Hans-Joachim Lauth (Hrsg.) Vergleichende Regierungslehre

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2 Hans-Joachim Lauth (Hrsg.) Vergleichende Regierungslehre

3 Hans-Joachim Lauth (Hrsg.) Vergleichende Regierungslehre Eine Einführung 3., aktualisierte und erweiterte Auflage

4 Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über <http://dnb.d-nb.de> abrufbar. 1. Auflage Auflage , aktualisierte und erweiterte Auflage 2010 Alle Rechte vorbehalten VS Verlag für Sozialwissenschaften Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2010 Lektorat: Frank Schindler VS Verlag für Sozialwissenschaften ist eine Marke von Springer Fachmedien. Springer Fachmedien ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbeson dere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: Ten Brink, Meppel Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN

5 Inhalt Inhalt Vorwort zur dritten Auflage... 7 Vorwort zur zweiten Auflage... 9 I. Grundlagen und Methoden Gegenstand, grundlegende Kategorien und Forschungsfragen der Vergleichenden Regierungslehre Hans-Joachim Lauth / Christoph Wagner Methoden der Vergleichenden Regierungslehre Hans-Joachim Lauth / Jürgen Winkler Comparing Systems and Cultures : Between Universalities, Imperialism, and Indigenousity Hartmut Behr / Felix Roesch II. Polity Strukturen und Institutionen Regimetypen: Totalitarismus Autoritarismus Demokratie Hans-Joachim Lauth Regierungssysteme und Demokratietypen Aurel Croissant Vergleichende Verwaltungswissenschaft: Verwaltungssysteme, Verwaltungskulturen und Verwaltungsreformen in internationaler Perspektive Sabine Kuhlmann Die Europäische Union in der Vergleichenden Politikwissenschaft Siegmar Schmidt Systemwechsel Wolfgang Merkel / Peter Thiery III. Politics Akteure und Prozesse Parteien und Parteiensysteme Jürgen Winkler

6 6 Inhalt Wahlen und Wahlsysteme Dieter Nohlen Parlamente Klaus von Beyme Demokratietypen, institutionelle Dynamik und Interessenvermittlung: Das Konzept der Verhandlungsdemokratie Roland Czada Politische Kultur Bettina Westle IV. Policy Politikergebnisse und Handlungsbedingungen Sozialpolitik Nico A. Siegel / Sven Jochem Umweltpolitik Wolfgang Muno Vergleichende Sozialkapitalforschung Volker Kunz Politikfeldanalyse und internationale Kooperation Jörg Faust / Thomas Vogt Anhang Personenverzeichnis Stichwortverzeichnis Autorenverzeichnis

7 Vorwort zur dritten Auflage In den Sozialwissenschaften ändert sich nicht nur der Gegenstand der Forschung ständig, sondern auch die Ausrichtung der Forschung selbst ist im Wandel begriffen. Lehrbücher versuchen stets das aktuellste Bild der wissenschaftliche Diskussion und Forschungstätigkeit zu erfassen. Zugleich entwerfen sie mit dem Fokus auf die zentralen Themen ein Bild der Disziplin, in dem sich diese in ihren wesentlichen Bestandteilen findet. Auch die hier vorliegende dritte Auflage der Vergleichenden Regierungslehre stand vor dieser Aufgabe. Dabei zeigte sich, dass die bestehende Grundstruktur weiterhin trägt. Lediglich ein Beitrag zur Vergleichenden Verwaltungswissenschaft wurde neu aufgenommen, da dieser Bereich in den letzten Jahren eine verstärkte komparative Ausrichtung erfahren und wichtige thematische Überschneidungen mit der Politikwissenschaft hat, wie auch die gemeinsamen Wurzeln verdeutlichen. Dagegen wurde der Beitrag zur Politik im Netz herausgenommen, der auf wichtige Web-Adressen im Bereich der vergleichenden Politikwissenschaft verwiesen hatte. Kaum ein anderer Bereich verdeutlicht so rasch die Veränderung der Lehr- und Forschungssituation. Dies betrifft zum einen die Web-Adressen selbst, die sich ständig verändern, und zum anderen die Studierenden, die nach jahrelanger eigener Web-Erfahrung solch einer Hilfestellung nicht mehr bedürfen. Hier sei lediglich der obligatorische Hinweis angebracht, dass find, copy and paste kein angemessenes Verständnis für wissenschaftliches Arbeiten ist. Abgesehen davon, dass Plagiate immer leichter gefunden werden, wird der Sinn des Studiums zentral verfehlt, der auf eigenständigem Arbeiten beruht. Die anderen Beiträge des Bandes wurden aktualisiert, wobei der neuste Forschungsstand einbezogen wurde. Für die Bereitschaft der Autorinnen und Autoren, diese Aufgaben zu übernehmen, möchte ich mich bedanken; gleichfalls bei Frau Anne Fuchs, die sich wiederum für die Layout-Gestaltung verantwortlich zeigte. Allen Studierenden soll der vorliegenden Band nicht nur einen systematischen Überblick über die Grundlagen der vergleichenden Politikwissenschaft geben, sondern auch dazu beitragen, dass sie anschließend viele Fragen beantworten können, aber auch neue gefunden haben. Würzburg im Frühjahr 2010 Hans-Joachim Lauth

