1. welche Möglichkeiten sie sieht, grundsätzlich Bordelle mit Flatrate-Angeboten

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1 14. Wahlperiode Antrag der Abg. Veronika Netzhammer u. a. CDU, der Abg. Katrin Altpeter u. a. SPD, der Abg. Brigitte Lösch u. a. GRÜNE und der Abg. Dr. Birgit Arnold u. a. FDP/DVP und Stellungnahme des Innenministeriums Flatrate-Bordelle Antrag Der Landtag wolle beschließen, die Landesregierung zu ersuchen, I. zu berichten, 1. welche Möglichkeiten sie sieht, grundsätzlich Bordelle mit Flatrate-Angeboten zu verbieten; 2. ob sie eine Möglichkeit sieht, über Arbeitsbedingungen (Arbeitsverträge, Sozialversicherung etc.) die Flatrate-Arbeit in der Prostitution zu verbieten; II. eine Bundesratsinitiative zur Änderung des Prostitutionsgesetzes und eventuell auch des Strafgesetzbuchs einzubringen, mit dem Ziel Flatrate-Bordelle zu verbieten Netzhammer, Palm, Brunnemer CDU Altpeter, Wonnay, Ursula Haußmann SPD Lösch, Bauer, Sckerl GRÜNE Dr. Arnold, Berroth FDP/DVP Eingegangen: / Ausgegeben: Drucksachen und Plenarprotokolle sind im Internet abrufbar unter:

2 Begründung In Baden-Württemberg gibt es mittlerweile mindestens zwei sogenannte Flatrate -Bordelle von südosteuropäischen Betreibern. Flatrate heißt, dass die Freier einen festen Preis zahlen und dafür beliebig oft die Dienste von Prostituierten in Anspruch nehmen können. Experten beurteilen diese Flatrate- Arbeit der Prostituierten als unmenschlich. In der Regel vereinbaren Pros - tituierte vorab den Preis und was sie dafür leisten. Beim Flatrate-Angebot zahlen die Freier an der Kasse und die Frauen stehen den Freiern in jeder Hinsicht unbegrenzt zur Verfügung. Das sind unerträgliche, würdelose und menschenverachtende Arbeitsbedingungen. Zudem werden hierzu offenbar gezielt junge und unerfahrene Frauen aus osteuropäischen Armutsgebieten angeworben, die bestimmt keine Ahnung von ihren neuen Arbeitsbedingungen haben. Das Flatrate-Angebot ist im Prostitutionsbereich ein neues Phänomen mit menschenverachtenden Verhältnissen für die dort arbeitenden Prostituierten. Von Anfang an sollte es vehement bekämpft werden und alle Möglichkeiten überprüft und ausgeschöpft werden, um diesem Treiben Einhalt zu gebieten. Durch eine Bundesratsinitiative der Landesregierung könnte die Änderung des Prostituiertengesetzes oder eventuell des Strafgesetzbuchs auf Bundesebene angestoßen werden, damit solche Flatrate-Angebote nicht mehr möglich sind. Stellungnahme Mit Schreiben vom 30. Juli 2009 Nr /313 nimmt das Innenministerium im Einvernehmen mit dem Justizministerium, dem Wirtschaftsministerium und dem Ministerium für Arbeit und Soziales zu dem Antrag wie folgt Stellung: Der Landtag wolle beschließen, die Landesregierung zu ersuchen, I. zu berichten, 1. welche Möglichkeiten sie sieht, grundsätzlich Bordelle mit Flatrate-Angeboten zu verbieten; 2. ob sie eine Möglichkeit sieht, über Arbeitsbedingungen (Arbeitsverträge, Sozialversicherung etc.) die Flatrate-Arbeit in der Prostitution zu verbieten; Zu 1. und 2.: Prostitution und Bordelle werden jedenfalls seit Inkrafttreten des Prostitutionsgesetzes im Jahr 2001 grundsätzlich nicht als genereller Verstoß gegen die Menschenwürde und nicht mehr wegen Sittenwidrigkeit als generell unzulässig angesehen. Hiervon geht inzwischen auch die höchstrichterliche Rechtsprechung aus (BVerfG, Kammerbeschluss vom 28. April BvR 224/07 ; BVerwG, Beschluss vom 23. März B 2.09 ). Das Bundesverfassungsgericht hat in der genannten Entscheidung aber darauf hingewiesen, dass die Prostitutionsausübung in bestimmten Erscheinungsformen und damit einhergehende sozialtypische Begleiterscheinungen durchaus gegen den öffentlichen Anstand verstoßen können. 2

