Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände

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1 Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände Wolfgang Schroeder/Stephen J. Silvia 1. Einführung Für die deutschen Gewerkschaften sind die Arbeitgeberverbände die wichtigsten Adressaten, um die Entlohnungs- und Arbeitsbedingungen in den Betrieben mitgestalten zu können. Denn im Gegensatz zu Ländern, in denen die primäre Lohnfindung auf der betrieblichen Ebene erfolgt, dominiert in Deutschland der durch Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände ausgehandelte Branchen- oder Multibranchentarifvertrag. Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände sind jedoch unter den Bedingungen des koordinierten deutschen Kapitalismus, wo sie eine Art Konfliktpartnerschaft (Müller-Jentsch 1993: 8) praktizieren, nicht nur durch den sogenannten Flächentarifvertrag verbunden. Darüber hinaus gibt es weitere Kooperationsbezüge, wie die gemeinsam verantwortete Struktur des dualen Berufsbildungssystems und ihre starke Stellung in den Sozialversicherungen. Das Verhältnis zwischen Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden kann gewissermaßen als System kommunizierender Röhren gedeutet werden. Für die deutschen Gewerkschaften ist der Flächentarifvertrag bislang das zentrale tarifpolitische Instrument. Da die Deckungsrate eines Flächentarifvertrages nicht nur von der Stärke der Gewerkschaften abhängt, sondern ebenso vom Mitgliederorganisationsgrad der Arbeitgeberverbände, haben sie ein großes Interesse daran, dass die Arbeitgeberverbände über einen hohen Organisationsgrad und eine ausgeprägte Verpflichtungsfähigkeit gegenüber ihren Mitgliedern verfügen. Dieser liegt traditionell weit über dem der Gewerkschaften, so dass der von den Gewerkschaften mitverantwortete Tarifvertrag eine überproportional starke Ausstrahlung erreichen kann. Dies bestätigt sich übrigens auch im OECD-Vergleich (Traxler 2001). Seit einigen Jahren lässt sich eine zurückgehende Integrationsfähigkeit der Arbeitgeber infolge von wirtschaftlichen, politischen und sozialen Strukturverschiebungen beobachten. Sollten die Arbeitgeberverbände nicht mehr in der Lage sein, die für den Flächentarifvertrag notwendige Integrationsleistung gegenüber den Unternehmen zu erbringen, so hat dies auch fundamentale Auswirkungen auf die Handlungsbedingungen der Gewerkschaften. In der kontrovers geführten Debatte über Wirkungen und Gegenstrategien zur Veränderungsdynamik im Arbeitgeberlager stehen sich Befürworter und Gegner des deutschen Modells scheinbar unversöhnlich gegenüber. Konsens herrscht jedoch allem Anschein nach über zwei Einschätzungen: Erstens, dass die Gleichzeitigkeit von verschiedenen säkularen Wandlungsprozessen das deutsche Modell vor die schwerwiegendste Herausforderung seit 1945 stellt. Zweitens, dass aus organisationspolitischer Sicht die Achilles-

2 III.1 Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände 245 ferse für das deutsche Modell industrieller Beziehungen weniger die Gewerkschaften als vielmehr die Arbeitgeberverbände sind. In der Vergangenheit ist es den Arbeitgeberverbänden in den meisten Sektoren gelungen, verschiedene Branchen unter einem Dach zu vereinen, und zu verhindern, dass sich unüberwindliche Differenzen zwischen Groß-, Mittel- und Kleinbetrieben oder solche zwischen Endherstellern und Zuliefererbetrieben einstellen. Zwar gab es die genannten Konfliktlinien immer, und in einigen Branchen existieren auch unterschiedliche Verbände für verschiedene Betriebsgrößen (z.b. in der Bauindustrie), gleichwohl gelang es den exportorientierten Hauptbranchen (Metall- und Chemieindustrie), dass diese Konflikte meist latent blieben oder nur kurz aufblitzten. So wurden die vorhandenen Verfahren und Instrumente für verbandliches Handeln bis in die 80er Jahre als hinreichend flexibel wahrgenommen. Auch wenn die Drohung mit der verbandlichen Selbstauflösung, wie sie 1995 vom Hauptgeschäftsführer des Arbeitgeberdachverbandes der Metall- und Elektrobranche in die Diskussion gebracht wurde, bisher ein rhetorisch-taktisches Unikat geblieben ist, so fehlt es nicht an Anzeichen für erhebliche Integrationsprobleme. Die Zunahme von Tarifund Verbandsflucht, die Bildung von Arbeitgeberverbänden ohne Tarifbindung sowie die tiefgreifende Organisationsproblematik der ostdeutschen Arbeitgeberverbände sind die deutlichsten Belege für Desorganisations- bzw. Transformationsprozesse in den deutschen Arbeitgeberverbänden. Dieser Beitrag befasst sich mit der Geschichte, den Strukturen und den Perspektiven des wichtigsten Adressaten gewerkschaftlicher Politik: Den Arbeitgeberverbänden. Dabei reflektieren wir zunächst die bisheriger Forschungslage zu den deutschen Arbeitgeberverbänden; zweitens wird die historische Dimension von Verbandsform und Verbändenetzwerken erörtert; drittens werden die aktuellen organisatorischen Strukturen und viertens die gegenwärtigen Problemlagen sowie die strategischen Reaktionen auf die veränderten Umweltbedingungen der Arbeitgeberverbände analysiert. Schließlich werfen wir einen Blick auf die weitere Entwicklung. Da die Arbeitgeberverbände der exportorientierten Industrie nicht nur im Modell Deutschland im Zentrum stehen, sondern auch in der Verbändeforschung, beziehen auch wir uns primär auf diesen Bereich (meistens auf die Metall- und Elektroindustrie). Zu berücksichtigen ist, dass zwischen den Branchen und erst recht zwischen Privatwirtschaft und öffentlichem Dienst erhebliche Unterschiede bestehen, so dass eine Verallgemeinerung einzelner Entwicklungen nicht immer möglich ist. 2. Forschungslage Während die Gewerkschaften selbst seit vielen Jahren prominenter Gegenstand akademischer Forschung sind, trifft dies auf die Arbeitgeberverbände nur begrenzt zu. Chronisch unerforscht (Abromeit 1987: 417) und unverhältnismäßig gering beachtet (Traxler 1985: 51) lautet denn auch das Urteil über die Rolle der Arbeitgeberverbände in der wissenschaftlichen Literatur. Dieses Defizit gründet auch darin, dass empirische Untersuchungen über Arbeitgeberverbände aufgrund von

3 246 Teil III: Kontexte: Politik, Wirtschaft und Gesellschaft fehlendem Materialzugang und unzureichender Transparenz ungleich schwieriger durchzuführen sind als solche über Gewerkschaften. Besonders auffallend ist der starke Einfluss einzelner Autorenpositionen und intellektuell-politischer Modeerscheinungen auf die Forschungsentwicklung. Im Ergebnis können wir eine beständige Unterschätzung der Vielfalt, der Spannungen und des Wandels in der Analyse der Arbeitgeberverbände konstatieren. Grob lassen sich - ohne Anspruch auf Vollständigkeit - folgende Forschungsrichtungen voneinander abgrenzen: Historische Analysen: Neben einer Fülle von Verbandschroniken (bspw. Gesamtmetall 1990) einschlägiger wissenschaftlicher Verbändestudien (Kaelble 1967; Leckebusch 1966; Knips 1996), die sich mit der Entstehung und Entwicklung von Arbeitgeberverbänden befassen, ist auf das Konzept einer nationalspezifischen Industriekultur zu verweisen. Dabei geht es darum, dass Veränderungen des deutschen Modells nicht nur auf ökonomischen und politischen Wandel, strukturelle Verschiebungen zwischen Branchen und wirtschaftspolitischen Akteuren (Unternehmen, Staat, Verbänden) zurückgeführt werden, sondern auch durch generative Einstellungsänderungen seiner Akteure verursacht sein können. Angesichts einer erstaunlichen Kontinuität in den Einstellungen der Unternehmer - auch über die politischen Systemwechsel 1918/1933 und 1945 hinweg - sei die Zirkulation von Elitenwertvorstellungen nach 1945 primär das Ergebnis von Generationenwechseln infolge veränderter Sozialisationsbedingungen, neuer Leitbilder und eines Wandels der Mentalitäten. Eine besondere Bedeutung komme in diesem Prozess dem Einfluss amerikanischer Leitbilder zu; weshalb Volker Berghahn in seiner Studie Unternehmer und Politik in der Bundesrepublik auch von einer partiellen Amerikanisierung des deutschen Industriekapitalismus spricht (Berghahn 1985: 19). Dieses Konzept lässt sich auch fruchtbar auf das Verhältnis von Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften anwenden. Neue politische Ökonomie und methodologischer Individualismus: Studien, die ausgehend von Mancur Olsons Theorie des kollektiven Handelns (1965) bzw. durch ihn geprägt, ein strategisch-rationales Handeln der Individuen annehmen. Im Anschluss an diese Prämisse werden die Bedingungen stabiler Mitgliederbindung ausgelotet, wobei den selektiven Mitgliederanreizen angesichts der unzureichenden Integrationskraft von öffentlichen und kollektiven Gütern eine große Bedeutung beigemessen wird. In letzter Zeit haben Forscher diesen Ansatz verfolgt, um sowohl die auseinanderlaufenden Organisationsgrade der Tarifparteien als auch ihre strategischen Handlungsoptionen erklären zu können (Wallerstein et al. 1997). In eine ähnliche Richtung geht der Ressourcenansatz von Franz Traxler (1986), der in seinen Arbeiten insbesondere das Verhältnis zwischen Organisationsbedarf und Organisationsfähigkeit reflektiert. Eine seiner grundlegenden Thesen bezüglich des Vergleichs zwischen Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften lautet: Es falle den Arbeitgebern zwar leichter einen Verband zu gründen, es falle ihnen aber im Gegensatz zu den Gewerkschaften schwerer, den Prozess der kollektiven Zielfindung und Mitgliederloyalität zu gestalten.

