Von defekten und anderen Demokratien

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1 WeltTrends Von defekten Nr. und 29 anderen Winter Demokratien 2000/ Aurel Croissant/Peter Thiery Von defekten und anderen Demokratien Einleitung Nach der jüngsten Zählung des US-amerikanischen Freedom House-Instituts existierten am Ende des 20. Jahrhunderts weltweit 120 elektorale Demokratien, politische Regime, in denen der Herrschaftszugang über freie und faire Wahlen reguliert wird (Freedom House 2000) 1. Diese beeindruckende Zahl - immerhin fast zwei Drittel aller sich selbst regierenden politischen Gebilde - scheint erneut zu bestätigen, was zahlreiche Autoren zuvor bereits konstatierten: Die politische Landkarte der Erde ist stärker denn je demokratisch markiert, alternative Ordnungsvorstellungen zur Demokratie haben nicht nur ideologisch an Anziehungskraft verloren, auch faktisch scheint ihre Bedeutung zu schwinden. Ist also doch das Ende der Geschichte (Fukuyama 1992) erreicht, oder schimmert es zumindest am Horizont auf? Zweifel sind angebracht. So wählt Freedom House wohlweislich die Formulierung elektorale und nicht liberale Demokratien - ein erster Hinweis darauf, daß einige, wenn nicht zahlreiche dieser Regime außer Wahlen nur wenig von dem zu bieten haben, was liberale Staats- und Demokratietheoretiker und erst recht ihre Kritiker aus dem Lager der partizipatorischen oder deliberativen Demokratietheorie mit dem Terminus verbinden. Zahlreiche dieser Regime bleiben jedoch nicht nur hinter den anspruchsvollen normativen Forderungen der kritischen Demokratietheorie zurück - dies dürfte wohl auch für die meisten der etablierten Demokratien in Westeuropa und Nordamerika * Dieser Aufsatz entstand im Rahmen eines von der Volkswagenstiftung finanzierten Forschungsprojektes Demokratische Konsolidierung und defekte Demokratien : Ein interregionaler Vergleich ausgewählter Länder in Osteuropa, Lateinamerika und Ostasien, Heidelberg/Frankfurt a.m. Er verdankt zahlreiche Anregungen und Einsichten den Diskussionen mit unserer Kollegin Claudia Eicher und insbesondere den beiden Projektleitern, Wolfgang Merkel (Heidelberg) und Hans-Jürgen Puhle (Frankfurt am Main). 1 Freedom House erstellt seit Anfang der 70er Jahre einen Freiheitsindex politischer Regime, der die beiden getrennten Dimensionen politische Rechte (political rights) und Bürgerrechte (civil rights) umfaßt. Der political rights sowie der civil rights index reichen jeweils von 1-7. In der Summe ergeben beide Indizes einen Indikator des demokratischen Verfassungsstaats: niedrige Werte zeigen ein hohes Niveau des liberaldemokratischen Konstitutionalismus, hohe Werte ein niedriges Niveau an (vgl. Schmidt 2000: 412). Zur Vorgehensweise von Freedom House im einzelnen siehe Freedom House 2000:

2 10 Aurel Croissant/Peter Thiery gelten. Vielmehr zeigen die von Freedom House jährlich vorgenommene Bewertung der politischen Teilhabe- und bürgerlichen Freiheitsrechte sowie eine große Zahl weiterer empirischer Fallstudien zu Regimen in Lateinamerika, Asien, Osteuropa und Afrika, daß in zahlreichen Umbruchsystemen zwar gleiche und mehr oder weniger freie Wahlen stattfinden, aber erheblichen Bevölkerungssegmenten die politischen Partizipationsrechte de jure oder de facto entzogen sind, daß die effektive Herrschaftsgewalt demokratisch gewählter Regierungen durch interventionsbereite Militärs, Guerillas, paramilitärische Milizen oder schlicht Räuberbanden teils massiv eingeschränkt wird und/oder die liberal-rechtsstaatliche Komponente der Demokratie bestenfalls eingeschränkt wirksam ist. Aufgrund dieser Abweichungen in ihren Struktur- und Funktionslogiken unterscheiden sich diese Systeme signifikant von den konsolidierten Demokratien der ersten bis dritten Demokratisierungswelle. Zugleich aber bildet die Abhaltung von freien und fairen Wahlen - so fragwürdig die Kategorisierung durch Freedom House in einzelnen Fällen wie Liberia und Sierra Leone (sic!) sein mag - auch eine bedeutsame Abweichung von den klassischen Erscheinungsformen autoritärer Regime, wie sie in den 60er bis 80er Jahren in den meisten Weltregionen die Regel bildeten (vgl. Brooker 2000; Linz 2000) und heute noch in ungefähr einem Drittel der politischen Systeme der Erde anzutreffen sind. Offensichtlich stellt das Auftauchen dieser Grenzfälle im Zuge der dritten Demokratisierungswelle die vergleichende Politikwissenschaft im allgemeinen und die Transformationsforschung im besonderen vor neue Herausforderungen. Hieraus ergibt sich eine doppelte Fragestellung, die auch unsere weiteren Ausführungen strukturiert: 1. Wie sind diese problematischen Demokratien konzeptuell zu fassen? Ist die herkömmliche Regimetrias von totalitären, autoritären und demokratischen Regimen (Linz 1975; 2000) weiterhin ausreichend oder muß sie um weitere Typen ( hybride Regime 2, posttotalitäre Regime 3 ) ergänzt werden? 2. Welches theoretische Konzept ist geeignet, um die neuen Regime systematisch voneinander sowie von liberalen Demokratien trennen und ihre internen Unterschiede typologisch ebenso differenziert erfassen zu können, wie dies im Falle autoritärer und totalitärer Regime bereits geleistet wurde? (Vgl. ibid.; Merkel 1999b: 36-55) Bei der Suche nach einer Antwort auf diese Fragen gehen wir in vier Schritten vor. Erstens entwerfen wir eine knappe Problemskizze der Demokratieentwicklung innerhalb der dritten Demokratisierungswelle. Zweitens werden wir notwendigerweise kursorisch darstellen, daß die Transitologie bislang vier Antworten auf das skizzierte Problem anbietet. Unsere These ist, daß sie alle unbefriedigend sind. Drittens präsentieren wir einen alternativen Vorschlag, der zwei methodische Vorge- 2 Karl Linz/Stepan 1996.

3 Von defekten und anderen Demokratien 11 hensweisen kombiniert, die von Collier und Levitsky (1997) als Strategien der Präzisierung eines Ursprungskonzepts und als Bildung eingeschränkter Subtypen des Ursprungskonzepts bezeichnet wurden. Auf der Folie dieser Ausführungen entwerfen wir viertens das Konzept der defekten Demokratie sowie eine hieraus entwickelte Trias von Subtypen, die es unserer Ansicht nach erlauben, Autokratien von Demokratien zu unterscheiden und die Grauzone zwischen autokratischen Regimen und liberalen Demokratien zu erhellen, aber auch Ansatzpunkte zur Erfassung der spezifischen Entwicklungsdynamiken dieser Regime aufzuzeigen. 1. Eine empirische Problemskizze Die eingangs zitierten Daten von Freedom House machen trotz aller Unzulänglichkeiten eines deutlich: Die Topographie politischer Regimeformen ist zu Beginn des 21. Jahrhunderts unübersichtlicher denn je. Die auch in den 70er und 80er Jahren keineswegs klare Grenzlinie zwischen Diktatur und Demokratie scheint nach dem Abflauen der dritten Demokratisierungswelle noch undeutlicher geworden zu sein. So hat die globale Ausbreitung formal-demokratischer Verfahren und Institutionen im Zuge der dritten Welle auf der strukturellen Ebene die Unterscheidung von autokratischen und demokratischen Regimen erschwert: Abgesehen von den traditionell-autoritären Regimen am Golf, einer Handvoll absolutistischer Monarchien (Bhutan, Brunei) und einigen wenigen überlebenden krypto-kommunistischen Regimen (Kuba, Nordkorea, Vietnam, VR China) gibt es kaum mehr ein politisches System, das sich nicht in der Abhaltung von Wahlen übt, dessen Verfassungstexte nicht auf Volkssouveränität, Menschen- oder Bürgerrechte und die Bindung der Staatsgewalt an Recht und Gesetz rekurrieren und in denen der formale Aufbau des Regierungssystems in den Grundzügen nicht an dem klassischen Gewaltenverschränkungs- und Kontrollschema der liberalen Demokratie orientiert ist. Was zahlreiche Autokratien von Demokratien unterscheidet, ist heute häufiger als in der Vergangenheit nicht die grundlegende Strukturasymmetrie der Regimetypen, sondern vielmehr eine unterschiedliche Funktionsweise, Wirksamkeit und Geltungskraft bestehender formal-demokratischer Institutionen ( Funktionsasymmetrie ). Die neue konzeptionelle Unsicherheit in der Demokratie- und Demokratisierungsforschung hat ihren Ursprung jedoch nicht primär in dieser Entwicklung, sondern vor allem in der verwirrenden Heterogenität der Gruppe jener Systeme, die von Freedom House als elektorale Demokratien, von Terry Karl als hybride Regime (1995), von Jaggers/Gurr (1995) als Anokratien oder von Wolfgang Merkel u.a. als defekte Demokratien klassifiziert werden (Merkel 1999a; Merkel/Croissant 2000; Croissant/Thiery 2000; Thiery 2000b). Innerhalb dieses Spektrums ist die Zahl jener Regime stark angewachsen, die in unterschiedlichem Maße demokratische

