Online-Texte der Evangelischen Akademie Bad Boll. Erfahrungen mit dem Sozialraumbudget in der Jugendhilfe

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1 Online-Texte der Evangelischen Akademie Bad Bll Tagung: Szialpsychiatrie in kmmunaler Verantwrtung Persnenzentrierte Hilfen und Verbundgestaltung Evangelische Akademie Bad Bll, Tagungsleitung: Tagungs-Nummer: Gerlinde Barwig 2004 Alle Rechte beim Autr/bei der Autrin des Textes Diesen Text finden Sie im Internet unter der Adresse: Erfahrungen mit dem Szialraumbudget in der Jugendhilfe Regina WeißensteinEvangelische Gesellschaft Stuttgart Erfahrungen mit dem Szialraumbudget in der Jugendhilfe Regina Weißenstein, Evangelische Gesellschaft Stuttgart 1. Vrab Ich bin seit 1991 bei der Evangelischen Gesellschaft Stuttgart in unterschiedlichen Arbeitsfeldern der Kinder- und Jugendhilfe tätig, gegenwärtig in der Funktin als Abteilungsleiterin für szialräumliche Erziehungshilfen in Stuttgart. Nun bin ich sehr gespannt, wie es gelingt, in diesem kurzen Input einen Schnelldurchlauf über unsere kmplexen Entwicklungen zu skizzieren. Vr allem freue ich mich darauf, mit Ihnen gemeinsam in der anschließenden Diskussin weitere Brücken zwischen unseren Arbeitsfeldern zu finden. Damit dies gelingen kann fragen Sie bitte sfrt nach, wenn mir ein für Sie nicht verständlicher Jugendhilfe- interner Jargn herausrutscht. Ich berichte Ihnen vn einem langjährigen und spannenden, bis heute aber auch sehr schwierigen und risikbehafteten Such- und Entwicklungsprzess. Wegen der vielen nch immer ungelösten grundsätzlichen Fragen auf der finanztechnischen Ebene sage ich fast, es ist ein Przess: mit pen end. Es gab in der Vergangenheit Zeiten, in denen ich persönlich meinte, einer Lösung schn näher zu sein, als heute. Derzeit müssen wir uns wieder einmal damit auseinandersetzen, dass unter immensem Zeitdruck entscheidende Veränderungen im Finanzsystem knzipiert werden, welche zum Jahreswechsel in Kraft treten sllen. Die möglichen Auswirkungen davn können wir erst erahnen. 1

2 Regelbetreuung Offene Allgemeiner Hilfen Vrab betne ich nchmals, dass ich nicht in aus einer neutral- distanzierten Perspektive berichten kann, sndern als Betrffene, welche die Verantwrtung dafür hat, dass die Evangelische Gesellschaft als Schwerpunktträger mit Budgetverantwrtung kstendeckend und fachlich hchwertig arbeitet. 2. Kntext: a.) Handlungsfelder der Jugendhilfe Parallelen zur Psychiatrie sehe ich beim gegliederten System und der bunten Vielfalt der finanziellen Rahmenbedingungen. Traditinell stehen in der Jugendhilfe mindestens vier Systeme in Säulen nebeneinander. Die Angebte und Hilfen werden sehr unterschiedlich finanziert. Allerdings haben wir ganz überwiegend eine einheitliche kmmunale Zuständigkeit ( Jugendamt ). ( Kindergarten, Ganztageseinrichtung... ) Jugendarbeit ( Jugendhäuser, Mbile Jugendarbeit, Schulszialarbeit... Szialdienst und Beratungsstellen zur Erziehung ( = HzE ) Alle Angebte und Hilfen beschäftigen sich auch mit Kindern, Jugendlichen und Familien in belastenden Lebenssituatinen. Der im Veranstaltungsprgramm ausgeschriebene Titel meines Inputs Erfahrungen mit dem Szialraumbudget in der Jugendhilfe weckt falsche Erwartungen. Unsere Erfahrungen mit der Budgetierung beziehen sich lediglich auf die Erziehungshilfe. Zum Glück, s sagen wir heute denn hier ist es bereits kmpliziert genug, fachlich schlüssige und wirtschaftlich verantwrtbare Lösungen zu entwickeln. Nach dem SGB 8 haben Persnensrgeberechtigte einen individuellen Rechtsanspruch auf Hilfen zur Erziehung. Dieser richtet sich an das Jugendamt als öffentlichen Träger. b.) Ausgangssituatin traditineller HzE Fachliche Prbleme: Hhes Maß an Spezialisierung und Aussnderung ft tiefgreifende Eingriffe am Symptmträger, zugleich wenig Änderungen im szialen Umfeld Prbleme in der Finanzsystematik: Unterschiedliche Finanzierungen bereits im Bereich der HzE ( Mnatspauschale, Fachleistungsstunden, unterschiedliche Entgelte / Tag, Prjektfinanzierung... Flge: Geringe Vergleichbarkeit ). Der Einzelfall ist die zentrale Steuerungsgröße. Die fallbezgene Finanzierung macht es kaum möglich, eine Arbeit im Szialraum zu finanzieren, welche nachher dem Einzelfall zugute kmmt. Ein schneller Abschluss vn Hilfen bzw. eine knsequente Ressurcenrientierung (Knsequenz: weniger intensiver prfessineller Einsatz) führt für Erziehungshilfeträger zu Einnahmeausfällen. Sie müssen tendenziell das Interesse verflgen, möglichst viele Fälle eher lange und intensiv zu betreuen. In der Knsequenz 2

3 führte dies zum Ausbau immer neuer hch spezialisierter Angebte für neu definierte Zielgruppen und leider auch ftmals zu Stigmatisierung und Aussnderung aus nrmalen Bezügen. Zu Prjektbeginn 1997 war Stuttgart nch eine ziemlich whlhabende Stadt die Haushaltsknslidierung musste nicht im Vrdergrund des Vrhabens stehen. Das HzE- Prjekt war nicht vrrangig als Sparprjekt knzipiert, wenngleich auch Interessen im finanziellen Bereich mit ihm verbunden waren (Transparenz über Ksten und Wirkungen in reginalen Bereichen des Stadtgebiets, Begrenzung einer Kstensteigerung auf 2,15% jährlich). c.) Die Qualitätsziele zum Umbau der Erziehungshilfen in Stuttgart 1997 vereinbarten das Jugendamt und die Träger der Hilfen zur Erziehung in Stuttgart flgende Qualitätsziele für den Umbau des Hilfesystems: Hilfen sllen möglichst am Whnrt erbracht werden Partizipatin, Adressaten- und Ressurcenrientierung ( auch Nutzung vn Ressurcen im Szialen Umfeld ) Integratin ( möglichst wenig Aussnderung aus Regeleinrichtungen ) Flexibilisierung der Hilfen Möglichst wenig Beziehungsabbrüche im Hilfeverlauf Verbindung zwischen Fachlichkeit und Wirtschaftlichkeit Entwicklung eines Finanzsystems, welches die Umsetzung fachlicher Ziele unterstützt. Das Jugendamt schließt in 10 szialräumlich rientierten reginalen Bereichen jeweils mit einem Schwerpunktträger einen zeitlich begrenzten Vertrag über die Erbringung der Erziehungshilfe ab. In diesem Vertragswerk werden Ziele, Finanzierung, Standards und Indikatren für das fachliche Cntrlling festgelegt. d.) Tragende Säulen vm HzE- Prjekt: - Standardisiertes Verfahren zur Hilfeplanung im szialen Raum - Fallunspezifische Arbeit: Fachkräfte erschließen Kenntnisse und Ressurcen im - Szialen Raum, um diese dann in der Fallarbeit nutzen zu können. - Qualifizierung der MitarbeiterInnen - Instrumente für Qualitätssicherung und fachliches Cntrlling (inkl. Benchmaking ) 1 - Raumbezgene Budgetierung als neu zu entwickelndes Finanzierungssystem e.) Die Zielsetzungen vm Budget: - Unterschiedliche Hilfefrmen und -intensitäten sind einheitlich finanzierbar, - Durchlässigkeit der Finanzierung bei verändertem Bedarf im Einzelfall (fließende Grenzen zwischen Aufgaben- und Themenfeldern) 1 Diese beschränken sich nicht auf reine Zahlenberichte bzw. quantitative Zielvrgaben. Neben reginalen Grundzahlen ( Fallzahlen, Neufallqute, Altersgruppen, extern versrgte Fälle ) werden Indikatren ausgewertet ( Stichprben zur knkreten Zielentwicklung bei der Hilfeplanung, Ausschlüsse aus einer Regeleinrichtung ). Außerdem legt jeder reginale Bereich ein Schwerpunktthema fest, welches gezielt bearbeitet wird ( Krisenmanagement, Beteiligung junger Menschen... ) 3

4 - Der HzE-Träger hat ein öknmisches Eigeninteresse daran, ressurcen-rientiert zu arbeiten und die KlientInnen unabhängig vn Hilfe zu machen ( kleine, kurze Hilfen ). - Achtung: Keine Gleichsetzung vn Budgetbildung und Deckelung!!! f.) Die Grundideen der Budgetsystematik vn : Der Schwerpunktträger bekmmt eine im vraus festgelegte Geldsumme. Das heißt zugleich: Das Budget wird vn ihm als Leistungserbringer bewirtschaftet, nicht vn der bewilligenden Stelle. Berechnungsgrundlage für das Budget sind fallbezgene Ksten in den Vrjahren und ein Anteil für fallunspezifische Arbeit. Mit diesem Budget müssen alle Hilfen zur Erziehung, Eingliederungshilfen für seelisch behinderte Kinder und Jugendliche, Hilfen für junge Erwachsene und Inbhutnahmen finanziert werden, welche in dem räumlichen Verantwrtungsbereich anfallen. Auch Ksten für externe Hilfen (= Hilfen, welche nicht selbst erbracht werden) müssen vm Budget des Schwerpunktträgers bestritten werden. Der fachliche Vrteil: Der Träger wird gezwungen, auch für sehr kstenintensive (und das heißt ft: schwierigste) Fälle Verantwrtung zu übernehmen. Es macht für ihn keinen Sinn, z.b. lediglich die aussichtsreichsten Fälle abzuschöpfen und Ksten letztlich nur zu verlagern. Dies bringt immense knzeptinelle Herausfrderungen, aber auch Chancen für die szialräumliche Organisatinsentwicklung mit sich. Der Nachteil: Mit externen Hilfen sind für den Schwerpunktträger kaum steuerbare Ksten verbunden. Diese sind als statinäre Hilfen meist vergleichsweise hch, und die Hilfe dauert ftmals mehrere Jahre. Außerdem kann die Gefahr bestehen, aus Kstengründen auch fachlich ntwendige hchspezialisierte Hilfen zu vermeiden. Auf dem Hintergrund des individuellen Rechtsanspruchs ist es nicht möglich, das Budget zu deckeln und Leistungsmengen zu kntingentieren. Nachverhandlungen müssen möglich sein, wenn der fallbezgene Bedarf höher ist ( Fallzahlen, ggf. auch Hilfeintensitäten ). Überschüsse können erwirtschaftet werden. Diese müssen jedch zweckgebunden investiert werden. 3. Bewertung unserer Erfahrungen a.) Der fachliche Gewinn ist überzeugend Flexible an individuellen Bedarfen ausgerichtete kreative Lösungen sind gut umsetzbar, da finanzierbar Die Hilfen können sich am Willen / den Zielen der Leistungsberechtigten und der jungen Menschen ausrichten Sie können in der Schnittstelle statinärer und ambulanter Elemente erbracht werden Sie werden bei hher szialräumlicher Einbindung und Vernetzung gestaltet - Integrative Lösungen werden umgesetzt Kllegiale Beratungen in einem verbindlichen Gremium vn Leistungsträger und -erbringer ermöglichen eine effektive Nutzung des vielfältigen Wissens um szialräumliche Ressurcen 4

5 b.) Chancen und Gelungenes auf der finanziellen Ebene - Transparenz über die Entwicklung der HzE Ksten in den reginalen Bereichen (Zahl der Fälle, Intensität der Hilfen, externe bzw. szial-räumliche Unterbringung, Dauer vn Hilfen) ist gegeben - Durchlässige Hilfen sind finanzierbar - Der Schwerpunktträger hat ein Kstenbewusstsein und Steuerungsinteresse c.) Schwierigkeiten und Risiken aus meiner Perspektive Die hch anspruchsvllen fachlichen Zielsetzungen bedeuten für alle Helfersysteme eine immense Herausfrderung. Die bisherige prfessinelle Identität wird zum Beispiel grundlegend in Frage gestellt. Der Umbau der Erziehungshilfen kann nur gelingen, wenn der Przess einer einheitlichen fachlichen Steuerung zu einer verbindlichen Umsetzung der Qualitätsziele und vereinbarten Verfahren stadtweit gelingt. Gibt es hier Unklarheiten, kann der Schwerpunktträger im reginalen Bereich schnell in eine Situatin geraten, in welcher die hhe reginale Abhängigkeit gefährlich wird. Nch vertreten in den reginalen Bereichen nicht alle Leitungskräfte die neuen fachlichen Zielsetzungen mit der ntwendigen eigenen Überzeugung und Klarheit. Die kleinräumige bereichsspezifische Ausgestaltung muss daher unbedingt um eine gesamtstädtische Vgelperspektive ergänzt werden, welche die vereinbarten Ziele und Standards und damit ein einheitliches fachliches Fundament deutlich und mit Knsequenz vertritt. Für HzE- Träger entfällt die traditinelle Möglichkeit, eine betriebswirtschaft-liche Steuerung aufgrund der Belegungsqute vrgehaltener Kapazitäten und dem Kstendeckungsgrad vn Entgelten zu gestalten. Neue Wege sind zu entwickeln und in der Praxis zu erprben. Das Risik ergibt sich für Schwerpunktträger aus kaum steuerbaren Ksten für externe Unterbringungen und aus ( nch ) nicht ausreichender Rutine bei der Budgetsteuerung / bei hchgradig flexiblem Persnaleinsatz. Es verstärkt sich deutlich durch die ( leider nch ) laufend ntwendige Weiterentwicklung der Finanzsystematik. d.) Offene Fragen auf der finanziellen Ebene: Mit dem HzE-Umbau ist die Zielsetzung verbunden, die Planbarkeit des kmmunalen Haushaltes zu erhöhen. Kstensteigerungen sllen maximal 2,15% / Jahr betragen. Dieses Ziel knnte bisher nicht in jedem Jahr und flächendeckend erreicht werden. Ein möglicher Grund dafür ist aus meiner Sicht, dass eine grundlegende Umstellung des Hilfesystems nch nicht durchgängig gelungen ist. Dies kann dazu führen, dass bisherige Angebtsstrukturen belassen bleiben und um zusätzliche neue Elemente ergänzt werden. Der Knslidierungsdruck verführt ( bundesweit in vielen Kmmunen und unabhängig vm Finanzsystem ) zu Ideen einer Kntingentierung vn Leistungen ( bwhl diese Ideen im Widerspruch zum Rechtsanspruch stehen ). S werden mancherrts amtsintern Vrgaben zur Begrenzung der Dauer statinärer Hilfen der zur Reduktin der möglichen Hilfeintensität in ambulanten Fällen gemacht, Hilfeintensitäten werden pauschal gekürzt, der es wird die Einstellung bestimmter Hilfefrmen verfügt. 5

6 Stuttgart hält den individuellen Rechtsanspruch auf Leistungen der Erziehungshilfe weiterhin hch. Aber auch hier knzentrieren sich Überlegungen zur Veränderung der Budgetsystematik ab 2005 auf Leistungsmengen. Der Schwerpunktträger sll sich dazu verpflichten, ambulante und statinäre Hilfen für eine vrab vereinbarte Zahl vn Fällen zu erbringen. Möglicherweise werden Zielvereinbarungen zur durchschnittlichen Fallzahl / Mitarbeiter, zur Hilfeintensität und / der zur Hilfedauer getrffen. Die Ksten für externe Hilfen sllen aus einem gesndert beim ASD angesiedelten Budgetanteil finanziert werden. Unklar ist nch, wie künftig die einzelnen Bestandteile eines reginalen Budgets miteinander in Beziehung stehen. Weiterhin sll es jedch bei erhöhter Fallzahl Möglichkeiten der Nachverhandlung geben. Fazit: Wir vertreten den Rechtsanspruch auf eine Hilfe entsprechend dem individuellen Bedarf weiterhin deutlich. Die Entwicklung vn sg. Bedarfen hängt jedch mit einem kmplexen Zusammenspiel ganz unterschiedlicher Faktren zusammen. Lassen sich bjektiv überprüfbare Kriterien der fachlichen Indikatin für eine geeignete Hilfe bestimmen?????? Es gibt unterschiedliche Definitinen dafür, wann ein Fall zum HzE- Fall wird. Auch der Zeitpunkt der Artikulatin vn Leistungsansprüchen ist vn Zufällen abhängig. Beispiele für Faktren, welche Einfluss auf die Definitin vm Bedarf haben: a.) Die Verbindung einer individuellen fachlichen Einschätzung mit dem Willen der Leistungsberechtigten b.) Sziale Belastungen und Ressurcen in einem reginalen Bereich z.b. Angebte im Vrfeld vn HzE, Treffpunkte im Stadtteil, Vernetzungskultur ) c.) Das vrhandene vrgehaltene HzE-Angebtsspektrum d.) Das Zusammenspiel öffentlicher und freie Träger e.) Entscheidungen vn anderen Systemen wie dem Vrmundschaftsgericht, einer Schule f.) Nicht vm Jugendamt steuerbare Faktren wie die Whnungsplitik einer Kmmune, der Zuzug einer kinderreichen und belasteten Familie... Das Instrument Budget mit Nachverhandlungsmöglichkeit kann das Spannungsfeld zwischen den Zielen einer Steuerbarkeit der Finanzen und einer Bedarfsgerechtigkeit im Einzelfall nicht vllständig auflösen. Als Steuerungsinstrument für die Entwicklung der Ksten greift die Budgetverantwrtung derzeit nch sehr eingeschränkt. S knnten wir die Frage nch nicht endgültig beantwrten, wie die Kstenentwicklung im Bereich der HzE steuerbar ist. Die Kstenentwicklung führt bei uns leider dazu, dass sich unsere Budgetsystematik nahezu jährlich ändert. Diese Schnell-Lebigkeit ist bei allen Beteiligten in der Knsequenz mit einem sehr hhen Entwicklungs- und Umstellungsaufwand, mit Planungsunsicherheit und immer wieder mit einem nicht vertretbaren Zeitverzug verbunden. Da sich Erfahrungsrutinen s schwer aufbauen können, muss sich der Schwerpunktträger aus finanzieller Sicht derzeit nch immer wieder neu auf ein hhes Risik einstellen. Literaturhinweise: 6

7 Hinte, Litges, Grppe: Szialräumliche Finanzierungsmdelle Qualifizierte Jugendhilfe auch in Zeiten knapper Kassen Schriftenreihe Mdernisierung des öffentlichen Sektrs Band 20 editin sigma Berlin 2003 Früchtel, Lude, Scheffer, Weißenstein: Umbau der Erziehungshilfe 2001 Juventa Weinheim und München 7

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