Investitionsorientierte Hochschulfinanzierung das Modell der Wirtschaft

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1 Pressegespräch, 16. Juli 8, Berlin das Modell der Wirtschaft Statement Prof. Dr. Michael Hüther Direktor Institut der deutschen Wirtschaft Köln Es gilt das gesprochene Wort.

2 Das neue Finanzierungsmodell Die derzeitige Finanzierung von Studium und Lehre ist gekennzeichnet durch eine Problemverkettung von fehlenden Investitionsanreizen, mangelnder Nachfrageorientierung und unzureichender Studienfinanzierung. Die Neustrukturierung der Hochschulfinanzierung sollte daher Anreize für einen Ausbau der Studienkapazitäten und für eine höhere Bildungsbeteiligung schaffen. Vorgeschlagen werden drei Komponenten: 1. Als investitionsorientierter Finanzausgleich wird ein länderübergreifender Gutscheinpool eingerichtet. Hieraus werden bundesweit einsetzbare Studiengutscheine ausgegeben. Sie stärken die Nachfrageorientierung und setzen Investitionsanreize. 2. Studienbeiträge erweitern die Mittelbasis und verstärken zusätzlich die Nachfrageorientierung und die Investitionsanreize. 3. Zielgenaue BAföG-Zuschüsse und bundesweite Darlehen sichern eine sozialverträgliche private Beteiligung. Der investitionsorientierte Finanzausgleich Kerngedanke des investitionsorientierten Finanzausgleichs ist es, das Investitionsrisiko für das einzelne Bundesland zu senken, indem Bund und Länder einen Teil der Hochschullehre gemeinsam finanzieren. Vorgeschlagen wird, mit 4,5 Milliarden Euro rund ein Drittel der aktuellen Länderausgaben für die Lehre in den bundesweiten Pool einzuspeisen. Wie viel das einzelne Bundesland in den Pool einzahlen muss, sollte davon abhängen, welchen Ertrag es durch gut ausgebildete Beschäftigte erwirtschaften kann. Damit wird den Ländern der Anreiz genommen, weniger als nötig in die 2

3 Hochschulausbildung zu investieren. Zur Berechnung der Länderbeiträge bietet sich der in der Forschungsfinanzierung bewährte Königsteiner Schlüssel an: Er berücksichtigt zu zwei Drittel das jeweilige Steueraufkommen und zu einem Drittel die Einwohnerzahl. Für ausländische Studierende, die nach ihrem Examen mehrheitlich in ihr Heimatland zurückkehren, sollte der Bund einen Finanzierungsanteil von Millionen Euro pro Jahr übernehmen. Damit hätte der Finanzierungspool ein jährliches Volumen von rund 5 Milliarden Euro. Dieses Geld wird über Gutscheine an die Studierenden weitergegeben bei 2 Millionen Studierenden hätte ein Gutschein einen durchschnittlichen jährlichen Nennwert von 2. Euro. In der praktischen Umsetzung sollten nach dem Vorbild der Schweiz drei verschiedene Kostengruppen eingerichtet werden, um die unterschiedlichen Ausstattungskosten der Studienfächer zu berücksichtigen. Die Studiengutscheine sind nur an akkreditierten Hochschulen einlösbar und werden mit einem nutzungsabhängigen Credit-Point- System verbunden. Die maximale Anzahl der Credits ist bemessen für ein Bachelor- und Masterstudium, das auch später berufsbegleitend absolviert werden kann. Auf der Basis der Schweizer Erfahrungen ist mit administrativen Kosten in Höhe von rund 6 Millionen Euro zu rechnen. Studienbeiträge Studienbeiträge verstärken die Nachfrageorientierung. Bei gleichbleibendem staatlichen Engagement kann die Lehre umso deutlicher und nachhaltiger verbessert werden, je höher die Studienbeiträge angesetzt werden und je weniger die Hochschulen für Ausfallgarantien und Beitragsbefreiungen zurückstellen müssen. In einem neuen Studienfinanzierungsmodell sollten den Hochschulen die gegenwärtigen Euro Gebühren pro Studierenden 3