4 III.1 Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände 247 Struktur-funktionalistische Richtung: In seiner 1969 veröffentlichten Arbeit über Effektivität und Legitimität der Tarifautonomie befasst sich Hansjörg Weitbrecht (1969) mit den organisatorischen und normativen Voraussetzungen stabiler industrieller Beziehungen. Mit diesem Ansatz bezieht er sich stark auf die amerikanischen Strukturfunktionalisten John Dunlop und Clarke Kerr, die in den 50er Jahren über industrielle Beziehungen in den Vereinigten Staaten forschten. Ähnlich wie später die korporatismustheoretischen Arbeiten so geht auch Weitbrecht davon aus, dass die Organisationseigenschaften entscheidend sind für die Funktionsfähigkeit des gesamten Austauschsystems. An der Pluralismus- bzw. Weber sche Modernisierungstheorie orientiert, analysiert er den Staat und den Betrieb primär unter dem Gesichtspunkt, wie sie die Selbstregulation der Tarifparteien begrenzen. Auf einem ähnlichen theoretischen Niveau arbeitend, befasst sich Claus Noe (1970) in seiner Studie über den Streik in der Metall- und Elektroindustrie von 1963 mit den formalen Willensbildungsprozessen in den Arbeitgeberverbänden. Er postuliert dabei die wirtschaftliche Macht als bestimmende Einflussgröße im verbandlichen Entscheidungsprozess, ohne jedoch in der Lage zu sein, diese These hinreichend operationalisieren zu können. Wolfgang Prigge (1987) befasst sich in seiner Studie zu den Metallarbeitgeberverbänden in Großbritannien und Deutschland mit dem Verhältnis zwischen Umweltbedingungen und Organisationsentwicklung ( ). Dabei sieht er das Recht als entscheidendes Steuerungsmedium, um die Umweltadäquatheit der Verbände herzustellen. Dies bedeutet, dass die Integrationsstrukturen der Arbeitgeberverbände maßgeblich durch den Staat bestimmt werden. In seiner Funktion als rechtssetzender Staat bilde dieser die dominierende Umweltbedingung industrieller Arbeitsbeziehungen (Prigge 1987: 208) in Deutschland. Hinsichtlich des Verhältnisses zwischen Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden befasst er sich insbesondere mit der unterschiedlich stark ausgeprägten Zentralisierungsfähigkeit. Denn den Arbeitgebern sei es nicht gelungen, die Autonomieansprüche der Regionalverbände zugunsten einer vergleichbar zentralen Form der Ressourcenzentralisierung abzubauen, wie dies der IG Metall möglich war. Trotzdem geht der Autor davon aus, dass die durch staatliche Rechtsetzung geförderte gewerkschaftliche Zentralisierungspolitik bei den Arbeitgeberverbänden einen Zwang schaffe, eine adäquate Zentralisierung tarifpolitischer Willensbildung zu leisten (Prigge 1987: 253). Die von Prigge verfochtene These, dass der Wandel der Integrationspolitik bei den metallindustriellen Arbeitgeberverbänden durch staatlich gesetztes Recht und - davon abgeleitet - den gewerkschaftlichen Strukturen geprägt wird, focusiert die staatlich-politischen Umweltbedingungen als zentrale Bedingung verbandlichen Handelns. Unberücksichtigt bleibt bei dieser Zuspitzung, ob und inwieweit diese Strukturen kompatibel sind mit den Interessenlagen und Interpretationen der handelnden Akteure. Prigges Studie favorisiert eine rechts- und staatszentrierte Perspektive, die die Verbände stärker als reaktive Akteure staatlichen Handelns konzeptualisiert und weniger als deren Voraussetzung. Klassentheoretischer Ansatz: Dieser in prominenter Form einst von Offe/Wiesenthal (1980) vertretene und mittlerweile revidierte Zugang geht davon aus, dass die

5 248 Teil III: Kontexte: Politik, Wirtschaft und Gesellschaft Organisationen des Kapitals, die auf dem Arbeitsmarkt agieren, eine relativ einfache Interessenaggregation betreiben könnten, so dass die strukturelle Asymmetrie des Lohnarbeits-Kapitalverhältnisses sich als abgeleitete Größe auf der verbandlichen Ebene reproduziere. Während Arbeitgeber in der privatkapitalistischen Wirtschaft in der Lage seien sich zu machtvollen Blöcken zusammenzuschließen, könnten sich die Arbeitnehmer bestenfalls organisieren. Dabei sei der entscheidende Focus, der eine solch machtvolle Blockbildung gegenüber den Arbeitnehmern möglich mache, ihre gemeinsame Konzentration auf das Ziel der Kostensenkung und der Profitmaximierung. Zudem würde die einfache Blockbildung auf Arbeitgeberseite durch die liberal-marktwirtschaftliche Institutionenordnung in Gesellschaft und Politik unterstützt. Bei diesem theoretischen Ansatz handelt es sich um einen Fall von neo-marxistischer Übersimplifizierung des kollektiven Handelns von Arbeitgebern. Da es sich bei diesen Setzungen zudem um empirisch schwerlich belegbare Sachverhalte handelt, hat dies die Autoren Anfang der 90er Jahre dazu bewegt, sich von ihrem analytischen Modell der asymmetrischen Blockbildung zu verabschieden. Neo-Korporatismus-Studien: Die im Rahmen des OBI-Projektes Anfang der 80er Jahre (Streeck/Schmitter 1999) angefertigten Studien legen ihr Hauptinteresse auf die Organisationseigenschaften und Umweltbedingungen der untersuchten Arbeitgeberverbände. Dabei arbeiten sie sich vor allem an den Thesen von Olson (Mitgliedermotive), Michels, Luhmann (Autonomie der Verbandsapparate) und Offe/Wiesenthal (einfache Interessenaggregation) ab. Übereinstimmend kommen Franz Traxler (für Österreich), Hajo Weber (Metall- und Elektroindustrie) und Josef Hilbert (Ernährungsindustrie) zu dem Ergebnis, dass die Arbeitgeberbände nur eine relative Autonomie gegenüber den Mitgliedern besitzen, sich somit eher an Einzelinteressen anpassen als umgekehrt. Kurzum, die Arbeitgeberverbände verfügen nur über eine prekäre organisationssoziologische Basis für die Teilnahme an korporatistischen Arrangements. Dem entspricht auch die Differenzierung in eine Logic of Membership (Mitgliederlogik) und eine Logic of Influence (Einflusslogik); woraus angesichts der geringen Verpflichtungsfähigkeit der Mitglieder in Arbeitgeberverbänden eine notwendiges Management of Diversity resultiert (Streeck/ Schmitter 1999). Institutionalistische Analysen: In den 80er Jahren vertraten insbesondere einige nordamerikanische Forscher, dass die Arbeitgeber in der Lage seien, die industriellen Beziehungen in Europa nach ihren spezifischen Vorstellungen gestalten zu können. So argumentierte bspw. Peter Swenson (Swenson 1999), dass der hohe Zentralisierungsgrad der industriellen Beziehungen in Schweden, von ihnen zeitweilig ebenso gewollt war, wie dessen späterer Abbau. Für Deutschland fand beispielsweise Kathleen Thelen (Thelen 1999) heraus, dass die institutionellen Strukturen des deutschen Modells mit den ökonomischen Interessen der Arbeitgeber ebenso korrelieren wie mit denen der Arbeitnehmer.