4 12 Aurel Croissant/Peter Thiery Funktions- und Strukturelemente mit autoritären Tendenzen kombinieren, ohne dabei eindeutig einer autokratischen Regimelogik zu folgen. 4 Diese in der Grauzone von konsolidierter liberaler Demokratie und offener Autokratie siedelnden Regime (Merkel/Croissant 2000: 4) treten in den 90er Jahren in hoher Zahl auf und scheinen in ihren spezifischen Kombinationen von demokratischen Ordnungselementen und (liberal-)demokratischen Defiziten oder Defekten relativ stabil zu sein, wie der erneute Blick auf die Daten von Freedom House suggeriert: So betrug der Anteil der nicht-liberalen Demokratien an den elektoralen Demokratien 1990/91 etwa 38%, um bis 1999/2000 auf 46% anzusteigen; in etwa der Hälfte der Regime stagnierte in den 90er Jahren das Niveau der Freiheits- und Mitwirkungsrechte und in einer von fünf dieser Demokratien verschlechterte es sich sogar, ohne die von Freedom House festgelegte Schwelle zum autoritären Regime zu überschreiten. 5 Mit anderen Worten: lediglich etwas mehr als die Hälfte der von Freedom House als elektorale Demokratien geführten Systeme erfüllt die Standards liberaler Demokratie, während die übrigen im Sinne der von Forschern aus dem Dunstkreis des Instituts verwendeten Begrifflichkeit als semi-liberale, oder illiberale Demokratien zu bezeichnen sind (vgl. Diamond 2000) 6. Diese Gruppe von politischen Systemen umfaßt keineswegs zumeist Regime, in denen eine demokratische Fassade die autoritäre Führung verhüllt, die ethnokratisch, oft auch plebiszitär und mit sultanistischen Komponenten sind und die deshalb ohne weiteres als Scheindemokratien identifiziert werden können, wie vor kurzem beispielsweise Juan Linz argumentiert hat (Linz 2000: XXXIX). Vielmehr ist das Spektrum der nicht-liberalen Demokratien seinerseits hochgradig heterogen, wie unter anderem die Daten von Freedom House und weiterer Demokratiemessungen 7 wie auch zahlreiche empirische Teilbeobachtungen zeigen. Im letzten Jahrzehnt umfaßte es so unterschiedliche Fälle wie Albanien und Armenien, Ghana und Guyana, Indien, Paraguay und die Philippinen. So mögen die beobachteten Einschränkungen des demokratischen Konstitutionalismus in Peru unter Fujimori Ende der 90er Jahre oder in Kroatien unter Franjo Tudjman vielleicht der Cha- 4 Dies zeigt sich dann auch in den widersprüchlichen Ergebnissen der ansonsten aus Gründen ähnlicher Konzepte, Forschungsmethoden und Meßverfahren sowie harmonisierter Datensätze zu starken Übereinstimmungen neigenden quantitativen Demokratiemessungen, die gerade bei der Klassifikation von nicht eindeutigen Fällen heterogene Einschätzungen liefern (vgl. Lauth et al. 2000). 5 Eigene Berechnungen entsprechend der modifizierten Vorgehensweise bei Diamond (2000) nach Daten von Freedom House (ibid.), vgl. auch Schmidt (2000: Tabelle 16). 6 Larry Diamond (2000: 95) geht dabei in etwa wie folgt vor: eine Demokratie, deren Index bürgerlicher Freiheiten auf der von 1-7 Punkten reichenden Skala 3 beträgt, wird als semiliberal, eine Demokratie, deren Index hier 4 Punkte oder mehr beträgt, wird als illiberal klassifiziert. Zu beachten ist dabei, daß ein höherer Indexwert eine geringere Wirksamkeit der erfaßten Bürgerrechte indiziert. 7 Vgl. zur Übersicht Gaber 2000; Munck/Verkuilen 2000; Schmidt 2000:

5 Von defekten und anderen Demokratien 13 rakterisierung durch Linz entsprechen. Für die delegativen Demokratien Argentiniens und der Slowakei (O Donnell 1994; Merkel 1996) oder die politischen Systeme Thailands und Bangladeschs in den 90er Jahren trifft dies jedoch kaum zu. Folgt man den Skalenwerten von Freedom House, so liegt in der überwiegenden Zahl der Fälle das Niveau der bürgerlichen Freiheitsrechte unter dem der politischen Partizipationsrechte. Dieses Auseinanderklaffen demokratischer Teilhabe- und bürgerlicher Freiheitsrechte in elektoralen Demokratien kann als Anzeichen für verfassungs- und rechtsstaatliche Defizite, mithin als ein erster bedeutsamer Indikator für das Vorliegen hybrider Regime oder defekter Demokratien betrachtet werden. Teilweise besteht in einigen der von Larry Diamond als illiberale oder semiliberale Demokratien klassifizierten Regime aber ein umgekehrtes Verhältnis dieser Rechte, d.h. die politischen Mitwirkungsrechte der Bürger sind (noch) stärker eingeschränkt als die bürgerlichen Rechte; weitere Regime weisen in beiden Skalen Werte auf, die unterhalb des Niveaus der von Freedom House als liberal bezeichneten Demokratien liegen. Tatsächlich läßt sich das Phänomen der Hybridisierung politischer Herrschaft auf empirischer Ebene im wesentlichen in fünf Bereichen des politischen Systems erkennen, wobei die Defizite oder Defekte häufig in mehreren Bereichen anzutreffen und miteinander kombiniert sind, so daß das Erscheinungsbild dieser Regime häufig heterogener ist, als die Bezeichnung illiberal oder semiliberal (Diamond) suggeriert: 1. Strukturen des Wahlsystems und die Wirksamkeit demokratischer Institutionen, die mit der Durchführung von Wahlen in Zusammenhang stehen. Sie entscheiden mit darüber, ob Mandatsträger tatsächlich gewählt werden, ob das aktive und passive Wahlrecht gegeben ist, ob Wahlen frei, fair und korrekt durchgeführt werden. Beispiele wären hier Thailand (eingeschränktes passives Wahlrecht, vgl. Croissant 2000b) bzw. Sri Lanka und Kolumbien, wo Bürgerkriegszustände die Abhaltung von Wahlen in Teilen des Staatsgebiets unmöglich machen, und wo auch in jenen Gegenden, in denen Wahlen durchgeführt werden, politische Gewalt die korrekte Durchführung der Wahlen in Frage stellt. 2. Institutionen des politischen Systems, die sich auf die Gewährung, Wahrnehmung und Effektivität der Rechte politischer Organisation und Kommunikation beziehen und die institutionelle Garantien und Ermöglichungsstrukturen der Meinungs-, Presse-, Informations- und Assoziationsfreiheit darstellen. In Systemen wie Bangladesch und Nepal werden die politischen Partizipationsrechte für große Teile der existentiell bedrohten Bevölkerung nicht allein durch sozioökonomische Machtbarrieren faktisch suspendiert; auch eine Dekade nach der Demokratisierung gehören der Einsatz von Gewalt gegen den politischen Gegner, die Exklusion ethnischer Gruppen und der Terror politischer Extremisten weiterhin zum politischen Alltag (Hakim 1998; Maharjan 1999, Zafarullah/Akhter 2000). 3. Politische Strukturen, die das Verhältnis von gewählten und demokratisch legitimierten Mandatsträgern zu potentiellen Vetomächten regeln, also beispielsweise

