Aktuelle Probleme des EU-ETS im Kontext der Klimaschutzpolitik der EU und Deutschlands

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1 bvek-tagung Reform und Verbesserung des EU-ETS Aktuelle Probleme des EU-ETS im Kontext der Klimaschutzpolitik der EU und Deutschlands Jürgen Hacker Vorsitzender des bvek GF der UMB UmweltManagementBeratung Hacker GmbH Berlin, 10. Juni 2015 Gliederung 1 Einführung in das Klimaschutzinstrument EU-System handelbarer Emissionsrechte Grundstruktur der Klimaschutzpolitik der EU Grundstruktur Klimaschutzpolitik Deutschlands Resultierende aktuelle Probleme für das EU-ETS 1

2 Vorteil von Systemen handelbarer Emissionsrechte Ökologische Treffgenauigkeit des Umweltqualitätszieles durch verbindliche Festlegung der Gesamtmenge an handelbaren Rechten: erforderlich: vorherige nicht nur qualitative sondern quantitative Festlegung des Umweltqualitätszieles sowohl wissenschaftlich wie politisch nicht trivial! Andere Instrumente benötigen dies nicht zwingend! Umweltökonomie: kein Nachteil sondern heilsamer Zwang für rationale Umweltpolitik Vorteil von Systemen handelbarer Emissionsrechte Ökonomische Effizienz beruht auf Ausnutzung spezifischer Kostenunterschiede von Maßnahmen zur Emissionsreduktion! Unterschiede ergeben sich aus unterschiedlichen individuellen Gegebenheiten hinsichtlich Art Ort Zeitpunkt oder Zeitraum einer Maßnahme! 2

3 Vorteil von Systemen handelbarer Emissionsrechte Je größer spezifische Kostenunterschiede innerhalb der Systemgrenzen desto größer ist wirtschaftliches Einsparpotential bzw. Potential an zusätzlicher Emissionsverringerung bei gleichen Kosten! Je geringer diese spezifischen Kostenunterschiede, desto geringer sind auch diese Potentiale! Systemgrenzen beziehen sich nicht nur auf Sektoren innerhalb einer Volkswirtschaft sondern auch auf nationale Grenzen! Ein regionales System hat mehr Einsparpotential als unabhängige nationale Systeme + ein globales System mehr als unabhängige regionale Systeme! Vorteil von Systemen handelbarer Emissionsrechte Unabhängige nationale Systeme handelbarer Emissionsrechte können in der Summe genauso ökologisch treffsicher sein wie ein globales System! Aber wegen der Größe der Aufgabenstellung zur Emissionsreduzierung brauchen wir nicht nur das ökologische Potential des Instrumentes ökologische Treffgenauigkeit -, sondern auch das volle ökonomische Potential! Andernfalls werden wir nicht die Unterstützung der Bürger unserer Staaten gewinnen und erhalten können! 3

4 Vorteil von Systemen handelbarer Emissionsrechte Ob diese ökologischen + ökonomischen Vorteile eines Systems handelbarer Emissionsrechte auch im vollem Umfang erreicht werden, hängt von der konkreten Rahmensetzung und Ausgestaltung des Systems an! Wenn den Teilnehmern des Systems die Reaktions- und Anpassungsfreiheiten eingeschränkt werden, reduziert sich entsprechend das ökonomische Einsparpotential! Unnötig bürokratische Ausgestaltung verursacht unnötig hohe Systemeigenkosten! Situation in der Vergangenheit (bis 2004) Gewinnung Verkauf Emissionsquellen Nutzenergie 4

5 Staat! Situation mit Emissionsbegrenzung Begrenzung Gewinnung Verkauf Emissionsquellen Nutzenergie Staat Gewinnung! Emissionsrechte Auf wen soll die Verpflichtung herunter gebrochen werden?? Upstream Begrenzung? Midstream Verkauf? Downstream Emissionsrechte Emissionsquellen Nutzenergie 5

6 Staat Fast alle Umweltökonomen (u.a. SRU) haben die 1. sstufe vorgeschlagen! Emissionsrechte Begrenzung Erwerb Gewinnung 1. sstufe M + B incl. Emissionsrechte M + B = Messung der in Verkehr gebrachten Brennstoffmengen + Berechnung der benötigten Emissionsrechte Verkauf Emissionsquellen Nutzenergie Vorteile des Ansatzes 1. sstufe 1. Für Wettbewerb ausreichende, aber überschaubare Anzahl von Marktteilnehmern (2005: D: ; EU: ca. 1000) a) vorhandene Marktstrukturen, Berichtspflichten und Kontrollverfahren verwendbar! b) minimale Anpassungskosten für Marktteilnehmer und minimaler extra Kontrollaufwand für Behörden! 2. Alle Emissionsquellen sind einbezogen - auch kleine + mobile! a) Daher keine Notwendigkeit für: - Verteilungsstreit zwischen volkswirtschaftlichen Sektoren - gesondertes Ordnungsrecht (vorhandenes kann sogar wegfallen) oder gesonderte Steuern oder Abgaben für nicht einbezogene Bereiche b) Führt zu niedrigsten Grenzvermeidungskosten = volkswirtschaftlichem Optimum! 6