6 III.1 Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände 249 Für die Erforschung des Wandels von Arbeitgeberverbänden im System der industriellen Beziehungen der Bundesrepublik bieten sich neben Analysen, die sich mit den wettbewerbspolitischen Strategien dieses Phänomes befassen, folgende Fokussierungen an. Die folgenden Überlegungen sind im Sinne spezifizierter Ansätze zu begreifen, um das Interaktionsverhältnis zwischen Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden zu analysieren: 1. Akteursorientierung: Dabei stehen die Arbeitgeberverbände als Interessenorganisation und Rollenträger im Zentrum der Analyse. Die abnehmende Integrationskraft der Arbeitgeberverbände wird primär als Ergebnis säkularer Umweltveränderungen im sozio-ökonomischen Bereich gedeutet. Bei dieser Sichtweise bleibt die Dimension des strategischen Verbändehandelns unterbelichtet. Ohne jedoch die strategischen Entscheidungen der Akteure genauer unter die Lupe zu nehmen, sind komplexere Aussagen über zurückgehende Integrationskraft, Funktionswandel und Funktionsverluste von Arbeitgeberverbänden kaum zu entwickeln. Denn Arbeitgeberverbände sind nicht nur Adressaten des Wandels sozio-ökonomischer Umweltbedingungen; sie gestalten durch ihre Ressourcen, vor allem durch ihre Deutungsmacht, ihre Partizipationsaktivitäten und Instrumente, aber auch durch ihr Nicht-Handeln, ihre Umwelt selbst mit. Ebenso defizitär wie eine nur an Umweltveränderungen orientierte Analyse sind jene Studien, die primär auf die Organisationseigenschaften focusieren, um den Wandel von Institutionen zu erklären. 2. Netzwerkorientierung: Dieser Ansatz könnte die klassischen Neokorporatismusstudien erweitern. Auch wenn die Arbeitgeberverbände im Kontext eines komplexen Netzwerkes agieren, konzentrieren sich die meisten Studien fast ausschließlich auf die Spitzenverbände oder Zentralvorstände der Arbeitgeberverbände, also bspw. auf Gesamtmetall. Die regionalen Arbeitgeberverbände werden weniger als policy-maker untersucht, sondern bestenfalls zur Illustration des vorhandenen Netzwerks. Wenn Internationalisierung und Regionalisierung zwei Seiten einer Medaille sind, stellt sich jedoch die Frage, ob es zu einem neuen Verhältnis zwischen Zentralisierung und Dezentralisierung bei den Arbeitgeberverbänden kommt. Auf jeden Fall wäre es lohnend, auch die Strukturen, Ressourcen und kompetitiven Strategien der Regionalverbände zu analysieren. Dabei ist davon auszugehen, dass es zwischen Dachverband und selbständigen Regionalverbänden nicht nur Koordinations- und Integrationsprobleme gibt, sondern auch innovative Lernpotenziale. Stärker müsste auch untersucht werden, welche Bedeutung der Verbändeföderalismus für die Veränderung des Netzwerkes und damit für die industriellen Beziehungen hat. Ähnlich bedeutsam aus der Perspektive der Netzwerkanalyse ist das Zusammenspiel mit den größeren Betrieben. Auch das Interaktionsverhältnis zwischen Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften gehört in dieses Feld: Dieses Thema ist in beispielhafter Form von Weitbrecht (1969) durchdrungen worden. Ähnliches gilt auch für die Studien von Schroeder und Silvia (1999). Gleichwohl ist das konstitutive Interaktionsverhältnis auf der alltagsweltlichen, kor-

7 250 Teil III: Kontexte: Politik, Wirtschaft und Gesellschaft poratistischen und verhandlungspolitischen Ebene noch unzureichend bearbeitet. 3. Normativ-traditionsorientierte Integrationsdimension: In den vielen Studien werden die Integrationsprobleme der Arbeitgeberverbände auf die organisatorische Koordinierungsdimensionen im Verhältnis Dachverband und Regionalverbände reduziert. Dabei wird zu wenig beachtet, dass der Zusammenhalt in den Arbeitgeberverbänden in starkem Masse durch traditional-normative Integrationsformen (langfristige Kalküle, Soziale Marktwirtschaft, Politisches Unternehmertum, Verband als Debattierplattform, Traditionsbewusstsein, etc.) hergestellt wird. Gerade diese schwinden, ohne dass an ihre Stelle vergleichbare Integrationsformen nicht materieller Art rücken. Wir gehen von der Hypothese aus, dass destabilisierende Wirkungen in den Politiknetzwerken der Arbeitgeberverbände nicht nur durch ökonomische Veränderungen (Globalisierung etc.) und deren Auswirkungen auf die Mitgliedsunternehmen und Branchenstrukturen verursacht werden, sondern auch dadurch, dass traditionale und normative Integrationsformen erodieren und somit die Substanz bröckelt, um organisatorische Lernfähigkeit zu praktizieren, die im Spannungsfeld zwischen dem Management der Vielfalt und dem Management von Interdependenzen (Streeck 1987) vermitteln kann. 3. Historisch-soziologische Dimension der Arbeitgeberverbände Im folgenden wird der Weg der Arbeitgeberverbände im deutschen Modell seit dem 19. Jahrhundert nachgezeichnet. Das zentrale Augenmerk liegt auf der Frage, wie sich die Arbeitgeberverbände zur tarifpolitischen Verhandlungspartei der Gewerkschaften entwickelt haben. 3.1 Aufstieg anti-gewerkschaftlicher Klassenorganisationen Bevor es zur Entstehung von separaten Arbeitgeberverbänden kam, existierten schon unternehmerische Standesvereinigungen sowie Interessenorganisationen (Westhaus 1956: 9), die als lose Zusammenschlüsse einzelner Unternehmen gegründet worden waren. Als erster großer industrieller Spitzenverband wurde 1876 der Centralverband Deutscher Industrieller gegründet, dem 1895, mit dem Bund der Industriellen eine handfeste Konkurrenz erwuchs (Plumpe 1996: 378). Unternehmerverbände vertraten wirtschaftspolitische Interessen gegenüber der nach der deutschen Einigung von 1871 zunehmend einflussreicher gewordenen staatlichen Bürokratie, den Parlamenten und Parteien. Mit fortschreitender Interessendifferenzierung der Unternehmen und der Unternehmerklasse erfolgte zugleich auch eine Ausdifferenzierung von Interessenverbänden: Branchenbezogene Arbeitsmarktinteressen lösten sich von den Gütermarktinteressen. Häufig waren es schließlich die Wirtschaftsverbände, die separate Arbeitgeberverbände gründeten, um den Heraus-

8 III.1 Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände 251 forderungen dieser Märkte, mit ihrer eigenen Logik, mit unterschiedlichen Verbänden begegnen zu können. Meist bildeten sich Arbeitgeberverbände während oder nach einem Streik. Als spontan gegründeten Anti-Streikvereinen war ihnen aber zunächst nur eine kurze Lebensdauer beschieden (Knips 1996: 117). Da das Antistreik-Motiv für eine dauerhaftere Institutionenbildung nicht ausreichend war, bedurfte es weiterer gewerkschaftlicher Stärke und staatlicher Organisationshilfen, um den Prozess der Befestigung von Arbeitgeberverbänden zu forcieren. Dazu gehörten die unter Bismarck etablierten Sozialversicherungen, das Arbeitsrecht sowie Versuche, staatliche Aufträge nur noch an Unternehmen zu vergeben, die bereit waren Tarifverträge abzuschließen (Knips 1996: 75). Von besonderer Bedeutung war, dass der gewerkschaftliche Einfluss in der Großindustrie wuchs (Zapka 1983: 214). In der Frühphase des deutschen Kapitalismus stand der politische Charakter der Verbände im Vordergrund. So kann es auch nicht verwundern, dass manche Mitglieder den Arbeitgeberverband damals sogar als ein Instrument begriffen, um die Gewerkschaften zu zerschlagen (Knips 1996: 95). 3.2 Auf dem Weg zum klassenorientierten Tarifakteur Es wäre zu kurz gegriffen, würde man die Bildung von Arbeitgeberverbänden nur auf die Abwehr staatlicher und gewerkschaftlicher Politik zurückführen. Denn mit der Verbandsgründung legten die Arbeitgeber nicht nur die Grundlage für kollektives Handeln, das sich für Abwehrzwecke gegen die unberechtigten Bestrebungen der Arbeitnehmer (Prigge 1987: 178) eignete, so die zeitgenössische Selbstdeutung des Arbeitgeberverbandes, sondern auch für eine über- und zwischenbetriebliche Kommunikation und Koordination. Darin besteht sowohl eine wichtige Basis für die Selbstorganisationsfähigkeit der deutschen Wirtschaft wie auch der Tarifautonomie. Ein entscheidender Anstoß für die flächendeckende Etablierung von Arbeitgeberverbänden ging vom Streik der Textilarbeiter im sächsischen Crimmitschau (1903/04) aus. Zwar konnte die Spaltung in Befürworter und Gegner einer Anerkennung der Gewerkschaften im Arbeitgeberlager damit nicht aufgehoben werden, aber der Weg hin zur flächendeckenden Bildung von eigenen sozialpolitischen Verbänden war damit irreversibel. Mit der 1904 gegründeten Hauptstelle der deutschen Arbeitgeberverbände, die eher großbetrieblich ausgerichtet war und in der sich die dem tarifpolitisch skeptischen Lager zugehörenden Branchen versammelten (vor allem: Stahlindustrie), und dem tarifpolitisch aufgeschlosseneren Verein deutscher Arbeitgeberverbände (1904) engagierten sich die ersten Dachverbände für die Vertretung sozialpolitischer Interessen wurde mit der Vereinigung deutscher Arbeitgeberverbände diese Spaltung auf der Dachverbandsebene aufgehoben. Durch die Übertragung quasi staatlicher Hoheitskompetenzen im ersten Weltkrieg (Hilfsdienstgesetz 1916), durch eine tripartistische Verhandlungsstruktur (Zentralarbeitsgemeinschaft: ) und schließlich durch das kollektive Arbeitsrecht (1919) wurden die Arbeitgeberverbände gegenüber den Unternehmen

9 252 Teil III: Kontexte: Politik, Wirtschaft und Gesellschaft aufgewertet. Weil dies aber noch keine hinreichende Basis bildete, um über eine hinreichend legitimierte Einflusskompetenz gegenüber den Mitgliedern im tarifpolitischen Bereich zu verfügen, wurden bereits in der Weimarer Zeit innerhalb der Verbände satzungstechnische Mittel benutzt, um den Einfluss der Verbandsführungen abzusichern. In der Zeit zwischen 1890 und 1933 schufen die meisten Arbeitgeberverbände ein landesweites Verbandsnetzwerk, das sowohl auf ehrenamtlicher wie auch auf professionell-bürokratischer Grundlage beruhte. Kennzeichnend für diese Mischung ist die formale Trennung zwischen ehrenamtlichen Repräsentanten, die in der Regel Eigentümerunternehmer waren, sowie einer mehrheitlich aus akademisch ausgebildeten Juristen und Volkswirten bestehender Geschäftsleitung, die die laufenden Kontakte zu den Mitgliedern wahrnahm. Dabei konnte man sich an der Struktur der industriellen Interessenverbände orientieren. Als 1933 die Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände durch die NSDAP aufgelöst wurden, blieben die wirtschaftlichen Interessenvertretungen, die vielfach lediglich organisatorische und nominelle Umstellungen bei ihrer Integration in das neue institutionelle Netzwerk des NS-Staates hinnehmen mussten, bestehen. Dieser institutionellen Diskontinuität stand eine personelle Kontinuität gegenüber: Die Mehrheit derjenigen, die bis zu diesem Zeitpunkt für die Arbeitgeberverbände gearbeitet hatten, wurden von den Wirtschaftsgruppen, den Reichstreuhändern der Arbeit oder anderen NS-Organisationen übernommen (Moser 1990: 36ff.). 3.3 Die besondere Rolle der Großbetriebe Die Akzeptanz einer überbetrieblichen Tarifpolitik, bei denen die Gewerkschaften als Partner der Unternehmer akzeptiert wurden, ließ sich bei den kleineren und mittleren Betrieben früher erreichen als in der deutschen Großindustrie. Gleichwohl entwickelten sich die größeren Betriebe im Laufe der Zeit zum wichtigsten Referenzpunkt für die Arbeitgeberverbände. Denn sie engagieren sich stärker in den Gremien des Verbandes (Hartwich 1967: 58), zudem achteten sie stets darauf, dass ihre Vorherrschaft gegenüber den zahlreichen Klein- und Mittelbetrieben durch die Verbandssatzung festgeschrieben wurde. So sahen die Verbandssatzungen in der Regel vor, dass sich die Stimmenzahl in den Gremien nach der Durchschnittszahl der im Vorjahr Beschäftigten oder nach der Lohnsumme richten solle (Moser 1990: 19). Der Einfluss der Großindustrie auf die Verbandspolitik wurde vor allem in jenen Situationen relativiert, in denen Gewerkschaften und Staat eine Kooperationslinie fanden, die die Interessen der Arbeitgeber gleichgerichtet traf. Erst als der Widerstand der Großindustrie gegen die formale Anerkennung der Gewerkschaften gebrochen werden konnte, war die Basis für eine dauerhaftere flächentarifvertragliche Tarifpolitik vorhanden.

10 III.1 Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände Konsolidierung als Tarifpartei Nach 1945 wurde die bis heute bestehende arbeitsteilige Struktur von Arbeitgeberund Wirtschaftsverband sowie Industrie- und Handelskammer in den meisten Branchen wieder aufgebaut. Im Idealfall vertreten die Wirtschaftsverbände primär die wirtschaftspolitischen Interessen ihrer Mitglieder gegenüber dem politischen System und die Arbeitgeberverbände bestellen mit den Gewerkschaften das Feld der Tarifpolitik. Doch wie die Verbändestruktur in der Textil- und Holzindustrie zeigt, ist diese Arbeitsteilung nicht in allen Branchen anzutreffen. Dort, wo ein Verband sowohl Industrie- wie auch Tariffunktionen unter einem Dach vereint, spricht man auch von einem integrierten Verband; dort wo eine Trennung vorliegt, von sogenannten reinen Arbeitgeberverbänden. Im Vergleich zu den meisten anderen Ländern sind in Deutschland die reinen Arbeitgeberverbände vorherrschend. Als Dachorganisation der Wirtschaftsverbände wirkt der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI: Braunthal 1965; Mann 1994, Burgmer 1999), als Spitzenorganisation der Arbeitgeberverbände die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA: Erdmann 1966). Hinzu kommen noch der Zentralverband des deutschen Handwerks (ZDH), die öffentlichen Arbeitgeber und eine Vielzahl von Branchen, die nicht in der BDA oder dem BDI vertreten sind. Nach der verzögerten Wiedergründung - unter dem Einfluss der Besatzungsmächte - stellten die 50er Jahre ein politisches Erprobungsjahrzehnt dar, in dem die Arbeitgeberverbände erst langsam an Interaktionskompetenz, Rollengewissheit und Interessenformulierungskapazität gewonnen haben. Für die größten deutschen Arbeitgeberverbände, die in der Metall- und Elektroindustrie sind, ist diese Phase erst mit dem Tarifkonflikt des Jahres 1963 abgeschlossen. Damals stellten sie mit der ersten Flächenaussperrung in der Nachkriegsgeschichte unter Beweis, dass sie als ein der Industriegewerkschaft Metall ebenbürtiger Gegner agieren konnten, ohne den sozialen Frieden zu gefährden. Dieser Konflikt bietet also gewissermaßen eine Folie für einen nach innen- und außen voll handlungsfähigen Akteur, der auf der Basis einer längerfristigen Strategie situationsadäquat agieren kann, mit Ideologie- und Deutungskompetenz ausgestattet ist, aussperrungs-, verhandlungs- und verpflichtungsfähig ist und Abweichler sanktioniert (Weitbrecht 1969; Noe 1970). Unter den Bedingungen eines exportorientierten, durch nationale Regulation beeinflussbaren Wirtschaftswachstums, das sich stetig entwickelte und kaum krisenhaft war, entfalteten sich auch die Arbeitgeberverbände zu dynamischen lohnpolitischen Akteuren. Dazu gehörte auch, dass die Anerkennung der Gewerkschaften nicht mehr alleine eine formale Dimension blieb, sondern als Sozialpartnerschaft, die die soziale Marktwirtschaft fundieren sollte, auch eine ideenpolitische Basis erhielt. Weitere Faktoren dieser fordistischen Konstellation, die das Wachstum und die Handlungsfähigkeit der Arbeitgeberverbände förderten, war die Situation des Kalten Krieges, die einen positiven Einfluss auf die verbandspolitische Motivation der Unternehmen ausübte.