6 14 Aurel Croissant/Peter Thiery das Verhältnis von Militär und demokratisch gewählter Regierung regulieren. Die Einschränkung der effektiven Herrschaftsgewalt demokratisch gewählter Regierungen durch das Militär betrifft in unterschiedlichem Maße die Demokratien in Chile, Paraguay und Pakistan - wohlgemerkt vor dem Staatsstreich vom Dezember Institutionen des Regierungssystems und (verfassungs-)rechtliche Strukturen der horizontalen Gewaltenhemmung und -kontrolle und ihre tatsächliche Wirkungskraft auf das Handeln politischer Akteure. Hier lassen sich die delegativen Demokratien in Argentinien und Südkoreas anführen (vgl. Muno/Thiery 2001; Croissant in diesem Heft). 5. Politische Strukturen, Institutionen und Verfahrensweisen, die die Staatsbürger vor willkürlicher Verhaftung, vor Terror, Folter oder sonstigen illegitimen Eingriffen staatlicher wie privater Akteure in das persönliche Leben der Bürger schützen sollen. Wesentliche Erscheinungsformen sind hier die mangelnde Kontrolle bzw. Verselbständigung der Sicherheitskräfte bei der Verbrechens- oder Aufstandsbekämpfung und die Aushebelung der Menschenrechte in Zonen des Ausnahmezustands (Peru, Philippinen), die Abwesenheit staatlicher Schutzmechanismen in städtischen Randzonen oder im Landesinneren, wo eher das Faustrecht gilt (Albanien, schwächer auch Brasilien) sowie nicht zuletzt eine ineffiziente und korrupte Justiz im Verbund mit sozioökonomischen Barrieren, die die konstitutionell verbrieften Freiheitsrechte zur Marginalie verkommen lassen. 9 Zusätzlich zu diesen Differenzierungen sind zwei weitere, allgemeine Anmerkungen angebracht: Erstens: Zeitgleich mit dem Abebben der dritten Demokratisierungswelle Mitte der 90er Jahre (vgl. Diamond 1999) scheinen sich viele dieser Merkmale stabilisiert zu haben: Rückentwickler (Rüb 2001) zur offenen Autokratie sind ebenso in der Minderheit wie progressive Konsolidierungsfälle hin zur liberalen Demokratie. 10 Dies weckt angesichts eines Beobachtungszeitraums von teilweise erheblich mehr als einer Dekade Zweifel an der verschiedentlich vertretenen These, das Phänomen der Hybridisierung politischer Herrschaft sei lediglich ein Zwischen- oder Über- 8 Vgl. Thiery 2000b; zu Pakistan vgl. Bray 1997; Haq 1995: 1000ff. 9 Zu Albanien vgl. Eicher 2000; zu den Philippinen Croissant 2000a; zu Südamerika Muno/ Thiery Das Regressionsszenario, in dem mit zunehmender Dauer der liberale und rechtsstaatliche Gehalt der demokratischen Strukturen ab- und gleichzeitig die Konzentration politischer Macht in der Exekutive, die Verletzung rechtsstaatlicher Grundsätze sowie nicht zuletzt die Entformalisierung der politischen Institutionen zugenommen hat, so daß am Ende tatsächlich die von Juan Linz beschworene formaldemokratische Hülle blieb, ist beispielhaft in Peru und Weißrußland anzutreffen (Muno/Thiery 2001; Werdt 2000). Das Progressionsszenario eines zur liberalen Demokratie gravitierenden Regimes könnte sich in der post-meciar-slowakei abzeichnen.

7 Von defekten und anderen Demokratien 15 gangsstadium auf dem Weg zur konsolidierten Demokratie (erfolgreiche Transformation) oder die Vorstufe zum Rückfall in ein autoritäres Regime (gescheiterte Demokratisierung). Vielmehr scheint es einem erheblichen Teil dieser Regime gelungen zu sein, politische Stabilität zu gewinnen, ohne die von den meisten Transformationsforschern gesetzten Kriterien demokratischer Konsolidierung zu erfüllen. In ähnlicher Weise hat Guillermo O Donnell jüngst die Position stark kritisiert, Regime, deren demokratische, rechts- oder verfassungsstaatliche Komponenten kontinuierlich Einschränkungen unterliegen, schlicht als (noch) nicht konsolidierte Demokratien zu bezeichnen: Cases that have not arrived at full institutionalization, or that do not seem to be moving in this direction, are seen as stunted, frozen, protractedly unconsolidated and the like. [...] That some of these polyarchies have been in a state of protracted unconsolidation for some 20 years suggests that there is something extremely odd about this kind of thinking (O Donnell 1997: 44). Dieses Stabilitätsszenario, in dem die Einschränkungen des demokratischen Konstitutionalismus (Einschränkung der Gewaltenkontrolle, informelle Institutionen, die demokratische und rechtsstaatliche Garantien einschränken, klientelistische Verteilungspraktiken und fehlender Schutz von Minderheiten etc.) sich hinsichtlich der Problemlösungsfähigkeit der Regierung, gemäß dem Entwicklungsstand der politischen Kultur und den mehrheitlichen Präferenzen der machtpolitisch relevanten Eliten zumindest mittelfristig als funktional erweisen und in dem es zur Stabilisierung des hybriden Status quo kommt (vgl. Bunce 2000: 724; White 2000), ist beispielsweise in Rußland, der Ukraine, den Philippinen und Brasilien zu beobachten. Zweitens: Samuel P. Huntington hat jüngst angemerkt, die Herausforderung junger Demokratien am Ende des 20. Jahrhunderts sei nicht overthrow but erosion: the intermittent or gradual weakening of democracy by those elected to lead it (Huntington 1996: 9). Der Blick auf die problematischen Demokratien der dritten Welle scheint diese Annahme nur bedingt zu bestätigen: Die von Huntington angemerkte Gefahr der demokratischen Selbstzerstörung ist dort anzutreffen, wo demokratisch gewählte Regierungen ihre direkt-demokratische Legitimation dazu nutzen, um die eigenen Kompetenzen gegenüber anderen Verfassungsorganen auszuweiten, wo politische Eliten zum Zwecke des eigenen Machterhalts systematisch politische Ressentiments gegenüber nationalen Minderheiten schüren und politische Schlüsselakteure aufflammende ethnische Konflikte, sprachliche oder religiöse Identitäten bewußt mobilisieren und instrumentalisieren (Merkel 1999b: 537f.). Hiervon zu unterscheiden ist jedoch jenes Szenario, auf das jüngst Juan Linz (2000: XL- XLI) hingewiesen hat: Regierungen handeln nach der Verfassung, sind dem Rechtsstaat verpflichtet, respektieren Menschenrechte, und ihre Mitglieder sind zweifelsfrei von demokratischer Gesinnung. Sie verfügen jedoch schlicht nicht über die moralisch-ideologischen, finanziellen, personellen und strukturellen Ressourcen sowie die staatliche Infrastruktur (v.a. funktionsfähige Verwaltung und Gewaltmonopol), die notwendig sind, um den Prinzipien und Verfahren des demokrati-