4 gänzlich zur Verfügung stehen. Würden dieser Betrag in allen Bundesländern erhoben werden, könnten jährlich 2 Milliarden Euro zusätzlich in die Hochschullehre investiert werden. Mit den Studienbeiträgen soll die Ausbildungsqualität nachhaltig verbessert werden, und zwar in erster Linie durch zusätzliche Lehrkräfte. Die Studierenden müssen besser betreut werden, damit sie ein hochwertiges Studium in angemessener Zeit absolvieren können. Je stärker sich die Studierenden an den Kosten ihres Studiums beteiligen, desto mehr Mittel können für dieses Ziel eingesetzt werden. Damit dieser Verbesserungseffekt maximal wirksam werden kann, ist es unerlässlich, dass die in der Kapazitätsverordnung verankerte Zwangskopplung von zusätzlichen Lehrkräften und zusätzlichen Studierenden außer Kraft gesetzt wird. Ein Mindestangebot an Studienplätzen kann durch Zielvereinbarungen zwischen Land und Hochschulen abgesichert werden. Darüber hinaus sollten die Hochschulen aber selbst entscheiden können, wie sie ihr Lehrangebot so organisieren, dass sie möglichst viele Studierende und damit möglichst viele private und öffentliche Mittel für sich gewinnen. Die sozialverträgliche Absicherung Die bisherige Studienförderung bietet trotz eines Volumens von insgesamt rund 7 Milliarden Euro inklusive Subventionierung der Krankenversicherung keine Basis für eine zielgenaue Unterstützung von Studierenden der unteren und mittleren sozialen Herkunftsgruppen. Die hier vorgeschlagenen Studienbeiträge sollten deshalb durch ein bundesweites Studienfinanzierungssystem flankiert werden, das ein Studium ohne finanzielle Abhängigkeit von den Eltern und ohne Zwang zu Nebenverdiensten ermöglicht. Zugang zur Studienfinanzierung erhalten deshalb alle, die an einer Hochschule angenommen 4

5 werden. Die bundesweite Organisation der Studienfinanzierung ist deshalb so wichtig, weil Einzellösungen der Länder ungleiche Bedingungen für die Studierenden nach sich ziehen, die Mobilität einschränken und überdies teuer sind. Nicht ohne Grund sind ausländische Darlehens- und Stipendiensysteme nahezu ausschließlich auf Bundesebene organisiert. Im neuen System sollen Studierende der unteren und mittleren sozialen Herkunftsgruppen in höherem Maße unterstützt werden als solche aus begüterten Einkommensverhältnissen. Gleichzeitig soll das Unterstützungssystem so angelegt werden, dass sich die Studienzeit nicht durch Nebenerwerbstätigkeiten verlängert. Dies ist insbesondere vor dem Hintergrund der straffer organisierten Bachelor-Studiengänge von zentraler Bedeutung. Flankierend sollte der Staat die Elemente des aktuellen Studienfinanzierungssystems neu kombinieren. Gegenwärtig werden für BAföG, Kindergeld und Steuertransfers knapp 5 Milliarden Euro aufgewendet. Diese Mittel sollten zielgenauer eingesetzt werden. Vorgeschlagen werden: ein monatliches Bildungsbudget für jeden Studierenden, ein nicht rückzahlbarer BAföG-Zuschuss und Zinssubventionen und Ausfallbürgschaften für Studienkredite. Mit dem Bildungsbudget fließt ein Teil der familienbezogenen Transfers direkt an die Studierenden. Es wird unabhängig vom Elterneinkommen monatlich ausgezahlt und könnte beispielsweise 120 Euro betragen. Der nicht rückzahlbare BAföG-Zuschuss wird für die Studierenden aus den unteren und mittleren sozialen Herkunftsgruppen reserviert. Ausgehend von der Überlegung, dass Studienbeiträge in der unteren sozialen Herkunftsgruppe am ehesten abschreckend wirken, sollte die Unterstützung für diese Studierenden am höchsten sein, damit sie nur einen kleinen Betrag als Darlehen aufnehmen müssen. 5

6 Die Studienkredite könnten beispielsweise von der KfW vergeben werden und damit den derzeitigen, nicht subventionierten Studienkredit der KfW ablösen. Durch eine staatliche Ausfallbürgschaft sollte der Zinssatz für die Studiendarlehen auf 5 Prozent begrenzt werden. Das Ausfallrisiko könnte wie beim derzeitigen Bildungskredit der Bund übernehmen. Damit wären die Hochschulen nicht mehr verpflichtet, ihr Budget durch die Einrichtung von Ausfallfonds zu schmälern. Die sozial zielgenaue Neukombination von Zuschuss und Darlehen verändert die Studienfinanzierung deutlich (Folie 2): Heute summieren sich die Aufwendungen für einen Studierenden aus der unteren sozialen Herkunftsgruppe bei einem sechsjährigen Universitätsstudium auch ohne Studiengebühren auf rund 26. Euro darin enthalten sind der Elternbeitrag abzüglich Kindergeld, der eigene Verdienst und die BAföG-Schulden. Als zusätzlicher Negativposten muss dabei vermerkt werden, dass durch die eigene Erwerbstätigkeit wertvolle Studienzeit verlorengeht. Im neuen Finanzierungsmodell hat derselbe Studierende nach einem Bachelor- und Masterstudium von insgesamt fünf Jahren und bei Euro Studiengebühren pro Jahr lediglich eine Darlehensschuld von Euro. Als positiver Nebeneffekt ist zu unterstreichen, dass sowohl der Zwang zur Erwerbstätigkeit als auch die Abhängigkeit von den Zuschüssen der Eltern wegfallen. Überblick über die Finanzierungsströme des Modells Zusammengefasst stellen sich die Finanzierungsströme zwischen Land, Gutscheinpool, Hochschule und Studierenden folgendermaßen dar (Folie 3): Die Länder zahlen einen Teil ihres Budgets für die Hochschullehre in den bundesweiten Gutscheinpool. Der Bund leistet einen Beitrag für die ausländischen Studierenden. Aus dem Gutscheinpool erhält jeder von einer Hoch- 6

