Absicherung bei Erwerbsminderung

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1 Expertise für die Sachverständigenkommission für den fünften Altenbericht der Bundesregierung Dr. Holger Viebrok Zentrum für Sozialpolitik der Universität Bremen Parkallee Bremen Bremen, im Dezember 2004

2 Inhaltsverzeichnis 1 Einleitung Zielkonflikte bei Erwerbsminderungsrenten Ausgabenentwicklung in der Gesetzlichen Rentenversicherung Pfade in den Ruhestand und die Gefahr des Cost-Shifting Vermeidung von Moral Hazard bei Erwerbsminderungsrenten Verteilungspolitische Ziele Die Definition des versicherten Risikos Minderung der Erwerbsfähigkeit in der Gesetzlichen Rentenversicherung Die Regelung vor Die Diskussion um die Ausgestaltung der Berufs- und Erwerbsunfähigkeitsrenten vor Die Neuregelungen ab Leistungen zur Teilhabe, insbesondere Eingliederungszuschüsse Die Entwicklung bei der Renten wegen Erwerbsminderung Rentenarten Entwicklungen bei den Diagnosen Rentenzugang nach dem Alter Finanzielle Anreize zur Erwerbstätigkeit für verschiedene Personengruppen Ausgestaltung der Erwerbsminderungsrenten Versicherungsrechtliche Voraussetzungen für Erwerbsminderungsrenten Höhe der Erwerbsminderungsrente Persönliches Rentenniveau in Abhängigkeit vom Alter bei Beginn der Rente Begrenzung der Hinzuverdienstmöglichkeiten Verhältnis zu anderen Lohnersatzleistungen in der Erwerbsphase Leistungen aus der Arbeitslosenversicherung Altersteilzeitentgelt Leistungen aus der Unfallversicherung Leistungen aus der Bedarfsorientierten Grundsicherung Beschreibung der Situation in anderen europäischen Ländern Grundprinzipien der Systeme zur Absicherung gegen Invalidität in der Europäischen Union Invaliditätsabsicherung in den Niederlanden Invaliditätsabsicherung im Vereinigten Königreich Anreize zur Erwerbstätigkeit von Schwerbehinderten in OECD-Ländern Zusammenfassung und Ableitung von Handlungsempfehlungen Literatur...74

3 1 Einleitung Die staatliche Absicherung gegen den Verlust des Erwerbseinkommens durch Invalidität hat in Deutschland eine lange Tradition. In der Anfangszeit der Rentenversicherung war sie sogar von erheblich größerer Bedeutung als die Alterssicherung. Die Deutsche Rentenversicherung wurde im Jahr 1889 durch ein Gesetz betreffend die Invaliditätsund Alterssicherung 1 gegründet. Neben Invalidenrente wurden Altersrente, Heilverfahren, Beitragserstattungen und Abfindungen gewährt. 2 Die Altersrente stand erst ab Alter 70 zur Verfügung und stellte damals eher die Ausnahme dar: Bei den Industriearbeitern wurde davon ausgegangen, dass beinahe ausnahmslos die Invalidität bei Erreichen dieses Alters schon eingetreten sein werde (Nitsche 1986: 15). Heute hat sich die Situation grundlegend gewandelt. Die Zunahme der Lebenserwartung und das Vorziehen von Altersgrenzen, aber auch ein Rückgang der Quote der Erwerbsgeminderten pro Jahrgang 3 haben entscheidend dazu beigetragen, dass der weitaus ü- berwiegende Teil der Leistungen für Altersrenten und Hinterbliebene aufgewendet wird. Im Zuge der weiteren demographischen Entwicklung wird sich diese Kostenverlagerung auf die Alterssicherung voraussichtlich noch verstärken. Dennoch wurden angesichts der Finanzierungsprobleme gerade auch bei den Erwerbsminderungsrenten, wie sie heute genannt werden, Leistungseinschränkungen vorgenommen. Wie in anderen Ländern der Europäischen Union wurde auch in Deutschland die soziale (vorher: Erwerbs- bzw. Berufsunfähigkeit) reformiert. Zum trat das Gesetz zur Reform der Renten wegen verminderter Erwerbsfähigkeit 4 vom in Kraft. Im Gegensatz zur früheren Rechtslage existiert seither für jüngere Geburtsjahrgänge (ab 1961) im Rahmen der Gesetzlichen Rentenversicherung kein Berufsschutz durch die frühere Berufsunfähigkeitsrente mehr. Die Erwerbsunfähigkeitsrente wurde außerdem durch eine zweistufige Erwerbsminderungsrente ersetzt und fällt in vielen Fällen niedriger aus. Auch der Hinzuverdienst neben der Rente wurde neu geregelt. Weitere Reformen, darunter die zeitliche Begrenzung von Erwerbsminderungsrenten in Form von Renten auf Zeit sowie das neue Sozialgesetzbuch (SGB) IX setzen verstärkt auf die Teilhabe Behinderter bzw. die Wiedereingliederung behinderter Menschen. 1 RGBl. S. 97, in Kraft ab Erwerbsunfähigkeit lag nach Nitsche (1986: 9) vor, wenn der Versicherte nicht mehr imstande war, ein Sechstel seines durchschnittlichen Lohns der letzten fünf Beitragsjahre plus ein Sechstel des ortsüblichen Tageslohns gewöhnlicher Tagearbeiter seines letzten Beschäftigungsortes, also rund ein Drittel seines letztes Lohnes zu verdienen. Die Verhältnisse auf dem Arbeitsmarkt wurden dabei nicht berücksichtigt. 3 Vgl. dazu Abschnitt BGBl. I Nr. 57 vom S. 1827ff. 3

