Keine Nachweispflichten für Elektroschrott?

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1 254 Keine Nachweispflichten für Elektroschrott? AbfallR Rechtsanwälte Dr. Henning Lustermann M.A. und Markus Witte* Keine Nachweispflichten für Elektroschrott? Der Anwendungsbereich des neuen 2 Abs. 3 S. 4 ElektroG Im Rahmen einer umfassenden Novellierung des Nachweisrechts im Jahre 2006 wurde auch eine unscheinbare, aber in der Praxis durchaus bedeutsame Änderung des Gesetzes über das Inverkehrbringen, die Rücknahme und die umweltverträgliche Entsorgung von Elektro- und Elektronikgeräten (ElektroG) vom 16. März 2005 vorgenommen. Der neu in das ElektroG eingefügte 2 Abs. 3 S. 4 stellt die Überlassung von Elektroaltgeräten an Einrichtungen zur Sammlung und Erstbehandlung von den abfallrechtlichen Nachweispflichten frei. Diese Vereinfachung ist zwar grundsätzlich zu begrüßen. Bei der Umsetzung in der Praxis führt sie jedoch teilweise zu erheblichen Problemen, die in dem vorliegenden Beitrag näher erörtert werden. I. Einführung Mit Wirkung vom 1. Februar 2007 erfuhr das ElektroG durch das Gesetz zur Vereinfachung der abfallrechtlichen Überwachung eine erste geringfügige Änderung. 1 Korrespondierend mit einer strukturellen Überarbeitung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) wurde gemäß Art. 14 des Gesetzes zur Vereinfachung der abfallrechtlichen Überwachung 2 Abs. 3 ElektroG den neuen Regelungen der abfallrechtlichen Überwachung entsprechend angepasst und um einen neuen Satz 4 erweitert: Die Nachweispflichten nach 43 Abs. 1 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes gelten nicht für die Überlassung von Altgeräten an Einrichtungen zur Sammlung und Erstbehandlung von Altgeräten. Diese Freistellungsregelung ersetzt den bisher in 2 Abs. 3 S. 2 ElektroG a.f. enthaltenen Verweis auf 1 Abs. 3 der Nachweisverordnung (NachwV) a.f. Welche tatsächlichen Auswirkungen und welchen Wert diese Gesetzesänderung für die Unternehmen hat, wird allerdings maßgeblich davon abhängen, wie die neue Regelung von den für den Vollzug zuständigen Landesbehörden in der Praxis gehandhabt wird. Hierzu hat die Bund/Länder-Arbeitsgruppe Vereinfachung der abfallrechtlichen Überwachung zwar eine Vollzugshilfe zum novellierten Nachweisrecht 2 erarbeitet, die auch von den Behörden einiger Bundesländer als Handlungshilfe oder Interpretationsvorgabe herangezogen wird, so etwa ausdrücklich in Baden-Württemberg. 3 Dieser Vollzugshilfe kommt jedoch weder rechtliche Verbindlichkeit zu, noch kann sie sämtliche Zweifelsfragen im Umgang mit dem novellierten Nachweisrecht beantworten, so dass sich in der Verwaltungspraxis der einzelnen Bundesländer neben Gemeinsamkeiten auch bereits erste Unterschiede abzeichnen. Zwei ausgewählte rechtliche Fragestellungen im Zusammenhang mit den Nachweispflichten für Elektroaltgeräte sollen daher im Folgenden eingehender behandelt werden. Zum einen soll die Frage aufgeworfen werden, ob der nach dem Wortlaut zunächst recht eindeutig erscheinende Anwendungsbereich des 2 Abs. 3 S. 4 ElektroG einer Konkretisierung oder gegebenenfalls auch Einschränkung nach Sinn und Zweck bedarf. Hierzu werden zunächst die Entstehungsgeschichte des 2 Abs. 3 S. 4 ElektroG und die gesetzgeberischen Motive der Neuregelung dargestellt (dazu unter II.), um auf dieser Grundlage anhand einiger beispielhafter Sachverhalte prüfen zu können, inwieweit eine teleologische Reduktion der Norm geboten ist (dazu unter III.). Und zum anderen soll untersucht werden, ob gegenüber den zuständigen