7 schule zugelassene Studierende nach Studiencredits berechnete Gutscheine für sechs Semester Bachelor- und für vier Semester Masterstudium. Aus dem Länderfinanzausgleich erhalten die Länder für jeden ihrer ansässigen Studierenden weiterhin Euro. Zusammen mit dem Gutschein ist damit ein großer Teil der derzeitigen Kosten von rund Euro für einen Studienplatz gedeckt. Qualitätsverbesserungen können durch die Studienbeiträge finanziert werden. Das Investitionsrisiko ist somit aus der Perspektive des einzelnen Bundeslandes spürbar gesenkt. Außerdem profitieren die Länder von Wertschöpfungseffekten, die durch die Investitionen in die Hochschulausbildung entstehen. Die Studierenden geben die Gutscheine an die Hochschulen weiter, die diese dann beim Gutscheinpool einlösen. Überdies fließen den Hochschulen die Studienbeiträge zu und ihr jeweiliges Bundesland unterstützt sie weiterhin durch einen Grundzuschuss. Die Wirkungen Das neue Finanzierungsmodell entfaltet seine Wirkung in drei Richtungen: Der länderübergreifende Modus bei gleichzeitiger Mittelerhöhung durch Studienbeiträge und Bundesbeteiligung erhöht den Anreiz, zusätzliche Studienplätze zur Verfügung zu stellen. Die Kopplung der gepoolten Mittel an die Hochschulwahl der Studierenden sorgt zusammen mit den Studienbeiträgen für mehr Nachfrageorientierung. Indem nun gut die Hälfte der Mittel für die Lehre nachfrageorientiert vergeben wird, erhält die Lehre einen höheren Stellenwert gegenüber dem derzeit dominanten Streben nach Forschungsreputation (Folie 4). Die sozialverträgliche Studienfinanzierung reduziert die Belastungen für sozial Schwächere erheblich und schafft damit die Voraussetzungen für den Bildungsaufstieg jener begabten jungen Leute, die bislang aus finanziellen 7

8 Gründen auf ein Studium verzichtet haben. Damit wird sichergestellt, dass die zusätzlichen Studienplätze auch langfristig durch eine höhere Bildungsbeteiligung genutzt werden. Eine Gegenüberstellung von Investitionen und Steuererträgen zeigt, dass Bund und Länder in diesem Modell langfristig nur gewinnen können (Folie 5). Dies wird bereits bei einem ersten Ausbauziel von zusätzlichen Studienanfängerplätzen sichtbar. Als Studienplatz wird dabei der Ressourcenaufwand für ein fünfjähriges Studium verstanden. Werden die ersten zusätzlichen Studienanfänger im Jahr 9 aufgenommen, können in der Spitze des zu erwartenden Nachfragehochs im Jahre 2013 rund Studierende zusätzlich studieren. Die zusätzlichen jährlichen Aufwendungen steigen in diesem Zeitraum von 140 auf Millionen Euro. Durch den kontinuierlichen Beitrag des Bundes für ausländische Studierende ( Millionen Euro jährlich) wäre diese Mehrbelastung in den ersten drei Jahren bereits zu einem großen Teil gegenfinanziert. Erst ab dem Jahre 2012 müssten sich die Länder anfänglich mit 60 Millionen Euro und ab da jährlich mit Millionen Euro am Studienplatzaufbau beteiligen. Für den gesamten Zeitraum von 9 bis 2018 hätten die Länder Mehraufwendungen von insgesamt 1,26 Milliarden Euro. Umgekehrt sind durch die zusätzlichen Absolventen auch zusätzliche Einnahmen zu erzielen. Etwa ab dem Jahr 2014 erreichen die ersten zusätzlichen Absolventen den Arbeitsmarkt und sorgen so für Steuermehreinnahmen von schätzungsweise 800 Millionen Euro. Sind im Jahr 2018 alle zusätzlichen Absolventen erwerbstätig, steigen die Sozialversicherungseinnahmen um rund 3 Milliarden Euro und die Steuereinnahmen um gut 4 Milliarden Euro. 8

