Arbeitsmarktliche Massnahmen und regionale Arbeitsvermittlungszentren als Wirkungsgemeinschaft

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1 Arbeitsmarktliche Massnahmen und regionale Arbeitsvermittlungszentren als Wirkungsgemeinschaft Referat von Dr. rer. pol. Hermann Engler, 36 Oberentfelden, an der Tagung Arbeitsmarkt 2 Chancen für alle? des Netzwerks Arbeit. Freitag, 9. März 27, ETH Zürich Zentrum Zusammenfassung Seit der 1996 und 1997 in Kraft getretenen Revision des Arbeitslosenversicherungsgesetzes (AVIG) gibt es in der Schweiz von der Arbeitslosenversicherung finanzierte regionale Arbeitsvermittlungszentren (RAV). Mit der gleichen AVIG-Revision sind ebenfalls zu Lasten der Arbeitslosenversicherung die Angebote an arbeitsmarktlichen Massnahmen (AMM) stark ausgebaut worden. Die AMM kosten die Arbeitslosenversicherung heute rund 2 Millionen Franken pro Jahr, d.h. wesentlich mehr als die RAV. Lohnt sich dieser Aufwand für die Arbeitslosenversicherung, d.h. fördern AMM die Wiedereingliederung Stellensuchender in den Arbeitsmarkt und bewirken sie damit eine Reduktion der Ausgaben für Taggeldzahlungen? Um diese Frage beantworten zu können, wurde bereits eine erste Serie von Evaluationsstudien durchgeführt, der eine zweite folgte. Die bisherigen Evaluationsstudien gehen in der Regel davon aus, dass jede AMM die bei ihr gemessene Wirkung allein erzeugt, d.h. für gute oder schlechte Ergebnisse allein verantwortlich ist. Dabei wird übersehen, dass die bei einzelnen AMM gemessene Wirkung ganz entscheidend von den RAV hängt. Bestellen diese AMM, die keinem arbeitsmarktlichen Bedürfnis entsprechen und/oder schicken sie Stellensuchende in für sie ungeeignete AMM, dann kann auch die beste AMM keine guten Ergebnisse erzielen. Angesichts dieser Abhängigkeit müssen AMM und RAV als Wirkungsgemeinschaft betrachtet werden, d.h. als Teile eines Ganzen, das gemeinsam eine Wirkung erzielt, die nicht auf RAV und AMM aufgeteilt werden kann. Um abzuschätzen, welche AMM den grössten Beitrag zur bei den RAV gemessenen Wirkung leisten, kann man prüfen, ob ein Zusammenhang zwischen den RAV-Wirkungsindikatoren der Kantone und der Art und dem Umfang der jeweils eingesetzten AMM besteht. Diese Gegenüberstellung zeigt folgendes: Die bei einem RAV gemessene Wirkung steigt mit zunehmendem AMM-Einsatz leicht an. Dies ist allerdings allein den Beschäftigungsprogrammen zu verdanken. Ob mehr oder weniger Bildungsmassnahmen durchgeführt werden beeinflusst die Wirkung nicht. In Kantonen mit tiefer Arbeitslosigkeit ist der Beitrag der AMM zur bei den RAV gemessenen Wirkung grösser als in Kantonen mit hoher Arbeitslosigkeit. Dass die Wirkung von AMM mit steigender Arbeitslosigkeit abnimmt, ist ausschliesslich auf die Bildungsmassnahmen zurückzuführen. Deren Wirksamkeit nimmt mit steigender Arbeitslosigkeit deutlich ab und wird schliesslich sogar negativ, während die Wirkung von Beschäftigungsprogrammen auch bei steigender Arbeitslosigkeit unverändert positiv bleibt. Nach der zwischen Bund und Kantonen abgeschlossenen Leistungsvereinbarung müssen die RAV die AMM so einsetzen, dass diese einen möglichst grossen Beitrag zur bei den RAV gemessenen Wirkung leisten. Aufgrund dieser Vorgabe wäre zu erwarten, dass die RAV relativ viele Stellensuchende in Beschäftigungsprogramme schicken, mit Kurszuweisungen dagegen zurückhaltend sind. Je höher die Arbeitslosigkeit ist, desto mehr Gewicht müsste auf Beschäftigungsprogramme und desto weniger auf Bildungsmassnahmen gelegt werden. Die Wirklichkeit sieht anders aus! - In den vergangenen Jahren hat eine deutliche Gewichtsverlagerung weg von Beschäftigungsmassnahmen hin zu Bildungsmassnahmen stattgefunden. Mit zunehmender Arbeitslosigkeit nimmt die Bedeutung von Bildungsmassnahmen nicht ab, sondern deutlich zu. Der tatsächliche AMM-Einsatz weicht somit erheblich von dem ab, was zur Wirkungsmaximierung getan werden müsste. An der Schnittstelle zwischen RAV und AMM dürfte daher ein bedeutendes, noch unausgeschöpftes Wirkungssteigerungspotenzial vorhanden sein. 1

2 Die Abweichung zwischen Ist und Soll dürfte teilweise darauf zurückzuführen sein, dass den RAV nur mangelhafte Informationen über die Wirkung einzelner AMM zur Verfügung stehen. Sie sind daher gar nicht imstande, gezielt die wirksamsten AMM einzusetzen. Dieses Informationsproblem sollte mit der Einführung einer statistisch assistierten Programmselektion (SAPS) angegangen werden. Dass Ist und Soll voneinander abweichen, kann sich aber auch aus der heute allgemein empfohlenen und angestrebten RAV-Kultur ergeben. Diese ist von einem kooperativen Führungsstil geprägt und zeichnet sich dadurch aus, dass die Stellensuchenden als Partner behandelt und ihre Anliegen ernst genommen werden. Einem RAV, dass diese Kultur pflegt, fällt es nachgewiesenermassen schwerer, die Zielsetzung möglichst rasche Wiedereingliederung konsequent und kompromisslos umzusetzen als einem autoritär geführten RAV, das auf Anliegen der Stellensuchenden wenig Rücksicht nimmt und AMM, die im gleichen Geist geführt werden, bevorzugt. Ein modernes RAV, das die Situation und Anliegen der Stellensuchenden in seine Entscheide einbezieht, legt meist relativ grossen Wert auf berufliche Besserqualifizierung und Nachhaltigkeit, d.h.auf Bildungsmassnahmen. Es nimmt dabei in Einzelfällen bewusst in Kauf, dass die Wiedereingliederung deswegen vielleicht etwas länger dauert als dies bei strikter Befolgung des Ziels möglichst rasche Wiedereingliederung der Fall wäre. Damit handelt das RAV zwar den Interessen der Arbeitslosenversicherung zu wider, tut gesamtwirtschaftlich aber vielleicht das Richtige. In einer Zeit, in der die Anforderungen des Arbeitsmarktes an die beruflichen und sozialen Qualifikationen der Arbeitnehmenden ständig steigen und die Gefahr besteht, dass immer mehr Menschen den Anschluss verlieren, braucht es mehr und nicht weniger Qualifizierungs- und Bildungsmassnahmen. Dass allein aus der Optik der Arbeitslosenversicherung betrachtet ein Abbau der Bildungsmassnahmen besser wäre, ändert daran nichts. Was für die Arbeitslosenversicherung gut ist, ist nicht unbedingt auch volkswirtschaftlich richtig. Die wichtige Frage lautet daher nicht, ob die Angebote an AMM, insbesondere an Bildungsmassnahmen, aus- oder abgebaut werden sollen, sondern inwieweit es richtig ist, diese durch die Arbeitslosenversicherung finanzieren zu lassen. Die schweizerische Arbeitsmarktpolitik ist heute zu stark auf die Arbeitslosenversicherung ausgerichtet und von deren Finanzen abhängig. Sie ist daher auf kurzfristig wirkende Massnahmen fixiert, was volkswirtschaftlich wichtige, mittel- und längerfristig orientierte AMM, insbesondere der beruflichen Besserqualifizierung dienende Bildungsmassnahmen, erschwert oder verunmöglicht. Es sollte daher geprüft werden: a. ob sich die Arbeitslosenversicherung künftig nicht auf die Arbeitslosenkassen, die RAV, die Beschäftigungsprogramme und auf kurzfristig wirkende Bildungsmassnahmen wie Bewerbungskurse beschränken sollte. b. ob mittel- und längerfristig wirkende Bildungsmassnahmen nicht aus der Arbeitslosenversicherung herausgelöst und einem andern Träger übertragen werden sollten, beispielsweise einer paritätischen Stiftung für arbeitsmarktliche Integrationsförderung. Im Gegensatz zur Arbeitslosenversicherung müsste diese mit der Einleitung von Massnahmen nicht zuwarten, bis jemand arbeitslos geworden ist, d.h. bis vor allem für viele Bildungsmassnahmen der günstigste Zeitpunkt längst vorbei ist. Das Kosten/Nutzenverhältnis von Bildungsmassnahmen könnte damit erheblich verbessert werden. c. Das Herauslösen des Bildungsbereichs würde die Arbeitslosenversicherung um rund 2 Millionen Franken pro Jahr entlasten. Um diesen Betrag könnten die Bundes- und Kantonsbeiträge an die Arbeitslosenversicherung (jährlich rund 4 Millionen Franken) gekürzt und an die Stiftung für arbeitsmarktliche Integrationsförderung umgeleitet werden. d. Damit die Menschen von den Angeboten der Stiftung für arbeitsmarktliche Integrationsförderung zweckmässig Gebrauch machen können, braucht es Orte, wo sie sich beraten lassen können. Diese Aufgabe könnte mit Leistungsaufträgen und auf Kosten der Stiftung den RAV oder den Berufsberatungsstellen ü- bertragen werden. Diese sollten jeden Arbeitnehmenden etwa alle fünf Jahren ohne Zwang und unverbindlich - zu einem Standortbestimmungsgespräch einladen. Die schweizerische Arbeitslosenmarktpolitik ist heute zu stark auf die Arbeitslosenversicherung ausgerichtet und von deren Finanzen abhängig. Während einer Aufbauphase dürfte dies richtig gewesen sein. Um die Wirksamkeit der schweizerischen Arbeitsmarktpolitik steigern zu können, drängt sich nun aber eine Änderung auf ein Umbau, kein Abbau!