3 Ein Einschreiten ist nach geltendem Recht daher nur dann möglich, wenn die konkrete Form eines Bordellbetriebes zu einem Rechtsverstoß und insbesondere zu einem Verstoß gegen die Menschenwürde führt. Ansatzpunkte bieten folgende Rechtsbereiche: a) Gewerbe- und Gaststättenrecht Soweit dem entsprechenden Bordellbetrieb eine erlaubnispflichtige Gaststätte an- bzw. eingegliedert ist, beurteilt sich die Zuverlässigkeit des Gaststättenbetreibers und damit die Erlaubnisfähigkeit des Gaststättenbetriebs am Maßstab des 4 Abs. 1 Nr. 1 Gaststättengesetzes (GastG). Danach ist die Gaststättenerlaubnis zu versagen bzw. zurückzunehmen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass der Gaststättenbetreiber der Unsittlichkeit Vorschub leistet und damit unzuverlässig ist ( 15 Abs. 1 und 2 i. V. m. 4 Abs. 1 Nr. 1 GastG). Auch die Unzuverlässigkeit, rechtstechnisch ein unbestimmter Rechtsbegriff des Gewerbe- und Gaststättenrechts, unterliegt als Instrument der sicherheits- und ordnungsrechtlichen Gefahrenabwehr in ihrer Begrifflichkeit dem Wandel der gesellschaftlichen Anschauungen und Wertevorstellungen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss des BVerwG vom 23. März 2009, 8 B 2.09) kann eine Gaststättenerlaubnis allein nicht mehr deshalb versagt werden, weil in den Räumen der Gaststätte Voraussetzungen geschaffen werden, die der Anbahnung entgeltlichen Geschlechtsverkehrs dienen. Die Prostitution und damit die kommerzielle Ausnutzung sexueller Bedürfnisse sind nach Erlass des Prostitutionsgesetzes nicht mehr grundsätzlich sittenwidrig. Zuletzt hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 23. März 2009 (GewArch 2009, 255) ausgeführt, Artikel 1 Abs. 1 i. V. m. Artikel 2 Abs. 1 GG gewährleistet die freie Selbstbestimmung auch in sexueller Hinsicht. Sie schützen den Einzelnen vor einer Beeinträchtigung dieser Selbstbestimmung und vor einer Behandlung oder Darstellung, die seine Subjektqualität oder seinen Wert- und Achtungsanspruch leugnet, in dem sie ihn zum entpersonalisierten Objekt herabwürdigt [...]. Nach den heutigen Wertvorstellungen der Rechtsgemeinschaft ist die kommerzielle Ausnutzung sexueller Bedürfnisse oder Interessen nicht mehr grundsätzlich als sittenwidrig anzusetzen. Selbst entgeltliche sexuelle Handlungen werden nicht mehr,automatisch als unsittlich beurteilt. In den Fällen, in denen der Betrieb einer Gaststätte im Zusammenhang mit der Ausübung der Prostitution etwa gegen strafrechtliche Vorschriften, Vorschriften des Jugendschutzes oder gegen sonstige gesetzliche Vorschriften verstößt, ist weiterhin von der Unzuverlässigkeit des Gaststättenbetreibers und damit der Eröffnung des gaststättenrechtlichen Handlungsinstrumentariums auszugehen. Vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung dürfte es deshalb schwierig sein, allein von der Preisgestaltung in Form einer Flatrate bei einer einem Bordell eingegliederten Gaststätte auf die Unzuverlässigkeit des Gaststättenbetreibers zu schließen. Hierzu ist der konkrete Betrieb und das geförderte Verhalten differenziert im Einzelfall zu beurteilen. Zur Bewertung vor allem für die Annahme eines Verstoßes gegen die Menschenwürde kommt es darauf an, ob in dem konkreten Betrieb besondere konkrete Umstände die Verletzung der sexuellen Selbstbestimmung und des Achtungsanspruchs der betroffenen Frauen bzw. ein etwaiger Zwang, jeden Besucher ohne Zurückweisungsrecht nach dessen Wünschen sexuell zu befriedigen, verursachen. 3