Behörden ein Anspruch auf die freiwillige Durchführung eines Nachweisverfahrens besteht, um gegebenenfalls bestehenden Kundenwünschen nachkommen zu können (dazu unter IV.). II. Hintergründe der gesetzlichen Neuregelung 1. Entstehungsgeschichte und Motive Nach der alten Rechtslage ( 2 Abs. 3 S. 2 ElektroG a.f. i.v.m. 1 Abs. 3 NachwV a.f.) war Voraussetzung für eine Befreiung von der Nachweispflicht, dass eine Rücknahmepflicht im Sinne von 24 KrW-/AbfG für bestimmte Erzeugnisse bestand und die Rückgabe oder Rücknahme der betreffenden Erzeugnisse noch nicht abgeschlossen war. Die Rücknahmepflichten für Elektroaltgeräte nach dem ElektroG wurden als solche Rücknahmepflichten ein- * Die Autoren sind Rechtsanwälte bei der Luther Rechtsanwaltsgesellschaft mbh. Dr. Henning Lustermann lehrt an der FOM Fachhochschule für Oekonomie und Management Essen Öffentliches Wirtschaftsrecht. Dank gilt Herrn Moritz Grunow für seine umsichtige Unterstützung bei der Erstellung des Beitrags. 1 BGBl. I vom 20. Juli 2006, S ff. Eine weitere Änderung erfolgte zwischenzeitlich durch Art. 3 des Gesetzes zur Ablösung des Abfallverbringungsgesetzes und zur Änderung weiterer Rechtsvorschriften vom 19. Juli 2007, BGBl. I, S ff. 2 Abrufbar unter: pdf/vollzugshilfe_nachweisr.pdf. 3 Vgl. Vollzugshilfe zum novellierten Nachweisrecht für das Land Baden-Württemberg, abrufbar auf den Internetseiten des Landesumweltministeriums unter In Nordrhein-Westfalen wurde die Vollzugshilfe zwar noch nicht offiziell als Handlungshilfe eingeführt. Nach den Informationen der Verfasser (Stand Okt. 2007) orientieren sich die zuständigen Bezirksregierungen aber ebenfalls an den in der Vollzugshilfe getroffenen Aussagen, weil keine anders lautenden Vorgaben des Landesumweltministeriums vorliegen.

2 AbfallR Keine Nachweispflichten für Elektroschrott? Giesberts/Hilf, ElektroG, Kommentar, 2006, 2 Rndr Giesberts/Hilf, a.a.o., 2 Rndr. 45, Fehling in: Bullinger/Fehling, ElektroG, Kommentar, 2005, 2 Rdnr BR-Drs. 331/05, Entwurf eines Gesetzes zur Vereinfachung der abfallrechtlichen Überwachung, S. 23, vgl. auch BT-Drs. 16/400, S BT-Drs. 16/970, Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (16. Ausschuss) zu dem Gesetzesentwurf der Bundesregierung Drucksache 16/400 Entwurf eines Gesetzes zur Vereinfachung der abfallrechtlichen Überwachung, S BT-Drs. 16/970, S Vgl. BR-Drs. 201/06, S. 5 f., BR-Drs. 201/06 (Beschluss). 10 BT-Drs. 16/970, S Die dem ElektroG zugrunde liegende Vorstellung einer grundsätzlichen Trennung der Sammlung von Altgeräten in Verantwortung der öre und ihrer anschließenden Erstbehandlung durch die Hersteller spricht auch entscheidend dafür, die Formulierung Einrichtungen zur Sammlung und Erstbehandlung nicht kumulativ, sondern alternativ zu verstehen. gestuft. 4 Gemäß 1 Abs. 3 S. 2 NachwV a.f. galt die Rücknahme oder Rückgabe der Erzeugnisse bzw. Abfälle erst dann als abgeschlossen, wenn diese an einer Entsorgungsanlage angenommen wurden. 5 Damit waren bereits nach alter Rechtslage zumindest die aufgrund gesetzlicher Verpflichtung zurückgenommenen Elektro- und Elektronikgeräte bis zum Eintreffen in der Erstbehandlungsanlage von Nachweispflichten befreit. Diese Rechtslage sollte ursprünglich beibehalten werden. In einem ersten Gesetzesentwurf der Bundesregierung war die Änderung des ElektroG unter Art. 14 des Entwurfs wie folgt gefasst: In 2 Abs. 3 des Elektro- und Elektronikgerätegesetzes [...] werden nach der Angabe 26 die Angabe 43 Abs. 3 eingefügt und die Angabe 1 Abs. 3 der Nachweisverordnung gestrichen. 