8 Vorwort zur zweiten Auflage Vorwort Im Bereich zur der zweiten Vergleichenden Auflage Politikwissenschaft beziehungsweise comparative politics haben sich im letzten Jahrzehnt bemerkenswerte Änderungen vollzogen. Dies ist im Bereich der US-amerikanischen Politikwissenschaft gut dokumentiert (Caporaso 2000; Laitin 2000) und lässt sich gleichfalls für die deutsche Diskussion feststellen. Im Maßgeblichen betrifft die Debatte das methodologische Selbstverständnis der Subdisziplin. Diese Veränderungen geben in einem doppelten Sinne Anlass, sich mit diesen jüngeren Entwicklungen zu beschäftigen. Zum einen ist es erneut angebracht, über das Selbstverständnis der vergleichenden Politikwissenschaft nachzudenken: Was ist ihr einigender Kern? Bereits die Vielfalt der Etikettierungen der Subdisziplin verweist auf die bis heute bestehenden Schwierigkeiten, einen Konsens darüber zu finden, was Zweck und Gegenstand dieser Subdisziplin sein soll. Zum anderen ist es nahe liegend, Studierenden eine Orientierung an die Hand zu geben, damit sich diese in der komplexen Situation besser zurecht finden können. Angesprochen sind damit sowohl die Grundlagen (Begriffe, Theorien und Methoden) und bleibenden Fragestellungen der Vergleichenden Politikwissenschaft als auch überblickartige Informationen über neuere und neueste Entwicklungen. Solch eine Orientierung, die der vorliegende Band geben möchte, ist maßgeblich an diejenigen gerichtet, die beginnen, sich mit der Materie auseinanderzusetzen. Es wird jedoch zugleich an verschiedener Stelle die Möglichkeit eröffnet, sich auch vertiefend mit zentralen Fragen zu befassen. Fast schon Tradition hat die Behauptung, dass diese Subdisziplin eine gespaltene ist (Mayer 1989). Dies wird mit dem Hinweis der divergenten methodologischen Perspektive begründet. Demnach besteht nach der einen Tradition der maßgebliche Zweck der komparativen Forschung in der Erzeugung und Überprüfung theoretischer Aussagen. Komparatistik wird nur als Methode begriffen, um dieses Ziel zu erreichen. Voraussetzung ist die Annahme, dass Methoden und grundlegende begriffliche Kategorien universell einsetzbar sind. Dieser Position steht die zweite Tradition skeptisch gegenüber. Deren Anliegen besteht in dem angemessenen Verstehen des Einzelfalls. In der differenzierten Betrachtung des Falles zeige sich, das die Besonderheiten der einzelnen Fälle es wenig aussichtsreich erscheinen lassen, zu theoretischen Aussagen zu gelangen. Wenn überhaupt lassen sich lediglich Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen ihnen feststellen. Beide Positionen markieren Extreme, die in ihrer Reinform nur selten vertreten werden. Die empirische Forschung hat sich demgegenüber viel stärker pragmatisch verhalten und in unterschiedlicher Weise versucht, die Anliegen beider Traditionen zu verknüpfen. Im mainstream der Forschung hat sich hierbei die Relevanz der Theoriegeleitetheit der vergleichenden Untersuchung eindrucksvoll bestätigt (Helms/Jun 2004). Dies reflektiert zugleich das Verlangen, durch den Vergleich zu theoretischen Aussagen zu gelangen. Damit hat sich die in der ersten Tradition zugrunde liegende methodische Ausrichtung als richtungweisend für die vergleichende Politikwissenschaft erwiesen (vgl. Brown 2000). Die zweite Tradition bildet in diesem Zusammenhang ein kritisches Korrektiv, um die Gren-

9 10 Vorwort zur zweiten Auflage zen und Fallen einer naiven methodologischen Position aufzuzeigen sowie die Bedeutung der kulturellen Verankerung von Forscher und Forschungsobjekt zu reflektieren. Durch die intensive methodologische Debatte in den letzten Jahren haben sich das methodologische Instrumentarium und die diesbezügliche Reflexion sehr beachtlich weiterentwickelt (Ragin 1987; King/Keohane/Verba 1994; Peters 1998). Diese Entwicklung macht darauf aufmerksam, dass sich die Spaltung der Subdisziplin zugleich mit dem Hinweis auf Integrationstendenzen verbinden lässt (Keman 1993). Dies bedeutet jedoch nicht, dass keinerlei Spannungen zu verzeichnen sind. Es lassen sich vielmehr verschiedene Bruchstellen aufzeigen, die zum Teil mit der genannten methodischen Trennung in Zusammenhang stehen und die zeigen, dass eine umfassende Integration der politikwissenschaftlichen Komparatistik bislang nicht vorliegt. Im methodischen Bereich haben sich trotz aller Integrationsperspektiven Positionen behauptet und weiterentwickelt, die verschiedene Wege favorisieren. Neben der statistischen Methode ist hier der makro-qualitative Ansatz (Ragin) zu nennen. Zugleich haben Fallstudien in spieltheoretischer Ausrichtung an Aktualität gewonnen (Bates u. a. 1998). Ebenfalls bleibt die kulturrelativistische Kritik an der universalistischen Ausrichtung der vergleichenden Methode virulent. Ein eher banaler Grund hat zur in vielen Facetten noch bestehenden Trennung der Untersuchung von Industrieländern (OECD-Staaten) und Entwicklungsländern (oftmals unter den Betriff area-studies gefasst) beigetragen. Dieser besteht in der unterschiedlichen Daten- und Quellenlage. Während viele untersuchungsrelevante Faktoren in OECD-Ländern gut dokumentiert sind (z. B. Lane 1997), gilt dies nicht in gleicher Weise für Entwicklungsländer, wenngleich auch hier beachtliche Fortschritte zu verzeichnen sind (Nohlen/Nuscheler). Doch weiterhin bleibt oftmals die Datenlage unsicher und lückenhaft, wie Statistiken der Weltbank zeigen. Der Mangel an Informationen hatte wiederum auch dazu geführt, dass viele Entwicklungsländerstudien in der Vergangenheit eher deskriptiv ausgerichtet waren. Doch inzwischen hatten sich die Untersuchungsmethoden und theoretischen Konzeptionen im OECD- und Nicht-OECD-Bereich vielfach angenähert; mehr noch: Gerade die theoretische Reflexion über die empirischen Befunde in Entwicklungsländern haben neue konzeptionelle Impulse geliefert. Dazu zählt neben typologischen Innovationen (z. B. Subtypen der Demokratie) der Einbezug informeller Institutionen in die vergleichende Untersuchung. Diese werden als wichtige Verhaltensdeterminanten jenseits der formalen Institutionen zunehmend auch in OECD-Ländern beachtet (Lauth/Liebert 1999). Eine weitere Differenzierung findet ihren Ausdruck in der präferierten Ebenenwahl. Während klassischen Vergleichsstudien vornehmlich der Nationalstaat als Untersuchungsobjekt zugrunde lag, beachten neuere Studien in verstärktem Maße auch die lokale und regionale Ebene (Putnam 1993). Darüber hinaus finden supranationale Einrichtungen, internationale Organisationen und Regime zunehmend Eingang in die komparative Forschung. Damit ist nicht nur eine Erweiterung der Untersuchungsebene verbunden, sondern deren Veränderung selbst. So werden zu Recht immer stärker internationale Faktoren als konzeptionelle Bestandteile zahlreicher Unter-