7 Wirkungsweise der Emissionsreduktion C O 2-E m is s io n s - r e c h te Emissionsrechtemarkt Je nach deren Marktpreis CO 2 bezogene Verteuerung fossiler Unveränderte Preise für nicht-fossile Energiequellen P r e is s ig n a le B e g r e n z u n g Brennstoffmärkte Ä n d e ru n g d e r E n e rg ie n a c h fr a g e d u rc h in d iv id u e ll o p tim ie rte E n t- s c h e id u n g e n z u : - U m s tie g a u f w e n ig e r C O 2- in te n s iv e B r e n n s to ffe - U m s tie g a u f C O 2-e m is - s io n s fre ie B r e n n s to ffe - E n e r g ie e in s p a r u n g C O 2 - E m is s io n e n V e rrin g e ru n g a u f Z ie lm e n g e Änderung von Struktur und Menge des Energieverbrauchs Derzeitiges EU-ETS ist Downstream-(Teil-)System; nur für große, stationäre Quellen! EU Emissionsrechte Begrenzung Gewinnung Erwerb Verkauf Emissionsquellen Nutzenergie 7

8 Gewinnung Derzeitiges EU-ETS ist Downstream-(Teil-)System; nur für große, stationäre Quellen! EU Emissionsrechte offizielle Begründung: Mess- + Kontrollaufwand Begrenzung Erwerb Verkauf? Nutzenergie M + B = Messung der Brennstoffmenge + Berechnung der Gewinnung Derzeitiges EU-ETS ist Downstream-(Teil-)System; nur für große, stationäre Quellen! EU Emissionsrechte 1. Aufteilung? Begrenzung? Erwerb 2. Zuteilung Verkauf Nutzenergie 8

9 Rahmen für EU-ETS in den ersten zwei Perioden EU-Mitgliedsstaaten Emissionsrechte Nationale Budgets Gewinnung Begrenzung Erwerb Nationale Zuteilungsregelungen Emissionsquellen Nationale Überwachungs- + Berichterstattungsregelungen Nationale Emissionsrechteregister Nutzenergie System verlinkter nationaler Systeme Gewinnung EU Emissionsrechte EU-ETS-Budget EU-ETS seit 2013 echtes EU-System Begrenzung Steigender Anteil Erwerb Versteigerung Direkt bindende EU-Überwachungs- + Berichterstattungsregelungen Gering erweiterter Geltungsbereich einheitliche EU-Zuteilungsregelungen Nur noch ein EU-Emissionsrechteregister Emissionsquellen Nutzenergie ETS-Emissionsrechte besitzen keine nationale Zuordnung mehr! 9

10 Weiterentwicklung EU-ETS zu einem echten EU-System ab 3. Periode Bestandteil des im Dezember 2008 von EU-Rat+Parlament beschlossenen Klima- und Energiepaket 2020: 1. Gemeinsames Klimaschutzziel für EU-insgesamt für Aufteilung Klimaschutzziel auf ETS + Nicht-ETS Sektoren 3. ETS-Zielerreichung gemeinsam auf EU-Ebene 4. Nicht-ETS-Zielerreichung auf nationaler Ebene 12/2008: THG-Ausstoß: -20% gegenüber 1990 bis 2020 EU ETS -21% gegenüber % gegenüber 2005? Nicht-ETS Sektoren -10% gegenüber % Zielvorgaben 27 Mitgliedstaaten von -20% bis +20% auf Basis Lastenteilungsvereinbarung 20% z. B. Deutschland -14% 10

11 12/2008: THG-Ausstoß: -20% gegenüber 1990 bis 2020 EU-Rat: 10/2014: THG-Ausstoß: -40% gegenüber 1990 bis 2030 EU ETS -14% gegenüber % bis 2030 Nicht-ETS Sektoren -21% gegenüber % gegenüber % bis % bis 2030 Keine nationale Zuständigkeit mehr! 20% Zielvorgaben 27 Mitgliedstaaten von -20% bis +20% von 0% - 40% Noch keine Zielvorgaben für Mitgliedsstaaten 20% z. B. Deutschland -14% Klimaschutzpolitik Deutschlands Das nationale deutsche Klimaschutzziel einer THG- Minderung von 40% bis 2020 gegenüber 1990 beinhaltet auch der ETS-Anlagen in D. Trotz EU-Beschlüsse von 12/2008 hat D. nationales Klimaschutzpolitik nicht angepasst und nicht auf ETS- und Nicht-ETS- differenziert! Auch nach EU-Rat 10/2014 hält Aktionsprogramm Klimaschutz 2020 der BR von 12/2014 daran fest! 11