8 16 Aurel Croissant/Peter Thiery schen Konstitutionalismus in allen Landesteilen und für alle Bevölkerungssegmente gleichermaßen Geltung zu verschaffen. Ebenso wie im Falle sich verselbständigender Sicherheitsorgane (Polizei, Militär), der Aktivitäten von schlicht demokratiefeindlichen Aufständischen und nicht kompromißbereiten Sezessionisten oder der Blokkadepolitik reformfeindlicher gesellschaftlicher Gruppen liegen hier strukturell verfestigte Probleme demokratischen Regierens vor (ibid.), die kaum auf machtpolitisch rationale Kalküle der Regierungsakteure zurückgeführt werden können. 2. Antworten der Transformationsforschung Welche konzeptuellen und theoretischen Antworten gibt die Transformationsforschung auf das skizzierte Phänomen der hybriden Regime oder unvollständigen Demokratien? Während hinsichtlich der Frage des demokratischen Übergangs und der Konsolidierung junger Demokratien Modellbildung und Theorieentwicklung in den letzten beiden Forschungsdekaden erhebliche Erkenntnisfortschritte aufweisen können, stellt sich die Lage mit Blick auf diese Regime weitaus unübersichtlicher dar. So fanden Collier/Levitsky (1997) in ihrer Auswertung von 150 neueren Studien mehr als 550 Subtypen von Demokratie, von denen eine Vielzahl unvollständige Formen demokratischer Herrschaft bezeichnen, andere lediglich Euphemismen für nicht-demokratische Herrschaftsformen darstellen (ibid.: 431). Im gleichen Maße, wie dieses Ergebnis das wachsende Problembewußtsein der Transformationsforschung wiedergibt, erschwert die von Collier und Levitsky gezeigte Proliferation der Begriffe jedoch die theoretische Aufarbeitung der skizzierten Phänomene. So scheint zwar Konsens darüber zu bestehen, daß sich viele dieser Regime in einer Grauzone zwischen Autoritarismus und Demokratie bewegen, doch fehlen sowohl klare Grenzziehungen als auch eindeutige Kriterien für Differenzierungen innerhalb dieser Grauzonen. Kritisch zu bewerten ist in diesem Zusammenhang nicht das Fehlen eines einheitlichen Demokratiekonzepts - die Demokratie ist seit ihren Ursprüngen ein contested concept, für das es aufgrund seines umstrittenen Charakters keine allgemeingültige Definition gibt und vermutlich auch kaum geben kann. Problematisch ist vielmehr, daß die Versuche der typologischen Einordnung dieser Regimehybride häufig ohne theoretische Fundierung und konzeptionellen Rahmen erfolgen 11, daß die Vorgehensweise auf der Grundlage eines ausgewiesenen background concept (Adcock/Collier 2000) ihre analytischen Funktionen nicht befriedigend einlöst oder aber diese auf der Grundlage des gewählten Demokratiekonzepts nicht trägt. Dabei lassen sich die Argumentations- und Vorgehensweisen zu vier Strängen bündeln (vgl. auch Krennerich 1999): 11 So etwa bei Fareed Zakarias illiberal democracy (1997) und bei Bell et al. (1995), die denselben Begriff verwenden, bei Clarke D. Nehers asian style democracy (1994) wie auch bei der Begrifflichkeit von Freedom House.

9 Von defekten und anderen Demokratien Strang: Hybride Regime sind autoritäre Regime, für ihre typologische Einordnung sind Subtypen autoritärer Regime zu bilden. Stellvertretend hierfür steht Juan Linz. So hat der Doyen der Regimeforschung jüngst mit Blick auf die Beschäftigung mit Demokratien mit Adjektiven (Collier/Levitsky 1997) festgestellt, daß es sich hierbei keineswegs um eine neue Vorgehensweise handelt. Bereits vor Beginn der dritten Demokratisierungswelle gab es viele dieser Regimebezeichnungen wie organische, Volks-, Basis- oder bevormundete [Demokratie, C/T], wobei es diese nichtdemokratischen Regime selbst waren, deren Ideologen und Vorkämpfer, die diese Begriffe benutzten (Linz 2000: XXXIX). Unter Verweis auf die in diesem Beitrag bereits zitierten Daten von Freedom House begründet Linz sein Plädoyer gegen die Bildung von Regimekategorien wie hybride Regimetypen oder unvollständige Subtypen der Demokratie und für eine erweiterte Ausdifferenzierung der Untertypologie autoritärer Regime mit einem empirischen Argument: Mit neuen Adjektiven wird nun der Begriff Demokratie versehen, um diese nichtdemokratischen Regime zu beschreiben und einzuordnen. [...] Die Tatsache, daß solche Regime nicht in die Basistypen von nichtdemokratischer Politik passen, führt zu solchen Konzeptionalisierungen. Da ich wahrscheinlich selbst in diese Falle gelaufen wäre, bin ich unbedingt dafür, konzeptionelle Klarheit zu suchen. Gewiß sollten wir einige Aspekte positiv einschätzen, aber bei weitem nicht alle dieser neuen Muster, und wir sollten uns klar machen, daß sie keine Demokratien sind - selbst wenn wir nur minimale Standards anlegen. Um Verwirrung zu vermeiden, würde ich eher Adjektive vor Autoritarismus als vor Demokratie setzen, demnach also lieber von gewähltem Autoritarismus [...], von Mehrparteien-Autoritarismus [...], und von Autoritarismus auf zentraler Ebene mit subnationaler Demokratie [...] sprechen (Linz 2000: XL). Hiergegen lassen sich mindestens zwei Einwände formulieren: Erstens verschiebt der Vorschlag von Linz das Problem der Unterscheidung autokratischer und demokratischer Regime lediglich: Das Problem der Grenzziehung und Kriterienbenennung bleibt ungelöst. Die Anreicherung der bereits jetzt sehr reichhaltigen Palette autoritärer Subtypen verspricht somit nur geringen Mehrnutzen, zumal die Ordnungsvorschläge von Linz nicht ausformuliert und wenig systematisch sind. 12 Zweitens erscheint die pauschale Zuordnung der Systeme zur Kategorie der autoritären Regime dann problematisch, wenn, wie etwa bei Linz und einem großen Teil der Transformationsforschung, am Polyarchie -Konzept von Robert Dahl als theoretischkonzeptionellem Bezugspunkt festgehalten wird. Denn nach seiner Definition ist Polyarchie, verstanden als contestation open to participation (Dahl 1971: 5), durch die zwei interdependenten Dimensionen der politischen Partizipation und des politischen Wettbewerbs definiert, die in der gemeinsamen Ergiebigkeit die demokrati- 12 Auch die von Linz angedeutete Alternative der Subsumtion hybrider Regime unter den eigenständigen Regimetypus des posttotalitären Regimes (Linz/Stepan 1996) scheidet aus, da diese Regime in der Mehrzahl nie totalitär waren.

10 18 Aurel Croissant/Peter Thiery sche Dimension der vertikalen Herrschaftslegitimation und -kontrolle betreffen. Polyarchie als realistische Variante der Demokratie ist ein ausgezeichneter Referenzpunkt, um die Demokratie samt der sie ermöglichenden institutionellen Garantien auf konzeptioneller Ebene von der Autokratie abzugrenzen. Das Phänomen der hybriden Regime betrifft aber nur teilweise die beiden Polyarchiedimensionen. Das Polyarchiekonzept ist daher wenig geeignet, um die liberale Demokratie von Autokratien und von nicht-liberalen Demokratien zu differenzieren, da es zwar einige notwendige (institutionelle) Minimalbedingungen dieses Demokratietyps, nicht jedoch eine weitere Grundbedingung der liberalen Demokratie beinhaltet: die Einhegung politischer Herrschaft durch institutionelle Mechanismen der Gewaltenkontrolle und Gewaltenhemmung (vgl. Lauth 1997). 2. Strang: Hybride Regime sind im strengen Wortsinne Mischformen, die sich nicht der Autokratie oder der Demokratie zuordnen lassen, sondern einen eigenen Regimetyp bilden. 13 Eine solche Vorgehensweise mag attraktiv erscheinen, da sie den Forschenden vor einer eindeutigen Zuordnung zweifelhafter Fälle schützt und - wird der Mischtyp des hybriden Regimes als Übergangstyp konzeptualisiert - eine größere Offenheit für politische Transformationsprozesse von der Autokratie zur Demokratie aufweist (Krennerich 1999: 230). Dies wird der vermeintlich einleuchtenden Einschätzung gerecht, Demokratie sei letztlich ein graduelles Phänomen, das abgestuft auch in autoritären Regimen nachweisbar ist. Bezahlt wird dies jedoch mit der Zunahme konzeptioneller Verwirrung und zusätzlichen Abgrenzungsproblemen, dem (normativ wie analytisch unbefriedigenden) Aufgeben der kategorialen Unterscheidung zwischen Diktatur und Demokratie sowie der Gefahr der Etablierung einer Residualkategorie (ibid.), die als typologische Klammer für ein Sammelsurium unterschiedlichster politischer Regime dient. 3. Strang: Hybride Regime sind entweder autoritäre Regime oder vollständige Demokratien mit bestimmten voneinander abweichenden Merkmalsausprägungen (vgl. etwa das Plädoyer von Krennerich 1999). Fälle mit ähnlichen Merkmalskombinationen können einander zugeordnet werden. Ausgehend von einer eher minimalistischen Demokratiedefinition wird aus der Analyse des Falls und seines empirischen Kontextes entschieden, ob es sich um eine Demokratie oder Autokratie handelt. Diese Vorgehensweise ist konsequent, wenn sie auf ein klar ausgewiesenes Demokratiekonzept rekurriert, von dem ausgehend eindeutige Kriterien zur Differenzierung von Demokratie und Autokratie entwickelt werden. Gleichwohl ist auch hier das Problem, daß die Differenzierung zwischen verschiedenen Demokratietypen und damit gerade die angepeilte Ordnung der Grauzonenregime in Autokratien und unterschiedliche Demokratieformen nicht geleistet wird. 4. Strang: Hybride Regime sind Demokratien - genauer: Subtypen von Demokratie (illiberale, delegative, tutelare Demokratien etc.) - oder autoritäre Regime; letztere bleiben jedoch aus forschungsstrategischen Gründen auch konzeptuell weit- 13 Vgl. Karl 1995; Rüb 2001.