3 1. Arbeitsmarktliche Massnahmen (AMM); ein wichtiges und kostspieliges - Instrument der schweizerischen Arbeitsmarktpolitik Die anfangs 1996 und anfangs 1997 in Kraft getretene Revision des Arbeitslosenversicherungsgesetzes (AVIG) vom 2. Juni 199 hat zu einem starken Ausbau der Angebote an arbeitsmarktlichen Massnahmen (AMM) geführt. Für AMM wendet die schweizerische Arbeitslosenversicherung rund 2 Millionen Franken pro Jahr auf. Das sind 16 Millionen mehr als die 36 Millionen Franken, die die regionalen Arbeitsvermittlungszentren (RAV), die LAM-Stellen und die kantonalen Amtsstellen zusammen kosten 1. Ausgaben dieser Grössenordnung sind nur zu verantworten, wenn sie einen entsprechenden Nutzen stiften. 2. Teilweise widersprüchliche Ergebnisse der bisherigen Evaluationsstudien Bereits anfangs 1998 ist daher eine erste Evaluationsrunde gestartet worden, deren Ergebnisse im Herbst 1999 veröffentlicht worden sind 2. In den Jahren 24 und 2 folgte eine zweite Welle von Evaluationsstudien. Deren Ergebnisse wurden im Herbst 26 publiziert 3. Die Ergebnisse beider Evaluationsrunden sind vage und teilweise widersprüchlich (vgl. Tabelle 1). Sie bringen zwar in Details wertvolle Hinweise auf Verbesserungsmöglichkeiten, als Grundlage für strategische Entscheide (z.b. braucht es mehr, weniger oder andere AMM?) eignen sie sich aber nicht. Auffallend ist, dass Beschäftigungsprogramme in der ersten Evaluationsrunde relativ schlecht abgeschnitten, in der zweiten dann aber einen Podestplatz erreicht haben. Beim Zwischenverdienst ist es gerade umgekehrt; in der ersten Runde hat diese Massnahme klar gesiegt; in der zweiten erhielt sie eher schlechte Noten. Diese Unterschiede sind hauptsächlich darauf zurückzuführen, dass sich die Wirkungsanalysen der zweiten Evaluationsrunde nicht auf AMM-Teilnehmende beschränkt, sondern zusätzlich auch gesamtwirtschaftliche Auswirkungen einbezogen haben. Wesentlich stärker als in der ersten Evaluationsrunde wurde beispielsweise berücksichtigt, dass Angebote an arbeitsmarktliche Massnahmen auch die Arbeitslosigkeit von daran nicht Teilnehmenden verkürzen. Nicht wenige Arbeitslose intensivieren nämlich ihre Stellensuche um nicht an einer ihnen vom RAV angedrohten arbeitsmarktlichen Massnahme teilnehmen zu müssen. Dieses die arbeitsmarktliche Eingliederung fördernde Verhalten ist vor allem bei Beschäftigungsmassnahmen zu beobachten. Dass Beschäftigungsmassnahmen in der zweiten Evaluationsrunde wesentlich besser abgeschnit- 1 Sämtliche Zahlenangaben in diesem Abschnitt sind Durchschnittswerte der Jahre 1999 bis 2. Die ALV-Taggelder und Spesenentschädigungen, die die Stellensuchenden während der Teilnahme an AMM erhalten (rund Fr. 22 Mio. p. a.), sind in diesen Beträgen nicht enthalten. 2 Zur ersten Evaluationsrunde 1998/1999 vgl. Monica Curti und Boris Zürcher, Die gesamtschweizerische Evaluation der aktiven Arbeitsmarktpolitik in Die Volkswirtschaft, Magazin für Wirtschaftspolitik 4-2 / Raphael Lalive d Epinay und Josef Zweimüller, Evaluationsprogramm Arbeitsmarktpolitik: Arbeitsmarktpolitische Massnahmen und Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung, seco Publikation, Beiträge zur Arbeitsmarktpolitik Nr. 6, Bern 2 / Michael Gerfin und Michael Lechner, Evaluationsprogramm Arbeitsmarktpolitik; Ökonometrische Evaluation der arbeitsmarktlichen Massnahmen., seco Publikation, Beiträge zur Arbeitsmarktpolitik Nr., Bern 2. / Bauer, Baumann, Künzi, Evaluation der Regelung des Zwischenverdienstes in der Schweiz, seco Publikation zur Arbeitsmarktpolitik Nr. 1, Bern Zur zweiten Evaluationsrunde 24/2 vgl. die in der Zeitschrift Die Volkswirtschaft, Magazin für Wirtschaftspolitik -26 veröffentlichten Berichte und Zusammenfassungen: Werner Aeberhardt & Thomas Ragni, Evaluation der arbeitsmarktlichen Massnahmen: Grundlinien des zweiten Forschungsprogramms / Stefan Spycher, Patrick Detzel, Michael Weber & Jürg Baillod, Wege zur Reduktion der überdurchschnittlich hohen Erwerbslosigkeit von Ausländerinnen und Ausländern / Olivier Bieri, Ruth Bachmann & Daniela Bodenmüller, Unterschiedliche Strategien der RAV zur Arbeitsmarktintegration / Michael Marti und Stephan Osterwald, Wirkungen der arbeitsmarktlichen Massnahmen auf den schweizerischen Arbeitsmarkt / Rafael Lalive d Epinay, Tanja Zehnder & Josef Zweimüller, Makroökonomische Effekte der aktiven Arbeitsmarktpolitik auf die gesamtschweizerische Arbeitslosigkeit / Marcel Egger & Carlos Lenz, Wirkungsevaluation der öffentlichen Arbeitsvermittlung 3

