Der materielle Rahmen und die zuständigen Behörden

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1 Der materielle Rahmen und die zuständigen Behörden Prof. Dr. Christa Tobler, LL.M. Europainstitute der Universitäten Leiden (Niederlande) und Basel Tagung SwissHoldings: Kartellverfahren und Kooperationsabkommen Schweiz EU: Genügt der schweizerische Verfahrensrahmen? 20. November 2013, Zürich Prof. Dr. Christa TOBLER, LL.M. Universities of Basel (Switzerland) and Leiden (The Netherlands)

2 Ziel und Übersicht Ziel des Vortrags: Überleitung von den vergleichenden Verfahrensfragen zum Thema der Zusammenarbeit. Übersicht: Knapper Abriss des Kontextes: Materieller Kontext: positive Konkurrenz verschiedener Wettbewerbsordnungen im Umfeld der Schweiz. Institutioneller Kontext: Überblick über die im Rahmen der verschiedenen Rechtsordnungen für wettbewerbsrechtliche Fragen zuständigen Behörden. Einige Hinweise zur Zusammenarbeit der Behörden. 2

3 Materieller Kontext (1) Starke Entwicklung der Wettbewerbsrechte Heute bestehen weltweit über 120 Wettbewerbsrechte (einschl. z.b. von Japan und der BRIC-Länder). OECD-Empfehlung: Well-designed competition law, effective enforcement and competition-based economic reform promote growth and employment. The OECD actively encourages governments to tackle anti-competitive practicesàand fosters market-oriented reform throughout the world. Allerdings unterschiedlicher Entwicklungsstand: Typisch: Vorschriften über das Verhalten von Unternehmen; nur sehr selten auch ein modernes Element: Vorschriften über das Verhalten des Staates (staatliche Beihilfen). Unterschiedliche Standards betr. Verfahren und Sanktionen. 3

4 Materieller Kontext (2) Positive Konkurrenz Charakteristikum vieler Wettbewerbsrechtsordnungen für Unternehmen: Anwendbarkeit aufgrund des Auswirkungsprinzips (USA: effects doctrine). Führt im Falle von international tätigen Unternehmen zu positiver Konkurrenz der Rechtsordnungen und damit auch zur parallelen Zuständigkeit verschiedener Wettbewerbsbehörden im Fall von (angeblichen) Verstössen. D.h.: u.u. befassen sich unterschiedliche Behörden mit demselben Verhalten (kein ne bis in idem, weil es um Auswirkungen auf unterschiedlichen Märkten geht). 4

5 Materieller Kontext (3) Im Umfeld der Schweiz Relevante Rechtsordnungen sind insbes.: Schweizerisches Wettbewerbsrecht. Wettbewerbsrecht der EU bzw. des EWR (= gemeinsames Recht der 28 EU-Staaten plus der 3 EWR/EFTA-Staaten). Nationales Recht der EU- und der EWR/EFTA-Staaten (Relevanz entsprechend der Verordnung 1/2003). Bestimmungen in einzelnen bilateralen Markzugangsabkommen. Unterschiedliche Ausgestaltung: EU- und EWR-Recht: Vorschriften über Unternehmen und über staatliche Beihilfen. Bilaterale Abkommen: Je nach Abkommen unterschiedlich (siehe nächste Seite). Schweizerisches Recht: Vorschriften über Unternehmen; kein Beihilfeverbot. 5

6 Materieller Kontext (4) Bilaterales Recht Entsprechend der Funktion des Wettbewerbsrechts im EU-Binnenmarkt kein spezifisches Abkommen nur mit materiellem Wettbewerbsrecht. Stattdessen Vorschriften integriert in einzelne Marktzugangsabkommen: Freihandelsabkommen (1972): Unternehmen, staatl. Beihilfen. Luftverkehrsabkommen (1999): idem. Landverkehrsabkommen (1999): nur staatl. Beihilfen. [In der Zukunft Strom-/Energieabkommen: Auf jeden Fall Vorschriften über staatl. Beihilfen.] 6

7 Materieller Kontext (5) Begrenzte praktische Bedeutung des bilateralen Wettbewerbsrechts Gilt insbes. für das Unternehmenswettbewerbsrecht. Einige Gründe: Andere Rechtsordnungen sind schlicht einfacher anzuwenden. Enge Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Wettbewerbsrecht im Freihandelsabkommen seit dem Fall Adams (1985). Schweiz verneint die steuerrechtliche Relevanz des Beihilfenrechts (vgl. Unternehmenssteuerstreit). Näheres hierzu in: Christa Tobler, Bilaterales Wettbewerbsrecht Schweiz EU: Uneinheitlich, ineffizient und irrelevant?, Zeitschrift für Schweizerisches Recht 2013,