11 Von defekten und anderen Demokratien 19 gehend unberücksichtigt. Als hybride Regime gelten somit unvollständige Subtypen demokratischer Herrschaft, wenn sie das definierende Merkmal von Demokratie erfüllen (hinreichend freie und faire, allgemeine Wahlen). Das Defizit bereits bestehender Subtypologien demokratischer Herrschaft betrifft die Auswahl des root concept, von dem ausgehend abweichende Subtypen konstruiert werden. Der Nachteil der existierenden Subtypen ist, daß sie von einem Demokratiekonzept gewonnen werden, welches die konstruierten Subtypen schlicht nicht trägt. So basiert etwa der Subtyp elektorale Demokratie (Freedom House) auf einem Demokratiekonzept, das noch hinter die prozedurale Demokratiedefinition bei Schumpeter (1950: 272f.) zurückgeht. Bei Larry Diamonds Subtypen illiberaler und semi-liberaler Demokratie ist wiederum nicht eindeutig zu erkennen, ob die liberale Demokratie das root concept bildet und welche theoretisch gewonnenen Typologiekriterien zur Abgrenzung der Typen verwendet werden. 14 Damit bleiben jene beiden Bedingungen unerfüllt, die notwendig sind, damit bei der Konstruktion von Subtypen der Demokratie der kategoriale Unterschied zwischen autoritären und demokratischen Systemen nicht verwischt (Krennerich 1999: 231): das Zugrundelegen eines klaren und angemessenen Demokratie-/Autokratiekonzepts und die eindeutige Kennzeichnung definitorischer und zentraler Merkmale der Demokratie. Wir wollen im folgenden erstens zeigen, daß im Zusammenhang mit dem dargestellten Phänomen der Grauzonenregime und den hiermit verbundenen Forschungsfragen ein angemessenes Demokratiekonzept mehrdimensional sein und auf den demokratischen Rechts- und Verfassungsstaat rekurrieren sollte. Im Sinne von Robert Adcock und David Collier (2000) erheben wir in diesem Zusammenhang nicht den Anspruch, eine allgemeingültige Konzeptualisierung von Demokratie zu präsentieren, sondern konzentrieren uns darauf, spezifische Argumente zu entwickeln, die im Kontext unseres Forschungsinteresses die Entscheidung für ein bestimmtes Konzept rechtfertigen. Zweitens werden wir zeigen, daß die zu Recht eingeforderte klare Unterscheidung zwischen definitorischen und zentralen Merkmalen sowie die hieran orientierte Bildung von demokratischen Subtypen möglich ist, ohne die kategoriale Unterscheidung zwischen Totalitarismus und Autoritarismus auf der einen (Autokratie) und Demokratie auf der anderen Seite aufzugeben. 3. Ein konzeptueller Alternativvorschlag Die erwähnten Aporien zeigen, daß zunächst eine Rückbesinnung auf den Kerngehalt von Demokratie sinnvoll ist, der auch den Baustein und die Begründung für unser analytisches Grundmodell (embedded democracy) darstellt. An anderer Stelle 14 Vielmehr scheint es, daß Diamonds Konstruktion dieser beiden Subtypen allein nach einem Kriterium erfolgt: den Skalenwerten von Freedom House. Diese eignen sich jedoch nicht als Kriterien zur Typenbildung, sondern allenfalls als Meßwerte zur Einordnung realer Fälle in ein zuvor theoretisch definiertes Ordnungsraster.

12 20 Aurel Croissant/Peter Thiery (Merkel 1999; Merkel/Croissant 2000; Croissant/Thiery 2000) ist bereits gezeigt worden, worin die Defizite der für die Transitionsforschung typischen diskurslosen Bezugnahme auf den eindimensionalen Demokratiebegriff von Robert Dahl (1971; 1989) liegen. Während der Dahlsche Polyarchie-Begriff einzig die Dimension der vertikalen Kontrolle und Legitimation politischer Herrschaft berücksichtigt, ist es zur Erfassung von Demokratie als moderner Form politischer Ordnung notwendig, zwei weitere Dimensionen - die Dimension der politischen Agendakontrolle sowie die Dimension des liberalen Rechts- und Verfassungsstaats - in die Konzeption von Demokratie einzuschließen. Die Begründung für einen solchen komplexeren Demokratiebegriff, der dennoch beansprucht, lediglich Minimalkriterien im Sinne Dahls festzulegen, stützt sich im wesentlichen auf zwei Argumentationslinien. Erstens: Mit Dahl (1989), Sartori (1997) und Habermas (1998) stimmen wir überein, daß Demokratie (wie Autokratie) eine Form der Herrschaftsorganisation ist, d.h. bestimmte historisch-strukturelle Parameter von Herrschaft universell und unhintergehbar sind wie u.a. die Herausbildung des souveränen Territorialstaates, das Repräsentationsprinzip als Modus politischer Vermittlung zwischen Staat und Gesellschaft sowie, als tragfähiges Organisationsprinzip moderner Herrschaft, die Tendenz zu systemischer Differenzierung, das Verständnis von Individuen als Personen, d.h. als im Prinzip autonome Träger von Rechten, sowie die Entfaltung politischer Öffentlichkeit als Arena und Medium kollektiver und individueller Präferenzbildung. Zweitens: Das institutionelle Grundgerüst einer (minimal definierten) Demokratie muß die Logik der Demokratie widerspiegeln, d.h. es ist eine Verbindung aufzuzeigen zwischen dem Kerngehalt von Demokratie und der Auswahl der Minimalkriterien. Auf der Folie der neuzeitlichen Herrschaftsarchitektur, in der Herrschaftsträger und -adressaten auseinandertreten, besteht diese Logik darin, die politische und private Selbstbestimmung ( Freiheit ) aller BürgerInnen ( Gleichheit ) derart zu ermöglichen, daß diese sich im Prinzip auch als Autoren jenes Rechts verstehen können, dessen Adressaten sie sind (Habermas 1996; Kelsen 1981). Dies erfordert neben gesicherten Freiheits- und Gleichheitsrechten grundsätzlich ein bestimmtes Maß an routinisierter Kontrolle der - vom einzelnen Bürger gewöhnlich nicht selbst direkt autorisierten - Herrschaftsakte, und das heißt sowohl der faktischen Herrschaftsträger wie auch der Herrschaftsinhalte. Das bedeutet, daß in modernen, territorial verfaßten Herrschaftsgebilden - wie sie die politische Realität auch des beginnenden 21. Jahrhunderts charakterisieren - die Demokratie nur dann als politische Herrschaftsordnung tragfähig ist, wenn (1) die vertikale Dimension von Volkssouveränität und Autonomie verwirklicht ist, d.h. wenn periodische Wahlen als Partizipationsinstrument zur Bestimmung der Repräsentanten und Herrschaftsträger gegeben sind; (2) eine öffentliche Arena zur Beeinflussung der Repräsentanten und Entscheidungsträger sich ausbilden kann, wofür politische Freiheits- und Kommunikationsrechte erforderlich sind; (3) gewährleistet ist, daß die demokratisch gewählten Autoritäten auch tatsächlich die effektive Regierungsgewalt innehaben und darin nicht durch sich selbst legitimierende

13 Von defekten und anderen Demokratien 21 Machtgruppen beschnitten werden; (4) die horizontale Dimension der Herrschaftskontrolle ausgeprägt ist, die einer Verselbständigung der arbeitsteilig organisierten Staatsgewalten entgegenwirkt und sie in ihrem Handeln an bestimmte Grundsätze bindet; (5) grundsätzliche inhaltliche Barrieren gegen den Herrschaftsanspruch des Staates in Form nicht-hintergehbarer negativer Freiheitsrechte errichtet und rechtlich auch durchsetzbar sind. Mithin ist Demokratie von ihrer Logik her ein Kürzel für den demokratischen Rechtsstaat und in diesem Sinne liberale Demokratie. Letztere bildet wiederum aus den oben dargestellten Gründen das Ursprungskonzept, welches unserer Meinung nach zugrunde gelegt werden sollte, um die Grauzonenregime konzeptionell wie typologisch angemessen erfassen zu können. Diese Charakteristika der liberalen Demokratie können in ein Kategorienschema übersetzt werden, das die skizzierten Merkmale neuzeitlicher Herrschaftsarchitekturen in Rechnung stellt und eine idealtypische Abgrenzung demokratischer, autoritärer und totalitärer Herrschaftsformen erlaubt. Abbildung 1 Basierend auf den Ausführungen von Merkel 1999a und 1999b sowie Merkel/Croissant 2000: 4, ergänzt um die Herrschaftsarena.