6 Dies hätte lediglich einen Austausch der Norm bedeutet, auf die verwiesen wird. 43 Abs. 3 KrW-/AbfG n.f. entspricht 1 Abs. 3 NachwV a.f. Allerdings wurde die damalige Befreiungsregelung in 1 Abs. 3 der NachwV a.f. von vielen Kritikern auch aus Reihen der Behörden als zu restriktiv empfunden. So hatte beispielsweise das in Bayern zuständige Landesamt für Umwelt eine großzügige Freistellung von Nachweispflichten auch über die gesetzlichen Befreiungstatbestände hinaus befürwortet und am 28. April 2006 eine entsprechende Allgemeinverfügung erlassen. Dieser Kritik schloss sich im Gesetzgebungsverfahren der Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit mit folgender Änderungsempfehlung an: In Satz 2 [des 2 Abs. 3 ElektroG] werden die Angaben 21 Abs. 1, 26 und 54 Abs. 1 Satz 1 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes, 1 Abs. 3 der Nachweisverordnung durch die Angaben 21, 26, 40 und 54 Abs. 1 Satz 1 des Kreislaufwirtschaftsund Abfallgesetzes ersetzt. [...] Folgender Satz 4 neu wird angefügt: Die Nachweispflichten nach 43 Abs. 1 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes gelten nicht für die Überlassung von Altgeräten an Einrichtungen zur Sammlung und Erstbehandlung von Altgeräten. 7 Begründet wurde der neue Satz 4 mit einer weitergehenden Vereinfachung der abfallrechtlichen Überwachung. Denn nicht alle Elektroaltgeräte, die einer Sammel- oder Erstbehandlungseinrichtung überlassen werden, würden aufgrund einer gesetzlichen Verpflichtung zurückgenommen. Dies gelte z.b. für ausschließlich gewerblich genutzte Geräte, die vor dem 13. August 2005 in Verkehr gebracht worden sind, oder für Geräte, die von Vertreibern gemäß 9 Abs. 7 ElektroG freiwillig zurückgenommen wurden. Auf diese Fälle sollte die Befreiung von der Nachweispflicht ausgedehnt werden: Nachweispflichten sollen bei der Entsorgung von Elektroaltgeräten als gefährliche Abfälle nicht nur dann entfallen, wenn Altgeräte im Rahmen einer durch das ElektroG angeordneten Rücknahme zugeführt werden, sondern auch in allen anderen Fällen einer Überlassung von Altgeräten an Erstbehandlungsanlagen [...] Es gibt keinen sachlichen Grund dafür, die Zuführung von Elektroaltgeräten zu Erstbehandlungsanlagen in bestimmten [...] Fällen von Nachweispflichten freizustellen, in anderen aber nicht. 8 Der Ausschuss begründet dies damit, dass alle Geräte den gleichen Erstbehandlungsanlagen zugeführt würden, welche die gleichen Anforderungen bezüglich der abfallrechtlichen Überwachung erfüllen müssten. Bundestag und -rat folgten der Auffassung des Ausschusses. 9 Unter Berücksichtigung der Gesetzesmaterialien spricht diese Entstehungsgeschichte für einen weiten Anwendungsbereich der Ausnahme von den Nachweispflichten gemäß 2 Abs. 3 S. 4 ElektroG. Die Nachweispflichten sollten in allen (...) Fällen einer Überlassung von Altgeräten an Erstbehandlungsanlagen 10 entfallen. Da 2 Abs. 3 S. 4 ElektroG darüber hinaus auch die Überlassung von Altgeräten an Einrichtungen zur Sammlung von Nachweispflichten ausnimmt und nach der Konzeption des 9 Abs. 3 ElektroG die Sammlung der Altgeräte bei den von den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern (öre) eingerichteten Sammelstellen der in Herstellerverantwortung liegenden Erstbehandlung vorausgeht, 11 wäre somit der gesamte Altgerätestrom bis zur Erstbehandlungsanlage hin von Nachweispflichten nach 43 Abs. 1 KrW-/AbfG befreit. 2. Teleologische Aspekte Nachfolgend ist allerdings zu fragen, ob dieser weite Anwendungsbereich nach dem Sinn und Zweck des Nachweisrechts nicht wieder eingeschränkt werden muss. Denn eine zu starke Ausdehnung des Befreiungstatbestandes könnte möglicherweise zu negativen Konsequenzen führen, die der Gesetzgeber so nicht gesehen und auch nicht gewollt hat. 2 Abs. 3 S. 4 ElektroG trifft eine Regelung zum abfallrechtlichen Nachweisrecht. Zum Zweck des Nachweisverfahrens hat der Gesetzgeber Folgendes ausgeführt: Durch das Nachweisverfahren soll die Einhaltung der Grundpflichten kontrollierbar sein. Ziel einer solchen Bestim-