4 Soweit in den Bordellen keine erlaubnispflichtige Gaststätte eingegliedert ist, kommt ein gewerberechtliches Einschreiten in Betracht. Nach 35 Gewerbeordnung ist die Ausübung eines Gewerbes von der zuständigen Behörde ganz oder teilweise zu untersagen, wenn Tatsachen vorliegen, welche die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden oder einer mit der Leitung des Gewerbebetriebes beauftragten Person in Bezug auf dieses Gewerbe dartun, sofern die Untersagung zum Schutze der Allgemeinheit oder der im Betrieb Beschäftigten erforderlich ist. Wie bereits für die Unzuverlässigkeit im Gaststättenrecht ausgeführt, dürfte es deshalb schwierig sein, allein von der Preisgestaltung in Form einer Flatrate auf die Unzuverlässigkeit des Bordellbetreibers zu schließen. Auch hier wird es auf die konkreten Umstände des Einzelfalls ankommen. b) Baurecht Die Kommunen können, wenn besondere städtebauliche Gründe dies rechtfertigen, die Zulässigkeit von Bordellen als bestimmte Art einer baulichen Anlage in Bebauungsplänen regeln und ihre Unzulässigkeit oder nur ausnahmsweise Zulässigkeit festlegen, wenn Bordelle ansonsten in dem betreffenden Baugebietstypus zulässig wären. Städtebaulich nicht möglich sind spezielle Festsetzungen zu Bordellen mit Flatrate-Angeboten, da insoweit die für die weitere Ausdifferenzierung der Anlagenart notwendigen städtebaulichen Gründe fehlen. Die in dem Bordell angebotene besondere Zahlungsweise einer Flatrate stellt keinen städtebaulichen Grund für weitere Differenzierungen der Nutzungsart und Ausschlussregelungen im Bebauungsplan dar. Ethisch-moralische Grundsätze sowie Fragen der Arbeitsbedingungen können städtebaulich nicht als Begründung herangezogen werden. c) Arbeits- und Sozialrecht Im Einzelfall stellt das bestehende Arbeitsschutzrecht Eingriffsbefugnisse zur Verfügung, um besonderen Gefährdungslagen gerecht werden zu können. Die arbeitsschutzrechtlichen Beschäftigungsverbote (Jugendschutz, Mutterschutz etc.) zielen jedoch jeweils auf die Sicherheit und die Gesundheit der einzelnen zu schützenden Person ab und nicht auf die Schließung eines ganzen Betriebes. Wie ausgeführt wurde durch das Prostitutionsgesetz die Prostitution legalisiert und die zivilrechtlichen, arbeits- und sozialrechtlichen Be - ziehungen geklärt. Gleichzeitig wurde der Tatbestand des 180 a StGB modifiziert. Als Folge können Prostituierte nicht nur selbstständig, sondern auch im Rahmen eines sozialversicherungspflichtigen Arbeitsverhältnisses tätig sein. Allein die abhängige Beschäftigung von Prostituierten in einem Bordell ist daher weder arbeitsrechtlich sanktionierbar noch strafrechtlich relevant. In Bezug auf die Sozialversicherung ist festzustellen, dass sich die Beurteilung, ob im Einzelfall ein Beschäftigungsverhältnis vorliegt, nach den allgemeinen Bestimmungen des Sozialversicherungsrechts ( 7 Viertes Buch Sozialgesetzbuch SGB IV) richtet. Sofern es sich wie behauptet um selbstständige Subunternehmerinnen handelt, könnte ein Fall der Scheinselbstständigkeit vorliegen, also eine Umgehung der sozialversicherungsrechtlichen Vorschriften. Bei konkreten Hinweisen oder einem Verdacht auf Scheinselbstständigkeit prüft die Finanzkontrolle Schwarzarbeit der Zollverwaltung (FKS) nach 2 Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz ggf. unter Beteiligung der Sozialversicherungsträger, ob Verstöße in sozialversicherungsrechtlicher Hinsicht vorliegen. Betriebe mit abhängig Beschäftigten werden zudem regelmäßig von dem Betriebsprüfdienst des zuständigen Rentenversicherungsträgers geprüft. 4