8 Materieller Kontext (6) Beispiel: und Volkswagen: Betrifft das (damalige) Vertriebssystem der deutschen Volkswagen AG (Beschränkungen von Importen). Führte zu Verfahren nach diversen Rechtsordnungen: EU-Recht (damals noch EG-Recht): Volkswagen-Entscheidung der Kommission (1998). Schweizerisches Wettbewerbsrecht: Verfahren wurde aber schliesslich von der Weko eingestellt (u.a. Beweisschwierigkeiten). Bilaterales Freihandelsabkommen: Verfahren im Gemischten Ausschuss, der eine Arbeitsgruppe einsetzte, die jedoch zu keinen Ergebnissen gelangte. Der Libor-Skandal als aktuelles Beispiel: ähnliche Szenarien denkbar, aber ohne bilaterales Recht. 8

9 Institutioneller Kontext (1) Behörden und Gerichte im Mehrebenensystem der EU Nationales Wettbewerbsrecht der einzelnen Staaten: Zuständigkeit der nationalen Behörden und Gerichte. EU-Wettbewerbsrecht (AEUV, Verordnung 1/2003): Grundsätzlich (d.h. für alles EU-Recht) immer eine Kombination der Anwendung und Durchsetzung auf zwei Ebenen, die zusammenspielen, national (Mitgliedstaaten) und regional (EU). Folglich Zuständigkeiten im Bereich des EU-Wettbewerbsrechts auf beiden Ebenen: Sowohl nationale Behörden und Gerichte als auch die EU-Behörden und Gerichte: Kommission (Generaldirektorat Wettbewerb) und Gericht / Gerichtshof am EuGH. [Plus: private Rechtsdurchsetzung durch Klagen; kann zu einem Vorabentscheidungsersuchen an den EuGH führen.] 9

10 Institutioneller Kontext (2) Behörden und Gerichte im Mehrebenensystem des EWR Nationales Wettbewerbsrecht: Zuständigkeit der nationalen Behörden und Gerichte. EWR-Wettbewerbsrecht: Auch hier sowohl nationale Behörden und Gerichte als auch die EWR-Organe, hier aber in einem Zwei-Säulen- System: EU-Staaten: Europäische Kommission (Generaldirektorat Wettbewerb), EU-Gericht und Gerichtshof. EWR/EFTA-Staaten: EFTA-Überwachungsbehörde (EFTA Surveillance Authority, ESA) und EFTA-Gerichtshof. [Auch hier zusätzlich private Rechtsdurchsetzung; kann zu einem Vorabentscheidungsersuchen an den EuGH / EFTA-GH führen.] 10

11 Institutioneller Kontext (3) Behörden und Gerichte in den bilateralen Abkommen Freihandelsabkommen: Keine explizite Regelung, d.h. grundsätzlich die jeweiligen Behörden für ihr jeweiliges Gebiet (was die EU-Kommission nicht davon abgehalten hat, im Unternehmenssteuerstreit eine einseitige Entscheidung zu erlassen). Landverkehrsabkommen: idem - keine Vorschriften. Luftverkehrsabkommen: Unternehmen: Delegation an die EU-Behörden (auch für andere Fragen: vgl. z.b. der Fluglärmstreit mit Deutschland). Staatliche Beihilfen: klassisches Zwei-Säulen-System nach Art. 11 LVA; für die Schweiz Art. 103 Luftfahrtgesetzes: Weko. 11

12 Zusammenarbeit (1) EU und EWR In der EU seit der Verordnung 1/2003: European Competition Network (ECN) = Europäische Kommission und nationale Behörden. [..] the competition authorities inform each other of proposed decisions and take on board comments from the other competition authorities. In this way, the ECN allows the competition authorities to pool their experience and identify best practices. Art. 11 f. der Verordnung 1/2003: Zusammenarbeit, Austausch von vertraulichen Informationen; siehe auch die Bekanntmachung der Kommission über die Zusammenarbeit im ECN (2004). Best practices: z.b. Model Leniency Programme der ENC. Analog in den EWR/EFTA-Staaten: Netz der EFTA-Wettbewerbsbehörden; plus Teilnahme an ECN-Sitzungen. 12

13 Zusammenarbeit (2) Praktische Fragen: (2011) Hintergrund: das deutsche Bundeskartellamt büsst drei Unternehmen wegen eines nach EU-Recht (heute Art. 101 AEUV) verbotenen Kartells; Anwendung des deutschen Kronzeugenprogramms. Drittpartei (Kundin) plant eine Schadenersatzklage und will Zugang zu Dokumenten und Informationen, welche im Rahmen des Kronzeugenprogramms von den Unternehmen freiwillig herausgegeben wurden. Bundeskartellamt gewährt nur sehr wenig Einsicht. Klage der Drittpartei in Deutschland (deutsches Gericht) führt zu einem Vorabentscheidungsverfahren vor dem EuGH über die Auslegung des EU-Rechts betr. das Recht auf Einsichtnahme. 13