4 ten haben als in der ersten dürfte vor allem auf die stärkere Berücksichtigung derartiger Droh- und Abschreckungseffekte zurückzuführen sein. Tabelle 1 Arbeitsmarktliche Massnahmen: Hauptergebnisse der ersten und der zweiten Evaluationsrunde 1998/ /2 Widersprüchliches Ergebnis: Programme zur Wirkung je nach Studie eher vorübergehenden positiv oder negativ; insgesamt eher negativ Wirkung klar positiv Beschäftigung Differenziertes Ergebnis: Umschulungs- und Wirkung je nach Teilnehmergruppe und Kursart eher po- Weiterbildungsmassnahmesitiv oder eher negativ Zwischenverdienst ++ Wirkung sehr positiv - Wirkung fraglich Gesamtbeurteilung - Die Wirkung insgesamt eher der AMM negativ Differenziertes Ergebnis: Wirkung je nach Teilnehmergruppe und Kursart eher positiv oder eher negativ. + Die Wirkung insgesamt eher positiv Die Wirkung einer AMM wird in allen Untersuchungen hauptsächlich an deren Einfluss auf die Dauer der Stellenlosigkeit gemessen, d.h. an dem Kriterium, dass auch bei der Messung der RAV-Wirkung im Vordergrund steht. Beim Zwischenverdienst 4 zeigte sich auch in der zweiten Evaluationsrunde ein arbeitslosigkeitssenkender Effekt. Diesem Pluspunkt steht allerdings gegenüber, dass die von der Arbeitslosenversicherung subventionierten Zwischenverdienststellen auf dem Arbeitsmarkt dazu tendieren, reguläre, feste Stellen zu verdrängen, resp. deren Entstehung zu verzögern. Die arbeitsmarktliche Massnahme Zwischenverdienst verkürzt daher zwar die durchschnittliche Dauer der Arbeitslosigkeit, verlängert aber die Dauer der Stellensuche und reduziert die Chancen Stellensuchender, eine reguläre, existenzsichernde Stelle antreten zu können. Wegen dieser Negativpunkte hat der Zwischenverdienst in der zweiten Evaluationsrunde wesentlich schlechter abgeschnitten als in der ersten. 3. Enger Zusammenhang zwischen RAV-Wirkung und AMM-Wirkung In den bisherigen AMM-Evaluationsstudien wird in der Regel darauf hingewiesen, dass Entscheide und Vorgehensweisen der RAV die Wirkung arbeitsmarktlicher Massnahmen beeinflusssen. Der Zusammenhang wird aber nicht systematisch analysiert. Es wird vielmehr davon ausgegangen, dass jede AMM die bei ihr gemessene Wirkung allein erzeugt, d.h. für gute oder schlechte Ergebnisse allein verantwortlich ist. Dasselbe gilt etwas weniger ausgeprägt auch für die bisher vorliegenden RAV- Evaluationsstudien. Die von Sheldon bei den RAV gemessene Effizienzsteigerung (zwischen 1998 und 23 plus 22 Prozent) wird beispielsweise als alleiniges Verdienst der RAV dargestellt. Dass die AMM dazu auch einen Beitrag geleistet haben, wird kaum beachtet. 4 Ein Zwischenverdienst ist eine Erwerbsarbeit, die Versicherte während ihrer Stellensuche vorübergehend ausüben, obwohl der damit erzielte Verdienst geringer ist als das ihnen zustehende Taggeld. Die Arbeitslosenversicherung richtet während eines Zwischenverdienstes eine Kompensationszahlung in der Höhe von 7 oder 8 Prozent der Differenz aus, die zwischen dem Zwischenverdienst und dem vor der Arbeitslosigkeit erzielten Lohn besteht. Wer einen Zwischenverdienst erzielt, verfügt daher dank der Kompensationszahlung über ein über dem Taggeld liegendes Einkommen. Die Kompensationszahlung wird zwar an den Taggeldanspruch angerechnet. Da die auf Tage umgerechnete Kompensationszahlung geringer ist als das Taggeld, führt ein Zwischenverdienst in der Regel dennoch zu einer Verlängerung des Taggeldanspruchs. Mit einem Zwischenverdienst können zudem neue Taggeldansprüche erworben werden. vgl. George Sheldon, Entwicklung der Performance der öffentlichen Stellenvermittlung der Schweiz im Zeitraum , seco-publikation zur Arbeitsmarktpolitik Nr. 14, Bern September 2. Eine von Sheldon verfasste Zusammenfassung ist in der Zeitschrift Die Volkswirtschaft -2 publiziert worden. 4

5 Eine demnächst erscheinende Untersuchung des Instituts für Aussenwirtschaft und angewandte Wirtschaftsforschung der Universität St. Gallen (SIAW) und des Büros INFRAS ( SI- AW/INFRAS-Studie ) 6 durchbricht nun diese Aufteilung in die zwei Analysewelten AMM und RAV. Sie versucht aufzuzeigen, wie Eigenschaften, Verhaltensweisen, Strategien und Entscheide der RAV-Personalberatenden und der RAV-Leitenden die Wiedereingliederungschancen Stellensuchender beeinflussen. Der Einsatz arbeitsmarktlicher Massnahmen ist dabei nur einer von vielen Aspekten und steht nicht im Zentrum der Untersuchung. Die folgenden Ausführungen konzentrieren sich auf den Zusammenhang zwischen AMM- Einsatz und RAV-Wirkung. Sie beruhen auf Analysen und Berechnungen, die unabhängig von der SIAW / INFRAS-Studie erstellt worden sind. Es zeigt sich, dass AMM und RAV eine untrennbare Wirkungsgemeinschaft bilden. Es ist unmöglich (und auch nicht sinnvoll), den bei den RAV mit Wirkungsindikatoren gemessenen Nutzen auf RAV und LAM aufzuteilen. Die Wirkung beider Bereiche muss gemeinsam analysiert und beurteilt werden. In der Wirkungsgemeinschaft RAV / AMM kommt den RAV allerdings eindeutig die Führungsrolle zu. Welchen Beitrag die AMM an die bei den RAV gemessene Wirkung der Eingliederungsarbeit leisten, hängt von Entscheiden und Verhaltensweisen der RAV ab. Siebestimmen, welche AMM angeboten werden und wer daran teilnimmt. Die Wirkungsgemeinschaft zwischen RAV und AMM gleicht derjenigen zwischen einem Rennwagen-Piloten und den Konstrukteuren seines Fahrzeuges. Auch in diesem Team ist der Pilot zwar eindeutig die führende Person. Allein kann er aber nicht siegen; er braucht dazu auch ein von hochqualifizierten und engagierten Fachleuten produziertes und gewartetes Fahrzeug. Ob die Arbeit dieser im Hintergrund wirkenden Fachleute oder diejenige des Piloten anspruchsvoller und für den Sieg wichtiger ist, ist eine offene Frage. Dass den RAV im Team RAV / AMM die führende Rolle zukommt, bedeutet daher nicht, dass die von den AMM geleistete Eingliederungsarbeit weniger wichtig oder weniger qualifiziert ist. 4. Wie wirkt der AMM-Einsatz auf die RAV-Wirkung? Nach den zwischen Bund und Kantonen vereinbarten Zielsetzungen sind die AMM so einzusetzen, dass sie die bei den RAV gemessene arbeitsmarktliche Eingliederungswirkung möglichst positiv beeinflussen, d. h. möglichst viel zur Steigerung der RAV-Wirkungsindikatoren 7 beitragen. - Entspricht der heutige AMM-Einsatz dieser Vorgabe? Im folgenden wird anhand von Graphiken 8 aufzuzeigen versucht, wie der Einsatz arbeitsmarktlicher Massnahmen (AMM) die Wirkung der RAV beeinflusst. In allen Graphiken streuen die sich auf einzelne Kantone beziehenden Punkte stark um die Trendlinie. Die statistische Signifikanz der aufgezeigten Zusammenhänge ist daher fraglich. Da andere Untersuchungen zu ähnlichen Resultaten kommen, spricht dennoch einiges dafür, dass die hier aufgezeigten Zusammenhänge tatsächlich bestehen. Weitere, vertiefende Untersuchungen drängen sich aber auf. Derartige Analysen müssten einerseits von Angaben ausgehen, die 6 Detailliertere Hinweise auf die SIAW / INFRAS-Studie vgl. Tabelle 3 7 Gemäss Leistungsveeinbarung Bund/Kantone wird die Wirkung eines RAV mit einem Indikator gemessen, der folgende Grössen berücksichtigt: 1. Dauer der Stellenlosigkeit, d.h. Anzahl Taggelder, die ein Stellensuchender bis zu seiner Abmeldung bezieht (Gewicht: %) / 2. Anzahl der seit mehr als einem Jahr arbeitslosen Langzeitarbeitslosen (2 %) / 3. Ausgesteuertenzahl (2 %) / 4. Nachhaltigkeit der Eingliederung, d.h. Anzahl Personen, die sich innerhalb von vier Monaten seit ihrer Abmeldung wieder bei der Arbeitslosenversicherung melden ( %). Der gesamtschweizerische Durchschnitt der so ermittelten Werte wird gleich gesetzt. Mit einem ökonometrischen Modell werden die Einzelwerte von von den RAV nicht beeinflussbaren, exogenen Einflüssen bereinigt. Diese Bereinigung ergibt die in den Graphiken verwendeten korrigierten RAV-Wirkungsindices. 8 Um den Vollzug der mit jedem Kanton abgeschlossenen Vereinbarung über den Vollzug des AVIG in den Bereichen regionale Arbeitsvermittlungszentren (RAV), Logistik arbeitsmarktlicher Massnahmen (LAM) und Kantonale Amtsstelle (KAST) beurteilen zu können, erarbeitet das seco jährlich eine Lagebeurteilung. Sämtliche für die Graphiken verwendeten statistischen Angaben wurden den Lagebeurteilungen 24 und 2 entnommen, resp. gestützt darauf berechnet.