14 22 Aurel Croissant/Peter Thiery Ausgehend von den drei Demokratiedimensionen läßt sich so ein Basismodell demokratischer Regime entwerfen, das wir das Konzept der embedded democracy nennen. Ihm liegt die Idee zugrunde, daß ein demokratisches Herrschaftssystem eine politische Ordnung darstellt, die mehrdimensional ist und selbst aus unterscheidbaren Teilregimen besteht. Diese Teilregime beinhalten charakteristische Komplexe von Funktionsregeln, die jeweils unhintergehbare Voraussetzungen für das Funktionieren einer Demokratie sind, letzteres aber auch nur im Set gewährleisten und insofern Kohärenz aufweisen müssen. Embedded meint, daß die Funktionslogik eines Teilregimes durch die Einbettung in andere Teilregime zwar nicht aufgehoben, aber in bestimmte Bahnen gelenkt wird. Die Dominanz eines der Strukturprinzipien moderner Demokratie über ein anderes wird somit erschwert. Die teils in Spannung zueinander stehenden Prinzipien der politischen Gleichheit, Freiheit und Kontrolle (Lauth 1997) werden hierdurch gezähmt und in Einklang miteinander gebracht. Erst die Einbettung der einzelnen Institutionen und Mechanismen der Demokratie in ein Gesamtgeflecht institutioneller Teilregime macht eine neuzeitliche Demokratie funktionsfähig (Abb. 2). Abbildung 2: Dimensionen, Teilregime und Kriterien der embedded democracy I. Vertikale Dimension der Herrschaftslegitimation und -kontrolle A. Wahlregime 1. Aktives Wahlrecht 2. Passives Wahlrecht 3. Freie und faire Wahlen 4. Gewählte Mandatsträger B. Rechte politischer Organisation und Kommunikation (öffentliche Arena) 5. Meinungs-, Presse- und Informationsfreiheit 6. Assoziationsfreiheit II. Dimension der Agendakontrolle C. Gewählte Machtträger mit realer Gestaltungsmacht 7. Effektive Regierungsgewalt III. Dimension des liberalen Rechts- und Verfassungsstaates D. Horizontale Verantwortlichkeit 8. horizontale Verantwortlichkeit (Gewaltenteilung) E. Bürgerliche Freiheitsrechte 9. Individuelle Schutzrechte gegen staatliche und private Akteure 10. Recht auf (gleichen) Zugang zum Recht und Gleichbehandlung vor dem Gesetz

15 Von defekten und anderen Demokratien Das Konzept der defekten Demokratie Die drei Demokratiedimensionen und das hieraus entwickelte Konzept der embedded democracy erlauben uns zwei konzeptionelle und analytische Unterscheidungen. Erstens: Wird eines der genannten zentralen Kriterien liberaler Demokratie verletzt, können wir nicht mehr länger von einer funktionierenden liberalen Demokratie, basierend auf den Prinzipien des Rechts- und Verfassungsstaates, sprechen. Vielmehr haben wir es hier mit einer defekten Demokratie zu tun. 15 Zweitens: Abhängig davon, welche Kriterien und Teilregime verletzt sind, liegt eine bestimmte Form defekter Demokratie vor. Die Verwendung des Begriffs defekt bedeutet nicht, daß wir von der Existenz einer perfekten Demokratie ausgehen. Nicht die ideale oder die perfekte Demokratie bilden den Gegenpart zur defekten Demokratie, sondern die liberale, rechtsstaatliche und konstitutionell eingehegte Demokratie. Das Konzept der embedded democracy bildet das root concept, von dem aus wir das Konzept der defekten Demokratie bestimmen. Indem wir dezidiert von einem Demokratie- Konzept als Grundlage zur Bestimmung der Grauzonen-Regime ausgehen, behandeln wir letztere als diminished subtypes von Demokratie - und zählen sie somit zur Demokratie (ähnlich Lauth 1997). 16 Die hiermit verbundene Gefahr, daß zwar einerseits das Unterschreiten der Schwelle einer liberalen Demokratie präziser erfaßt werden kann, andererseits aber das Unterschreiten der Autokratieschwelle nicht hinreichend berücksichtigt wird, erfordert die Beantwortung zweier Fragen: (1) Worin besteht der konzeptionelle Kern der defekten Demokratie, der sie von funktionierenden Demokratien (Lauth 1997) unterscheidet? (2) Was unterscheidet defekte Demokratien von autoritären Regimen? (1) Definition und Basiskonzept der defekten Demokratie : Richtschnur für die Verortung von defekten Demokratien ist die oben skizzierte Logik der Demokratie, d.h.: Defekte der institutionellen Minima bzw. deren Adaptation in andere Systemlogiken dürfen ein demokratisches Spiel nicht soweit pervertieren, daß sie nur noch eine Fassade für autoritäre Praktiken darstellen. Mit anderen Worten muß auch in defekten Demokratien ein Mindestmaß an Freiheit, Gleichheit und Kontrolle für die politische Selbstbestimmung aller Bürger verwirklicht sein. In einer ersten Annäherung läßt sich somit formulieren: Defekte Demokratien sind Demokratien, in denen einer oder mehrere der genannten institutionellen Mechanismen nicht hinreichend verwirklicht sind, da diese Minima temporär oder dauerhaft von bestimmten machtvollen Akteuren unterlaufen werden bzw. von ihnen in einer Art und Weise Gebrauch gemacht wird, welche die Essenz des demokratischen Spiels aushöhlt. Das 15 Zur Abgrenzung von Autokratien, falls die Defekte zu groß sind, s. unten im Text. 16 Natürlich blenden wir damit aufgrund unseres Forschungsinteresses zunächst die Hybridregime auf autokratischer Seite aus dem konzeptuellen Blickfeld aus. Sie ließen sich u.e. mit einer analogen Strategie konzeptualisieren. Im übrigen bedeutet das Ausblenden nicht, daß ein etwaiges Umschlagen defekter Demokratie in Autokratie nicht erfaßt werden kann (s. unten im Text).