10 Vorwort zur zweiten Auflage 11 suchungen von nationaler Politik berücksichtigt, was allerdings die Forschung nicht einfacher macht. Eine andere analytische Trennung findet schließlich ebenfalls ihre Entsprechung in der empirischen Forschung. Angesprochen ist die Unterscheidung zwischen polity, politics und policy, die auch für die Gliederung dieses Bandes aufgegriffen wurde. Vor allem Policy-Studien haben hierbei an Bedeutung gewonnen. Dabei wird oftmals übersehen, dass gerade Themen aus dem Bereich der policy zudenken ist an die Forschung über Transformation und Stabilität staatlicher Strukturen und der politics sei es in dem weiten Feld politischer Partizipation oder hinsichtlich von Konfliktverhalten maßgeblich zur jüngeren Forschungsentwicklung beigetragen haben. Die Konfrontationsstellung ist zudem unnötig, da eine adäquate policy- Forschung gerade Akteursverhalten und Institutionen berücksichtigt (Schmidt 1997; Scharpf 2000). Als vorläufiges Fazit kann daher behauptet werden, dass trotz sichtbarer Differenzierungstendenzen ein gehöriges Maß an Integrationspotenzial vorhanden ist, das die Subdisziplin ihre Einheit bewahren lässt. Der vorliegende Band mächte die unterschiedlichen Perspektiven aufnehmen und zugleich Hinweise liefern, wie die Differenzen in verschiedener Weise zu integrieren sind. Auf diese Weise prägt ein diskursiver Duktus den Band. Auch wenn der unterschiedliche theoretische Standpunkt der einzelnen Autorinnen und Autoren nicht ignoriert werden soll, so steht stets das Bemühen im Vordergrund, die unterschiedlichen Zugänge zu den einzelnen Themen und ihren zentralen Fragestellungen zu verdeutlichen. Dass es hierbei innerhalb der Autorengruppe durchaus zu Differenzen kommen kann, ist weder zu vermeiden noch ungewollt. Es verdeutlicht vielmehr die Pluralität der wissenschaftlichen Zugänge. Solche Differenzen sollen aber den Blick auf die mannigfaltigen Gemeinsamkeiten nicht verstellen, die inzwischen das Feld der vergleichenden Regierungslehre kennzeichnen. Dies betrifft das wissenschaftliche Verständnis ebenso wie die Konventionen hinsichtlich der Begriffsverwendungen. Ein weiteres besonderes Kennzeichen des Bandes liefert die vielschichtige Behandlung der Demokratie. Erörtert werden Begriff und typologische Differenzierungen auf den Ebenen von Regimetypus und Regierungssystem. In die Überlegungen zur Demokratie einbezogen sind zentrale Aspekte der inneren Dynamik und Stabilisierung, der Repräsentation sowie der maßgeblichen institutionellen Akteure. Weiterhin werden kulturelle Grundlagen der Demokratie und die Performanz demokratischer Systeme in ausgewählten Politikfeldern thematisiert. Die besondere Betonung der Demokratie ist nicht zuletzt ein Ergebnis der umfassenden Demokratisierung der letzten Jahrzehnte, die erstmals im Verlauf der Geschichte diese Regierungsform zum dominanten Herrschaftstypus auf globaler Ebene werden ließ. Diese regionalen Veränderungen werden in den Beiträgen berücksichtigt. Im Rahmen dieses Vorwortes ist auch der Titel des Bandes zu begründen. Vergleichende Regierungslehre, Vergleichende Politikwissenschaft oder Analyse und Vergleich politischer Systeme sind gängige Bezeichnungen der Subdisziplin der Politikwissenschaft. Die Bezeichnung Vergleichende Regierungslehre wurde gewählt,