6 sich auf die 134 RAV-Regionen der Schweiz beziehen und andererseits ökonometrische Verfahren einsetzen, die wissenschaftlichen Anforderungen genügen 9. Festzuhalten ist, dass sich die folgenden Aussagen über den Zusammenhang zwischen AMM-Einsatz und RAV-Wirkung auf die Bandbreite zwischen dem Kanton mit dem höchsten AMM-Einsatz pro Stellensuchendem und jenem mit dem niedrigsten beziehen. Die für diesen Bereich geltende Trendlinie darf daher nicht einfach darüber hinaus verlängert werden. Aussagen, dass mit einem etwas grösseren oder kleineren AMM-Einsatz die Wirkung gesteigert werden könnte, sind zulässig; radikale Schlussfolgerungen wie Abschaffen aber nicht AMM; insgesamt leicht positive Wirkung Graphik 1 zeigt, dass die Wirkung der RAV mit zunehmendem AMM-Einsatz (gemessen in Teilnehmertagen pro Stellensuchendem) steigt. Der Zusammenhang ist allerdings nur schwach und ausschliesslich den Beschäftigungsmassnahmen zu verdanken. Ein Mehreinsatz von Bildungsmassnahmen beeinflusst die RAV-Wirkung nicht. Graphik 1 Alle Kantone: Zusammenhang zwischen AMM-Einsatz und RAV-Wirkung Alle AMM Bildungsmassnahmen Beschäftigungsmassnahmen Anzahl AMM-Tage je Stesu Tage in einer Bildungs. je Stesu Tage in Besch.m. je Stesu Wirkung von Kursen: bei tiefer Arbeitslosigkeit positiv bei hoher negativ Die Graphiken 2 und 3 zeigen, dass AMM in Kantonen mit einer relativ tiefen Arbeitslosigkeit einen wesentlich positiveren Einfluss auf die RAV-Wirkung haben als in Kantonen mit hoher Arbeitslosigkeit. Dies ist ausschliesslich auf die unterschiedliche Wirkung von Bildungsmassnahmen zurückzuführen. In Kantonen mit tiefer Arbeitslosigkeit haben Bildungsmassnahmen ungefähr die gleich positive Wirkung wie Beschäftigungsmassnahmen, während sie sich in Kantonen mit hoher Arbeitslosigkeit negativ auswirken. Die Wirksamkeit von Beschäftigungsmassnahmen wird von der Höhe der Arbeitslosigkeit dagegen nicht beeinflusst; sie haben unabhängig von der Höhe der Arbeitslosigkeit einen positiven Einfluss auf die RAV-Wirkung. 9 Wünschbar wäre auch eine Verfeinerung der im vorliegenden Bericht verwendeten groben Einteilung der AMM in nur zwei Kategorien, d.h. in Beschäftigungsmassnahmen und Bildungsmassnahmen. Dies dürfte allerdings kaum möglich sein. Entfallen auf eine AMM beispielsweise nur Prozent aller Teilnehmertage, dann kann nicht erwartet werden, dass deren vermehrter Einsatz einen feststellbaren Einfluss auf die Gesamtwirkung eines RAV hat. Die im folgenden gemachte Feststellung (vgl. Graphik 1), dass Bildungsmassnahmen keinen Einfluss auf die RAV- Wirkung haben ja dass sie sich bei hoher Arbeitslosigkeit sogar negativ auswirken (vgl. Graphik 3) - darf beispielsweise nicht zum Schluss verleiten, die Effizienz der Arbeitslosenversicherung wäre dann am höchsten, wenn auf Bildungsmassnahmen ganz verzichtet würde. Dies wäre ebenso falsch, wie wenn aus der (richtigen) Feststellung, dass in unseren bereits wohlgenährten Breitengraden die Leistungsfähigkeit der Menschen mit zunehmender Ernährung tendenziell sinkt, abgeleitet würde, dass die Leistungsfähigkeit beim vollständigen Verzicht auf Essen am höchsten wäre. 6

7 Graphik 2 Kantone mit tiefer Arbeitslosigkeit*: Zusammenhang zwischen AMM-Einsatz und RAV-Wirkung Alle AMM Bildungsmassnahmen Beschäftigungsmassnahmen Tage in AMM je Stesu Tage in einer Bildungsm. je Stesu Tage in einer Besch.m. je Stesu *Kantone mit einer 24 und 2 unter dem Median (4,9 %) liegenden Stellensuchendenquote, d.h. AI UR AR GR NW/ OW SZ BE BL LU TG ZG AG SG Graphik 3 Kantone mit hoher Arbeitslosigkeit*: Zusammenhang zwischen AMM-Einsatz und RAV-Wirkung Alle AMM Bildungsmassnahmen Beschäftigungsmassnahmen Anzahl AMM-Tage je Stesu tage in einer Bildungsm. je Stesu Tage in einer Besch.m. je Stesu *Kantone mit einer 24 und 2 über dem Median (4,9 %) liegenden Stellensuchendenquote, d.h. FR GL SO ZH SH BS VS NE TI JU VD GE 4.3. Erklärungsversuch: Weshalb beeinflusst die Höhe der Arbeitslosigkeit die Wirkung von Bildungsmassnahmen, jene von Beschäftigungsmassnahmen dagegen nicht? Dass sich eine Erhöhung der Arbeitslosigkeit auf die Wirkung von Bildungsmassnahmen anders auswirkt als auf die Wirkung von Beschäftigungsmassnahmen dürfte vor allem auf die unterschiedliche Wirkungsweise der beiden AMM-Arten zurückzuführen sein (vgl. Tabelle 2) Beschäftigungsmassnahmen Wie Tabelle 2 veranschaulicht wirken Beschäftigungsmassnahmen vor allem vor und während einer Massnahme eingliederungsfördernd. Ihr Nutzen fällt daher vollständig in eine Periode, während der die daran teilnehmenden Personen Anspruch auf Leistungen der Arbeitslosenversicherung haben. Der von Beschäftigungsmassnahmen gestiftete Nutzen wird daher von den RAV-Wirkungsindikatoren sowohl bei hoher als auch bei tiefer Arbeitslosigkeit voll 7