16 24 Aurel Croissant/Peter Thiery heißt: Eine defekte Demokratie liegt dann vor, wenn die Logik der Demokratie und damit ihre Prinzipien zwar in relevanten Herrschaftsbereichen bedeutsam und wirkungsvoll umgesetzt sind, jedoch Teilbereiche der Herrschaftsordnung nach Mustern funktionieren, die den Prinzipien der Freiheit, Gleichheit und Kontrolle entgegenlaufen. Defekte Demokratien werden von uns demnach definiert als Herrschaftssysteme, die sich durch das Vorhandensein eines bedeutsamen und wirkungsvollen Wahlregimes zur Regelung des Herrschaftszugangs auszeichnen, aber durch Störungen in der Funktionslogik der übrigen Teilregime die komplementären Stützen verlieren, die in einer funktionierenden Demokratie zur notwendigen Sicherung von Freiheit, Gleichheit und Kontrolle notwendig sind. Auch defekte Demokratien müssen also einen umfänglichen Kernbestand demokratischer Regelsysteme aufweisen. Dies gilt zunächst und vor allem für das Wahlregime, dem wir den Status eines definierenden Merkmals zuweisen. Um bedeutsam und wirkungsvoll zu sein, müssen hier in der Regel alle vier genannten Kriterien ohne Einschränkung erfüllt sein. Dennoch gibt es Konstellationen, in denen trotz partieller Einschränkung eines dieser Kriterien noch von einem bedeutsamen Wahlregime gesprochen werden kann. In diesen Fällen funktioniert das Wahlregime als Modus der Bestimmung von Herrschaftsträgern nicht vollständig nach demokratischen Prinzipien, da Freiheit, Gleichheit und/oder Kontrolle verletzt werden. 17 Damit dies nicht zu einem letztlich autoritären Modus der Regelung des Herrschaftszugangs degeneriert, halten wir ein solches Unterschreiten des Minimalkriteriums nur dann für zulässig, wenn es an zwei zusätzliche Konditionen geknüpft wird. Die erste betrifft das Wahlregime selbst: Bedeutsame Wahlen, wie wir dies in der Definition fordern, sind dadurch gekennzeichnet, daß allein das Vorhandensein reeller Alternativen, und das heißt die Gefahr des Machtverlustes aufgrund eines allgemeinen Wählerwillens, einer autokratischen Machtbefestigung entgegenwirkt. Um also bedeutsam zu sein, muß die Stelle der Macht prinzipiell als leer begriffen werden (Rödel et al. 1989: 87ff.), d.h. Wahlen auf breiter Basis dienen der Bestellung der (zentralen) Herrschaftspositionen in einem relativ offenen, kompetitiven und fairen Prozeß und nicht ihrer manipulierten Befestigung. Die zweite Bedingung betrifft die Einbettung des defekten Wahlregimes. Um die Gesamtlogik eines demokratischen Regimes sicherzustellen, ist es notwendig, daß die Funktionsimperative der restlichen Teilregime - insbesondere zur Kontrolle der Herrschaftsausübung - funktionieren. Denn diese stellen sicher, daß die auf Exklusion beruhenden Herrschaftsmandate keine selbstreferentiellen oder geschlos- 17 Beispiele sind für alle vier Kriterien vorhanden, wie etwa Einschränkungen des allgemeinen Wahlrechts (die Schweiz bis 1971 als Nachzügler in Sachen Frauenwahlrecht); die Einschränkung des passiven Wahlrechts, indem dies an stark exkludierende Regelungen geknüpft ist, wie in der neuen thailändischen Verfassung von 1997 (Croissant 2000b); wenn nicht alle zentralen Mandatsträger gewählt werden (ernannte Senatoren in Thailand bis 2000 und Chile; vgl. ibid.; Thiery 2000a) oder freie und faire Wahlen nicht in vollem Umfang gegeben sind (Mexiko bis 1997).

17 Von defekten und anderen Demokratien 25 senen Machtkreisläufe generieren können. Insbesondere die uneingeschränkten Rechte politischer Partizipation und Kommunikation sowie die durch unabhängige Gerichte gewährleisteten negativen Freiheitsrechte geben allen die annähernd gleiche Chance, in der öffentlichen Arena zu agieren bzw. ihre private Autonomie zu sichern. Damit bleibt die betreffende Demokratie zwar noch immer defekt, nämlich exklusiv im Hinblick auf den Zugang zu Herrschaftspositionen, doch findet die resultierende Herrschaftspraxis funktionsfähige demokratische Schranken vor. Analog dazu liegen defekte Demokratien auch dann vor, wenn die übrigen zentralen Merkmale eingeschränkt sind und so je spezifische Verzerrungen demokratischer Machtkreisläufe ergeben. Die öffentliche Arena ist massiven Behinderungen seitens der Herrschaftsträger oder anderer Machtgruppen ausgesetzt, so daß der politische Prozeß in deren Sinne ausgerichtet und deformiert wird. Wesentliche politische Freiheiten (Formulierung und Geltendmachen von Präferenzen) sowie die weichen Formen der Herrschaftskontrolle über die Formierung einer öffentlichen Meinung kommen nicht unbehindert zum Zuge. Die effektive Regierungsgewalt ist eingeschränkt, indem relevante politische Materien der Verfügungsgewalt der gewählten Amtsträger entzogen sind - sei es faktisch oder per Verfassung. Dies bedeutet, daß demokratisch nicht legitimierte Mächte die Kontrolle über diese Bereiche wirkungsvoll in Anspruch nehmen und so den demokratisch gewählten Regierungen die Grenzen politischen Handelns diktieren können. Damit besitzt das Volk nicht die volle Selbstbestimmung über seine Angelegenheiten, was die Prinzipien der Volkssouveränität, Gleichheit und Kontrolle zugunsten privilegierter Gruppen verletzt. Die horizontale Verantwortlichkeit der Herrschaftsträger ist zugunsten einer der drei Gewalten - in der Regel der Exekutive - außer Kraft gesetzt. Das dadurch entstehende Machtpotential verlagert sich auf eine Gewalt und reißt die Kontrollkette auseinander, die in repräsentativen Systemen zur Sicherung von Volkssouveränität und Selbstbestimmung notwendig ist. Die bürgerlichen Freiheitsrechte werden eingeschränkt bzw. nicht hinreichend um- oder durchgesetzt. Damit wird der Kern persönlicher Selbstbestimmung und mit ihm die Grundlage politischer Selbstbestimmung unterminiert, indem die Reichweite der Herrschaft überdehnt wird, nicht klar definiert ist oder faktisch rechtliche Ungleichheit geschaffen wird. Eine hinreichend klare Abgrenzung zwischen defekten und funktionierenden Demokratien ist somit bereits dann möglich, wenn signifikante Defekte in nur einem der Teilregime vorliegen. Aus einer dynamischen Perspektive sind defekte Demokratien dadurch charakterisiert, daß sie im Prozeß der Transition die genannten Teilregime nicht oder nicht vollständig ausbilden. Allerdings sind Grad und Schwere der Defekte und somit das Funktionieren solcher defekten Demokratien recht unterschiedlich und ergeben eine (theoretisch) große Bandbreite an Subtypen. (2) Defekte Demokratie vs. Autoritarismus: Das Konzept der embedded democracy erlaubt damit die präzise Lokalisierung von Defekten als Störungen des Funktionierens einzelner Teilregime, doch werden noch keine Kriterien benannt, wann die Defekte zu groß sind, so daß auch nicht mehr von defekter Demokratie

18 26 Aurel Croissant/Peter Thiery geredet werden kann, ohne den Begriff der Demokratie selbst ad absurdum zu führen. Wie erwähnt, hat vor allem Linz vor einer Verwässerung der Grenze zwischen Demokratie und Autokratie gewarnt, ohne allerdings eine überzeugende Antwort auf diese Problematik geben zu können. Deren Kern besteht letztlich darin, daß Demokratie ein mehrdimensionales Konzept darstellt, die institutionellen Minima also gänzlich, teilweise oder auch nur jeweils graduell beschädigt sein können. Paradoxerweise wird diese Aufgabe durch den Siegeszug der Demokratie noch erschwert. Denn während die alten Autoritarismen aufgrund ihrer prägnanten Ausprägung in der Systemkonkurrenz relativ leicht als solche zu identifizieren waren (keine Wahlen und politischen Freiheiten, Willkürherrschaft etc.), vollziehen sich neue Formen autoritärer Regression hinter einer demokratischen Fassade, die nicht selten zur Legitimierung nach innen oder außen aufrechterhalten wird. Um den Differenzierungsgewinn durch das Konzept der defekten Demokratie nicht durch eine Blindheit gegenüber der Autokratieschwelle zu erkaufen, muß diese also relativ klar bestimmt werden. Geringe Probleme bereiten dabei Fälle, in denen die Funktionsimperative eines oder mehrerer Teilregime außer Kraft gesetzt sind. Beispielhaft kann dies wiederum am Wahlregime verdeutlicht werden. So ist hier die Schwelle zwischen defekter Demokratie und Autokratie dann überschritten, wenn der formale Ausschluß vom demos nicht nach Maßgabe unpersönlich und überparteilich gesetzter Kriterien erfolgt, sondern der willkürlichen Entscheidung politischer Autoritäten unterliegt und aufgrund von machtpolitischen Kalkülen der Herrschenden erfolgt; wenn Wahlen manipuliert werden, um Herrschaftspositionen zu sichern oder zu erlangen; oder wenn politische Mandatsträger überwiegend oder gar nicht gewählt sind (das Beispiel Hongkong, vgl. Pepper 2000). Analog dazu ist ein Regime aber auch dann als autoritär zu bezeichnen, wenn (a) Parteien und Organisationen, die sich im Grundsatz zu demokratischen Regeln bekennen, verboten oder anderweitig durch staatliche Zwangsmaßnahmen exkludiert werden oder die Öffentlichkeit über Verbote etc. von den amtierenden Machthabern dominiert bzw. okkupiert wird; (b) die effektive Regierungsgewalt überwiegend nicht von den demokratisch legitimierten Autoritäten ausgeübt wird (z.b. Iran); (c) eine der Gewalten sich dauerhaft die Kompetenzen der übrigen Gewalten aneignet und in diesem Sinne die Herrschaftsträgerschaft monopolisiert (z.b. Belarus); oder (d) Herrschaft - auch über freie Wahlen legitimierte - gezielt und umfangreich zur Diskriminierung von Teilen der Bevölkerung verwendet wird (Rest-Jugoslawien). Sieht man von den eindeutigen Fällen autokratischer Regime einmal ab, so dürften in der Realität die Grauzonenfälle allerdings kaum so eindeutig identifizierbar sein. Vielmehr kombinieren sie weichere Einschränkungen in mehreren Funktionsbereichen, die dennoch derart kumulieren, daß die formellen demokratischen.regeln überlagert oder ausgehöhlt werden. Dies sei an zwei Beispielen verdeutlicht: Wenngleich von Freedom House in den 90er Jahren durchweg als partly free eingestuft, haben Peru und Mexiko die Autoritarismusschwelle passiert. In Peru gilt dies