11 12 Vorwort zur zweiten Auflage wenngleich sie im traditionellen Verständnis zu eng greift. Doch sie soll deutlich machen, dass das Regieren das Regierungshandeln, das Tun und Lassen von Regierenden und alle möglichen Einflussfaktoren darauf weiterhin im Zentrum der Subdisziplin steht. Der Begriff Lehre lässt sich im doppelten Sinne verstehen: Zum einen zielt er auf die Vermittlung der Kenntnisse, die zur Analyse des Gegenstands notwendig sind also Begriffe, Methoden und Theorien. Zum anderen macht er durchaus darauf aufmerksam, dass damit auch noch die Idee des guten Regierens nicht gänzlich aus dem Blickfeld geraten ist, wie auch die aktuelle Diskussion zu good governance (Knack/Keefer 1996; Faust 2001) verdeutlicht. Damit ist der Bezug zur politischen Philosophie ebenso gegeben wie der Zugang zur Politikberatung, der im Bereich der Vergleichenden Regierungslehre diverse Kontaktstellen besitzt. Vergleichende Regierungslehre ist sicherlich einer der spannendsten und fruchtbringendsten Bereiche der Politikwissenschaft. In dem vorliegenden Band werden nicht nur die bestehenden Forschungstraditionen vorgestellt, sondern es wird deutlich, dass die Forschung in vielen Fragen erst am Anfang steht. Zwar sind zentrale Grundlagen gelegt, doch der Horizont der Themen erscheint unendlich. Wer Interesse hat, sich auf solche Wagnisse einzulassen und dies gegebenenfalls mit Auslandsaufenthalten verbinden kann, der wird sicherlich nicht enttäuscht werden. So kann ich nur hoffen, dass viele, die dieses Buch in die Hand nehmen, erkennen, dass die Beschäftigung mit dieser Materie weit mehr ist als eine lästige, aber notwendige Studienverpflichtung. Eine vergleichende Perspektive trägt weit über den Bereich der Politikwissenschaft hinaus und eröffnet Horizonte, die sich in vielen Berufsfeldern produktiv auswirken. Dank sei allen Autorinnen und Autoren des Bandes, die sich trotz hoher Arbeitsbelastung auf die Mitarbeit und auf dem Wege der Produkterzeugung auf zahlreiche Kontroversen und Nachfragen eingelassen haben. Nicht zuletzt sei dem Lektor des Verlags, Frank Schindler, zu danken, der maßgeblich zur Realisierung des Projektes beigetragen hat. Mainz, im April 2006 Hans-Joachim Lauth

12 Vorwort zur zweiten Auflage 13 Literatur Bates, Robert/Greif, Avner/Levi, Margaret/Rosenthal, Jean-Laurent/Weingast, Barry (Hrsg.), 1998: Analytic Narratives. Princeton. Beyme, Klaus von, 1990: Die vergleichende Politikwissenschaft und der Paradigmenwechsel in der politischen Theorie, in PVS 3, Brown, Bernard E. (Hrsg.), 2000: Comparative Politics. Notes and Readings. 9. Aufl., Fort Worth u.a. Caporaso, James, 2000: Comparative Politics: Diversity and Coherence, in: Comparative Political Studies 33 (6 7), (vgl. die anderen Beiträge dieser Ausgabe). Collier, David, 1993: The Comparative Method, in: Ada D. Finifter (Hrsg.): The State of the Discipline II. Washington, Faust, Jörg, 2001: Institutionen, Good Governance und Politikberatung, in: Asien, Afrika, Lateinamerika, Vol. 29, Helms, Ludger/Jun, Uwe (Hrsg.), 2004: Politische Theorie und Regierungslehre: eine Einführung in die politikwissenschaftliche Insitutionenforschung. Frankfurt a.m. Keman, Hans (Hrsg.), 1993: Comparativ Politics. New Directions in Theory and Method. Amsterdam. King, Gary/Keohane, Robert/Verba, Sidney, 1994: Designing Social Inquiry. Princeton. Knack, Stephen/Keefer, Philip, 1995: Institutions and Economic Performance: Cross-Country Tests Using Alternative Institutional Measures, in: Economics and Politics 7, Laitin, David D., 2000: Comparative Politics: The State of the Subdiscipline. Paper APSA Annual Meeting. Lane, Jan-Erik, 1997: Political Data Handbook: OECD-Countries. Oxford. Lauth, Hans-Joachim/Liebert, Ulrike (Hrsg.), 1999: Im Schatten demokratischer Legitimität. Informelle Institutionen und politische Partizipation im interkulturellen Demokratien-Vergleich. Opladen. Mayer, L.C., 1989: Redefining Comparative Politics: Promise versus Performance. Newbury Park. Nohlen, Dieter/Nuscheler, Franz (Hrsg.) (versch. Jahre): Handbuch der Dritten Welt. 8 Bde., Bonn. Peters, Guy B., 1998: Comparative Politics. Theory and Methods. New York. Putnam, Robert D., 1993: Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy. Princeton. Ragin, Charles C., 1987: The Comparative Method: Moving Beyond Qualitative and Quantitative Strategies. Berkeley. Scharpf, Fritz W., 2000: Interaktionsformen. Akteurszentrierter Institutionalismus in der Politikforschung. Opladen. Schmidt, Manfred G., 1997: Vergleichende Policy-Forschung, in: Dirk Berg-Schlosser/Ferdinand Müller- Rommel (Hrsg.): Vergleichende Politikwissenschaft. 3. Aufl., Opladen, Verba, Sidney, 1991: Comparative Politics: Where Have We Been, Where Are We Going?, in: Howard J. Wiarda (Hrsg.): New Directions in Comparative Politics. 2. Aufl., Boulder.