8 erfasst. Die Höhe der Arbeitslosigkeit beeinflusst die bei den RAV gemessene Wirkung von Beschäftigungsmassnahmen daher nicht 11. Tabelle 2 Schematisch und vereinfachend dargestellte Wirkungsweise von Beschäftigungs- und Bildungsmassnahmen + = positive Wirkung, d.h. Massnahme erhöht in dieser Phase die Stellenantritts-Wahrscheinlichkeit - = negative Wirkung, d.h. Massnahme reduziert in dieser Phase die Stellenantritts-Wahrscheinlichkeit Bildungsmassnahmen Beschäftigungsmassnahmen berufs- oder branchenspezifische Kurse zur Verbesserung der beruflichen Qualifikationen und Aufstiegschancen kurze, nicht berufsoder branchenspezifische, oft obligatorische Kurse ( Bewerbungskurse etc.) Phase 1 Wirkung vor Beginn der Massnahme beeinflusst ALV- Taggeldzahlungen - Die meisten Stesu wollen den Kurs absolvieren und reduzieren daher ihre Stellensuchebemühungen ++ Um nicht teilnehmen zu müssen intensivieren viele Stesu ihre Stellensuchbemühungen ++ Um nicht teilnehmen zu müssen intensivieren Stesu ihre Stellensuchbemühungen Phase 2 Wirkung während der Massnahme beeinflusst ALV-Taggeldzahlungen --- Um das Kursziel zu erreichen werden die Stellensuchbemühungen auf ein Minimum reduziert + Um nicht weiter teilnehmen zu müssen intensivieren viele Stesu ihre Stellensuchbemühungen ++ Die Stesu werden bei der Stellensuche nicht nur vom RAV, sondern auch von der Programmleitung unterstützt Phase 3 Wirkung nach Abschluss der Massnahme Phase 3a: Kurzfristige Wirkung; Beeinflusst ALV-Taggeldzahlungen ++ eine für eine neue Stelle entscheidende Wissensoder Erfahrungslücke wurde geschlossen; Verbesserte Motivation, mehr Selbstvertrauen + Stesu kennt den Arbeitsmarkt und dessen Anforderungen besser und ist für die Stellensuche motivierter + Stesu sind dank der Teilnahme (noch) an eine Tagesstruktur und ans Arbeiten gewohnt. Mehr Motivation und Selbstvertrauen Phase 3b: Mittel- und längerfristige Wirkung; kein Einfluss auf ALV-Taggeldzahlungen +++ bessere berufliche Qualifikationen; sicherere Stelle, höheres Einkommen Ähnlich wie Beschäftigungsmassnahmen wirken Bewerbungskurse und andere relativ kurze, nicht branchen- oder berufsspezifische Kurse, die in der Regel zu Beginn der Stellensuche besucht werden und oft obligatorisch sind ( Kurzkurse ). Kurse dieser Art werden häufig in Beschäftigungsprogramme integriert Bildungsmassnahmen Dass die bei den RAV gemessene Wirkung von Kursen in Kantonen mit hoher Arbeitslosigkeit eher negativ, in Kantonen mit tiefer Arbeitslosigkeit dagegen positiv ist, lässt sich wie folgt erklären: a. Im Gegensatz zu Beschäftigungsmassnahmen und Kurzkursen (vgl. Abschnitt ) wirken Kurse vor und während ihrer Durchführung eingliederungshemmend (vgl. Tabelle 2). Der meist erst mittel- und längerfristig zum Tragen kommende Nutzen von Kursen 11 Dass die Eingliederungsarbeit der RAV und der AMM mit zunehmender Arbeitslosigkeit schwieriger wird gilt selbstverständlich auch für Beschäftigungsmassnahmen. Exogene Einflüsse dieser Art sind bei der Berechnung der für die Graphiken verwendeten korrigierten RAV-Wirkungsindikatoren allerdings bereits berücksichtigt worden (vgl. Fussnote 7). Sie sollten die Steigung der Trendlinien daher nicht beeinflussen. 12 Bewerbungskurse haben in der zweiten Evaluationsrunde gut abgeschnitten. Vgl. Rafael Lalive d Epinay, Tanja Zehnder & Josef Zweimüller, Maktroökonomische Effekte der aktiven Arbeitsmarktpolitik auf die gesamtschweizerische Arbeitslosigkeit, in: Die Volkswirtschaft, Magazin für Wirtschaftspolitik -26 8

9 tritt grösstenteils erst nach deren Abschluss ein. Ein Teil der beim Kursteilnehmer anfallenden positiven Wirkung kommt erst nach Ende seiner Taggeldberechtigung zur Geltung (d.h. in Phase 3b in Tabelle 2), d.h. wird bei der Berechnung der RAV- Wirkungsindikatoren nicht mehr berücksichtigt. Dieser Teil ist umso grösser, je kürzer die Frist zwischen Kursende und Ende der Taggeldberechtigung ist. In Kantonen mit hoher Arbeitslosigkeit, in denen die einzelnen Betroffenen im Durchschnitt relativ lange arbeitslos sind 13, dürfte ein verhältnismässig grosser Teil der Kurse von Personen besucht werden, die relativ nahe vor der Aussteuerung stehen. Es ist daher anzunehmen, dass die RAV-Wirkungsindikatoren in Kantonen mit hoher Arbeitslosigkeit einen kleineren Teil des Kursnutzens erfassen als in Kantonen mit tiefer Arbeitslosigkeit. Die negativen, eingliederungshemmenden Wirkungen von Kursen werden dagegen unabhängig von der Höhe der Arbeitslosigkeit voll erfasst. b. Die Notwendigkeit, auf berufliche Höherqualifizierung ausgerichtete und in der Regel relativ lange Kurse anzubieten, ist umso grösser, je länger die Stellensuchenden eines Kantons im Durchschnitt arbeitslos sind. In Kantonen mit hoher Arbeitslosigkeit dürfte der Durchschnittsnutzen eines Kurstages daher relativ niedrig sein, da rasch wirkende Kurzkurse (vgl ) einen kleineren Teil des AMM-Angebots ausmachen als dies in Kantonen mit tiefer Arbeitslosigkeit der Fall ist. c. Bei hoher Arbeitslosigkeit ist der Anteil der beruflich gut qualifizierten Stellensuchenden erfahrungsgemäss grösser als bei tiefer Arbeitslosigkeit. Es ist daher anzunehmen, dass in einem Kanton mit hoher Arbeitslosigkeit der durchschnittliche Kursbesucher beruflich besser qualifiziert ist, d.h. weniger gravierende arbeitsmarktrelevante Bildungslücken aufweist als in einem Kanton mit tiefer Arbeitslosigkeit. In einem Kanton mit hoher Arbeitslosigkeit dürfte ein zusätzlicher Kurs die Eingliederungschancen eines Stellensuchenden im Durchschnitt daher weniger verbessern als in einem Kanton mit tiefer Arbeitslosigkeit.. Ein wirksamerer AMM-Einsatz wäre möglich Nach den zwischen Bund und Kantonen abgeschlossenen Vereinbarungen müssen die RAV die AMM möglichst eingliederungswirksam einsetzen, d.h. so, dass sich die AMM möglichst positiv auf die Wirkungsindices der RAV auswirken. Aufgrund der Ergebnisse der vorherigen Analysen wäre daher zu erwarten, dass die RAV die bei ihnen gemeldeten Stellensuchenden vor allem Beschäftigungsmassnahmen zuweisen; je höher die Arbeitslosigkeit ist, desto stärker müssten sich die RAV auf Beschäftigungsmassnahmen konzentrieren. Bildungsmassnahmen sollten dagegen - vor allem in Regionen mit hoher Arbeitslosigkeit zurückhaltend eingesetzt werden. Die Wirklichkeit sieht anders aus! In den vergangenen Jahren hat eine deutliche Gewichtsverlagerung weg von Beschäftigungsmassnahmen hin zu Bildungsmassnahmen stattgefunden (vgl. Graphik 4). Mit zunehmender Arbeitslosigkeit nimmt die Bedeutung von Beschäftigungsmassnahmen nicht ab, sondern zu und jene von Bildungsmassnahmen zu statt ab (vgl. Graphik ) /2 bezog ein Stellensuchender im Kanton mit der höchsten Arbeitslosigkeit Genf bis zur Aussteuerung/Abmeldung im Durchschnitt 243 Taggelder; in den beiden Kantonen mit der tiefsten Arbeitslosigkeit Appenzell- Innerrhoden und Uri dagegen nur 6 (AI), bzw. 13 (UR). 9