4 Auch auf der Ebene der Europäischen Union rückt die Teilhabe mit Verabschiedung der Lissabon-Strategie 5 verstärkt in den Vordergrund. Eine Mitteilung der Europäischen Kommission vom beginnt mit der Einschätzung, dass die niedrige Beschäftigungsquote älterer Arbeitskräfte in Europa [..] eine Verschwendung individueller Lebenschancen und gesellschaftlichen Potenzials darstelle. Infolge des nachhaltigen Anstiegs der Lebenserwartung haben die Menschen heute größere Chancen, ihr Potenzial im Laufe eines längeren Lebens zu entfalten (Kommission der Europäischen Gemeinschaften 2004). Der Europäische Rat von Stockholm beschloss 2001 eine Anhebung der EU-Beschäftigungsquoten in der Altersgruppe von 55 bis 64 Jahren auf 50% bis 2010 anzustreben. Der Europäische Rat von Barcelona formulierte 2002 das Ziel, das tatsächliche Durchschnittsalter bei Beendigung des Arbeitslebens in der Europäischen Union bis 2010 allmählich um fünf Jahre anzuheben. Die Europäische Kommission forderte die Mitgliedsstaaten sogar auf, in dieser Hinsicht drastische Maßnahmen zu ergreifen (Kommission der Europäischen Gemeinschaften 2004: 3). 6 Die Verlängerung des Erwerbslebens steht auch bei der Anwendung der Methode der offenen Koordinierung im Bereich der Renten im Vordergrund. Im Ausschuss für Sozialschutz (SPC) der Europäischen Kommission wurde eine Untergruppe Indikatoren eingesetzt, um Kennziffern zu erarbeiten, mit denen die Fortschritte der einzelnen Länder auf dem Weg zur Verwirklichung der Ziele gemessen werden können. Der SPC hat für die Invalidity Benefits eine Checkliste erstellt. Sie besteht aus folgenden Punkten: 1. Werden Leistungen bei Erwerbsminderung zielgenau eingesetzt für Personen, deren Erwerbsfähigkeit aus gesundheitlichen Gründen eindeutig reduziert ist, oder stellen sie zu einem großen Teil eine Reaktion auf die allgemeine Arbeitsmarktsituation und Unzulänglichkeiten in anderen Leistungssystemen dar? 2. Gibt es eine hinreichende Konzentration auf die Vermeidung von Invalidität zum Beispiel durch die Anpassung von Arbeitsbedingungen oder die Erleichterung eines Wechsels zu einer Arbeitsstelle, die dem Gesundheitszustand besser entspricht? 5 Bezeichnet nach den allgemeinen Zielvorgaben, die im März 2000 auf der Lissabonner Frühjahrstagung des Europäischen Rates beschlossen worden sind und das Ziel beinhalten, die Union zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt zu machen einem Wirtschaftsraum, der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem größeren sozialen Zusammenhalt zu erzielen Europäischer Rat Lissabon 23. und 24. März 2000 (2000) 6 Auch ein Zwischenbericht zur Lissabon-Strategie der Hochrangigen Sachverständigengruppe unter Vorsitz von Wim Kok fordert im November 2004: Die Mitgliedstaaten sollten bis 2006 eine umfassende Strategie für aktives Altern entwickeln. Eine solche Strategie erfordert einen politischen und kulturellen Paradigmenwechsel von der Frühverrentung zu drei zentralen Aktionslinien: geeignete rechtliche und finanzielle Anreize für länger arbeitende Arbeitnehmer und für Arbeitgeber, damit sie ältere Arbeitnehmer einstellen und behalten; höhere Beteiligung aller Altersgruppen am lebenslangen Lernen, vor allem der gering qualifizierten und älteren Arbeitnehmer; und Verbesserung der Arbeitsbedingungen und der Arbeitsplatzqualität (Europäische Kommission (2004a: 39)). 4

5 3. Wird der medizinischen und beruflichen Rehabilitation (einschließlich einer Umschulung) ausreichend Priorität eingeräumt? 4. Berücksichtigen die Leistungen verschiedene Grade der Erwerbsminderung und fördern sie die Nutzung der verbliebenen Leistungsfähigkeit? 5. Sind die Leistungen so ausgestaltet, dass sie die Rückkehr in das Erwerbsleben fördern? Im Zusammenhang mit dem Gegenstand der vorliegenden Untersuchung sind vor allem die Punkte 1., 4. und 5. von Bedeutung, die sich auf die Ausgestaltung der Leistungen selbst beziehen. Dabei geht es in erster Linie um die Fragen, welche Arbeitsanreize e- xistieren und wie flexibel die Systeme im Hinblick auf die Berücksichtigung gradueller Erwerbsminderungen sind. Bemerkenswert ist, dass das Niveau der Renten im Katalog nicht erwähnt wird. Als Kontrapunkt zu einer allein auf Arbeitsanreize zielenden Politik wird das Niveau der Leistungen im Folgenden ebenfalls analysiert. Zwischen Niveau und Anreizwirkungen, aber auch im Sozialsystem insgesamt lassen sich Zielkonflikte erkennen, die in Kapitel 2 benannt werden. Sie bildeten den Hintergrund für eine umfangreiche Diskussion über eine individuelle Übernahme von Risiken ( Opfergrenzen ) vor der Rentenreform Dieser und andere Diskussionsstränge werden zusammen mit Fragen zur Abgrenzung des versicherten Risikos in Kapitel 3 zusammengefasst. Kapitel 4 beschreibt einige empirische Erkenntnisse aus der Analyse der Erwerbsminderungsrenten, dabei wird auch auf Veränderungen in den Diagnosen eingegangen, die diesen Renten zugrunde liegen. Weitergehende medizinische und arbeitswissenschaftlichen Aspekte der Erwerbsminderung(srenten) gehören allerdings ebenso wie juristische Fragen nicht zum Thema dieser Untersuchung. Die zentralen Fragen zum Leistungsniveau und zu den Anreizen werden in Kapitel 5 analysiert. Wie schon erwähnt, wird nicht nur in Deutschland, sondern auch in anderen Ländern über die Ausgestaltung der Systeme diskutiert. In Kapitel 6 wird deutlich werden, dass die Systeme sehr heterogen sind und die Beziehungen zu den anderen Teilbereichen der Sozialsysteme eine große Rolle spielen. In Kapitel 7 werden die Erkenntnisse zusammengefasst und Empfehlungen für die Forschung und die Ausgestaltung der Systeme gegeben. Im Personenkreis beschränkt sich diese Untersuchung auf die Arbeiter und Angestellten, die in der Gesetzlichen Rentenversicherung versichert sind. 2 Zielkonflikte bei Erwerbsminderungsrenten In der Absicherung gegen die finanziellen Folgen von Erwerbsminderung innerhalb der Gesetzlichen Rentenversicherung lassen sich verschiedene Zielkonflikte erkennen. Sie bestehen zum einen darin, dass finanzpolitisch motivierte Änderungen in einem Zweig des Sozialsystems gegenläufige Änderungen in einem anderen nach sich ziehen können. 5

6 Zum anderen sollen Renten mit einem ausreichend hohen Niveau gewährt werden, aber für Personen, die noch (teilweise) erwerbsfähig sind, keine Anreize für einen ungerechtfertigten Bezug von Lohnersatzleistungen gegeben werden. Diese Konflikte bestehen in einem Umfeld, dass durch äußerst knappe Budgets in den sozialen Sicherungssystemen gekennzeichnet ist, nicht nur in der Gesetzlichen Rentenversicherung. 2.1 Ausgabenentwicklung in der Gesetzlichen Rentenversicherung Die finanzielle Situation der Gesetzlichen Rentenversicherung insgesamt ist in den vergangenen Jahrzehnten durch die Folgen demographischer Veränderungen wie der steigenden Lebenserwartung und dem Geburtenrückgang seit den Siebziger Jahren, aber auch durch Veränderungen auf dem Arbeitsmarkt wie die hohe Arbeitslosigkeit und einen frühen Beginn des Ruhestandes gekennzeichnet. Dadurch sind alle Ausgabenpositionen unter Druck geraten, auch die Ausgaben für das Risiko Erwerbsminderung. In Abbildung 1 wird dokumentiert, wie sich die Struktur der Rentenausgaben im Hinblick auf das Risiko Erwerbsminderung und die übrigen Risiken Alter und Hinterbliebene in den vergangenen vier Jahrzehnten verändert hat. Abbildung 1: Anteil der Ausgaben für verschiedene Risiken in der Gesetzlichen Rentenversicherung 1960 bis 2003 (Westdeutschland) 100% 90% Anteile an den Ausgaben 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% Alter und Hinterbliebene 10% 0% Erwerbsminderung Quelle: Eigene Darstellung, eigene Berechnungen auf der Basis von Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (VDR) 2003a. Jahr 6