12 Klimaschutzpolitik Deutschlands Aber noch schlimmer: D. macht EU-ETS für wahrscheinliches Nichterreichen des nationalen 40%-Zieles verantwortlich! Schuld sei der niedrige Preis für Emissionsrechte im ETS! ETS funktioniere nicht!..müsse repariert werden!..biete keinen Anreiz zur Emissionssenkung u.ä. Schuld für den niedrigen Preis sei Überausstattung des ETS mit ER Überhang von ca 2 Mrd. ER! Klimaschutzpolitik Deutschlands Richtig ist dagegen: Schuld für Nichterreichen des nationalen 40%-Zieles sind ggf. nicht ETS-, sondern Nicht-ETS-! der ETS-Anlagen in Deutschland sind von im Ø um 6,7 Mio. t CO 2-äq. /a = 1,3%/a gesunken! der Nicht-ETS-Sektoren sind dagegen von nur um Ø 2,1 Mio. t CO 2-äq. /a = 0,4%/a gesunken! 12

13 Klimaschutzpolitik Deutschlands Richtig ist dagegen: Das EU-ETS funktioniert dagegen sehr gut; es liefert was es liefern sollte! Trotzdem ist das EU-ETS weit davon entfernt, ein optimales ETS zu sein! Es hat durchaus viele Problempunkte: Bisherige Probleme des EU-ETS Kein Problem ist der derzeit niedrige ER-Preis Konjunkturbedingt schwankender Marktpreis ist volkswirtschaftlich sinnvoll + erwünscht! Niedriger Preis in Wirtschaftsflaute erleichtert wirtschaftliche Wiederbelebung! Hoher Preis bei Hochkonjunktur bremst das Heißlaufen ab! Konstante Preisentwicklung in engem Preiskorridor ist für langfristige Investitionsentscheidung auch nicht notwendig! Bedeutung langfristiger Preisprognosen für Investitionsentscheidungen wird vielfach überschätzt! 13

14 Bisherige Probleme des EU-ETS Daily - EUA DEZ 15 ECX Price EUR 21 20,5 Quelle: UniCredit Group 20 19, , , , , , , , , ,5 10 9,5 9 8,5 8 7,5 7 6,5 6 5,5 5 4,5 4 3,5 S O N D J F M A M J J A S O N D J F M A M J J A S O N D J F M A M J J A S O N D J F M A M J J A S O N D J F M A M J Q3 10 Q Q Q Q Q Q Q Q Q Q Q Q Q Q Q Q Q Q Q Auto 0,0 Bisherige Probleme des EU-ETS Kein Problem ist derzeit niedrige ER-Preis Marktpreis der Emissionsrechte (ER) ist für den Klimaschutz irrelevant! Nur die Einhaltung der politisch vorgegeben Mengenbegrenzung ist klimarelevant! Marktpreis signalisiert den ER-Knappheitsgrad + soll Orientierung geben, wann eine Reduktions- oder Vermeidungsmaßnahme volkswirtschaftlich erwünscht ist + wann nicht! Nur die Beachtung dieser Orientierung führt zu volkswirtschaftlich geringstmögliche Kosten! 14

15 Bisherige Probleme des EU-ETS Tatsächliche Probleme des EU-ETS: Keine sinnvolle Ableitung der ER-Budgets! Wurden. abgeleitet von prognostizierter Auswirkung auf ER-Preise. Was können wir der EU-Wirtschaft an Belastung zumuten? ETS deckt nur ca. 45% der THG- der EU ab! Keine optimale Aufteilung der ER auf ETS + Nicht-ETS. Optimal, wenn Grenzvermeidungskosten in beiden Bereichen gleich! Genau kennt die aber niemand! Bisherige Probleme des EU-ETS Tatsächliche Probleme des EU-ETS: Viel zu komplexe + dennoch nicht wirklich gerechte Regeln für kostenlose ER-Zuteilung verbunden mit riesigem Bürokratieaufwand Anlagenbetreiber, Berater, Verifizierer, DEHSt, EU-Kom, Rechtsanwälte, Gerichte! Beachtliche Effizienzverluste durch kostenlose Zuteilung Nur ineffiziente Lösung des Carbon-Leakage-Problems viel zu viele Branchen/Produkte in CL-Liste der Kom, weil u.a. zu hoher ER-Preis von 30 /ER + unsachgemäße Beurteilungskriterien! Verwendung der Versteigerungserlöse volkswirtschaftlich nicht sinnvoll Bevormundung der Bürger durch Staat! 15

16 Vorschläge des bvek Juni ) Festlegung der jährlichen ER-Budgets als Ableitung von international vereinbarten 2 C -Ziel 2) Aufteilung Minderungsziele = ER auf ETS + Nicht-ETS mit dem Ziel gleicher Grenzvermeidungskosten 3) Vollständige Versteigerung aller ER keine Ausnahme 4) Einführung Grenzausgleichsmechanismus zur effizienteren Lösung des Carbon-Leakage-Problems 5) Versteigerungserlöse pro Kopf an Bürger 6) Ausweitung des ETS auf möglichst alle Bereiche, insbesondere auf Straßenverkehrssektor Danke für Ihre Aufmerksamkeit! Jürgen Hacker Vorsitzender des bvek Geschäftsführender Gesellschafter der UMB UmweltManagementBeratung Hacker GmbH 16

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