10 Graphik 4: Entwicklung des Angebots an Plätzen in Beschäftigungs- und Bildungsmassnahmen (1 Platz = 22 Teilnehmertage) 2 2 Plätze in Arb.m Beschäftigungsm. % der Stellensuchendenzahl Bildungsmassn. Graphik : In den Jahren 24/2 bestehender Zusammenhang zwischen der Höhe der Stellensuchendenquote und der Anzahl Tage in Bildungsmassnahmen und Beschäftigungsmassnahmen je Stellensuchender Bildungsmassnahmen Beschäftigungsmassnahmen Tage in Bildungsmassnahmen je Stesu ,%,%,%,% Tage in einer Besch.m. je Stesu ,%,%,%,% Stellensuchendenquote Stellendsuchendenquote Der tatsächliche Einsatz arbeitsmarktlicher Massnahmen weicht offensichtlich deutlich von dem ab, was zur Maximierung der Eingliederungswirkung getan werden müsste. Mit einem konsequent auf die Zielsetzungen der Leistungsvereinbarung Bund/Kantone ausgerichtetem AMM-Einsatz dürfte sich daher ohne Mehrkosten eine wesentlich bessere Wirkung erzielen lassen als dies heute der Fall ist. An der Schnittstelle RAV / AMM ist offensichtlich ein grosses Wirkungssteigerungspotential vorhanden. d.h. nicht ausgeschöpfte Möglichkeiten zur Reduktion der Kosten der Arbeitslosenversicherung. Dafür, dass Ist und Soll voneinander abweichen, gibt es grundsätzlich zwei Erklärungsansätze:

11 a. Den RAV fehlen Informationen über die Wirkung einzelner AMM (vgl. Kapitel 6). b. Die RAV richten sich nicht strikte nach der Leistungsvereinbarung, sondern verfolgen teilweise andere Zielsetzungen, bzw. setzen teilweise andere Prioritäten (vgl. Kapitel 7 & 8). 6. Wirkungssteigerung durch bessere Information über AMM-Wirkungen Das an der Schnittstelle RAV / AMM vorhandene Wirkungssteigerungspotenzial kann nur dann systematisch nutzbar gemacht werden, wenn den für die AMM-Auswahl und AMM- Zuweisungen zuständigen Stellen, d.h. den LAM-Stellen und den RAV-Personalberatenden, Orientierungshilfen und Entscheidungsgrundlagen zur Verfügung stehen, die ihnen zeigen, für welche Stellensuchenden welche AMM die grösste Wirkung versprechen. Entscheide über die Bereitstellung von AMM und über die Zuweisung in AMM müssen sich auf empirisch gesicherte Informationen abstützen können. Subjektive und wenig transparente individuelle Urteile und Vorurteile dürfen dabei nicht massgebend sein. Eine auf die Optimierung der Eingliederungswirkung ausgerichtete statistisch assistierte Programmselektion (SAPS) 14 verspricht in dieser Hinsicht einiges und sollte daher auch in der Schweiz eingeführt werden. SAPS würde die Entscheidungsfreiheit der Kantone, der LAM-Stellen und der RAV- Personalberatenden nicht einengen, sondern es ihnen erleichtern, jene Entscheide zu treffen, mit denen sie die ihnen vorgegebenen Ziele am wirksamsten erreichen können. Heute pflegt jeder Kanton sein eigenes AMM-Gärtchen, was zur Folge hat, dass wie Graphik 6 zeigt - auch Kantone mit ähnlichen Arbeitsmarktverhältnissen, stark unterschiedliche AMM-Angebote aufweisen. Den einzelnen RAV-Personalberatenden bleibt oft nicht anderes übrig, als sich bei AMM-Zuweisungen auf ihre von Einzelfällen geprägte persönliche Erfahrung abzustützen. Auch innerhalb eines RAV unterscheidet sich das AMM- Zuweisungsverhalten von Personalberatendem zu Personalberatendem stark. Die heutige, von vielen Zufälligkeiten geprägte und wenig transparente Vielfalt ist sicher nicht optimal. Graphik 6: Struktur der AMM-Angebote der Kantone Bildungsmassnahmen Beschäftigungsmassnahmen spezielle Massnahmen % 8% 6% 4% 2% % GE VD JU TI NE VS BS SH ZH SO GL FR SG AG ZG TG LU BL BE SZ NO GR AR UR AI Reihenfolge: vom Kanton mit der 24/2 höchsten Stellensuchendenquote (GE) zu demje-nigen mit der niedrigsten (AI). NO = NW & OW 14 vgl. M. Lechner, H. Steiger und M. Frölich, Neues Auswahlinstrument steigert die Wirksamkeit, in: Panorama 2/23. 11