13 I. Grundlagen und Methoden

14 Gegenstand, grundlegende Kategorien und Forschungsfragen der Vergleichenden Regierungslehre Gegenstand, Hans-Joachimgrundlegende Lauth / Christoph Kategorien Wagnerund Forschungsfragen Hans-Joachim 1. EinleitungLauth / Christoph Wagner Seitdem politische Phänomene bewusst als solche wahrgenommen werden, gibt es Anstrengungen, über eine reine Binnenperspektive hinauszukommen. Bereits Aristoteles, der auch als Gründer der Vergleichenden Regierungslehre gilt, untersuchte 158 Verfassungen, welche die empirische Basis seines Werkes Politika bildeten. Aus dem Vergleich sowohl gesetzlicher Regelungen als auch der jeweiligen Verfassungswirklichkeit leitete er nicht nur allgemeine Begriffe der Staatstheorie ab, sondern klassifizierte Staatsformen, um so das Modell einer bestmöglichen Verfassung zu entwickeln. In seiner Typologie, die sowohl auf einem quantitativen Kriterium (Wer herrscht bzw. wie viele herrschen?) als auch einem qualitativen Kriterium (Wie wird geherrscht, nämlich eher eigennützig oder eher zugunsten des Gemeinwohls?) basiert, unterscheidet er zwischen drei guten und drei davon abweichenden, schlechten Erscheinungsformen: Abbildung 1: Staatsformentypologie nach Aristoteles Qualität der Herrschaft Zahl der Herrschenden gut schlecht Alleinherrschaft Monarchie Tyrannei Herrschaft der Wenigen Aristokratie Oligarchie Volksherrschaft Politie Demokratie bzw. Ochlokratie 1 Diese Einteilung von Aristoteles lieferte lange Zeit einen Orientierungsrahmen zur Unterscheidung verschiedener Staatsformen. Ansätze für eine vergleichende Betrachtung politischer Phänomene finden sich auch in der römischen Geschichtsschreibung. In der Neuzeit entstehen weitere Beiträge im Rahmen der politischen Philosophie, die meist stark an historischen Beispielen orientiert argumentierten und bis heute die Diskussion der Vergleichenden Regierungslehre beeinflussen (z. B. Machiavelli, Montesquieu). Ihnen allen gemein war die Konzentration auf institutionelle Arrangements, also vor allem auf Fragen der Staatslehre, Herrschaftsformen, Gewal- 1 Im Sinne einer Herrschaft des Pöbels.

15 18 Hans-Joachim Lauth / Christoph Wagner tenteilung und des Verfassungsrechts. Ähnlich wie bei Aristoteles prägten dabei normative Aspekte das Erkenntnisinteresse. Die Leitfrage lautete: Welche Herrschaftsform bzw. welche Regierungsweise ist als gut zu betrachten? Einen Schritt weiter ging im 19. Jahrhundert Tocqueville mit seiner Untersuchung Über die Demokratie in Amerika. Bei seinen neunmonatigen Recherchen in den USA ging es ihm vor allem darum, Erkenntnisse zu gewinnen, die sich auch und gerade für das eigene politische Umfeld nutzbar machen lassen sollten. Der Blick über die eigenen Grenzen zielte also darauf, einen fremden gesellschaftspolitischen Entwurf mit dem eigenen Erfahrungshintergrund zu vergleichen. Mit Tocqueville sind bereits zwei grundsätzliche Motive des Vergleiches angesprochen: Zum einen geht es darum, systematisch Unterschiede und/oder Gemeinsamkeiten von mindestens zwei Fällen herauszuarbeiten. Zum anderen stellt sich die Frage der Übertragbarkeit von Erfahrungen. (Inwieweit können beispielsweise erfolgreiche Problemlösungen von einem politischen System übernommen werden?) Um letztgenannte Frage zu beantworten, ist es notwendig, die jeweilige Funktionsweise eines Systems zu verstehen. Dies beinhaltet Aussagen über den Zusammenhang von Wirkung und Ursachen beziehungsweise von abhängigen und unabhängigen Variablen. Kurz gesagt: Wir benötigen Theorien. Der Vergleich ermöglicht nun eine systematische Prüfung der hypothetisch behaupteten Zusammenhänge, wobei unterschiedliche methodische Zugänge gewählt werden können (vgl. zu den Methoden des Vergleichs den Beitrag von Lauth/Winkler in diesem Band). Auf dieser Basis sind dann auch wissenschaftlich fundierte, überprüfbare Prognosen möglich, d.h. Aussagen darüber, welche Entwicklungen sich wahrscheinlich unter bestimmten Konstellationen ergeben. Dies wiederum kann im Rahmen der Politikberatung für die praktische Politik nutzbar gemacht werden. Eine zentrale Grundlage all dieser Schritte ist die Bildung von Begriffen, die dazu beiträgt, die Realität anhand zentraler Kategorien zu strukturieren und die Komplexität sozialer Phänomene zu reduzieren. Abbildung 2: Ziele des Vergleichs 1. Beobachtungen beschreiben und systematisieren (Gemeinsamkeiten bzw. Unterschiede finden, Zusammenhänge verstehen) 2. Klassifikationen erstellen (Komplexität reduzieren, Typologien bilden) 3. Hypothesen entwickeln und überprüfen (Theorie bilden und testen) 4. Voraussagen treffen (am Modell Entwicklungen prognostizieren) Der vorliegende Beitrag setzt im Grundlagenbereich der Begriffsbildung an. Im Folgenden werden in einer historischen Betrachtung der Untersuchungsgegenstand des Fachs, wie er sich heute in seinen verschiedenen Ausprägungen darstellt, und damit verbundene Zielsetzungen umrissen. Inhaltlich vertieft wird dies in einem zweiten Schritt, indem für das Fach zentrale Begriffe, Konzeptionen und Analysekategorien erläutert werden. Dabei werden unterschiedliche Zugriffe auf bestimmte Problemstel-