7 Um die Anteile zu berechnen, wurde die durchschnittliche Höhe der Renten laut den Zeitreihen des Verbandes Deutscher Rentenversicherungsträger (2004a) mit ihrer Anzahl multipliziert. Der für Erwerbsminderungsrenten aufgewendete Anteil einschließlich der Ausgaben für Rehabilitation an der Gesamtsumme für Renten und Rehabilitation geht aus der dunkler schattierten Fläche in Abbildung 1 hervor. Er reduziert sich von 22,1% im Jahre 1960 auf 10,6% im Jahre Die Struktur hängt neben anderen Faktoren (insbesondere dem Leistungsniveau und dem durchschnittlichen Alter bei Rentenbeginn) auch von der demographischen Entwicklung ab, denn Alters- und Hinterbliebenenrenten fallen in der Nacherwerbsphase an, Erwerbsminderungsrenten und Rehabilitationsmaßnahmen dagegen in der Erwerbsphase. Allerdings hat die Zahl der aktiv Versicherten keineswegs abgenommen, sondern ist im fraglichen Zeitraum 1960 bis 2002 in Westdeutschland um 46,5% gestiegen. Die Zahl der Renten insgesamt hat jedoch weit stärker, nämlich um mehr als das 2,3-fache zugenommen. 7 Die Entwicklung verdeutlicht die stärker werdende finanzielle und politische Bedeutung des Bereichs Alterssicherung und den relativen Gewichtsverlust der Aufwendungen für Erwerbsminderung in der Gesetzlichen Rentenversicherung in den letzten vier Dekaden. Trotzdem wird der Kostendruck im Bereich der Erwerbsminderungsrenten bestehen bleiben, solange damit in einem gemeinsamen Haushalt Mittel für die Alterssicherung freigegeben werden können. 2.2 Pfade in den Ruhestand und die Gefahr des Cost-Shifting Sozialversicherungspflichtig Beschäftigte haben mehrere Möglichkeiten, in einem Schritt oder in mehreren Phasen aus der Erwerbstätigkeit in den Bezug einer Altersrente zu wechseln. Diese zum Teil mit der Erwerbsminderungsrente konkurrierenden Optionen verdeutlicht Abbildung 2. Ein in den vergangenen Jahrzehnten oft genutzter Pfad führt über den Bezug von Arbeitslosengeld. Ältere Arbeitslose ab Alter 58 müssen der Arbeitsvermittlung nicht mehr voll zur Verfügung stehen, sofern der Anspruch auf Arbeitslosengeld vor dem 1. Januar 2006 entstanden ist bzw. entsteht ( 428 SGB III). Arbeitslosengeld ab einem Alter von frühestens 57 1/3 Jahren sowie Rente ab Alter 60 für Arbeitslose oder für Frauen werden häufig zur so genannten 59er Regelung verknüpft. 7 Aktiv Versicherte am , Rentenbestand zum Anpassungstermin (bis 1984) bzw. zum Jahreswechsel (ab 1985), eigene Berechnungen nach Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (VDR) (2004a). 7

8 Abbildung 2: Sozialrechtlich abgesicherte Pfade von der Erwerbstätigkeit in den Bezug einer Altersrente Erwerbsminderungsrente 65 langjährig Versicherte 63 Altersrente Erwerbstätigkeit Frauen Schwerbehinderte Altersteilzeit Arbeitslosengeldbezug vorzeitige Inanspruchnahme der Altersrente unter Abschlägen möglich (ohne Abschläge bei Beginn ab 65, Schwerbehinderte ab 63) Erläuterung: Die Zahlen bezeichnen das Alter, zu dem eine vorgezogene Altersrente derzeit frühestens erhältlich ist (Stand September 2004). Quelle: eigene Darstellung. Abbildung 3 verdeutlicht die Dauer des Anspruchs auf Arbeitslosengeld. Die Dauer ist prinzipiell nach Alter und Dauer der Versicherung gestaffelt. Die Abbildung gibt die maximale Anspruchsdauer in Abhängigkeit vom Alter wieder, wenn die zweite Voraussetzung (langjährige Versicherungsdauer) erfüllt ist. Nach dem Gesetz zu Reformen am Arbeitsmarkt wird die maximale Anspruchsdauer in Abhängigkeit vom Alter für Ansprüche, die ab Februar 2006 entstehen, gekürzt. Während die maximale Dauer zurzeit noch 32 Monate beträgt, wird sie ab diesem Zeitpunkt auf 18 Monate reduziert ( 127, 434i SGB III). Im Alter von 52 bis 54 wird sie von 26 auf 12 Monate mehr als halbiert. Die Arbeitslosenhilfe bzw. das ALG II ist zeitlich nicht begrenzt. Beide Leistungen fallen allerdings weg, wenn ein Anspruch auf eine Altersrente besteht, spätestens im Alter 65. Während des Bezuges von Arbeitslosengeld entstehen zusätzliche Ansprüche auf Altersrente, da weiterhin Rentenversicherungsbeiträge gezahlt werden. Bei einer Erwerbsminderungsrente gleicht die Zurechnungszeit fehlende Versicherungszeiten aus (vgl. Abschnitt 5.1.2). Da die Beitragsbemessungsgrundlage insbesondere beim Bezug von ALG II stark reduziert ist, schneiden durchgehend Vollzeitbeschäftigte in Bezug auf Anwartschaften für die Altersrente besser ab, wenn sie Erwerbsminderungsrente beziehen. Altersteilzeit (nach mindestens 24 Monaten) und Arbeitslosigkeit (nach min- 8

9 destens 12 Monaten) berechtigen zum Bezug einer vorgezogenen Altersrente frühestens ab 60 Jahren, allerdings nur unter Inkaufnahme von Rentenabschlägen. Abbildung 3: Maximale Bezugsdauer von Arbeitslosengeld Alter ab bis Quelle: eigene Darstellung nach 127, 434i SGB III. Maximale Bezugsdauer in Monaten Bis 1/2006 Ab 2/2006 Ab einem Alter von 65 Jahren befindet sich der weit überwiegende Anteil der Arbeiter und Angestellten im Bezug einer Altersrente. In der gesetzlichen Rentenversicherung existieren dafür verschiedene Altersgrenzen, wobei zusätzlich zu unterscheiden ist zwischen einer untere Grenze, ab der Altersrenten frühestens bezogen werden können, und einer abschlagsfreien Altersgrenze, die in der Praxis die Obergrenze bildet. Wenn die Heraufsetzung der Altersgrenzen vollständig abgeschlossen ist, beträgt letztere bei Schwerbehinderten 63 Jahre und bei allen anderen Renten 65 Jahre (siehe auch Abbildung 2). Dies wird Ende 2009 der Fall sein, wenn für den Geburtsmonat Dezember 1944 die abschlagsfreie Altersgrenze der Altersrente für Frauen auf 65 Jahre angehoben worden ist. 8 Bei einer Rente, die im Alter 60 beginnt, werden dann auf Dauer Abschläge in Höhe von 18% erhoben: fünf Jahre mal 3,6% pro Jahr, bei späterem Rentenbeginn entsprechend weniger ist die Heraufsetzung der oberen Altersgrenze für die Rente nach Arbeitslosigkeit und Altersteilzeit (auf 65) und für Schwerbehinderte (auf 63) abgeschlossen. Für die langjährig Versicherten ist der Prozess bereits beendet. Auch bei 8 Die Darstellung der Heraufsetzung der Altersgrenzen wurde z.t. entnommen aus Viebrok (2004). 9