19 Von defekten und anderen Demokratien 27 nicht nur für die Zeit des autogolpe (1992/93), sondern gerade auch für die Entwicklung ab 1995, als Fujimori und seine Partner aus Militär und Geheimdienst sukzessive die zentralen demokratischen Institutionen aushebelten oder infiltrierten und mißliebige Bürger einschüchterten oder bedrohten. Spätestens nach der Ausschaltung des Verfassungsgerichtes konnte Fujimori nach Gutdünken regieren und seine Wiederwahl betreiben (bis schließlich auch die Wahlen 2000 manipuliert wurden). In Mexiko hingegen ist die gegenläufige Tendenz zu beobachten. Während das Regime noch bis zur Wahl Zedillos 1995 als (für einige wie Vargas Llosa gar perfekte) Diktatur der PRI-Familie zu bezeichnen ist, konnten spätestens die Parlamentswahlen 1997 als frei und fair bezeichnet werden. Das hiermit etablierte und anerkannte divided government änderte die Logik des Gesamtregimes, bis schließlich mit der Wahl von Vicente Fox auch die zentrale Herrschaftsposition unzweifelhaft demokratisch legitimiert wurde. Zusammengefaßt bedeutet dies: In defekten Demokratien durchkreuzen autoritäre Praktiken und Herrschaftsmuster die Balance eines austarierten demokratischen Spiels und knacken so den Funktionscode, der in liberalen, rechtsstaatlich verfaßten Demokratien die Herrschaftsorganisation anleitet. Die inkonsistente Institutionalisierung von Freiheit, Gleichheit und Kontrolle drückt sich aus in einer partiellen Beschädigung der institutionellen Minima und übersetzt sich damit in eine Verzerrung jener Regelsysteme, die als Teilregime einer embedded democracy zusammen die historisch viable Verkörperung der demokratischen Logik darstellen. In einem zweiten Schritt können die bisherigen Ausführungen in der Formulierung einer Typologie defekter Demokratien gebündelt werden. Dabei macht es im Interesse der Ordnungsfunktion von Typen wenig Sinn, für jedes Teilregime oder jedes der genannten institutionellen Kriterien einen eigenen Subtyp zu bilden. Entsprechend der von uns skizzierten Logik defekter Demokratien orientieren wir uns vielmehr wiederum am dreidimensionalen Demokratiekonzept, dem sich die skizzierten fünf Teilregime der Demokratie zuweisen lassen. Entsprechend gelangen wir zu drei Subtypen defekter Demokratie: Abbildung 3: Typen defekter Demokratien Beschädigtes Beschädigte Dimension Typ Teilregime A und B Vertikale Legitimation und Herrschaftskontrolle Exklusive Demokratie C Effektive Herrschaftsgewalt Enklavendemokratie D Dimension des liberalen Rechts- u. Illiberale Demokratie (a) E Verfassungsstaats Illiberale Demokratie (b) (a) delegative Variante (b) antiliberale Variante

20 28 Aurel Croissant/Peter Thiery (1) Exklusive Demokratie 18 : Dieser Typus ist durch die Beschädigung der Teilregime A und/oder B charakterisiert. Dies ist etwa der Fall, wenn eines oder mehrere relevante Segmente der erwachsenen Bevölkerung vom Staatsbürgerrecht der universalen Wahl ausgeschlossen sind. Typische Beispiele für den formalen Ausschluß vom Wahlrecht wären hier die Schweiz bis 1971 (Geschlecht) sowie hinsichtlich des passiven Wahlrechts Thailand seit 1997 (Bildung). 19 Exklusion wird jedoch auch durch eine Einschränkung der übrigen Rechte bewirkt. Wird etwa das Prinzip freier und fairer Wahlen verletzt, impliziert dies eine Verzerrung bis hin zum faktischen Ausschluß von der Mitentscheidung über den Herrschaftszugang. Eingriffe in die politischen Freiheitsrechte der öffentlichen Arena behindern vor allem die freie Präferenzbildung, indem organisatorische oder kommunikative Machtbildung beschnitten wird. 2) Enklavendemokratie: Dieser Typus defekter Demokratie ist dadurch geprägt, daß Vetomächte - Militär, Guerilla, Miliz oder multinationale Konzerne - bestimmte politische Domänen dem Zugriff der demokratisch legitimierten Repräsentanten und Regierungsautoritäten entziehen. Beispiele sind Chile, Thailand (bis Mitte der neunziger Jahre) oder Paraguay. Die Bildung solcher materieller Politikdomänen durch das Militär kann auf außerkonstitutionellem Wege (Paraguay) oder per Verfassung (Chile) erfolgen (Thiery 2000a). 3) Illiberale Demokratie: Im unvollständigen Verfassungs- und beschädigten Rechtsstaat ist die Kontrolle von Exekutive und Legislative durch die dritte Gewalt eingeschränkt, die Bindewirkung konstitutioneller Normen auf Regierungshandeln und Gesetzgebung gering und/oder das Verhältnis von Staat und Bürger durch die teilweise Suspendierung der bürgerlichen Freiheits- und Schutzrechte des Individuums geprägt. Illiberale Demokratien treten in zwei Varianten auf: Eine delegative Variante liegt vor, wenn in freien und allgemeinen Wahlen gewählte Repräsentanten die fundamentale Dimension der horizontalen Kontrolle verletzen 20 : Regierungen umgehen das Parlament, wirken extrakonstitutionell auf die Justiz ein, verschieben die Machtbalance zu ihren Gunsten und statten sich selbst mit einer vom Volk nicht autorisierten Machtfülle aus. In ihrer anti-liberalen Variante zeichnen sie sich 18 Vgl. zu den drei Subtpyen defekter Demokratie Merkel (1999a: 367f.); Merkel/Croissant (2000). 19 Das Südafrika der Apartheid (1990) qualifizierte sich nicht einmal für diesen Subtyp defekter Demokratie. Denn zum einen lag der Anteil der Bevölkerung am herrschaftsberechtigten demos bei etwa 10% der erwachsenen Bürger. Zum anderen war das damalige Herrschaftssystem auch in den Bereichen Rechtsstaat, Kontrolle des Militärs und der Sicherheitsdienste sowie Gewährleistung bürgerlicher Rechte durch erhebliche Defizite geprägt. 20 Zur Beschreibung dieses Subtyps wird der von Guillermo O Donnell (1994) eingeführte und bereits etablierte Begriff der delegativen Demokratie übernommen; dabei erhält er jedoch eine andere Konnotation. Denn während O Donnells Begriff der Delegation vor allem das Verhältnis von Wähler und Präsident im Blick hat ( vertikale Delegation ), zielt unsere Begriffsverwendung auf das Verhältnis zwischen den drei Akteuren Regierung, Parlament und Justiz ( horizontale Delegation ).

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