16 Gegenstand, grundlegende Kategorien und Forschungsfragen 19 lungen verdeutlicht, die das jeweils vorherrschenden Erkenntnisinteresse reflektieren. In einem dritten Schritt werden dann ausgewählte Forschungsgebiete mit ihren zentralen Leitfragen vorgestellt, deren theoretische Annahmen und empirischen Ergebnisse in den entsprechenden Beiträgen in diesem Band ausführlicher diskutiert werden, bevor abschließend noch kurz auf Perspektiven der Teildisziplin eingegangen wird. 2. Gegenstand, Zielsetzung und Erkenntnisinteressen der vergleichenden Regierungslehre Was ist nun der Gegenstand der Vergleichenden Regierungslehre im Einzelnen? Genau so, wie in den anderen Teilgebieten der Politikwissenschaft, geht es prinzipiell um die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit Politik. Der Begriff Politik ist in seinem alltagssprachlichen Gebrauch allerdings zu unpräzise, um den Untersuchungsgegenstand angemessen zu erfassen. Denn unter dem Politikbegriff können ganz unterschiedliche Ausprägungen subsummiert werden, nämlich Politik als [...] die Verwirklichung von Politik policy mit Hilfe von Politik politics auf der Grundlage von Politik polity [...] (Rohe 1994: 67). Polity bezeichnet die auch bei den Klassikern der Vergleichenden Regierungslehre zentrale institutionelle Dimension der Politik, welche die politischen Strukturen und Formen in den Mittelpunkt des Erkenntnisinteresses rückt. Mit politics ist die Untersuchungsperspektive umrissen, welche die Gestaltenden von Politik und die politischen Prozesse im Sinne der Art und Weise der Umsetzung von Politik in den Blick nimmt. Hier wird also versucht, sich der Politik mit Fragen nach dem Wer? und dem Wie? anzunähern. In erster Linie ergebnisorientiert hingegen ist der Zugriff auf die Politik im Sinne von policy. Gefragt wird nach den Gründen und Einflussfaktoren für Entscheidungen über die Verteilung von Gütern und Normen. Gefragt wird auch, welche Resultate in bestimmten Politikfeldern erzielt werden und welche Effekte dies hat. Bei dieser begrifflichen Unterscheidung der drei Dimensionen handelt es sich um eine analytische Trennung. Dies bedeutet, dass sich bestimmte, reale Phänomene in ihrer Komplexität kaum so reduzieren lassen, dass sie eindeutig nur einer Dimension zugeordnet werden können. Stellt man z.b. die Frage nach der politischen Steuerung in einem Politikfeld, so werden damit in der Regel alle drei Dimensionen des Politikbegriffs berührt. Bei dem Politikfeld Agrarpolitik etwa bezieht sich die Frage, wie eine Umgestaltung der Landwirtschaft politisch gesteuert werden kann, sowohl auf die konkreten Ziele, die damit verfolgt werden (policy), als auch auf Interessen und Einflussmöglichkeiten relevanter Akteure wie politische Parteien, Agrarlobby und Verbraucherverbände (politics). Der polity-bereich wiederum wird dann berührt, wenn es die gesetzlichen Kompetenzbereiche der Institutionen und Akteure betrifft, wenn es um konkrete Gesetze und Verordnungen geht, aber auch bereits dann, wenn

17 20 Hans-Joachim Lauth / Christoph Wagner ungeschriebene Gesetze in Form von informellen Spielregeln z. B. wie Regierung und Bauernverbände miteinander umgehen untersucht werden. Die Untersuchungsperspektive richtet sich somit in aller Regel an einer der genannten Dimensionen des Politikbegriffs aus, ohne jedoch die beiden anderen Dimensionen vollständig ausblenden zu können. Recht deutlich wird dies, wenn wir kurz die Entwicklung der Teildisziplin betrachten, denn die drei Dimensionen des Politikbegriffs stehen jeweils auch für unterschiedliche Etappen bei der Herausbildung und Weiterentwicklung der Teildisziplin Vergleichende Regierungslehre. In ihren Anfängen konzentrierte sich die Vergleichende Regierungslehre auf die institutionelle Dimension der Politik. Es ging um Regierungslehre im ursprünglichen Sinne des Wortes, nämlich um die unterschiedliche Ausgestaltung von Regierungssystemen durch verfassungsrechtliche Regelungen, Gesetze und Ordnungen, um unterschiedliche Herrschaftsformen, Aspekte der Gewaltentrennung usw. (vgl. Friedrich 1953; Loewenstein 1959). 2 Das Erkenntnisinteresse war vor allem normativ ausgerichtet, zentrale Klammer bildete oftmals die Frage nach der guten Herrschaftsund Regierungsweise. In den Jahren nach dem Zweiten Weltkrieg kam eine Reihe von Forschern zu der Überzeugung, dass die vorliegenden, relativ engen Konzepte der Politikwissenschaft wenig tauglich seien, um damit neuere Entwicklungen angemessen aus vergleichender Perspektive analytisch erfassen zu können. Es bildete sich ein neuer, systemtheoretisch inspirierter mainstream heraus, der sich von der Fixierung auf die formalen Institutionen abgrenzte. Statt dessen wurde jetzt der politics-dimension, also den Politik beeinflussenden und Politik gestaltenden Akteuren sowie politischen Funktionen und Prozessen, besondere Aufmerksamkeit geschenkt. Im Rahmen des systemtheoretischen Ansatzes wurde davon ausgegangen, dass alle politischen Systeme die gleichen Funktionen ausüben. Es wurde dann unter anderem versucht, Antworten darauf zu geben, wie diese Funktionen konkret erfüllt, d. h. wie z. B. Interessen artikuliert, aggregiert und im politischen Prozess zur Geltung gebracht werden. Diese input-funktionen, zu denen zunächst auch die später abgetrennten Systemfunktionen (politische Sozialisation, Rekrutierung und politische Kommunikation) zählten, rückten in den Vordergrund des politischen Interesses. Der bislang auf die westlichen Industrienationen zentrierte Blick erweiterte sich beträchtlich. Vor allem um Gabriel A. Almond entstand eine Forschergruppe, die ein Modell entwickelte, mit dem explizit die Dritte-Welt-Länder der vergleichenden Analyse zugänglich gemacht werden sollten. 3 Wenngleich immer noch stark an westlichen bzw. US-amerikanischen Vorstellungen orientiert, etablierten sich nun die so genannten area-studies, welche die bis dahin vernachlässigten Regionen Afrika, Asien und Lateinamerika in die Untersuchung ein- 2 Für einen Überblick über die Geschichte des Fachs siehe u. a. Eckstein (1966). 3 Geradezu programmatischen Charakter hatte so auch der erste Satz der damaligen Pionierstudie von Almond/Coleman: This book is the first effort to compare the political systems of the,developing areas, and, to compare them systematically according to a common set of categories (Almond 1960: 3).