12 7. Verfolgen anderer Zielsetzungen In der im Rahmen der SIAW / INFRAS-Studie durchgeführten Umfrage haben zahlreiche RAV- Personalberatende bedauert, dass ihnen keine zuverlässigen Informationen über die Wirksamkeit einzelner AMM zur Verfügung stehen. Obwohl dieser Mangel mit einer statistisch assistierten Programmselektion (SAPS) erheblich gemildert werden könnte, stösst dieses Instrument bei vielen auf Skepsis und Ablehnung. Begründet wird dies vor allem mit dem durch SAPS verursachten administrativen Mehraufwand. Ebenso wichtig dürfte aber sein, dass viele RAV-Personalberatende mit der ihnen vorgegebenen Zielsetzung möglichst rasche Wiedereingliederung 16 Stellensuchender in den Arbeitsmarkt Mühe haben und daher - bewusst oder unbewusst Wert darauf legen, davon abweichen zu können. Dass man über die Wirkung einzelner AMM heute wenig weiss, gibt ihnen einen relativ grossen Spielraum, innerhalb dem sie von den ihnen vorgegebenen Zielsetzungen abweichen können, ohne deswegen Nachteile befürchten zu müssen. Mit SAPS droht dieser Spielraum stark eingeschränkt zu werden. Mühe bereitet vor allem der durch die Rahmenfristen der Arbeitslosenversicherung bedingte kurze Zeithorizont, innerhalb dem Ergebnisse erzielt werden müssen (vgl. Tabelle 2). Dies verunmöglicht viele der beruflichen Besserqualifizierung dienende Bildungsmassnahmen, obwohl damit nicht selten das Risiko einer erneuten Arbeitslosigkeit nachhaltig gesenkt werden könnte. Im Rahmen ihrer Handlungsspielräume bewilligen die RAV-Personalberatenden daher auch Kurse, die vor allem mittel- und längerfristig wirken, d.h. die sie bei strikter Ausrichtung auf die für die RAV-Arbeit massgebenden Wirkungsindikatoren eigentlich ablehnen müssten Druck schafft Wirkung: Zusammenhang zwischen RAV-Kultur und Eingliederungswirkung Die reservierte Haltung der RAV gegenüber SAPS und gegenüber dem Ziel möglichst rasche Eingliederung dürfte sich vor allem aus der Befürchtung ergeben, dass die strikte und konsequente Verfolgung dieser Zielsetzung zu einer unerwünschten Veränderung der RAV-Kultur führt. Wie die SIAW / INFRAS-Studie zeigt, ist diese Befürchtung nicht unbegründet (vgl. Tabelle 3). Am wirksamsten arbeiten danach nämlich jene RAV, die von autoritären, gegenüber Stellensuchenden harten Vorgehens- und Verhaltensweisen geprägt sind, d.h. die eine Kultur pflegen, die den heutigen Erkenntnissen der Führungslehre, der Soziologie und der Psychologie diametral widerspricht und weder den Stellensuchenden noch den Mitarbeitenden zuzumuten ist 18. Die AMM müssten den gleichen Geist pflegen wie die RAV, da die maximale Wirkung nur dann erreicht werden kann, wenn die zwischen RAV und AMM bestehenden kulturellen Unterschiede gering sind. Vgl. Anmerkung zu Tabelle 3 16 In der Leistungsvereinbarung wird zwar neben einer möglichst raschen auch eine möglichst nachhaltige Eingliederung verlangt. Ein RAV, das einen möglichst hohen Wirkungsindikator erreichen will, darf sich allerdings nicht allzu viele Gedanken über die Nachhaltigkeit machen, sondern muss eine möglichst rasche Eingliederung anstreben (vgl. Tabelle3). 17 Bei der im Rahmen der SIAW / INFRAS-Studie (vgl. Tabelle 3) durchgeführten Umfrage haben zahlreiche RAV-Personalberatende die Meinung vertreten, eine möglichst nachhaltige arbeitsmarktliche Eingliederung sei wichtiger als eine möglichst rasche und Bildungsmassnahmen daher bedeutender als Beschäftigungsprogramme. 18 Dieses Ergebnis der SIAW / INFRAS-Studie leuchtet ein und ist nicht überraschend. Es ist immer so, dass umso härter durchgegriffen werden muss, je rascher mit Menschen eine von diesen nicht durchwegs geteilte Zielsetzung erreicht werden muss. Wird beispielsweise mit der Räumung eines brandgefährdeten Hauses erst begonnen, wenn dieses bereits brennt, dann sind rücksichtslose, rasch handelnde Rausschmeisser nötig. Steht mehr Zeit zur Verfügung und kann man ein brandgefährdetes Haus räumen, um es dann zu sanieren, dann sind rücksichtslose Haudegen fehl am Platze; dann braucht es differenziert denkende und handelnde Menschen, die auf die Situation und Anliegen einzelner Hausbewohner eingehen können. 12

13 Tabelle 3 Merkmale einer wirksamen Eingliedererkultur Überdurchschnittlich wirksam arbeitet ein RAV,...*.dessen Leitung gegenüber den Personalberatenden einen autoritären, kontrollierenden Führungsstil pflegt und sie auf eine RAV- Philosophie verpflichtet, die ihnen relativ wenig Freiheit lässt. Die RAV-Wirkung ist vor allem dann gross, wenn die RAV-Personalberatenden diesen Führungsstil akzeptieren oder gar begrüssen. Ein kooperativer, unterstützender Führungsstil wirkt sich auf die Wirksamkeit eines RAV negativ aus...dessen RAV-Beratungspersonen gegenüber den Stellensuchenden eine dominante und fordernde Haltung einnehmen. Ungünstig ist eine sanfte und behutsame, auf Konfliktfreiheit bedachte Umgangsweise...dessen RAV-Personalberatende bei der Zuweisung von Stellen und AMM wenig Rücksicht auf die Wünsche der betroffenen Stelensuchenden nehmen...dessen RAV-Personalberatende den Eidgenössischen Fachausweis mit Spezialisierung Personalberatung erworben und weitere gezielte Weiterbildungen absolviert haben. Ein Universitäts- oder Fachhochschulabschluss wirkt. sich dagegen eher negativ aus...dessen Personalberatende selbst nie arbeitslos waren, d.h. die als Stellensuchende keine Erfahrungen mit einem RAV gemacht haben (und daher weniger zu Mitgefühl neigen)..das einer möglichst raschen Eingliederung absolute Priorität einräumt und auf Nachhaltigkeit und Qualifizierung wenig Wert legt..das seine Stellensuchenden vor allem in für sie unattraktive Beschäftigungsprogrammen zuweist...das sich durch eine überdurchschnittliche Sanktionsfreudigkeit auszeichnet und seine Stellensuchenden intensiv kontrolliert. RAV, in denen die Personalberatenden selbst keine Sanktionen aussprechen, sind im Durchschnitt besonders sanktionsfreudig. Ein RAV, das einen relativ grossen Teil seiner Mitarbeitenden nicht in der Personalberatung, sondern in der Administration für Sanktionierungs- und Kontrollaufgaben einsetzt, erzielt daher eine bessere Wirkung als ein RAV, in dem rel. viele Mitarbeitende als Personalberatende tätig sind. * Auswahl von Ergebnissen der im Auftrage des Staatssekretariats für Wirtschaft (seco) von der Beratungsfirma INFRAS (Zürich) und dem Schweizerischen Institut für Aussenwirtschaft und Angewandte Wirtschaftsforschung der Universität St. Gallen (SIAW) durchgeführten Studie Einfluss der RAV auf die Wiedereingliederung Stellensuchender. Die obigen vom Autor verfassten Sätze fassen teilweise etwas überspitzt einige Ergebnisse der Untersuchung zusammen. Das Forschungsteam hat bei allen RAV-Personalberatenden und RAV-Leitenden der Schweiz eine schriftliche Befragungen durchgeführt und das umfangreiche Datenmaterial der Sozialversicherung (AVAM/ASAL und AHV) ausgewertet. Zwölf repräsentativ ausgewählte RAV wurden detaillierter analysiert, Die Untersuchung hat sich nicht nur mit der RAV-Kultur, sondern auch mit zahlreichen andern Fragen beschäftigt. Der Autor dankt Dr. W. Aeberhardt vom seco für die Überlassung des Schlussberichtsentwurfs vom 18. Dezember 26 und die Erlaubnis, diesen zu zitieren. 9. Schlussfolgerungen 9.1. Zielkonflikt 1: Wirksamkeit versus RAV-Kultur Die Arbeitslosenversicherung steht vor einem Dilemma: Die von der Arbeitslosenversicherung finanzierten RAV und AMM müssen sich für sie lohnen, d.h. eine Senkung der Taggeldausgaben bewirken. Die Arbeitslosenversicherung muss daher von den RAV und dem AMM verlangen, dass diese konsequent dafür sorgen, dass Stellensuchende möglichst rasch wieder in den Arbeitsmarkt eingegliedert werden. Mit dieser Forderung stösst die Arbeitslosenversicherung jedoch an Grenzen, weil damit eine durch Härte und Rücksichtslosigkeit geprägte RAV- und AMM-Kultur gefördert 13