10 den ab 2001 neu geregelten Erwerbsminderungsrenten sind Abschläge enthalten. Sie orientieren sich an der unteren und oberen Altersgrenze der Altersrente für Schwerbehinderte (60 und 63 Jahre) und betragen bei Rentenbeginn im Jahr 2006 oder später maximal 10,8% der Rente. Eine weitere Anhebung der oberen Altersgrenze z.b. auf 67 Jahre und auf 65 Jahre bei der Altersrente für Schwerbehinderte hätte zur Folge, dass die maximalen Abschläge höher ausfallen, sofern die untere Altersgrenze nicht verändert wird und die Rente im gleichen Alter beginnt. Mit dem Nachhaltigkeitsgesetz wurde darüber hinaus eine Heraufsetzung der unteren Altersgrenze beschlossen, ab der die Rente frühestens (unter Abschlägen) begonnen werden kann, und zwar im Fall der Rente nach Arbeitslosigkeit und Altersteilzeit. Für die Jahrgänge ab 1946 wird diese Altersgrenze schrittweise von 60 auf 63 Jahre angehoben. Damit wird ein wichtiger Anreiz für 59er Regelungen und Altersteilzeit entfallen, da der Vorteil gegenüber der Rente für langjährig Versicherte wegfällt, die zurzeit frühestens ab 63 Jahren erhältlich ist. Eine Übergangsphase bezieht sich auf die Jahrgänge bis 1948, die dann diese Rente erst mit 63 ab Ende beziehen können. Die Heraufsetzung der Altersgrenzen führt tendenziell dazu, dass der Pfad über das Arbeitslosengeld weniger attraktiv wird und erwerbsgeminderte Personen häufiger Erwerbsminderungsrenten beantragen (Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN 2000: 23). Umgekehrt bewirken Einschränkungen bei den Erwerbsminderungsrenten, dass abgelehnte Antragsteller vermehrt Arbeitslosengeld beantragen. Folglich ist bei derartigen Reformen eine reine Kostenverlagerung auf andere Bereiche des Sozialsystems zu erwarten ( cost shifting, vgl. Casey 1989), wenn nicht sorgfältig aufeinender abgestimmte Maßnahmen in allen Bereichen getroffen werden. Auf das Verhältnis von Erwerbsminderungsrenten zu anderen Leistungen wird in Kapitel 5.2 noch näher eingegangen. 2.3 Vermeidung von Moral Hazard bei Erwerbsminderungsrenten Sozialversicherungssysteme wie die Gesetzliche Rentenversicherung sind Pflichtversicherungssysteme. Wie alle Versicherungen führen sie einen Risikoausgleich innerhalb der Gefahrengemeinschaft herbei. Versicherungspflicht hat den Vorteil, dass negative Prozesse auf Versicherungsmärkten mit asymmetrischer Information bei Versicherungsanbietern und -nachfragern vermieden werden können. Da der Anbieter bei Unkenntnis des wahren Risikos in der Prämienkalkulation von durchschnittlichen Risiken ausgeht, lohnt sich ein Versicherungsvertrag nur für Personen, die ein überdurchschnittliches Risiko aufweisen. Dies führt dazu, dass sich die schlechten Risiken bei der Versicherung sammeln (adverse Selektion:. In einheitlichen Pflichtsystemen kann dieser Effekt nicht auftreten. 9 Der Rentenanspruch beginnt im Monat nach der Vollendung des jeweiligen Lebensjahres, der Geburtsmonat Dezember 1948 kann diese Rente somit erst im Januar 2012 beginnen. 10

11 Pflichtsysteme sind jedoch nicht dagegen gefeit, dass Versicherte die Schadenshöhe ungünstig beeinflussen ( moralisches Risiko, Moral Hazard): Wenn die Wahrscheinlichkeit des Schadeneintritts sowie die Höhe und Dauer des Schadens vom Verhalten des Versicherten abhängt und der Versicherer das Verhalten nicht beobachten und/oder aus rechtlichen Gründen nicht berücksichtigen kann, kann der Versicherte seine Anstrengungen zur Vermeidung des Schadensfalles (Eintrittswahrscheinlichkeit) oder zur Eindämmung der Konsequenzen (Schadenhöhe) zurücknehmen. Folglich steigen die Prämien auch für Versicherte, die ausreichend Vorbeugung und Eindämmung des Schadens betreiben, weil der Versicherer nur auf der Basis von Durchschnittswahrscheinlichkeiten kalkulieren kann. Gewöhnlich wird in diesem Sinne unterschieden nach ex ante - und ex post - moralischem Risiko (Zweifel und Eisen 2003: 292). Ex ante moralisches Risiko tritt vor dem Schadensfall auf und ist im hier diskutierten Zusammenhang mit fehlender Vorbeugung gegen Gesundheitsschäden gleichzusetzen. Ex post moralisches Risiko, also eine Verhaltensweise nach dem Schadensfall, ist mit fehlendem Bemühen gleichzusetzen, die Dauer der Erwerbsminderung zu verkürzen oder den Grad der Erwerbsminderung zu reduzieren. Eine Täuschung des Versicherers, um Leistungen zu erhalten, tritt als weiteres mögliches Verhaltensmuster hinzu. In die finanziellen Anreize für ein solches Verhalten spielen alle sozialrechtlichen Regelungen hinein, die das Einkommen eines Erwerbsminderungsrentners in Abhängigkeit vom Ausmaß seiner Erwerbstätigkeit verändern, so die Gewährung von Teilrenten, die Regelungen der Hinzuverdienstmöglichkeiten und die Konsequenzen für eine spätere Altersrente. In der Gesetzlichen Rentenversicherung findet keine Differenzierung der Prämien nach dem Risiko statt; tatsächlich ist nicht einmal die Aufteilung der Beiträge für Alters- und Erwerbsminderungsversicherung für den Einzelnen erkennbar (Köhler-Rama 2003: 94). Ersteres ist als Merkmal eines sozialen Sicherungssystems aufzufassen. Letzteres lässt sich mit dem niedrigeren Verwaltungsaufwand begründen, ist aber auch aus der Entstehungsgeschichte der Gesetzlichen Rentenversicherung mit dem Schwerpunkt auf Invalidenversicherung (siehe Einleitung) heraus erklärbar. Der zusammengefasste Beitrag führt jedoch auch zur Intransparenz, zumal auch die Beiträge zur Alterssicherung dadurch oft überschätzt werden. Moral Hazard lässt sich bei gegebenen Informationsasymmetrien und bei dieser Konstruktion der Sozialsysteme nur dadurch vermindern, dass von einer Volldeckung des Schadens auf eine Teildeckung bzw. auf eine Selbstbeteiligung bei Schadenseintritt übergegangen wird: Je höher die Selbstbeteiligung ist, in diesem Falle also der Einkommensverlust, desto eher lohnen sich Vorbeugung und Anstrengungen zur Verkleinerung des Schadens. Eine Besonderheit der ist, dass sowohl Vorbeugung als auch Begrenzung des Schadens nicht nur vom Arbeitnehmer, sondern auch vom Arbeitgeber mitbestimmt werden. Arbeitgeber haben insbesondere Einfluss auf die Einhaltung von Arbeitsschutzbestimmungen. In diesem Bereich existieren zwar Anreize durch die risikospezifische Prämiendifferenzierung in der Gesetzlichen Unfallversiche- 11

12 rung. Es ist aber angesichts des stark berufsspezifischen Risikos der Erwerbsminderung 10 davon auszugehen, dass dadurch nicht alle Risiken der Erwerbstätigkeit erfasst werden. Die Einstellungspraxis der Arbeitgeber entscheidet auch darüber, ob Bezieher von Erwerbsminderungsrenten eine Chance zur Rückkehr in das Erwerbsleben haben. Für Arbeitgeber hängen Vorsorgemaßnahmen und die Einstellung von Schwerbehinderten von finanziellen Kosten-Nutzen Abwägungen 11 ab. In der gegenwärtigen Arbeitsmarktsituation fallen Kosten der Invalidität in Form von Einkommensverlusten zum weit überwiegenden Teil beim Arbeitnehmer an. In den Niederlanden haben diese Überlegungen dazu geführt, dass Arbeitgeber das gesamte Risiko tragen müssen, das mit der Gewährung von Lohnersatzleistungen bei Invalidität zusammenhängt (vgl. Abschnitt 6.2). Diese Lösung wird von Köhler-Rama (2003) im Prinzip auch für Deutschland vorgeschlagen. Die Höhe des Einkommensverlustes ist wie beschrieben eine wichtige Variable für die Anreize zur Vorbeugung vor Gesundheitsschäden, aber auch für die Rückkehr in das Erwerbsleben. Diese Betrachtungsweise entspricht im Prinzip dem mikroökonomischen Standardmodell des Arbeitskraftangebots (Lancaster 1969), nach dem entsprechend der individuellen Präferenzen zwischen Einkommen und Freizeit gewählt werden kann. Bei näherer Betrachtung der Zusammenhänge erweist sich jedoch, dass dieses Grundmodell entscheidende Zusammenhänge nicht berücksichtigt. Vor allem ist der Wert der erwerbsarbeitsfreien Zeit ( Freizeit ) im Verhältnis zum Einkommensverlust mit der jeweiligen Erkrankung verknüpft: Der Wert hängt davon ab, inwieweit durch die Aufgabe der Erwerbstätigkeit Beschwerden abgemildert werden können, sowie davon, ob zu befürchten ist, dass sich der Gesundheitszustand durch weitere Erwerbstätigkeit verschlechtert. Dabei ist ferner gegebenenfalls zwischen dem aktuellen und einem anderen Arbeitsplatz mit eventuell niedrigerem Lohnsatz zu unterscheiden. Zudem entstehen langfristige Zusammenhänge dadurch, dass sich auch das Alterseinkommen durch eine Arbeitsaufgabe vermindern kann. Berücksichtigt man ferner, dass die Mortalität von Erwerbsgeminderten höher ist als die von voll Erwerbsfähigen und dass das Arbeitskraftangebot im Haushalt bzw. Familienzusammenhang zu betrachten ist, wird deutlich, dass ausgesprochen differenzierte Modelle zu entwickeln sind, um Erklärungsansätze für das Erwerbsverhalten bei Invalidität zu finden. Wie sich aus einer ausführlichen Literaturübersicht von Høgelund (2001) ablesen lässt, haben empirische Untersuchungen über den Effekt ökonomischer Anreize auf die Erwerbstätigkeit von Erwerbsgeminderten dementsprechend auch sehr gemischte Ergebnisse. Høgelund schließt aus den Studien, dass erst bei niedrigeren Lohnersatzraten wie in den USA tatsächlich Verhaltenswirkungen zu beobachten seien (Høgelund 2001: 34). 10 Das Risiko kann je nach Beruf um ein Zigfaches differieren (etwa zwischen Berufen in der Verwaltung und Bauberufen), vgl. Köhler-Rama (2003). 11 Bei Beurteilung der finanziellen Konsequenzen der Nicht-Einstellung von Schwerbehinderten ist die Ausgleichsabgabe nach 77 SGB IX zu berücksichtigen, die zwischen 105 EUR und 260 EUR beträgt, wenn weniger als 5% der Arbeitsplätze mit Schwerbehinderten besetzt sind. 12

13 Für Deutschland konnte Riphahn (1995) auf der Basis von SOEP-Daten keinen Effekt der Rentenhöhe nachweisen, allerdings unter Verwendung von approximierten Rentenanwartschaften. Studien von Aarts und de Jong (1992), die auf den Verhältnissen in den Niederlanden beruhen, zeigten dagegen einen starken Einfluss sowohl von Job-Aussichten als auch von individuellen Einkommens-Freizeit-Abwägungen auf das Invaliditätsrisiko. Die im Kapitel 6 ausführlich erläuterte jüngere OECD-Studie (OECD 2003) zeigt ebenfalls deutliche Zusammenhänge zwischen der Generosität der Systeme und der Inanspruchnahme von Leistungen im Vergleich zwischen OECD-Ländern. 12 Auch eine auf Basis des Option-Value Modells (Stock und Wise 1988) vorgenommene Analyse von Börsch-Supan (Börsch-Supan 1999) ergab unter Berücksichtigung der Unsicherheit über künftiges Einkommen deutliche ökonomische Zusammenhänge: Ein Übergang zu höheren Rentenabschlägen, resultierend in einem niedrigeren Rentenniveau von Erwerbsminderungsrenten, würde nach Modellergebnissen die relative Häufigkeit von Frührenten (Beginn im Alter 59 und niedriger) von 28,6% auf 16% reduzieren. Die Ergebnisse einer Analyse von Zeitreihen zwischen 1960 und 1996 für die Vereinigten Staaten interpretieren die Autoren Bound und Waidmann (2000) so, dass die Verfügbarkeit von Invaliditäts-Renten eine wichtige Ursache für den Rückzug von Männern und Frauen aus dem Erwerbsleben darstellte. Eine andere Zeitreihen-Untersuchung im Hinblick auf das kanadische Invaliditäts-Rentensystem (Campolieti 2001) erbrachte dagegen das Resultat, dass die Art und Weise, wie Zeittrends in die Untersuchung eingehen, das Ergebnis extrem stark beeinflussen können. Mitchell und Phillips (2000) wählten einen anderen Ansatz: Ihre Untersuchung beschäftigte sich mit den Folgen einer Kürzung bei Vorruhestandsleistungen und mit dem Ausweichen auf andere Transfers unter den US-amerikanischen Verhältnissen. Sie kamen zu dem Ergebnis, dass eine solche Maßnahme insbesondere die Abschaffung der Vorruhestandsleistungen sich dort stärker in Richtung auf eine Verlängerung der Erwerbsphase auswirken würde als in Richtung auf eine Substitution durch Invaliditätsrenten. Alles in allem lassen sich aus den Studien keine klaren Erkenntnisse über die Einflussfaktoren ökonomischer Variablen erkennen, wenngleich es ein Übergewicht der Studien zu geben scheint, die einen solchen Einfluss zumindest tendenziell bejahen. Die Sozialsysteme weisen aber sehr unterschiedliche Strukturen auf. Untersuchungen für Deutschland, die die aktuellen Regelungen oder Wirkungen der jüngsten Reformen detailliert berücksichtigen, sind jedoch nicht bekannt. Dies liegt auch darin begründet, dass keine 12 In einer Vergleichsstudie in 6 Ländern (Dänemark, Deutschland, Israel, Niederlande, Schweden und USA) der Rückkehr in den Beruf von Personen mit leichteren Rückenbeschwerden von Bloch und Prins (2001) wurde die Höhe von Ansprüchen auf Transferzahlungen nicht erhoben. Aus dieser Studie sind abgesehen von der Schwere der Behinderung keine eindeutigen Hinweise über Faktoren abzuleiten, die die Rückkehr wahrscheinlicher machen. Selbst mit medizinischen Behandlungen war kein signifikanter Zusammenhang erkennbar, vgl. Cuelenaere und Prins (2001). 13

14 öffentlich zugängliche Datenquelle existiert, die detailliert repräsentative Informationen über gesundheitliche Verhältnisse, Beruf, Einkommen und sozialrechtliche Anwartschaften im Haushaltszusammenhang liefern könnte, insbesondere nicht in der Längsschnitt-Perspektive. 2.4 Verteilungspolitische Ziele In Artikel 3 (3) Satz 2 des Grundgesetzes heißt es: Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden. Der Schutz vor Benachteiligungen, die aus einer Behinderung entstehen, hat also den Stellenwert eines Grundrechtes. Eine finanzielle Absicherung bei Eintritt einer Behinderung gehört aus sozialpolitischer Sicht zu den Kernelementen eines solchen Schutzes. In der konkreten Ausgestaltung sind jedoch zahlreiche Varianten denkbar und im internationalen Vergleich auch vorzufinden. Grundsätzlich kann man zwischen Versicherungssystemen und Steuer- Transfersystemen unterscheiden: In Versicherungssystemen ist ein Entsprechungsverhältnis zwischen Leistungen und Gegenleistungen kennzeichnend (Schmähl 1985a), d.h. zwischen Beiträgen und Erwartungswert der Renten. Sie orientieren sich am Vorsorgegedanken. In Steuer-Transfersystemen spielen die Vorleistungen in Form von Abgaben keine Rolle, sie orientieren sich eher am Versorgungsgedanken. In der Gesetzlichen Rentenversicherung ist der Schutz gegen Erwerbsminderung als Versicherung ausgestaltet. Allerdings ist wie schon erwähnt die Beitragshöhe zur Invaliditäts-Versicherung in der Gesetzlichen Rentenversicherung gar nicht erkennbar, da ein zusammengefasster Beitrag erhoben wird. Da Renten nur bis zum Erreichen einer Altersgrenze befristet gezahlt werden und außerdem das Invaliditätsrisiko mit dem Alter wächst, wären versicherungsäquivalente Beiträge im Grunde genommen wie in privaten Rentenversicherungen sehr stark vom Alter bei Versicherungsbeginn abhängig. Da der soziale Versicherungsschutz grundsätzlich aus einkommensbezogenen Beiträgen finanziert wird, sollte er wie in der Alterssicherung zu einer Leistung führen, die sich deutlich von dem abhebt, was auch ohne Beitragszahlung aus steuerfinanzierten bedarfsgeprüften Leistungen wie der Grundsicherung 13 erhältlich ist. Nur wenn mit der Beitragszahlung faktisch der Anspruch auf eine Gegenleistung erworben wird, die ohne Beitragszahlung nicht zur Verfügung steht, sind Abgaben(erhöhungen) tolerierbar und durchsetzbar (vgl. Schmähl 1985b: 210). In der gesetzlichen Rentenversicherung wird das Ziel der Absicherung gegen Erwerbsminderung so umgesetzt, dass bei voller Erwerbsminderung ein Lohnersatz geleistet wird, der in der Höhe am Niveau des bisherigen versicherten Einkommens anknüpft: auch in diesem Bereich wird in Grenzen eine Verstetigung des Einkommensverlaufs bei 13 Auf das Verhältnis zur Bedarfsorientierten Grundsicherung wird in Abschnitt eingegangen. 14

15 Eintritt einer Erwerbsminderung angestrebt. Bei partieller Erwerbminderung orientiert sich der Lohnersatz auch am Einkommensverlust, der trotz Nutzung des restlichen Leistungsvermögens durch Teilzeitarbeit noch verbleibt. Der Lohnersatz wird bis zum Beginn einer Altersrente gewährt und beinhaltet eine Anpassung an die Einkommensentwicklung. Die verteilungspolitische Diskussion in der Alterssicherung orientiert sich meistens an der so genannten Eckrente, die auf der Fiktion eines Durchschnittsverdieners mit 45 Versicherungsjahren basiert. Diese normative Figur ist jedoch auf Erwerbsminderungsrenten nicht ohne Weiteres anzuwenden, da die Erwerbsphase durch die Erwerbsminderung regelmäßig abgeschnitten wird. Erwerbsminderungsrenten sind daher vergleichsweise niedrig, obwohl fehlende Zeiten zum Teil ausgeglichen werden. Abbildung 4 und Abbildung 5 zeigen das Verhältnis von Durchschnittsrente zur Eckrente mit 45 Entgeltpunkten im Zeitverlauf für Westdeutschland. Wiedergegeben sind für Männer die Altersrenten für langjährig Versicherte und nach Arbeitslosigkeit oder Altersteilzeit sowie die Relation für die Erwerbsunfähigkeitsrente bzw. volle Erwerbsminderungsrente. Die Altersrente nach Arbeitslosigkeit hat bei Frauen nur eine geringere Bedeutung, stattdessen ist hier die Relation für die spezielle Altersrente für Frauen wiedergeben worden. Abbildung 4: Verhältnis von verschiedenen Durchschnittsrenten zur Eckrente im Zeitverlauf, Westdeutschland, Männer Durchschnittsrente in % der Eckrente 140% 120% 100% 80% 60% 40% 20% Altersrente nach Arbeitslosigkeit oder Altersteilzeit Altersrente für langjährig Versicherte Erwerbsunfähigkeitsrente bzw. volle Erwerbsminderungsrente 0% Jahr Quelle: Eigene Berechnungen nach Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (VDR) 2004a. 15

16 Bei Männern ist zu erkennen, dass die Relation bei den wiedergegebenen Altersrenten schon seit Anfang der Siebzigerjahre sinkt und in den letzten Jahren sogar weniger als 100% beträgt. Die Eckrente verliert also in der Praxis als Indikator für das Durchschnittsrentenniveau immer mehr an Bedeutung. Verantwortlich dafür sind Veränderungen in der Erwerbsbiographie, Einschränkungen in der Bewertung von Zeiten ohne Beiträge sowie die Abschläge bei vorgezogenem Rentenbeginn. Die durchschnittliche Erwerbsminderungsrente liegt rund 20% unter der Eckrente und fällt seit dem Rentenreformgesetz 1992 im Vergleich zur Eckrente weiter zurück. Abbildung 5: Verhältnis von verschiedenen Durchschnittsrenten zur Eckrente im Zeitverlauf, Westdeutschland, Frauen Durchschnittsrente in % der Eckrente 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% Altersrente für Frauen Altersrente für langjährig Versicherte Erwerbsunfähigkeitsrente / volle Erwerbsminderungsrente 0% Jahr Quelle: Eigene Berechnungen nach Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (VDR) 2004a. Bei den Frauen liegt die durchschnittliche Altersrente deutlich unter der Eckrente. Bedingt durch die Neubewertung von beitragslosen Zeiten im Rentenreformgesetz 1992 ( Gesamtleistungsbewertung ) ergab sich zu diesem Zeitpunkt ein weiterer deutlicher Rückgang. Dagegen steigt die Relation bei den Erwerbsminderungsrenten seit 1984 deutlich. Seinerzeit wurden die Voraussetzungen für Erwerbsminderungsrenten stärker an den aktuellen Versicherungsstatus geknüpft. Personen, die schon seit längerer Zeit aus der versicherungspflichtigen Erwerbstätigkeit ausgeschieden waren und häufig unterdurchschnittliche Rentenansprüche aufwiesen, können seitdem keine Erwerbsunfähigkeitsrente mehr erhalten, wodurch der Durchschnitt angehoben wird. 16

17 Insgesamt lässt sich ablesen, dass die normative Figur des Eckrentners bei Erwerbsminderungsrenten nicht zu falschen Aussagen über die Rentenhöhe verleiten sollte und auch bei Altersrenten für vergleichsweise langjährig Versicherte mehr und mehr an Bedeutung verliert. Mit 777 EUR liegen in Gesamtdeutschland Ende 2003 die neu beginnenden vollen Erwerbsminderungsrenten für Männer rund 31% unten den Altersrenten für Schwerbehinderte (in den Abbildungen nicht eingezeichnet). Bei den Frauen beträgt die durchschnittliche Höhe 640 EUR und die vollen Erwerbsminderungsrenten liegen damit rund 12% unter diesen Altersrenten. 14 Alle Überlegungen, die auf eine Reduzierung des Niveaus von Erwerbsminderungsrenten hinauslaufen, gefährden die Ziele der Verstetigung des Lebenseinkommens und der Armutsvermeidung. Dem ersten Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung zufolge waren zum Jahresende 1998 in Deutschland 7,7% der Empfänger/-innen von Hilfe zum Lebensunterhalt im Alter von 15 bis 64 Jahren wegen Krankheit nicht erwerbstätig (Bundesregierung 2001: 81). Arbeitslosigkeit war dagegen in 40,2% der Fälle der Grund. Laut einer Längsschnitt-Studie unter Bremer Sozialhilfeempfängern 1983 bis 1989 (Leibfried et al. 1995) lag der Anteil der Ursache Krankheit in diesen Jahren bei nur 3%, allerdings war Krankheit der Grund für die längste durchschnittliche Bezugsdauer von Sozialhilfe (47 Monate). Krankheit ist also im Vergleich zur Arbeitslosigkeit seltener die Ursache für den Sozialhilfebezug, aber wenn diese Situation eintritt, dann dauert die Sozialhilfebedürftigkeit im Vergleich zu anderen Ursachen am längsten. Ein wichtiger Bestandteil der sozialen Absicherung ist ferner, dass dieser Versicherungsschutz unabhängig vom tatsächlichen Invaliditätsrisiko gewährt wird und ganz im Gegensatz zu privaten Berufsunfähigkeitsversicherungen nicht abgelehnt werden kann. 15 Wegen der oben genannten Problematik der adversen Selektion lässt sich eine Absicherung zu diesen Bedingungen nur in Pflichtsystemen verwirklichen. Auch eine zielgenaue Gewährung von Leistungen ist ein sozialpolitisches Ziel: Gerade die Versicherungspflicht in einem Sozialversicherungssystem gebietet es, die finanziellen Mittel nur dort einzusetzen, wo ein entsprechender Schutzbedarf besteht. Hier decken sich versicherungsökonomische mit sozialpolitischen Überlegungen. Wird eine drastische Niveaureduzierung eingesetzt um einen Missbrauch des Systems zu bekämpfen, wird jedoch gewissermaßen das Kind mit dem Bade ausgeschüttet : Die Absicherung mit lohnbezogenen Beiträgen verliert ihre Rechtfertigung. Ein Ausweg aus dem Dilemma ist insbesondere in der Vermeidung der Informationsasymmetrien zu suchen, die zu ungerechtfertigten Transfers führen können: Eine hohe Qualität der ärztlichen Begutachtung kann entscheidend dazu beitragen, dass nur solche Personen Leistungen 14 Die Altersrente für Schwerbehinderte weist bei Frauen mit Abstand die höchste Durchschnittsrente aller Rentenarten auf. Die Gründe sind nicht geklärt. 15 Der Markt für private Invaliditätsversicherungen in Deutschland gilt nach Köhler-Rama (2003) insgesamt im Vergleich zu anderen Ländern als relativ unterentwickelt. 17

18 erhalten, die sie wirklich benötigen. Je besser die Diagnostik ist, desto höher kann das Leistungsniveau sein. Ein weiteres Problem besteht, wenn bei teilweise Erwerbsgeminderten die Leistungen auf den tatsächlichen Verlust der Erwerbsfähigkeit beschränkt werden und von ihnen eine ergänzende teilweise Erwerbstätigkeit erwartet wird, aber die tatsächliche Arbeitsmarktlage gar keine Beschäftigung zulässt. Wenn keine Ansprüche auf andere Sozialleistungen bestehen, wirken sich solche Arbeitsanreize wie pauschale Leistungskürzungen aus. Allerdings stellt sich damit letztlich die Frage der richtigen Zuordnung von Risiken: Soll das Arbeitsmarktrisiko von der Gesetzlichen Rentenversicherung oder von der Arbeitslosenversicherung übernommen werden? Lassen sich die Risiken überhaupt eindeutig voneinander trennen? Die Abgrenzungsfragen spielten im Zusammenhang mit der Reform 2001 eine große Rolle. Darauf wird im folgenden Kapitel näher eingegangen. 3 Die Definition des versicherten Risikos Minderung der Erwerbsfähigkeit in der Gesetzlichen Rentenversicherung 3.1 Die Regelung vor 2001 Die langjährige Diskussion um die Ausgestaltung von Erwerbsminderungsrenten ist durch einige zentrale Begriffe geprägt, mit denen das versicherte Risiko abgegrenzt wird. Bis 2001 wurden Renten gezahlt, wenn Berufsunfähigkeit oder Erwerbsunfähigkeit vorgelegen hatte. Als erwerbsunfähig galten Personen, die wegen Krankheit oder Behinderung auf nicht absehbare Zeit außerstande sind, eine Erwerbstätigkeit in gewisser Regelmäßigkeit auszuüben oder Arbeitsentgelt oder Arbeitseinkommen zu erzielen, das ein Siebtel der monatlichen Bezugsgröße 16 übersteigt ( 44 SGB VI). Selbstständig Tätige konnten prinzipiell keine Erwerbsunfähigkeitsrenten erhalten. Die Erwerbsunfähigkeitsrente entsprach in der Berechnungsweise weitgehend der Altersrente, während die Berufsunfähigkeitsrente um ein Drittel niedriger war (vgl. Abschnitt 5.1.2). Die Einkommensgrenze in der Definition der Erwerbsunfähigkeit ( ein Siebtel der Bezugsgröße ) entsprach im Wesentlichen der Geringfügigkeitsgrenze und stellte damit für sich genommen eine relativ strenge Anforderung dar. Bei der Berufsunfähigkeit wurde davon ausgegangen, dass noch ein Rest- Leistungsvermögen bestand, so dass die Rente zur Ergänzung eines reduzierten Ar- 16 Die Bezugsgröße entspricht in etwa dem Durchschnittsentgelt der Versicherten. 18

19 beitseinkommens gedacht war. Vor der Reform der Erwerbsminderungsrenten galt die Definition: Berufsunfähig ist jemand, dessen Erwerbsfähigkeit wegen Krankheit oder Behinderung auf weniger als die Hälfte derjenigen von körperlich, geistig und seelisch gesunden Versicherten mit ähnlicher Ausbildung und gleichwertigen Kenntnissen und Fähigkeiten gesunken ist. ( 43 SGB VI). 18 Hatte der Berufsunfähige seinen Arbeitsplatz aufgeben müssen, war stets die Frage, ob ein neuer Teilzeit-Arbeitsplatz gefunden werden konnte, der dem restlichen Leistungsvermögen entspricht. Man spricht von abstrakter Betrachtungsweise, wenn die Verhältnisse auf dem speziell für den Rentner relevanten Arbeitsmarkt keine Rolle spielen und nur auf das medizinisch beurteilte Leistungsvermögen abgestellt wird. Bei der konkreten Betrachtungsweise werden dagegen die konkreten Verhältnisse zugrunde gelegt. Die Anwendung der konkreten Betrachtungsweise geht auf zwei Beschlüsse des Großen Senats des Bundessozialgerichts vom 11. Dezember 1969 und vom 10. Dezember 1976 zurück. 19 Personen mit Berufsausbildung, aber nach langen Erwerbsunterbrechungen und daher mit ungünstigeren Vermittlungschancen auf dem Arbeitsmarkt, darunter viele Frauen, haben von der Berücksichtigung der Arbeitsmarktverhältnisse profitiert. Dies galt umso mehr, als nach dem damaligen Recht erst nach einer deutlich längeren Versicherungszeit als bei der Erwerbsunfähigkeitsrente, und zwar nach 15 Jahren, ein Anspruch auf eine Altersrente bestand. Nach damaliger Praxis wurde erst ab einem Alter von 70 Jahren in der Regel Erwerbsunfähigkeit angenommen. Nach der konkreten Betrachtungsweise galt: Wenn jemand aus medizinischer Sicht berufsunfähig ist, aber er bzw. sie mit der Behinderung konkret keinen Teilzeit- Arbeitsplatz findet, so liegt Erwerbsunfähigkeit vor. Das war dann der Fall, wenn weder der Rentenversicherungsträger noch das zuständige Arbeitsamt innerhalb eines Jahres [...] einen [...] in Betracht kommenden Arbeitsplatz anbieten konnten (Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung 1998: 286). Es wurde von einem verschlossenen Teilzeitarbeitsmarkt gesprochen. Dieser Zusammenhang führte bei hoher Arbeitslosigkeit häufig dazu, dass Personen bereits mit leichteren Behinderungen eine Erwerbsunfähigkeitsrente beanspruchen konnten. Diese Möglichkeit bestand aber nur bei Personen, die für einen Beruf ausgebildet worden waren: Die Berufsunfähigkeitsrente gewährte einen Berufsschutz. Die konkrete Be- 17 Diese Angaben vor Inkrafttreten der Reform beziehen sich auf den Stand Anfang Für Beschäftigte im Bergbau (Mitglieder der knappschaftlichen Rentenversicherung) kam es darauf an, dass sie nicht imstande sind, eine andere wirtschaftlich im wesentlichen gleichwertige knappschaftliche Beschäftigung [...] auszuüben. 19 Der Beschluss aus 1976 stellte eine Bekräftigung des Beschlusses von 1969 dar. Die Verhaltenswirkungen des 76er Beschlusses waren relativ gering (Voges (1994)). Im Jahre 1996 wurde durch eine Gesetzesänderung sichergestellt, dass die Arbeitsmarktlage bei vollschichtig arbeitsfähigen Versicherten nicht zur Beurteilung der Erwerbsfähigkeit herangezogen werden dürfe. Nach Klagen wurde ein gegenteiliges BSG-Urteil befürchtet. 19

20 trachtungsweise bedeutet in der Praxis: wer in seinem Beruf oder einem Verweisungsberuf keiner Erwerbstätigkeit mehr nachgehen kann, gilt als erwerbsunfähig (siehe weiter unten). Somit kommt es auch darauf an, auf welche Tätigkeiten Antragsteller verwiesen werden können bzw. welche Tätigkeiten zugemutet werden können. Bei der Zumutbarkeit wurde in aller Regel auf ein Mehrstufenschema abgestellt, dabei wurde eine Verweisung um eine Stufe niedriger als zumutbar betrachtet. Das konkrete Schema ist zwar umstritten, aber meistens (so auch vom Arbeitsministerium, siehe Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung 1998: 286) wurde bei Arbeitern nach Hochqualifizierten (Vorgesetzten), Gelernten, Angelernten und Ungelernten unterschieden. Bei Angestellten wurde das Schema noch um zwei weitere Stufen für Akademiker und Höchstqualifizierte erweitert (Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (VDR) 2002: 168). In der Rentenversicherung spielt auch die Definition der Schwerbehinderung nach dem Schwerbehindertengesetz eine Rolle, vor allem im Hinblick auf die speziell für Schwerbehinderte erhältliche Altersrente ab 60 Jahren. Diese Definition orientiert sich nicht an den Möglichkeiten zur Einkommenserzielung aus Erwerbstätigkeit, sondern an der tatsächlichen körperlichen Funktionsbeeinträchtigung. Die Funktionsbeeinträchtigung wird als Grad der Behinderung (GdB) festgestellt. Bei mindestens 50% liegt Schwerbehinderung vor. Personen, die einen Grad der Behinderung von mindestens 30% aufweisen, gelten allerdings in einigen Bereichen, vor allem im Kündigungsschutz, als den Schwerbehinderten gleichgestellt. 3.2 Die Diskussion um die Ausgestaltung der Berufs- und Erwerbsunfähigkeitsrenten vor 2001 Schon seit den Achtzigerjahren wurden verschiedene Modelle diskutiert, um die Erwerbsunfähigkeitsrenten zu reformieren. 20 Nach dem Konzept einer einheitlichen Erwerbsminderungsrente (vgl. Kolb 1991; Ruland und Rische 1980) sollte die bisherige Trennung in zwei Renten aufgehoben werden und der Berufsschutz der Berufsunfähigkeitsrente entfallen. Kernpunkte des Vorschlages der Erwerbsminderungsrente waren unter anderem: Eine Erwerbsminderungsrente sollte abgestuft auf die Sicherungsbedürfnisse reagieren. Beurteilungsmaßstab sollte der durch die Erwerbsminderung hervorgerufene Einkommensverlust sein, nicht dagegen der berufliche Status oder die noch zu verrichtende Arbeitszeit. Das Arbeitsmarktrisiko sollte teilweise durch die Arbeitslosenversicherung abgesichert werden. Dazu leisten Arbeitsamt und Rentenversicherung in den ersten 3 Jahren ihre Leistungen parallel, aber nur je zur Hälfte. 20 Im Einzelnen vgl. Viebrok (1997). 20

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