18 Gegenstand, grundlegende Kategorien und Forschungsfragen 21 bezogen. Dabei richtete sich das Erkenntnisinteresse an der Frage nach den Möglichkeiten und Bedingungsfaktoren sozioökonomischer und politischer Entwicklung aus. 4 Als damals entwicklungstheoretische Hauptströmung bildeten sich die Modernisierungstheorien heraus, die weitgehend von einem linearen Entwicklungsverständnis geprägt waren. Entwicklung wurde im Prinzip gleichgesetzt mit einem Prozess, bei dem traditionale, rückständige Gesellschaften durch die Überwindung interner Entwicklungshindernisse zu modernen Gesellschaften nach westlichem Vorbild werden (vgl. Lerner 1958; Eisenstadt 1963; Weiner 1966). Der Perspektivwechsel in der Forschung hin zu politischen Prozessen manifestierte sich damals auch in einer neuen Bezeichnung für das Fach, die sich international in der scientific community weitgehend durchsetzte. Aus der bisherigen comparative government im Sinne der traditionellen, institutionenorientierten Vergleichenden Regierungslehre wurde die comparative politics. Die Suche nach einer deutschsprachigen Entsprechung war nur von relativem Erfolg gekrönt. Am ehesten setzte sich noch der Begriff Vergleichende Politikwissenschaft durch. Wenn heute allerdings jenseits von wissenschaftshistorischen Aspekten wieder häufiger von Vergleichender Regierungslehre die Rede ist, wird meist die zwischenzeitlich erfolgte inhaltliche Erweiterung der polity-dimension um die politics- und die policy-dimension mitgedacht, so auch in der hier vorliegenden Einführung. Auch wenn in der Politischen Systemforschung die output-funktionen des politischen Systems in Form von Regelsetzung, Regelanwendung und Regelauslegungen durchaus nicht ausgeblendet wurden, stand jedoch die input-seite klar im Vordergrund. 5 Infolgedessen war es fast schon eine logisch-konsequente Reaktion, dass sich andere Politikwissenschaftler nunmehr den outputs zuwendeten. Dies erschien umso nahe liegender als die Frage nach der Steuerbarkeit von Politik und Gesellschaft verstärkt Interesse erfuhr. So erlebte seit den 70er Jahren die policy-forschung einen Aufschwung. Gefragt wurde etwa danach, welche Ziele von relevanten Akteuren formuliert werden, welche Faktoren die inhaltliche Ausgestaltung eines Politikfeldes beeinflussen, welche Gestaltungsmöglichkeiten im Sinne von politischer Steuerung sich in einem Politikfeld bieten, wie Aufgaben erfüllt und Probleme gelöst oder auch nicht gelöst werden, was Regierungen und andere jeweils relevante Akteure zur Lösung eines Problems tun oder unterlassen, welche Ursachen bzw. Folgen dies hat und welche konkreten Ergebnisse letztendlich erzielt werden. Während zunächst noch 4 Hinsichtlich Konzeptualisierung und Theoriebildung zählt die neunbändige, zwischen 1963 und 1978 herausgegebene Reihe Studies in Political Development des Committee on Comparative Politics zu den wohl einflussreichsten Werken auf diesem Gebiet. Vgl. auch Rokkan (1979). 5 Es soll an dieser Stelle allerdings nicht unterschlagen werden, dass Almond mit G. Bingham Powell in späteren Arbeiten sein Systemmodell modifizierte, wobei nun vor allem die output-seite weiter ausdifferenziert wurde. So unterschieden die Autoren dann genauer zwischen Entscheidungen, Gesetzen und Verordnungen einerseits (outputs) und tatsächlichen Ergebnissen und Folgen politischer Entscheidungen andererseits (outcomes).