9 Über den Zeitraum von 9 bis 2018 ergäbe sich damit sowohl für den Bund als auch für die Länder ein positiver Saldo aus anfallenden Kosten und zu erwartenden Steuermehrerträgen. Beim Bund stünden den kumulierten Aufwendungen von rund 5 Milliarden Euro rund 5,1 Milliarden Euro an Steuermehreinnahmen gegenüber. Entscheidend profitieren würden die Länder: Die zu erwartenden kumulierten Steuereinnahmen im Zeitraum 9 bis 2018 lägen um mehr als das Vierfache höher als die Aufwendungen. Nach 2018 sähe die Rechnung noch günstiger aus: Die weiter wachsende Zahl der erwerbstätigen Absolventen führt zu noch weiter steigenden Steuereinahmen, so dass der Nettoüberschuss für Bund und Länder noch weiter zunehmen dürfte. Hochschulausgaben sind somit Investitionen, die sich rechnen. Dies gilt erst recht, wenn sie durch eine wettbewerbsfördernde und nachfrageorientierte Finanzierungsstruktur getragen werden. Von vitaler Bedeutung für das Funktionieren des Modells ist der hochschulpolitische Rahmen: Die neuen Modellkomponenten können ihren Schwung allerdings nur entfalten, wenn den Hochschulen auch der nötige Handlungsspielraum zugestanden wird. Der weitere Ausbau ihrer Autonomie ist daher eine unabdingbare Voraussetzung für das neue Modell. Hochschulen müssen über ihre Ressourcen eigenständig entscheiden können. Sie sollen ihre Studierenden selbst auswählen und Studium und Lehre ohne die einengenden Vorgaben der Kapazitätsverordnung gestalten können. Staatliche Detailsteuerung soll durch Zielvereinbarungen zwischen Ländern und Hochschulen ersetzt werden. Die Hochschulen sollen ein eigenes Qualitätsmanagement aufbauen und durch die Akkreditierung belastbare Qualitätssignale an die Studierenden aussenden. 9

10 Folie 2 Aufwendungen für ein sechsjähriges Studium in Euro Masterstudium g Netto-Elternbeitrag plus eigener Verdienst plus BAföG-Schulden nach derzeitigem Uni-Studium (6 Jahre*) Maximale Schulden nach Studienende im neuen Modell (5 Jahre Studium, Verzinsung mit 5 Prozent) Niedrig Mittel Gehoben Hoch *Prüfungsjahrgang 6: 12,9 Semester Gesamtstudienzeit für den Abschluss Diplom an Universitäten Quelle: Eigene Berechnungen Folie 3 Finanzierungsströme des Modells Wertschöpfungseffekte etwa Euro pro Student Länderfinanzausgleich Student Gutscheinpool Sitzländer der Hochschulen Grundzuschuss an Hochschule Einzahlung nach Königsteiner Schlüssel Bund Einzahlung für ausländische Studierende Studienbeiträge Hochschule 2. Euro pro Student Gutschein Euro Durchschnittskosten pro Student Quelle: Eigene Darstellung 10

11 Folie 4 Nachfrageorientierung in der Lehre - Mittelaufkommen in Prozent ,2 Milliarden Euro 6,6 1,4 92 Lehre 5 14,7 Milliarden Euro 19,0 3,4 30,6 1,2 45,8 Lehre im Modell Private Öffentliche Drittmittel Bund Öffentliche Drittmittel Länder Leistungsabhängige Budgetierung Fixe Mittel Quelle: Angaben des Statistischen Bundesamtes, eigene Berechnungen Folie 5 Zusätzliche Studienanfänger, Kosten und Steuereinnahmen bei einem Aufbau von Studienanfängerplätzen Studienjahr 2. Studienjahr Zusätzliche Studierende 3. Studienjahr 4. Studienjahr 5. Studienjahr Zusätzliche Absolventen, kumuliert Kosten und Steuermehreinnahmen (in Mio. Euro) Jährliche Kosten für den Kapazitätsaufbau 1 Beitrag des Bundes Beitrag der Länder 60 Geschätzte jährliche Steuermehreinnahmen Euro p. a. pro Studienplatz Quelle: Eigene Berechnungen 11

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