11 254 Teil III: Kontexte: Politik, Wirtschaft und Gesellschaft 3.5 Arbeitgeberverbände und die Öffnung des deutschen Modells Bis in die 70er Jahre hinein konnten die Arbeitgeberverbände ihre Mitgliederzahlen steigern und sich kontinuierlich weiter entwickeln. Eine erste Zäsur, die Auswirkungen auf die Integrationsfähigkeit der Arbeitgeberverbände mit sich brachte, bildete die Flexibilisierung der Arbeitszeit und die in deren Gefolge stärker werdende Dezentralisierung der Arbeitsbeziehungen. Mitte der 80er Jahre existierte für die Arbeitgeberverbände eine Konstellation, die sich durch deutlich verlangsamte wirtschaftliche Wachstumszahlen sowie eine gewerkschaftliche Politik wöchentlicher Arbeitszeitverkürzung auszeichnete (Silvia 1997). Seit den 90er Jahren sind sowohl die Konflikte zwischen Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden wie auch jene innerhalb des Arbeitgeberlagers nicht mehr nur Verteilungskonflikte. Vielmehr geht es auch um zentrale Grundsatzfragen: Erstens, ob der Flächentarifvertrag als unabdingbarer, für alle gültiger Vertrag auch weiterhin der Maßstab der Dinge sein solle oder ob es nicht vielmehr zu seiner Reform durch Öffnungen kommen müsse. Schlagwortartig lautet die polarisierte Debatte: Reform oder Ende der überbetrieblichen Tarifpolitik. Zweitens geht es um die organisationspolitische Perspektive der Arbeitgeberverbände: Wie können sich die Verbände so transformieren, dass sie auch weiterhin für unterschiedliche Interessenlagen einen Nutzen stiften können? In den 90er Jahren kamen im Schatten der deutschen Einheit, des Maastricht- Prozesses (seit 1992) und der tiefen Krise, die zwischen 1992 und 1996 die deutsche Industrie herausforderten, viele bereits seit längerem virulente Konflikte zum Ausbruch. Dazu zählen nicht nur die Interessensunterschiede zwischen kleinen und großen Unternehmen oder zwischen Zulieferfirmen und Endherstellern. Vielmehr trug dazu auch bei, dass sich die Branchenstrukturen, die Märkte und Unternehmen in einer außerordentlichen Weise verändern. In den Betrieben fand eine neue Qualität der Vermarktlichung der Beziehungen statt, die dazu führte, dass sie sich neu strukturieren. Durch Outsourcing, Börsenkapitalisierung, Profitcenter und Fusionen gerieten die Tarifverträge in bisher nicht gekannter Weise unter Druck. Insbesondere die wöchentliche Arbeitszeitverkürzung trieb einen Keil zwischen die großen Firmen, die diese Politik zum eignen Vorteil nutzen konnten. Dadurch wurden viele kleine Unternehmen mit höheren Kosten belastet. Ein weiterer Schub, der dazu beitrug, dass die Fortführung bestehender Verbandsmitgliedschaften problematischer wurde, ging von einer neuen Generation von Managern aus, die das Verhältnis ihres Unternehmens zu den Verbänden viel stärker als ihre Vorgänger unter Kosten-Nutzen-Gesichtspunkten betrachteten. Gerade der Übergang von Familienunternehmen in professionelle Managerunternehmen, die oft zu Zweigniederlassungen großer Unternehmen geworden sind, hat die Bereitschaft für eine verantwortliche Mitarbeit im Arbeitgeberverband stark sinken lassen. Die Auswirkungen der neuen Konstellation wurden von den verschiedenen Verbänden sehr unterschiedlich bewältigt: Beispielsweise gelang es den Arbeitgeberverbänden der Chemie- und Textilbranche sich vergleichsweise stabil unter diesen Bedingungen zu behaupten. Dagegen gab es in den Verbänden der Druck-, Holz- und Metallindustrie nachhaltige Erschütterungen, die dazu führten, dass es

12 III.1 Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände 255 nicht nur zu einem merklichen Mitgliederschwund kam, sondern auch zur Initiative für neuartige Verbände ohne Tarifbindung, die sich ausdrücklich jenseits der Tarifbindung ansiedelten. Zudem spielten in den 90er Jahren auch die Organisationen der kleinen und mittleren Unternehmen, wie die Arbeitsgemeinschaft selbstständiger Unternehmer (ASU) oder der Verband der deutschen Maschinen- und Anlagenbauer (VDMA) eine nicht unerhebliche Rolle, als radikale Sperrspitze im Kampf gegen die flächentarifliche Struktur des deutschen Modells. Diesen Gruppen gelang es, den Ton in der öffentlichen Kontroverse maßgeblich zu bestimmen und somit auch den Druck auf Gewerkschaften, Arbeitgeberverbände und den Flächentarifvertrag zu erhöhen. 4. Organisatorische Strukturen und ihr Wandel In Deutschland gibt es heute annähernd Arbeitgeberverbände. Sie sind Zusammenschlüsse von Konkurrenten, die über unterschiedlich weitreichende Ressourcen und Handlungsmöglichkeiten verfügen, um ihre divergierenden Partialinteressen zu verfolgen. Wie kann angesichts dieser Divergenzen sowie angesichts des ausgeprägten Strebens der Unternehmen, ihre Entscheidungsautonomie nicht antasten zu lassen, überhaupt kollektives Handeln zustandekommen, um zumindest in Teilbereichen Vorgaben für unternehmerisches Handeln zu machen? Bei den verbandlichen Strukturen, die kollektives Handeln der Arbeitgeberverbände möglich machen, geht es vor allem um den Aufbau von komplementären Strukturen zu den Gewerkschaften. 4.1 Konstruktive Gestaltung des Arbeitsmarktes und selektive Mitgliederanreize Ausgehend von ihrer Genese werden die Arbeitgeberverbände in der Literatur häufig als Gegenverbände (Leckebusch 1966) begriffen, die lediglich auf die Gewerkschaften reagierten. Das wichtigste Instrument der Arbeitgeberverbände, um Mitglieder zu gewinnen und vorhandene Mitglieder enger an den Verband zu binden, war also zunächst nicht der Tarifvertrag, sondern der politische Wille eine geschlossene Abwehrfront gegen die Gewerkschaften aufzubauen. Die Instrumente, die zu diesem Zweck eingesetzt wurden, waren nicht nur Aussperrung und schwarze Listen: Im Falle eines Streiks mussten sich die Mitglieder - bei Androhung einer Konventionalstrafe - dazu verpflichten, Schmutzkonkurrenz zu vermeiden und Streikarbeit nicht zu übernehmen. Eine wichtige Aufgabe der Arbeitgeberverbände, deren Handeln, durch Gremien und Satzungen strukturiert wird, besteht darin, darüber zu entscheiden, wann und wie auf einen Streik mit einer Aussperrung reagiert werden soll. Über diese Kompetenz ist das Instrument der Aussperrung der beliebigen Verfügbarkeit des Einzelunternehmers entzogen und einer verbändedemokratischen Kontrolle unterworfen (Knips 1996: 101). Vermutlich ist die Regulierung der Aussperrung eine wichtige Zivilisierungs- und Rationalisie-