19 22 Hans-Joachim Lauth / Christoph Wagner eine Planungseuphorie hinsichtlich der Gestaltbarkeit der outcomes und impacts vorherrschte, musste diese im Zuge der empirischen Forschung (vgl. policy-zyklus, Implementierungsforschung) erheblich relativiert werden; neben die Idee der direkten Steuerung trat das Konzept der Koordination über Netzwerke (siehe dazu auch den Beitrag von Faust/Vogt in diesem Band). 6 Es zeigte sich zudem, dass die policy-analyse bei der Forschung nach Ursachen von politischen Problemen bzw. nach möglichen Problemlösungen häufig auf die Zusammenarbeit mit anderen wissenschaftlichen Disziplinen angewiesen ist. Analysen beispielsweise, die das Politikfeld Wirtschaft oder Umwelt betreffen, sind ohne entsprechende Fachkenntnisse kaum durchzuführen. Von dieser problemorientierten Forschung, die auf Interdisziplinarität baut, lässt sich allerdings die interaktionsorientierte policy-forschung unterscheiden, die ureigenes politikwissenschaftliches Terrain ist (vgl. Scharpf 2000: 32 ff.). Diese Forschungsrichtung geht davon aus, dass Politikergebnisse ein Produkt der Interaktion individueller, kollektiver und/oder korporativer Akteure sind. Akteurshandeln wird untersucht, um so die Faktoren herauszufinden, welche die outputs eines politischen Systems beeinflussen. Der institutionelle Kontext spielt dabei insofern eine Rolle, als er das Zusammenspiel des Akteurshandelns strukturiert und damit durchaus auch einen indirekten bzw. mittelbaren Einfluss auf die Ergebnisse hat. Wie allerdings einzelne Akteure den institutionell vorgegebenen Handlungsspielraum konkret nutzen, hängt davon ab, welche der unterschiedlichen strategischen Optionen gewählt wird. Ähnlich wie Scharpf gehen Vertreter des Neo-Institutionalismus davon aus, dass Akteurshandeln durch Institutionen geprägt ist (vgl. North 1992). Infolgedessen rückt hier wieder die polity-dimension in den Mittelpunkt des Erkenntnisinteresses. Mit dem Aufkommen des Neo-Institutionalismus erleben wir seit den 80er Jahren eine Renaissance der Institutionen. Der Institutionenbegriff ist nunmehr allerdings anders gefasst als bei den alten Institutionalisten. Denn es wird davon ausgegangen, dass sowohl formale Normen und juristisch kodifizierte Regelsysteme als auch informelle Spielregeln das Verhalten und das Handeln von Akteuren in der politischen Realität leiten können (vgl. die Ausführungen im dritten Kapitel). Nicht zuletzt sollte darauf hingewiesen werden, dass sich mit der Übernahme der Kategorien der politischen Systemforschung die Auswahl des Untersuchungsgegenstandes nicht mehr allein am nationalstaatlichen Rahmen orientiert. Gleichfalls werden Vergleiche auf der supranationalen Ebene beispielsweise hinsichtlich der Integrationsprozesse in Asien und Lateinamerika (vgl. Mols 1996) oder auf regionaler und lokaler Ebene durchgeführt (vgl. Putnam 1993; Gabriel u. a. 2000; Kunz 2000; Oliver 2001). In der Vergleichenden Regierungslehre werden außerdem die Analyseobjekte aus unterschiedlichen Perspektiven betrachtet. Während ein Bereich wie etwa die politische Kulturforschung Individualdaten als Ausgangsbasis nimmt, wid- 6 Grundlegend zur Politikfeldforschung siehe den Sammelband von Héritier (1993). Für einen aktuellen Überblick mit weiteren Literaturhinweisen siehe Lauth/Thiery (2009).

20 Gegenstand, grundlegende Kategorien und Forschungsfragen 23 men sich andere Forschungsrichtungen (z. B. Systemansätze) vor allem strukturellen Merkmalen. Diese unterschiedlichen Sichtweisen sind insofern nicht unproblematisch als sich daraus Schwierigkeiten der Vermittlung zwischen Mikro- und Makroebene ergeben können (structure-agency-problem). Die bisherige Skizzierung verdeutlicht, dass sich die Vergleichende Regierungslehre heute als stark ausdifferenzierte politikwissenschaftliche Teildisziplin darstellt, die in ihrer ganzen Komplexität kaum noch überblickt werden kann. Die folgende Übersicht fasst daher die zentralen Gegenstandsbereiche des Faches noch einmal zusammen. Abbildung 3: Gegenstand der Vergleichenden Regierungslehre Dimension Polity Politics Policy Erkenntnisinteresse Ausprägung Ausgestaltung Inhalte von Politik politischer Strukturen politischer Prozesse Ausrichtung Institutionenorientiert Inputorientiert Outputorientiert Erscheinungsformen Untersuchungsbereiche Verfassungen, Gesetze, Normen, formale und informelle Spielregeln Verfassungsrecht, Staats- und Herrschaftsformen, Regimetypen, Regierungssysteme, formale und informelle Institutionen Einstellungen, Interessen, Verhalten, Konflikte, Handlungspotenziale, Entscheidungsfindung und -durchsetzung Parteien, Interessengruppen, Verbände, Wahlen, politische Kultur, politische Prozesse, Zivilgesellschaft, Medien Ziele und Aufgaben der Politik, Einflussfaktoren auf Politikfelder, Tun und Lassen von Regierungen und anderen Akteuren, politische Steuerung, Ergebnisse der Politik Politikfelder (z.b. Wirtschafts-, Bildungs-, Umwelt-, Einwanderungspolitik); Staatstätigkeit 3. Grundbegriffe, Konzeptionen und Analysekategorien Wissenschaft kommt ohne Fachtermini nicht aus. Dabei sehen sich besonders die Sozialwissenschaften aber mit dem Problem konfrontiert, dass viele der in den einzelnen Disziplinen verwendeten Begriffe auch in der Alltagssprache Gebrauch finden. Umso wichtiger ist es für eine Wissenschaft wie die Politologie, mit klaren Begriffen zu arbeiten. Das Vorhandensein konkurrierender Definitionen verlangt, das eigene Begriffsverständnis eindeutig zu klären und offen zu legen. Auf dieser Grundlage können Phänomene und Entwicklungen angemessen erfasst, also begriffen werden. In den folgenden Kapiteln werden deshalb einige ausgewählte Begriffe diskutiert und konzeptionell erfasst, denen grundlegenden Charakter für die Vergleichende Regierungslehre zukommt.

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