5 d) Allgemeines Polizeirecht Soweit keine spezialgesetzlichen Regelungen greifen, kommt eine Anwendbarkeit des allgemeinen Polizeirechts nach 1 Abs. 1 i. V. m. 3 PolG in Betracht. Auch hier ist jedoch zunächst davon auszugehen, dass Prostitution und Bordellbetrieb rechtlich grundsätzlich zulässig sind und kein polizei - liches Einschreiten rechtfertigen können. Es müssen zusätzliche besondere Umstände hinzutreten, die einen Verstoß begründen. In Betracht käme die im Zusammenhang mit der Flatrate gesetzte Werbung im Internet, die unbegrenzten Sex mit allen dort tätigen Prostituierten suggeriert. Hierdurch wird der Eindruck vermittelt, dass die Frauen in dem Club von dem Betreiber als jederzeit verfügbare Ware und damit als würdeloses Objekt ohne eigene Selbstbestimmung i. S. d. Objektformel des Bundesverfassungsgerichts angeboten werden. Dies wäre ein Verstoß gegen die Menschenwürdegarantie des Artikel 1 GG. Die Menschenwürde ist als objektiver, höchster Wert der Verfassung unantastbar und für den Betroffenen grundsätzlich nicht disponibel. Da der Schutz der Menschenwürde aber wesentlich durch die Achtung der individuellen Selbstbestimmung geprägt ist, bietet Artikel 1 Abs. 1 GG nur eine schmale Basis für einen Würdeschutz des Einzelnen vor sich selbst im Sinne eines fürsorglichen Eingriffs in die individuelle Autonomie (vgl. Maunz-Dürig zu Artikel 1 GG, Rn. 75). Ob ein Verstoß vorliegt, der ein Eingreifen des Staates notwendig macht, hängt von den konkreten Gesamtumständen des einzelnen Sachverhaltes ab. Ob allein auf die Werbung abgestellt werden kann, um einen Verstoß gegen die Menschenwürde zu begründen und entsprechende rechtliche Konsequenzen bis hin zum Verbot der Flatrate oder Schließung des Betriebes zu ziehen, ist fraglich. Insoweit dürfte es darauf ankommen, ob die konkreten Umstände tatsächlich und nachweisbar so sind, dass die Frauen durch die tatsächliche Arbeitsgestaltung ihres Selbstbestimmungsrechts enthoben sind. Ein Verstoß gegen Artikel 1 GG begründet einen Verstoß gegen die öffentliche Sicherheit, ein gleichzeitiger Verstoß gegen die öffentliche Ordnung wäre ebenfalls denkbar. e) Strafrecht Eine Strafbarkeit der Betreiber von derartigen Bordellen ist im Wesentlichen unter zwei Aspekten zu prüfen: Ausbeutung von Prostituierten nach 180 a StGB oder Vorenthalten und Veruntreuen von Arbeitsentgelt nach 266 a StGB. Trotz Legalisierung der Prostitution ist das gewerbsmäßige Unterhalten und Leiten eines Betriebes, in dem Personen der Prostitution nachgehen und in dem diese in persönlicher oder wirtschaftlicher Abhängigkeit gehalten werden, strafbar (vgl. 180 a Abs. 1 StGB). Das wäre beispielsweise der Fall, wenn wie ausgeführt die Dispositionsfreiheit der Frauen über das Ob und Wie der Prostitution unzumutbar beschnitten wäre. Ein sozialversicherungspflichtiges Arbeitsverhältnis zwischen dem Bordellbetreiber und der Prostituierten, bei dem aber keine Sozialabgaben entrichtet werden, ist ebenfalls strafbewehrt. Auch wenn die Frauen offiziell als selbstständige Subunternehmerinnen firmieren, kommt es vielmehr auf die fak - tische Ausgestaltung des Arbeitsverhältnisses an. Entscheidend dafür ist die Art und Weise der Eingliederung in den Betrieb durch feste Arbeitszeiten, feste Verpflichtungen zu bestimmten Dienstleistungen oder ein feststehendes Entgelt. 5