14 Zusammenarbeit (3) (2011) Wichtige Frage: gibt es hierzu explizites EU-Recht? Was ist die Bedeutung u.a. der ECN-Bekanntmachung der Kommission und dem Model Leniency Programme des ECN? EuGH: Soft law bindet die EU-Mitgliedstaaten nicht. Angesichts des Fehlens von bindendem EU-Recht sind die Mitgliedstaaten für den Erlass von Vorschriften über den Zugang zu Dokumenten und Informationen zuständig... müssen dabei aber den allgemeinen Rahmen des EU-Rechts beachten (= Mantra des EU-Rechts im Bereich von geteilten Kompetenzen). Hier: insbes. das Prinzip der Wirksamkeit des EU- Wettbewerbsrechts (= Teil von Äquivalenz und Effektivität, sog. Rewe-Rechtsprechung). 14

15 Zusammenarbeit (4) (2011) und (2013) Pfleiderer (2011) Fortsetzung EuGH: Sowohl Kronzeugenprogramme als auch private Schadenersatzklagen dienen der Wirksamkeit des Rechts. Es muss daher von Fall zu Fall zwischen den Interessen abgewogen werden. Bestätigung in Donau Chemie (2013): Ähnliche Konstellation - Akteneinsichtsrecht? Österreichisches Recht macht dies von der Zustimmung aller Parteien des Wettbewerbsverfahrens abhängig. EuGH: Geht so nicht. Im Interesse des Effektivitätsgrundsatzes müssen die nationalen Gerichte die Möglichkeit haben, die betroffenen Interessen gegen einander abzuwägen. Das gilt auch für Akten aus Kronzeugenprogrammen. 15

16 Zusammenarbeit (5) Weitere, internationale Foren Network of European Competition Authorities (ECA): The aim of the ECA is to improve co-operation between competition authorities and contribute to the efficient enforcement of national and European competition law. Co-operation is developed through meetings, working groups, and exchange of information, experience and staff. International Competition Network (ICN): An informal forum created in 2001 for competition authorities from around the world to discuss competition law enforcement and policy issues, spread best practice, and promote convergence. 16

17 Zusammenarbeit (6) Im bilateralen Recht CH EU Unterschiedlich, je nach Abkommen: Betr. Wettbewerbsrecht ausdrückliche Bestimmungen nur im Luftverkehrsabkommen: Art. 11 LVA: Im Bereich der Zuständigkeit der EU-Behörden (Delegation) Zusammenarbeit mit den schweizerischen Behörden; siehe in der Schweiz Art. 42a KG: Weko. Art. 19 LVA: Allgemeine Pflicht der Behörden zum Informationsaustausch und zur gegenseitigen Unterstützung, u.a. auch im Bereich des Wettbewerbsrechts (aber nicht darauf beschränkt). Losgelöst vom Wettbewerbsrecht: Z.B. sehr weit gehende Zusammenarbeit der Polizeibehörden im Schengen-Abkommen. 17

18 Zusammenarbeit (7) Bilaterales Wettbewerbsabkommen: Sicht der Schweiz Z.B. Prof. Stoffel in der Volkswirtschaft (2006): Ziel eines solchen Abkommens muss eine maximale Integration ins European Competition Network (ECN) gemäss Reglement 1/2003 sein. Das Luftverkehrsabkommen, welches Teil der Bilateralen Verträge I und bereits ins Kartellgesetz integriert ist (Art. 42a KG), kann hierzu als Beispiel dienen. Botschaft zum Abkommen: Insbes. bessere Durchsetzung des CH Wettbewerbsrechts, da heute meist nur informelle Zusammenarbeit. Verfahrensrecht; keine inhaltliche Angleichung. Die staatlichen Beihilfen, die Teil des Wettbewerbsrechts der EU sind, vom Schweizer Kartellgesetz jedoch nicht behandelt werden, sind nicht Gegenstand des Abkommens. - Interessant: das bilaterale Recht wird hier nicht erwähnt... 18

19 Zusammenarbeit (8) Bilaterales Wettbewerbsabkommen: Sicht der EU Vorgeschichte: Frühere Abkommen mit den USA, Kanada, Japan und Südkorea sog. erste Generation mit klassischen Elementen der praktischen Zusammenarbeit. Wettbewerbsabkommen mit der Schweiz als erstes Zweitgenerationsabkommen : Klassische Elemente der praktischen Zusammenarbeit. Plus Bestimmungen über den Austausch von auch vertraulichen Informationen zwischen Europäischen Kommission und der schweizerischen Weko sowie über die Information der nationalen Behörden der EWR-Länder durch die Kommission Letzteres als heikler Punkt für die Unternehmen. 19

20 Danke für Ihre Aufmerksamkeit! Weitere Informationen zur Referentin Universität Leiden: Website: europainstituut Universität Basel: Website: