Stellungnahme der Republik Österreich

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1 Österreichische Stellungnahme zur Eröffnung des EU-beihilferechtlichen Prüfverfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV: SA (2013/C) (ex 2013/N), "Contract for Difference" für das neue Kernkraftwerk, Hinkley Point C, UK Unter Bezugnahme auf die Veröffentlichung des Eröffnungstextes zum EUbeihilferechtlichen Hauptprüfverfahren bezüglich geplanter Beihilfen für das neue Kernkraftwerk, "Hinkley Point C", im Amtsblatt der Europäischen Union am nimmt die Republik Österreich im Folgenden Stellung: I. EINLEITUNG: Jeder Einzelfallbeschluss der Europäischen Kommission (EK) hat präjudizielle Wirkungen und kann die weitere Entscheidungspraxis nachhaltig prägen. Daher unterstreicht die Republik Österreich mit der gegenständlichen Stellungnahme zu dem konkreten Einzelfall ihre grundsätzliche Haltung, dass Kernkraft weder eine nachhaltige Form der Energieversorgung, noch eine tragfähige Option zur Bekämpfung des Klimawandels darstellt. Darüber hinaus hat Österreich bereits bei jeder Gelegenheit - etwa im Rahmen der österreichischen Stellungnahme vom zum "Consultation Paper Environmental and Energy Aid Guidelines " - begründet, dass die Subventionierung des Betriebs von Kernenergie im Allgemeinen und im Konkreten der Logik und der Systematik des allgemeinen EU- Beihilferechts widersprechen würde: Kernkraft ist grundsätzlich eine "mature and deployed technology", eine ausgereifte und seit Jahrzehnten verbreitete Technologie. Grundsätzlich sind Betriebsbeihilfen im allgemeinen EU-Beihilferecht nur in eingeschränktem Maße, für noch nicht marktfähige, nicht ausgereifte Technologien zeitlich befristet zulässig. Die Dauer-Subventionierung 1 Veröffentlichung im Amtsblatt der EU, ABl. C 69 vom , Seite 60. 1

2 einer ausgereiften und per se unrentablen Technologie widerspricht der Grundlogik und Systematik des allgemeinen EU- Beihilferechts. Die Systematik des EU-Beihilferechts sieht vor, dass sämtliche Kosten internalisiert und sämtliche Beihilfen (etwa in Form von Haftungsregelungen, Übernahmen von Entsorgungs- und Folgekosten durch die öffentliche Hand, Garantien, Krediten, Steuerbegünstigen, Investitionsbeihilfen, Betriebsbeihilfen, etc.) vollständig berücksichtigt werden müssen. Würden sämtliche Kosten internalisiert und sämtliche Vorteilsgewährungen vollständig berücksichtigt, wäre die Produktion von Kernenergie wahrscheinlich nicht konkurrenzfähig. Unter Berücksichtigung aller staatlichen Begünstigungen besteht der begründete Verdacht einer Überförderung. Die Subventionierung einer überförderten, per se wenig konkurrenzfähigen Technologie führt zu weiteren, erheblichen Marktverwerfungen und Wettbewerbsverzerrungen, die aus wettbewerblicher Sicht im Allgemeinen und im Konkreten abzulehnen sind. Selbst wenn die Nukleartechnologie im Vergleich zu anderen Technologien einen Beitrag zur Dekarbonisierung leisten sollte, so ist es weitestgehend unbestritten, dass die Gesamtumweltbilanz negativ ausfällt. Es widerspricht der Grundsystematik, insbesondere des Umweltbeihilferechts, eine Beihilfe für eine Technologie zu gewähren, die zwar eventuell hinsichtlich eines Schadstoffes (CO²) günstiger, im Hinblick auf alle Umweltauswirkungen jedoch insgesamt negativ bilanziert. Einer etwaigen Einsparung an Treibhausgasen stehen ungleich höhere negative ökonomische und ökologische Effekte gegenüber. Die Reduktion der Umweltauswirkungen auf das alleinige Ziel "Decarbonisation" greift zu kurz und würde der bisherigen Systematik des Beihilferechts widersprechen, das die Gesamtumwelteffekte betrachtet. 2

3 Auch aus dem Blickwinkel der Versorgungssicherheit kann die Kernenergie keine Vorteile gegenüber anderen Energieträgern bieten. Die Importabhängigkeit der EU-Staaten bei Uranerzen liegt bei fast 100%. Durch den hohen Bedarf an Kühlwasser sind Kernraftwerke sehr empfindlich gegenüber einem Temperaturanstieg. Kernenergie als Dienstleistung von allgemeinem, wirtschaftlichem Interesse im Sinne der Altmark EuGH-Judikatur definieren zu wollen, scheitert schon daran, dass die Erzeugung von Strom - jedenfalls nach der bisherigen Entscheidungspraxis der EK - eine normale wirtschaftliche Tätigkeit darstellt. Die Kernenergie steht mit allen anderen Stromerzeugungstechnologien auf einem liberalisierten Elektrizitäts-Binnenmarkt in Konkurrenz. Wenn ein EU-Mitgliedsstaat (MS) im Rahmen seiner Energiemix-Hoheit nach Art 194 AEUV entscheidet, seine Energieversorgung durch Kernkraft bewerkstelligen zu wollen, rechtfertigt diese Wahlfreiheit nicht automatisch jede Beihilfehöhe, denn die Energieversorgung könnte auch durch kostengünstigere Technologien gewährleistet werden. Selbst, wenn es grundsätzlich eine Rechtfertigung für eine Maßnahme geben sollte, etwa, weil die Maßnahme "im gemeinsamen europäischen Interesse" liegen sollte oder, weil die Maßnahme einen Beitrag zur Versorgungssicherheit leisten würde, ist dadurch noch lange nicht jeder Beihilfebetrag EU-beihilferechtlich zulässig. Die EU-beihilferechtlichen Prinzipien sehen immer eine sehr genaue Prüfung der Verhältnismäßigkeit, der Notwendigkeit und der Angemessenheit der Beihilfe vor. Wenn das Ziel mit anderen, kostengünstigeren Mitteln erreicht werden könnte, dann ist die Beihilfe nicht zulässig. 3

4 Nach Ansicht Österreichs ist daher die Gewährung von Beihilfen für den Betrieb von Kernkraftanlagen nach den allgemeinen EUbeihilferechtlichen Kriterien und Auslegungsprinzipien von Art 107 AEUV nicht zulässig. Dies gilt im Allgemeinen und im konkreten Einzelfall. II. STELLUNGNAHME ZUM ERÖFFNUNGSBESCHLUSS II.1. Hintergrund des Verfahrens: Wie aus dem Eröffnungstext zum EU-beihilferechtlichen Hauptprüfverfahren SA (2013/C) (ex 2013/N) hervorgeht, beabsichtigt das Vereinigte Königreich den Investoren für ein neues Kernkraftwerk, das in Hinkley Point C errichtet werden soll, Einnahmensicherheit im Rahmen eines "Contract for Difference" zu verschaffen und ihnen zusätzlich eine Kreditgarantie zu erteilen. Die Maßnahmen sollen mittels eines privatrechtlichen Vertrags zwischen dem Vereinigten Königreich und dem Investor NNBG gewährt werden. Die Vereinbarung hat bisher eine vorläufige Form und soll durch einen ausführlichen Vertrag abgelöst werden. Die in der Vereinbarung vorgesehenen Maßnahmen und insbesondere der Contract for Difference (CfD), der dazu dient, NNBG Einnahmensicherheit zu verschaffen, beruhen auf einem im Entwurf des Energiegesetzes ( Energy Bill ) vorgesehenen Instrument. Dieser Entwurf wurde am veröffentlicht. Er enthält Bestimmungen zum Erlass sekundärrechtlicher Vorschriften, die zu einem späteren Zeitpunkt zur Einrichtung des CfD-Systems herangezogen werden sollen. Alle sekundärrechtlichen Vorschriften werden erst erlassen, wenn die Zustimmung zum Energiegesetz erteilt worden ist. Es ist unklar, ob diese Zustimmung bereits erfolgt ist. Nach Rz 50 bis 52 des Eröffnungsbeschlusses gibt es überdies ein Einverständnis, dass das Vereinigte Königreich im Rahmen seines Staatsgarantiesystems eine Garantie geben wird, ohne dass genaue Details festgelegt wurden. Die "staatliche Garantie" scheint verbunden zu werden mit 4

5 der Höhe des Kreditrahmens, den NNBG zur Finanzierung brauchen sollte, wobei dieser in seiner Höhe auch noch nicht bekannt ist. Nach Ansicht der EK handelt es sich bei den angemeldeten Maßnahmen um eine "staatliche Beihilfe" im Sinne des Art. 107, Abs. 1 AUEV. Wie die EK weiter ausführt, hat sie das EU-beihilferechtliche Verfahren gegen die geplanten Maßnahmen eröffnet, weil sie ernsthafte Zweifel daran hat, dass die geplanten Maßnahmen mit dem gemeinsamen Markt vereinbar sind. Aus dem Eröffnungstext geht hervor, dass UK plant, 35 Jahre lang garantierte Tarife (Strike Price) von 92,50 GBP/MWh zu gewähren. Wenn der Marktpreis unter dem garantierten "Strike Price" liegt, soll der Differenzbetrag aus "staatlichen Mitteln" beglichen werden. Wie die EK ausführt, kann der Differenzbetrag, je nach Marktpreis, bis maximal 17,6 Mrd GBP betragen. Darüber hinaus ist eine Garantie seitens des Vereinigten Königreiches Staates geplant. Welche sonstigen staatlichen Begünstigungen gewährt werden, bleibt unklar. Die Gesamthöhe aller geplanten Begünstigungen bleibt somit undefiniert, das genaue Beihilfeelement lässt sich dadurch nicht bestimmen. Nach Ansicht der österreichischen Behörden kann alleine schon aus Gründen der Vielzahl von unvollständigen Informationen eine nicht-zulässige Überförderung nicht ausgeschlossen werden. 5

6 II.2. Vorliegen einer Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV: Österreich unterstützt die Annahme der EK, dass es sich bei den beschriebenen Maßnahmen um Beihilfen im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV handelt. Der Einsatz von "staatlichen Mittel" wird vom Vereinigten Königreich nicht bestritten. Es wird bestritten, dass es sich bei dem staatlich garantierten Preis um eine unzulässige Beihilfe handelt, denn nach Ansicht des Vereinigten Königreichs seien die Kriterien der "Altmark" Judikatur 2 für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem, wirtschaftlichem Interesse erfüllt. Österreich kann diese Ansicht nicht teilen. Vielmehr stufen die österreichischen Behörden die beschriebenen Maßnahmen sehr wohl als staatliche Beihilfen ein, die zudem eine nicht zu rechtfertigende Wettbewerbsverzerrung darstellen. II.3. Dienstleistungen im allgemeinem Interesse: Das Vereinigte Königreich argumentiert, dass dem geplanten Atomkraftwerk Daseinsvorsorgeaufgaben übertragen werden, die insbesondere für die Versorgungssicherheit notwendig seien und, dass die "Altmark" Kriterien erfüllt seien. Österreich unterstützt die Zweifel der EK und unterstreicht, dass aus der bisherigen Entscheidungspraxis der EK eindeutig hervor geht, dass die Erzeugung von Strom aus Kernkraft als eine normale wirtschaftliche Tätigkeit und nicht als eine Dienstleistung von allgemeinem, wirtschaftlichem Interesse (DAWI) zu qualifizieren ist. Die unterschiedlichen Technologien der Stromerzeugung stehen auf einem liberalisierten Elektrizitäts-Binnenmarkt in Konkurrenz zu einander. 2 C-280/00, Altmark Trans. 6

7 Würde die EK einen garantierten Preis für die Stromerzeugung aus Kernenergie als zulässige DAWI rechtfertigen, wären in Zukunft sämtliche Betriebsbeihilfen für die Erzeugung aus Strom (aller Technologien) zumindest 35 Jahre lang zulässig. Die MS könnten sich dann in Zukunft die aufwendigen EU-beihilferechtlichen Notifikationen für die Betriebsförderung von Erneuerbaren Energieträgern und von Kraft-Wäre- Kopplungsanlagen nach den komplexen und restriktiven Beurteilungskriterien gemäß den EU-Beihilfeleitlinien für Umweltschutz 3 sparen und die Erzeugung aus Strom pauschal als DAWI qualifizieren. Dies würde jedoch im Widerspruch zu den derzeitigen EUbeihilferechtlichen Beurteilungskriterien und zur bisherigen Entscheidungspraxis der EK stehen. Wie bereits ausgeführt, bieten insbesondere Kernkraftwerke hinsichtlich der Versorgungssicherheit keine Vorteile gegenüber anderen, umweltfreundlicheren und kostengünstigeren Energieträgern. Die Importabhängigkeit der EU-Staaten bei Uranerzen liegt bei fast 100%. Durch den hohen Bedarf an Kühlwasser sind Kernkraftwerke sehr empfindlich gegenüber einem Temperaturanstieg. Bei Hitzewellen hat sich gezeigt, dass Kernkraftwerke gerade dann, wenn der Strombedarf besonders hoch ist (Betrieb von Klimageräten), vom Netz genommen werden mussten. Versorgungssicherheit kann eher durch kleine, dezentrale Einheiten erreicht werden. Insofern kann es auch keine sachliche Rechtfertigung für einen Daseinsvorsorgeauftrag an ein Kernkraftwerk geben. Überdies sind nach Ansicht der österreichischen Behörden, laut vorliegenden Informationen, die die Kriterien des EuGH-Urteils Altmark nicht erfüllt. II.4. Vereinbarkeit der Beihilfe mit Art 107 AEUV: Das Vereinigte Königreich bringt vor, dass ohne die geplanten Beihilfemaßnahmen ("Conract for Difference" plus einer staatlichen Garantie) keine Investitionen in neue Kernkraftwerke getätigt werden, da das Vertrauen 3 Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Umweltschutzbeihilfen, ABl. C 82 vom , S.1. 7

8 von potentiellen Privatinvestoren in die Machbarkeit derartiger Großprojekte erschüttert werden würde (Rz 26). Aus Sicht der österreichischen Behörden könnte grundsätzlich ein derartiges Marktversagen nur unter Berücksichtigung der EU-beihilferechtlichen Grundsätze des Art 107 AEUV beseitigt werden. Die Grundsätze des allgemeinen EU-Beihilferechts lassen jedoch eine Dauersubventionierung einer ausgereiften und verbreiteten, per se unrentablen Technologie nicht zu. Kernkraft ist grundsätzlich eine ausgereifte und seit Jahrzehnten verbreitete Technologie. Auch aus dem Umstand, dass im gegenständlichen Fall ein EPR- Reaktor errichtet werden soll, ergeben sich diesbezüglich keine Änderungen, da es sich dabei lediglich um die Weiterentwicklung bekannter Vorläuferreaktoren des Typs der Druckwasserreaktoren handelt. II.4.a. Keine zulässige Behebung eines Marktversagens: Die Subventionierung eines Kernkraftwerkes kann ein Marktversagen nicht in einer Weise beheben, die mit Art 107 AEUV kompatibel wäre. Im Gegenteil: Die negativen Wettbewerbsauswirkungen werden dadurch noch verschärft, dass eine Technologie, die nach jahrzehntelanger Förderung immer noch nicht wettbewerbsfähig ist, durch Subventionen künstlich auf dem Markt gehalten wird, wodurch nachhaltigere und innovative Technologien aus dem Markt verdrängt werden. Ergänzend zu den Überlegungen der EK in Rz 278 ff, in denen die Vereinbarkeit der geplanten Maßnahmen mit dem Verursacherprinzip in Frage gestellt wird, bringen die österreichischen Behörden noch folgende Erwägungen vor: 8

9 Bei der Nuklearenergie handelt es sich um eine Technologie, die bereits über Jahrzehnte hinweg massiv subventioniert wurde und daher längst die Marktreife erlangt haben müsste. Eine Dauersubventionierung einer ausgereiften, unter Berücksichtigung aller externen Kosten (Entsorgung und Nachsorge, nukleare Unfälle) unrentablen Technologie ist mit Art 107 AEUV nicht vereinbar. Rz 8 der derzeitigen EU-Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen verweist ebenso ausdrücklich auf das Verursacherprinzip: "Es muss dafür gesorgt werden, dass der Verursacher für die von ihm zu verantwortende Umweltschädigung aufkommt, was eine vollständige Internalisierung der Kosten durch den Verursacher impliziert...; sowie Rz 24 der zitierten Leitlinien:"...nach dem Verursacherprinzip muss derjenige, der die Umwelt belastet, für die Kosten aufkommen, wozu auch die von der Gesellschaft getragenen indirekten Kosten gehören Staatliche Beihilfen stellen in diesen Fällen (in denen der Verursacher von der Übernahme der Kosten befreit wird) daher kein geeignetes Instrument dar." Betriebsbeihilfen, wie die gegenständlichen staatlich garantierten Preise, sind nur zulässig, wenn vorübergehend ein Marktversagen vorliegt, das der Wirtschaftlichkeit von Projekten und/oder Technologien im Wege steht. Betriebsbeihilfen für noch nicht ausgereifte Technologien, wie erneuerbare Energieträger, dürfen zeitlich befristet gewährt werden. Sämtliche sonstige Beihilfen müssen entsprechend mitberücksichtigt werden. Derzeit werden insbesondere bei der Erzeugung von Kernenergie die externen Kosten (entsprechende Haftungsregelungen, Kosten und Folgekosten der Endlagerung, Stilllegungskosten, Kosten und Folgekosten bei Unfällen mit Freisetzung radioaktiver Strahlung sowie die Gefahr von terroristischen Anschlägen, Katastrophenvorsorge) weitreichend nicht internalisiert und nicht im Preis berücksichtigt, sondern sozialisiert und auf zukünftige Generationen übertragen. Aus Sicht der österreichischen Behörden besteht bezüglich Kernenergie kein Marktversagen, das durch staatliche Mittel beseitigt 9

10 werden könnte bzw. sind die geplanten Maßnahmen nicht mit dem Verursacherprinzip vereinbar. II.4.b. Keine Rechtfertigung als Umweltschutzmaßnahme: Überdies kann eine Rechtfertigung als Umweltschutzmaßnahme nicht geltend gemacht werden, denn die Gesamtumweltbilanz der Nuklearenergie fällt negativ aus. Die österreichischen Behörden verweisen darauf, dass laut den derzeit gültigen EU-Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen eine Maßnahme dann mit dem Beihilferecht vereinbar ist, wenn mit ihr die Gefahr einer Beeinträchtigung der Umwelt vermindert wird (vgl. Rz 70 Abs. 1). Dies ist jedoch bei Kernenergie nicht der Fall. Etwaigen positiven Effekten in Bezug auf "Decarbonisation" stehen jedoch ungleich stärkere negative ökonomische und ökologische Effekte gegenüber. Wie die österreichischen Behörden bereits mehrfach ausgeführt haben, handelt es sich bei der Kernenergie um eine Technologie, die letztlich nicht kontrollierbar ist. Die enormen potentiellen Schadensfolgen aus dem Betrieb von Kernkraftwerken sind keineswegs vergleichbar mit möglichen Schäden aus dem Einsatz erneuerbarer Energieträger. Aufwendige und kostenintensive Maßnahmen der Notfallvorsorge sind nicht nur in Betreiberstaaten, sondern auch in Staaten, die keine Kernkraftwerke betreiben notwendig. Die Endlagerung abgebrannter Brennelemente und hochaktiver Abfälle ist nach wie vor nicht gelöst. Diese Abfälle müssen bis zu 1 Mio. Jahre effektiv aus der Biosphäre verbannt werden. Eine Nachsorge über einen derart langen Zeitraum kann nicht gewährleistet werden. Es ist nicht vorherzusehen, ob künftige Gesellschaften in der Lage sein werden, die Kontrolle über die Lager aufrecht zu erhalten. Die Suche und Festlegung von Standorten für geologische Tiefenlager stößt weltweit auf große Schwierigkeiten, auch in der EU. Bereits die bis jetzt (rund 60 Jahre) angehäuften Abfälle werden die Menschheit über sehr lange Zeiträume hinweg beschäftigen. Eine lange Kette zukünftiger Generationen wird dafür die Kosten tragen. 10

11 Daher ist die Kernenergie aus gutem Grund bis dato nicht vom Anwendungsbereich der EU-Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen umfasst. II.4.c. Keine Verhältnismäßigkeit und Angemessenheit der Beihilfe: Selbst, wenn es grundsätzlich eine Rechtfertigung für eine Maßnahme geben würde, etwa, weil die Maßnahme "im gemeinsamen europäischen Interesse" liegen sollte, ist dadurch noch lange nicht jeder Beihilfebetrag EUbeihilferechtlich zulässig. Die EU-beihilferechtlichen Prinzipien sehen immer eine sehr genaue Prüfung der Verhältnismäßigkeit, der Notwendigkeit und der Angemessenheit der Beihilfe vor. Wenn das Ziel mit anderen, kosten-günstigeren Mitteln erreicht werden könnte, dann ist die Beihilfe nicht zulässig. Hinsichtlich der weiteren rechtlichen Argumente wird auf das angefügte Gutachten verwiesen, das vom Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft in Auftrag gegeben wurde. III. FAZIT Nach Ansicht Österreichs ist daher die Gewährung von Beihilfen für den Betrieb von Kernkraftanlagen nach den allgemeinen EU-beihilferechtlichen Kriterien und Auslegungsprinzipien von Art 107 AEUV nicht zulässig. Dies gilt im Allgemeinen und im konkreten Einzelfall. 11

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