13 256 Teil III: Kontexte: Politik, Wirtschaft und Gesellschaft rungsleistung des arbeitspolitischen Konfliktfeldes, an die weitergehendere staatliche Einhegungen und Schritte der Verrechtlichung anknüpfen konnten. Im Zeitverlauf haben die Arbeitgeberverbände den Charakter reiner Gegenverbände verloren. Wir gehen von der These aus, dass die politische Gegnerschaft zu den Gewerkschaften und zum arbeitsmarktpolitischen Interventionismus des Staates keine hinreichenden Bedingungen dafür sind, um eine dauerhaftere Existenz sowie eine hohe Integrationsfähigkeit herausbilden zu können. Vielmehr sind tarifgestaltende Arbeit, Rechtsschutz und Streikversicherung diesbezüglich wichtige selektive Nutzenanreize, die einen positiven Einfluss auf die Beitritts- und Partizipationsbereitschaft in den Arbeitgeberverbänden ausüben können. Hinzu kommt, dass durch Tarifverträge einheitliche Wettbewerbsbedingungen für die Betriebe geschaffen werden konnten, die sich zum wichtigen Baustein für institutionelle Stabilität entwickelten. Durch die überbetriebliche Tarifpolitik werden die Unternehmen entlastet, indem die sogenannten Transaktionskosten gesenkt werden konnten. Darüber hinaus wird den Betrieben ein Angebot an professioneller Beratung in Tarif- und Personalfragen gemacht, was zu einer konstruktiven Gestaltung des Arbeitsmarktes gemeinsam mit den Gewerkschaften beitragen kann. Gegenüber Regierung und Parlament sind die Arbeitgeberverbände als Lobbyisten aktiv und vertreten damit die sozialen Interessen der Arbeitgeber gegenüber dem politischen System. Die Serviceangebote des Verbandes haben zunächst einmal die Funktion, die Handlungsfähigkeit gegenüber den Gewerkschaften zu erhöhen. Zugleich verstärkt sich die Mitgliederbindung auch dadurch, dass die Verbände im zeitlichen Verlauf zunehmend mehr selektive Serviceanreize anbieten, um die Firmen einerseits dauerhafter und enger an den Verband zu binden und andererseits um als Verband gegenüber den Mitgliedern ein eigenständigeres Gewicht zu erreichen (Traxler 1986: 174ff.). Im zeitlichen Verlauf traten also neben anti-gewerkschaftlichen Motiven und reaktiven Verhaltenweisen, eine Reihe von eigenständigen Anreizen und Leistungen, die den Arbeitgeberverbänden eine gewisse Autonomie gegenüber den Einzelinteressen der Mitgliedsunternehmen ermöglichten. 4.2 Vertrauenssteigernde Strukturen in den Arbeitgeberverbänden Neben der Gestaltung des Arbeitsmarktes gibt es eine Reihe weiterer Faktoren, die die besonderen Strukturen von Arbeitgeberverbänden prägen. Dazu gehört auch die über viele Jahre hinweg gewachsene gesellige Dimension verbandlicher Kultur, in der eine extrafunktionelle, organisatorische Integrationskapazität besteht. Dabei geht es ebenso um gewisse normative Gemeinsamkeiten im politischen und kulturellen Bereich zwischen den Mitgliedern wie zuweilen auch um wirtschaftlich zu nutzende Kontakte. An diese sozial-moralischen Haltungen versuchen die Verbände anzuknüpfen, um ihre Einflusslogik gegenüber der Mitgliederlogik zu stärken. Dazu gehört auch das Ansinnen, zu verhindern, dass andere Firmen etwas tun, was den eigenen Mitgliedern schadet, weil es gegen das Ziel der einheitlichen Wettbewerbsbedingungen verstößt.

14 III.1 Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände 257 Stabilität erreichen die für die Verbandsarbeit notwendigen Verbindungen zwischen betrieblichen, lokalen sowie regionalen Akteuren und dem Spitzenverband auch dadurch, dass zwischen den Ebenen ein hohes Maß an personeller Kontinuität besteht. Beispielsweise hatte der Gesamtverband der Metallindustrie von 1891 bis 1933 nur drei Vorsitzende und vier Hauptgeschäftsführer. Eine ähnliche Kontinuität finden wir auch in der Bonner Republik. Hinsichtlich der stabilitätsgenerierenden Dimension personeller Kontinuität ist weiterhin zu berücksichtigen, dass nahezu alle Einflussakteure mehrere Funktionen gleichzeitig wahrnehmen; also sowohl in ihren regionalen Arbeitgeberverbänden, im Branchenspitzenverband wie auch bei der BDA (Mallmann 1990: 51, 158). Für das Verhältnis zwischen der Geschäftsführung des Arbeitgeberverbandes und den Mitgliedsunternehmen ist bis auf den heutigen Tag ein gewisses Maß an Misstrauen konstitutiv. Um die strukturelle Misstrauenssituation zwischen Mitgliedern und Verbandsführungen zu minimieren und verbandliche Tendenzen der Autonomisierung einzugrenzen (Traxler 1986: 31), folgten die Arbeitgeberverbände dem Beispiel der Wirtschaftsverbände und entschieden sich für einen strengen Dualismus zwischen politisch verantwortlichen ehrenamtlichen Vorstandsmitgliedern und weisungsgebundenen hauptamtlichen Geschäftsführern (Streeck 1972: 142). Die Geschäftsleitung sollte von einer nichtparteiischen Persönlichkeit, die quasi als neutrale, treuhändlerische Instanz von den konkurrierenden Mitgliedern akzeptiert wird, ausgeübt werden. Die Position des angestellten Geschäftsführers übertrug man meist Rechtsanwälten, die auch im Geschäftleben als vertrauenswürdige Agenten im Umgang mit ihnen anvertrauten Interessen betrachtet wurden (Waarden 1991: 154). Die strenge Weisungsgebundenheit der Geschäftsführer soll sicherstellen, dass nicht private Karriereinteressen, sondern der politisch rückgebundene Mitgliederwille sanktioniert wird. Die politische Verbandsführung, die bis heute als sogenanntes Ehrenamt angesehen wird, legte man deshalb in die Hände agierender Unternehmer, die um der Legitimität der von den ihnen getroffenen Entscheidungen willen, davon auch im gleichen Maße betroffen sein sollten, wie die übrigen Mitglieder. Durch das dualisierte Vertretungskonzept suchte man zu erreichen, dass die Verbandspolitik ein hohes Maß an Deckungsgleichheit mit den Interessen der Mitglieder gewinnt und somit Legitimitätsprobleme verbandlichen Handelns minimiert werden können. Damit die Inhaber des Wahlamtes die hohen Ansprüche an sie einlösen können, sollten mindestens zwei zentrale Voraussetzungen bestehen: Einerseits müssen sie hinreichend abkömmlich sein und andererseits hinreichend kompetent, um durch präzise Entscheidungen die Arbeit der Geschäftsführer kontrollieren zu können (Streeck 1972: 142). Mit der im 19. Jahrhundert getroffenen Option für ein duales System der Repräsentation haben die Arbeitgeberverbände nicht nur die Vertrauensdimension der Verbandsarbeit gestärkt, sondern auch eine strukturelle Asymmetrie zwischen Verbandspräsident und Geschäftsführer gelegt, die zu latenten oder offenen Spannungen oder Machtungleichgewichten führen kann. Denn in der Regel besitzen die Geschäftsführer den strukturellen Vorteil, dass sie präsenter sind, mehr Kontakte pflegen können und sich auf dieser Basis eine Steuerungsüberlegenheit

15 258 Teil III: Kontexte: Politik, Wirtschaft und Gesellschaft herausbildet, die den demokratisch-vertrauensbildenden Anspruch des dualen Repräsentationssystems konterkariert. Gerade, weil die Autonomie der Arbeitgeberverbände gegenüber ihren Mitgliedern grundsätzlich relativ gering ist und sich in ökonomischen Krisenzeiten noch weiter verengt, müssen seitens der Verbandsführungen besondere Anstrengungen unternommen werden, um Handlungs- und Integrationsfähigkeit zu erreichen. Auf der ideologischen Seite erschwert die Nichtexistenz überzeugender Deutungsangebote die positive Bewältigung dieser Herausforderung. Die vorhandene Legitimationslücke beschleunigt nicht nur den Legitimitätsverlust verbandlichen Handelns im allgemeinen; er reduziert auch die Felder auf denen der Verband aktiv werden kann. Auf organisatorischer Seite verhindern Konkurrenzstrukturen zwischen Regionalverbänden sowie zwischen Regionalverbänden und Dachverband Maßnahmen zur Reform der Organisation. Angesichts der internen Restriktionen in den Arbeitgeberverbänden, die sich zu einer Handlungsblockade entwickeln können, ist es wichtig, dass Gewerkschaften und Staat in der Lage sind, unmittelbar auf die Handlungsfähigkeit der Arbeitgeberverbände einzuwirken. So kann die Entwicklung und Stabilität der Arbeitgeberverbände implizit durch staatliche und gewerkschaftliche Organisationshilfen gefördert werden. 5. Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände: Zwischen Strukturkomplementarität und Interessendifferenz Im Gegensatz zu den Gewerkschaften sind Arbeitgeberverbände keine Massen-, sondern Honoratiorenorganisationen, die einen überschaubaren Mitgliederkreis haben. Daran ändert sich auch dann nichts, wenn der Anteil der Mitglieder, die persönlich haftende Eigentümerunternehmer sind, ständig zurückgeht. Mit der Honoratiorenstruktur und der privatunternehmerischen Eigentumsideologie geht einher, dass eine besondere Form des sozialen Vertrauens im Verhältnis zwischen Verbandsführung und Mitgliedern geschaffen werden muss. Dazu sollen vor allem die funktionale Trennung zwischen Haupt- und Ehrenamt, sowie personelle Kontinuität, enge persönliche Kontakte, vernetzte Überschaubarkeit sowie eine gemeinsame Ideologie als wichtige Integrationsfaktoren beitragen (Waarden 1991). Weitere Instrumente, die in diesem Sinne wirken sollen, sind Gremien, die sich sowohl durch einen regionalen, einen größen- wie auch einen branchenbezogenen Proporz auszeichnen. Darüber hinaus dienen auch die Satzungen, Verfahrensregeln und Koordinierungsrichtlinien zur Vermittlung zwischen den verschiedenen Verbandsebenen und Interessen. In schwierigen Konfliktlagen reagieren die Verbandsführungen häufig durch eine demonstrative Veränderung dieser Regularien, um so bestehende Legitimationsdefizite zu bearbeiten und zu beseitigen. Eine wichtige organisationspolitische Basis für das konsensuale Vorgehen der Verbände liegt in den komplementären Organisationsstrukturen zu den Gewerkschaften und der darin angelegten Zentralisierungsfähigkeit. In der folgenden Tabelle werden die organisatorischen Ausgangsbedingungen der Tarifparteien verglichen:

16 III.1 Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände 259 Tabelle1: Tarifparteien im Organisationsvergleich Verbandliche Strukturmerkmale Organisationstyp innerverbandliche Entscheidungsstrukturen Arbeitgeberverbände - regionaler Honoratiorenverband - dualistische Führungsstruktur - reiner oder integrierter Arbeitgeberverband - formell repräsentative Demokratie - Mehrheit der Funktionäre inoffiziell ausgewählt und immer ohne Gegenkandidat gewählt - oligarchische Führungsstruktur - prozedural-mehrstufiges Abstimmungsverfahren zwischen den Interessen - gegenüber den Gewerkschaften: meist Reaktiv - regionale Dominanz; durch Delegation zentral - Finanzhoheit der Regionen Gewerkschaften - zentral ausgerichtete Massenorganisation - monistische Führungsstruktur - integrierter Verband - formell repräsentative Demokratie - Mehrheit der Funktionäre vom Apparat ausgewählt und meist ohne Gegenkandidat gewählt - oligarchische Führungsstruktur - prozedural-mehrstufiges Abstimmungsverfahren zwischen den Interessen - gegenüber den Arbeitgeberverbänden: offensiv - zentral koordiniert; durch Delegation regional - Ressourcendominanz der Zentrale; meist keine Finanzautonomie der Bezirke Verbandsideologie Profil und Herkunft der hauptamtlichen Funktionäre - liberal-programmatisch - Planungssicherheit und sozialer Frieden durch Tarifverträge - Abbau verbindlicher Regelungsdichte: Dezentralisierung/Differenzierung/Flexibilisierung - gesellschaftlich verändernd: differenzorientiert - Dominanz akademisch gebildeter Juristen - Akademiker auf allen Ebenen - parteipolitische Orientierung: FDP und CDU/CSU - sozialdemokratisch - programmatisch - Verbesserung der Arbeitsbedingungen - kontrollierte Dezentralisierung - gesellschaftlich verändernd: egalitätsorientiert - meist betriebliche und langjährige gewerkschaftliche Sozialisation - Akademiker, vor allem in den Zentralen - parteipolitische Orientierung: mehrheitlich SPD

17 260 Teil III: Kontexte: Politik, Wirtschaft und Gesellschaft In dieser Tabelle wird gezeigt, dass die unterschiedlichen Handlungslogiken von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden auf divergierende Strukturmuster zurückzuführen sind. Auf der organisationsstrukturellen Ebene liegt der entscheidende Unterschied darin, dass die Arbeitgeberverbände eher dem Typus der dezentral orientierten, überschaubaren Honoratiorenpartei entsprechen, während die Gewerkschaften als zentral ausgerichtete, intermediäre Massenorganisationen mit oligarchischer Führungsstruktur agieren. Zwar sind beide Akteure grundsätzlich in der Lage, zentral zu entscheiden; gleichwohl ist diese Fähigkeit angesichts einer voneinander abweichenden Ressourcenverteilung zwischen den Regionen und der Zentrale unterschiedlich ausgeprägt. Die Grundstruktur der Gewerkschaften zeichnet sich durch eine Dominanz der Zentrale aus, von der die meist dezentral ausgerichteten Arbeitgeberverbände gleich einem System kommunizierender Röhren partizipieren konnten. Im Gegensatz zu theoretischen Ansätzen, die Ableitungen von ökonomischen und sozialen Klassenpositionen vornehmen, stellen empirische Analysen zu den industriellen Beziehungen fest, dass die Gewerkschaften besser organisiert sind als die Arbeitgeberverbände. Diese sind zwar schneller und einfacher in der Lage, sich zu gründen; sie haben aber ungleich mehr Probleme als die Gewerkschaften sich die Loyalität ihrer Mitglieder zu sichern und damit die Mitgliederlogik zu relativieren. Trotz ihrer gründlich dokumentierten Organisationsschwäche verfügen die deutschen Gewerkschaften nach wie vor über zentralisierungsfähigere Handlungsstrukturen, einen größeren Apparat sowie homogenere Mitgliederinteressen. Diese Strukturen bescheren den Gewerkschaften einen strategischen Vorteil in Kollektivverhandlungen. Demgegenüber haben die in den letzten Jahren zunehmenden institutionellen Unzulänglichkeiten und internen Widersprüche der Arbeitgeberverbände deren Fähigkeit, die Interessen ihrer eigenen Mitglieder aufzugreifen und durchzusetzen, untergraben. Im letzten Kapitel wird nun auf die gegenwärtig wichtigsten Probleme und Strategien der Arbeitgeberverbände eingegangen. 6. Aktuelle Probleme und strategische Reaktionen der Arbeitgeberverbände Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände können in Deutschland auf eine lange Tradition des demokratischen Klassenkampfes zurückblicken, wobei auffallend ist, dass es beiden Organisationen gelungen ist, ihre im 19. Jahrhundert entwickelten Strukturen flexibel an die sich veränderten wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse des 20. Jahrhunderts anzupassen. Seit Mitte der 80er Jahre des 20. Jahrhunderts können wir jedoch Prozesse beobachten, die über interne Reformen und Anpassungsprozesse hinausreichen; womit die Transformation des deutschen Modells in einem neuen Lichte erscheint.

18 III.1 Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände Rückgang der Verbandsbindung Ein wichtiger Indikator, um den arbeitsmarktpolitischen Einfluss von Arbeitgeberverbänden bewerten zu können, ist der Beschäftigtenorganisationsgrad, also der Anteil der Beschäftigten in den Mitgliedsunternehmen gemessen an der Gesamtzahl aller in der Branche Beschäftigten (Traxler 2001). Für den Berliner Verband der Metallindustriellen kommt Hartwich schon für das Jahr 1925 auf einen Beschäftigtenorganisationsgrad von 68,4 %; für 1933 errechnete er sogar 74,5 %. Diese Zahlen liegen bereits in etwa auf dem Organisationsniveau, das die Metallarbeitgeberverbände in der Bundesrepublik als Höchststand erreichen sollten und deutlich über dem Organisationsgrad der Gewerkschaften (1925 nur knapp 20 %; (Hartwich 1967: 68-70, 410)). Der Beschäftigtenorganisationsgrad der Arbeitgeberverbände liegt in Deutschland bislang meist über dem Organisationsgrad der Gewerkschaften. Dahinter verbergen sich aber deutlich divergierende Organisationsneigungen: Während die großen Betriebe in der Regel alle verbandsgebunden sind, ist bei den kleinen und mittleren Unternehmen nur ein kleiner Teil Mitglied in den Arbeitgeberverbänden. Dass der Verbandsbeitritt von Unternehmen nicht selbstverständlich ist, weil es dazu immer auch Alternativen gibt, nicht zuletzt auch deshalb, weil die einzelnen Unternehmen für sich bereits tariffähig sind, zeigte sich in Deutschland besonders deutlich seit den 90er Jahren. Gegen Ende des 20. Jahrhunderts wurden Verbandsund Tarifvermeidung bzw. -flucht als individuelle Formen des globalisierungstauglichen Personalmanagements gehandelt. Trotz methodischer Probleme bei der statistischen Erfassung kann man sagen: Der Mitgliederorganisationsgrad der westdeutschen Arbeitgeberverbände geht seit etwa zwei Jahrzehnten ständig zurück. Beispielsweise lag er in der westdeutschen Metallbranche 1964 bei etwa 65 %, 1984 bei 56 %, 1994 bei 43 % und 1998 bei 35 %. Auch der Beschäftigtenorganisationsgrad verringert sich seit fast zwei Jahrzehnten, jedoch deutlich langsamer. Dieser Indikator ist für die Gewerkschaften am wichtigsten, weil sich darin die rechtliche Geltungskraft des Flächentarifvertrages abbildet. Im Jahre 1984 erreichte der Beschäftigtenorganisationsgrad mit ca. 77 % den höchsten Stand. Zehn Jahre später lag er bei 68 % und 2000 bei 63 %. Mehrheitlich sind es kleine und einige mittlere Unternehmen, die sich den Arbeitgeberverbänden fern halten. Sie stellen zwar noch immer die Mehrheit der Mitglieder in den Arbeitgeberverbänden; gleichwohl sehen sie ihre spezifischen Interessen im Vergleich zu den anderen Mitgliedergruppen nicht hinreichend berücksichtigt. Dagegen sind Traditionsunternehmen mit einer entsprechenden Belegschaftsgröße, starker gewerkschaftlicher Präsenz und den typischen Gremien des deutschen Modells industrieller Beziehungen nach wie vor in hohem Maße verbandlich organisiert (MPI 2002). Durch den zunehmenden Ausstieg der kleinen und mittleren Betriebe könnte das Bündnis zwischen den verschiedenen Größenklassen der deutschen Industrie geschwächt werden und schließlich sogar zerbrechen. Damit stellt sich auch die Frage nach der Weiterentwicklung des deutschen Systems des Flächentarifvertrags neu. Verlierer dieser Entwicklung wäre an erster Stelle die