6 Darüber hinaus wäre die Strafbarkeit wegen Zuhälterei ( 181 a StGB), wegen Menschenhandels zum Zwecke der sexuellen Ausbeutung ( 232 StGB) oder ein Verstoß gegen das Aufenthaltsgesetz zu prüfen. Die bereits durchgeführten Maßnahmen haben gezeigt, dass gegen die Betreiber der Flatrate-Bordelle im Rahmen der oben skizzierten rechtlichen Handlungsoptionen vorgegangen werden kann. Derzeit finden in tatsächlicher, aber auch in rechtlicher Hinsicht noch Ermittlungen statt, um weitere Er kenntnisse mit dem Ziel zu gewinnen, erfolgversprechend gegen derartige Bordelle vorzugehen. Eine abschließende Bewertung der rechtlichen Handlungsinstrumentarien ist daher erst mit Abschluss der Ermittlungen möglich. Im Übrigen wird auf die Stellungnahme des Innenministeriums zur Kleinen Anfrage der Abgeordneten Lösch MdL vom 13. August 2007, Landtagsdrukksache 14/1655, verwiesen. II. eine Bundesratsinitiative zur Änderung des Prostitutionsgesetzes und eventuell auch des Strafgesetzbuchs einzubringen, mit dem Ziel Flatrate- Bordelle zu verbieten. Zu II.: Das Innenministerium hat zur Bekämpfung des Geschäftsmodells Flatrate- Bordell eine Initiative gestartet, um gemeinsam mit dem Ministerium für Arbeit und Soziales, dem Justiz- und Wirtschaftsministerium alle möglichen Handlungsoptionen zu prüfen. Zunächst steht die Ausschöpfung der Möglichkeiten des geltenden Rechts im Vordergrund. Sollte sich ergeben, dass die bestehenden gesetzlichen Vorschriften tatsächlich nicht ausreichen, wird zu prüfen sein, welche konkreten gesetzgeberischen Maßnahmen in die Wege geleitet werden können. Die Verbesserung der rechtlichen Situation von Prostituierten ist eine komplexe Thematik, die zum Teil kontrovers diskutiert wird (vgl. zu dem Diskussionsstand: Bericht der Bundesregierung zu den Auswirkungen des Gesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse der Prostituierten [ProstG]). Gegenstand einer Prüfung können daher gesetzliche Änderungen bzw. Ergänzungen in verschiedenen Rechtsbereichen sein. Zuletzt wurde die Schwelle zum strafrechtlichen Einschreiten gegen das Rotlichtmilieu im Zusammenhang mit dem Prostitutionsgesetz gegen den Widerstand der Landesregierung angehoben. Im Tatbestand des 180 a StGB (Ausbeutung von Prostituierten, früher: Förderung der Prostitution) wurde die bis dahin bestehende Tatalternative der Förderung der Prostitution durch Maßnahmen, die über das bloße Gewähren von Wohnung, Unterkunft oder Aufenthalt und die damit üblicherweise verbundenen Nebenleistungen hinausgehen, gestrichen. Gestützt wurde dies von der damaligen Mehrheit auf das Argument, die Norm stünde angenehmen und gesunden Arbeitsbedingungen von Prostituierten entgegen. Vergeblich wies die Landesregierung danach darauf hin, dass die scheinbar angenehme Club-Atmosphäre in einschlägigen Etablissements nicht dem Wohl der Prostituierten dient, sondern Teil eines gnadenlosen Ausbeutungsmechanismus ist. Die Landesregierung hat schon mehrfach Initiativen zur Wiederherstellung der früheren Rechtslage unterstützt, die ein besseres Vorgehen auch gegen Flatrate-Bordelle ermöglichen würde. Rech Innenminister 6

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