14 wird, die aus politischen und psychologischen Gründen weder den Stellensuchenden noch den RAV-Mitarbeitenden zuzumuten. Die Arbeitslosenversicherung wird die Forderung nach einer möglichst raschen arbeitsmarktlichen Eingliederung daher nie mit voller Konsequenz durchsetzen können. 9.2 Zielkonflikt 2: Was für die ALV gut ist, ist gesamtwirtschaftlich vielleicht falsch Wer die Situation ausschliesslich durch die Brille der Arbeitslosenversicherung betrachtet, für den ist ziemlich klar, wie die Wirksamkeit der arbeitsmarktlichen Eingliederungsmassnahmen gesteigert werden kann; das auf berufliche Besserqualifizierung ausgerichtete Kursangebot ist zu reduzieren, während Beschäftigungsmassnahmen auszubauen sind. Die Frage drängt sich allerdings auf, ob das, was für die Arbeitslosenversicherung gut ist, auch gesamtwirtschaftlich richtig ist. Ein Abbau der Angebote an beruflich besserqualifizierenden Kursen mag zwar im Interesse der Arbeitslosenversicherung und ihrer Finanzen liegen. Aus gesamtwirtschaftlicher Sicht ist diese Massnahme aber verfehlt. Die Anforderungen des Arbeitsmarktes an die beruflichen und sozialen Kompetenzen der Arbeitnehmenden nehmen ständig zu und immer mehr Menschen vermögen dieser Entwicklung nicht mehr zu folgen. Vor allem für beruflich Wenigqualifizierte braucht es daher mehr und nicht weniger Bildungsangebote. Aus gesamtwirtschaftlicher Sicht darf das Angebot an arbeitsmarktlichen Bildungsmassnahmen daher sicher nicht abgebaut werden. Berechtigt ist jedoch die Frage, ob es richtig ist, derartige Massnahmen im bisherigen Umfang durch die Arbeitslosenversicherung finanzieren zu lassen Reformvorschlag: Herauslösen des Bildungsbereichs aus der Arbeitslosenversicherung Beide oben erwähnten Zielkonflikte kommen vor allem im Zusammenhang mit beruflich besserqualifizierenden Bildungsmassnahmen zur Geltung, d.h. bei der Frage, inwieweit längerfristige Wirkungen bei AMM-Entscheiden berücksichtigt werden dürfen. Aus Sicht der Arbeitslosenversicherung sind derartige Massnahmen ohne Rücksicht auf die persönliche Situation Stellensuchender abzulehnen, wenn sie deren Arbeitsmarktfähigkeit nicht kurzfristig, sondern erst mittel- und längerfristig verbessern. Aus gesamtwirtschaftlicher Sicht müsste aber gerade solchen Massnahmen hohe Priorität eingeräumt werden. Es drängt sich daher auf, den Bildungsbereich aus der Arbeitslosenversicherung heraus zu lösen und einem andern Träger zu übertragen. Folgende Massnahmen sollten näher geprüft werden: a. Die Arbeitslosenversicherung beschränkt sich auf die Arbeitslosenkassen, die RAV und auf die Bereitstellung und Finanzierung von kurzfristig wirkenden Beschäftigungsprogrammen und Kurzkursen (z.b. Bewerbungskurse, Standortbestimmungen). Diese Bereiche orientieren sich konsequent an der Zielsetzung möglichst rasche Wiedereingliederung. Da die RAV nur noch für kurzfristig wirkende Massnahmen zuständig sind und viele Stellensuchende aus früheren Kontakten (vgl. Buchstabe e) bereits kennen, beeinträchtigt dies die RAV-Kultur nicht oder nur wenig. b. Mittel- und längerfristig wirkende Bildungsmassnahmen werden aus der Arbeitslosenversicherung heraus gelöst und einem andern Träger übertragen; beispielsweise einer paritätischen, gemischtwirtschaftlichen Stiftung für arbeitsmarktliche Integrationsförderung. Im Gegensatz zur Arbeitslosenversicherung muss diese Institution mit der Einleitung von Massnahmen nicht zuwarten bis jemand arbeitslos geworden ist, d.h. bis für viele Massnahmen der günstigste Zeitpunkt längst vorbei ist. Die arbeitsmarktliche Effizienz von Bildungsmassnahmen lässt sich damit erheblich verbessern. c. Die Stiftung für arbeitsmarktliche Integrationsförderung arbeitet eng mit andern im Bereiche der Berufsbildung und der arbeitsmarktlichen Eingliederung tätigen Institutionen (Berufsbil- 14

15 dungsbehörden, Berufsberatung, IV und andere Sozialversicherungen usw.) zusammen und ist bereit und imstande sein, von diesen Aufgaben zu übernehmen. Sie ist damit eine ideale Plattform für eine wirksame interinstitutionellen Zusammenarbeit (IIZ). d. Das Herauslösen des Bildungsbereichs entlastet die Arbeitslosenversicherung um rund 2 Millionen Franken pro Jahr 19. Um diesen Betrag werden die Bundes- und Kantonsbeiträge an die Arbeitslosenversicherung (2 durchschnittlich rund 4 Millionen Franken) gekürzt und an die Stiftung für arbeitsmarktliche Integrationsförderung umgeleitet. e. Damit die Menschen von den Angeboten der Stiftung für arbeitsmarktliche Integrationsförderung zweckmässig Gebrauch machen können, braucht es Orte, wo sie sich beraten lassen können. Diese Aufgabe wird mit einem Leistungsauftrag der Stiftung für arbeitsmarktliche Integrationsförderung und gegen Bezahlung den Berufsberatungsstellen und/oder den RAV übertragen. f. Die RAV, resp. die Berufsberatungsstellen laden jede/n Einwohner/in im Erwerbsalter alle fünf Jahre zu einem Treffen ein. Dabei wird die Arbeitsmarktfähigkeit der betreffenden Menschen auch mit Blick auf die nähere Zukunft besprochen und geprüft, ob sich zur Verminderung des Arbeitslosigkeitsrisikos eine Weiterbildung, ein Stellenwechsel oder eine andere Massnahme aufdrängt. Diese Arbeitsmarktfähigkeitsprüfung wird mit einer Prüfung der Arbeitsfähigkeit, d.h. der Notwendigkeit medizinischern Präventivmassnahmen, verbunden. Die Teilnahme an diesen Gesprächen ist freiwillig, wird aber durch Anreize gefördert; beispielsweise mit Weiterbildungsgutscheinen oder falls die vom RAV, resp. der Berufsberatungsstelle, empfohlene Massnahme besucht wird mit zusätzlichen Taggeldansprüchen, falls es dennoch zu Arbeitslosigkeit kommen sollte. g. Sowohl die Massnahmen, die bei der Arbeitslosenversicherung bleiben, als auch diejenigen der Stiftung für arbeitsmarktliche Integrationsförderung, müssen evaluiert und auf ihre Wirksamkeit überprüft werden. Auf eine statistisch assistierte Programmselektion (SAPS) darf nicht verzichtet werden. Die schweizerische Arbeitslosenmarktpolitik ist heute zu stark auf die Arbeitslosenversicherung ausgerichtet und von deren Finanzen abhängig. Für die 1996/97 begonnene Aufbauphase dürfte dies richtig gewesen sein. Um die Wirksamkeit der schweizerischen Arbeitsmarktpolitik optimieren zu können, drängt sich nun aber eine Änderung auf ein Umbau; kein Abbau! / En In den Jahren 1999 bis 2 hat die Arbeitslosenversicherung für AMM im Durchschnitt 2 Millionen Franken pro Jahr aufgewendet. Nimmt man an, dass davon die Hälfte (26 Millionen) auf Bildungsmassnahmen und davon 6 Millionen auf kurzfristig wirkende Kurzkurse entfallen, dann haben die beruflich qualifizierenden, mittel- und längerfristig wirkenden Bildungsmassnahmen die Arbeitslosenversicherung rund 2 Millionen Franken pro Jahr gekostet.