19 262 Teil III: Kontexte: Politik, Wirtschaft und Gesellschaft deutsche Großindustrie, die sich nicht mehr hinter den niedrigeren Durchschnittswerten einer gesamtwirtschaftlich orientierten Tarifpolitik verstecken könnte. Während man in der tiefsten ökonomischen Krise der deutschen verarbeitenden Industrie zwischen 1992 und 1996 teilweise noch davon ausging, dass die Verbandsflucht primär konjunkturelle Ursachen habe, kann man diese These heute als widerlegt betrachten. Denn auch in Phasen günstiger Konjunktur lässt sich keine organisatorische Stabilisierung der Verbände feststellen. Selbst wenn man in Rechnung stellt, dass es auch innerhalb der Sektoren unterschiedliche konjunkturelle Befindlichkeiten gibt und somit das Argument der günstigen Lage nicht auf alle Sektoren, Branchen und Betriebe gleichermaßen zutrifft, so kann doch davon ausgegangen werden, dass es nicht alleine kurzfristige ökonomische Motive sind, die zum Verlassen des Flächentarifes und des Arbeitgeberverbandes führen (Schroeder/Ruppert 1996). Zu berücksichtigen ist allerdings auch, dass das ordnungspolitische Ziel, die Schaffung von einheitlichen Wettbewerbsbedingungen durch Flächentarifverträge durch eine weitere Ausdehnung des intra-europäischen und internationalen Wettbewerbs an Bedeutung verloren hat. Die drei wichtigsten Faktoren für eine Verbandsbindung waren bisher: Gewerkschaftlicher Organisationsgrad im Betrieb, Betriebsgröße und Alter der Firma. Umgekehrt bedeutet dies: Dort, wo der gewerkschaftliche Organisationsgrad gering ist, die Firma relativ klein und ihr Alter vergleichsweise jung ist, ist die Wahrscheinlichkeit einer Verbandsmitgliedschaft gering. Vor allem durch die Zunahme von kleineren Betrieben im Zuge von Outsourcing und Firmenaufspaltungen ist die Organisationsfähigkeit der Verbände weiter geschwächt worden. Was sind nun die wichtigsten Situationen, in denen Unternehmen die Verbände verlassen? Eine stichprobenartige Überprüfung im Metall- und Elektrobereich kommt zu folgendem Ergebnis: Etwa 40 bis 50 % wegen Liquidationen/Insolvenzen, 25 bis 35 % aufgrund einer definierten Unzufriedenheit mit der Tarifbindung und ca. 20 bis 25 % geben sonstige Motive an (Zimmer 2002). Ein vergleichender Blick auf Branchenund Regionalverbände zeigt, dass es Verbände gibt, deren Mitgliederstrukturen vergleichsweise stabil sind und solche, die erhebliche Erosionserscheinungen zu beklagen haben (Völkl 2002). Es treten nach wie vor Unternehmen und Betriebe den Arbeitgeberverbänden bei. Doch insgesamt liegt die Zahl der neu eingetretenen Betriebe seit längerer Zeit unter der Zahl der ausgetretenen Betriebe. Neu gegründete Unternehmen werden eher seltener Verbandsmitglieder. Das ist übrigens ein wichtiger Punkt, der die schwach ausgeprägte Organisationsneigung der ostdeutschen Betriebe mit erklärt, wo es sich nicht nur mehrheitlich um kleine, sondern auch um neugegründete Firmen handelt. Bei den großen Betrieben mit über 500 Beschäftigten liegt in Ost- und Westdeutschland ein nahezu identischer Organisationsgrad vor. Der entscheidende Unterschied liegt bei der Organisationsneigung der kleinen Betriebe. Dies gilt nicht für die neu gegründeten kleinen Betriebe in West- und in Ostdeutschland; bei diesen wird man keine bedeutenden Unterschiede feststellen. Die Unterschiede zwischen Ost und West sind auf zwei zentrale Merkmale zurückzuführen: Erstens auf die geringe Zahl der größeren Betriebe in den fünf neuen Ländern und zweitens auf

20 III.1 Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände 263 eine fehlende verbandspolitische Tradition der kleinen ostdeutschen Betriebe (Schroeder 2000). Ein gemeinsames ost-westdeutsches Sorgenkind der Arbeitgeberverbände sind die Unternehmen im Dienstleistungsbereich. Allein durch Satzungsänderungen, womit die organisationspolitische Zuständigkeit für diesen Bereich deklariert wird, lassen sich diese Unternehmen nicht für eine Mitgliedschaft gewinnen. Ähnlich wie bei den Gewerkschaften tummeln sich auf diesem Gebiet einige Konkurrenten, die sich nicht nur als Ansprechpartner, sondern auch als Interessenorganisation der Dienstleistungsunternehmen platzieren wollen; allerdings bisher nur mit geringem Erfolg. Hinsichtlich der neuen Betriebe im industrienahen Dienstleistungsbereich lassen sich in den Arbeitgeberverbänden zwei Positionen finden: Erstens, die Vertreter von strategischer Verbandsmacht wollen im Lager der Arbeitgeber- und Wirtschaftsverbände nicht als traditionalistischer Resteverein dastehen. Und zweitens solche, die eine Einbindung der industrienahen Betriebe anstreben, um den Flexibilisierungsdruck auf die Gewerkschaften erhöhen zu können. Die zweite Position wird von den Realisten vertreten: Sie sehen keine Chance, solche Unternehmen, die eine gänzlich andere Kultur und andere Marktbedingungen besitzen, in die etablierten Arbeitgeberverbände einzubinden. Gemeinsam ist beiden Positionen, dass sie zumindest verbal den industrienahen neuen Markt dafür benutzen, um die Antiquiertheit des Status quo zu kritisieren, um so in der Flexibilisierung weiter voranzukommen. 6.2 Durchsetzungsschwäche Die Durchsetzungsschwäche der Arbeitgeberverbände hängt eng mit der Mitgliedererosion und den veränderten Unternehmensstrategien zusammen. Diese Schwäche manifestiert sich aber in kaum einem anderen Gebiet so stark wie in der Relation zwischen Aussperrungs- und Streikfähigkeit. Seit den 90er Jahren haben die Arbeitgeberverbände das Mittel der Aussperrung als Antwort auf gewerkschaftliche Streiks kaum noch genutzt. Zwischen 1960 und 1990 gingen zu zwischen 43 % und 53 % aller ausgefallenen Tage, die auf Arbeitskonflikte zurückzuführen sind, auf das Konto von Aussperrungen. Dagegen sind diese seit Anfang der 90er Jahre fast auf dem Nullpunkt. Die Relation zwischen Aussperrungs- und Streikbetroffenen drückt ebenfalls eine deutlich abnehmende Tendenz aus: Lag der Anteil der Aussperrungsbetroffenen an allen Konfliktakteuren in den den 60er und 70er Jahren zwischen 34 % und 37 % so sank dieser Anteil bereits in den 80er Jahren auf 12 % und in den 90er Jahren gar auf 0,01 %. In diesen Tendenzen drückt sich eine veränderte Konfliktkonstellation aus, die zeigt, dass die reale Konfliktfähigkeit der Arbeitgeberverbände in den letzten beiden Dekaden rapide abgenommen hat. Da die traditionellen Binde- und Kampfmittel (Ideologie/Streik und Aussperrung) erodiert sind oder sich nachhaltig modifizierten, suchen die Arbeitgeberverbände nach neuen Mitteln und Wegen, die im folgenden beschrieben werden.

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