3 256 Keine Nachweispflichten für Elektroschrott? AbfallR mung muss es sein, die effektive Überwachung und Entsorgung von Abfällen zu gewährleisten sowie Umgehungen der Pflichten zur Vermeidung/Verwertung oder Entsorgung von Rückständen auszuschließen Im Vordergrund steht im abfallrechtlichen Nachweisverfahren also die Kontrolle, ob die zur Entsorgung von Abfällen verpflichteten Personen ihren Pflichten auch tatsächlich nachkommen. 2 Abs. 3 S. 4 ElektroG schränkt nun dieses strenge Kontrollregime ein, um sowohl die Verwaltung als auch die Nachweispflichtigen zu entlasten. Allerdings stellt der Gesetzgeber auch deutlich heraus, dass diese Vergünstigung nur dann gewährt werden soll, wenn die Erfüllung der Pflichten der Betreiber auch ohne das obligatorische Nachweisverfahren nach 43 KrW-/AbfG hinreichend gesichert ist. Dies kommt auch in der Gesetzesbegründung deutlich zum Ausdruck. Sinn und Zweck der Norm ist eine gegenüber der alten Rechtslage weitergehende Vereinfachung der abfallrechtlichen Überwachung ohne Beeinträchtigung ihrer Wirksamkeit. 13 Folglich findet die durch den neuen 2 Abs. 3 S. 4 ElektroG bezweckte Vereinfachung der abfallrechtlichen Überwachung ihre Grenze in einer möglichen Beeinträchtigung der Wirksamkeit der Überwachung. Insofern erweist sich die Argumentation des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit als teilweise verfehlt. Denn aus der Tatsache, dass alle einer Erstbehandlungsanlage überlassenen Elektroaltgeräte in gleicher Weise und entsprechend den gesetzlichen Vorgaben behandelt werden, lässt sich gerade nicht schließen, dass die Pflichtigen auch tatsächlich ihren abfallrechtlichen Verpflichtungen umfassend nachkommen. Entscheidend ist vielmehr, ob ausreichend sichergestellt ist, dass alle Altgeräte, die nach dem ElektroG bei den Erstbehandlungsanlagen abgeliefert werden müssen, auch tatsächlich dort abgeliefert werden. Ist dies nicht der Fall, sollte nach Sinn und Zweck keine umfassende Freistellung von den Nachweispflichten erfolgen. 3. Zwischenergebnis Die Überlassung von Elektroaltgeräten an Sammelstellen und Erstbehandlungseinrichtungen sollte nach dem Willen des Gesetzgebers umfassend nicht mehr nachweispflichtig sein. Gleichzeitig hat der Gesetzgeber jedoch zum Ausdruck gebracht, dass mit dieser Vereinfachung keine Verringerung des Schutzniveaus bei der Überwachung gefährlicher Abfälle einhergehen sollte. Die Befreiung von den Nachweispflichten in 2 Abs. 3 S. 4 ElektroG muss sich folglich daran messen lassen, ob sie tatsächlich denn hiervon ging der Gesetzgeber offenbar aus die beiden gegenläufigen Ziele der Vereinfachung und der wirksamen Überwachung miteinander vereinbaren kann und weiterhin ausreichend sichergestellt ist, dass die Verantwortlichen ihren abfallrechtlichen Verpflichtungen nachkommen. Dies soll im Folgenden durch eine Untersuchung der typischen Konstellationen, die sich bei der Entsorgung von Elektroaltgeräten ergeben können, überprüft werden. Denn dem Anwendungsbereich des 2 Abs. 3 S. 4 ElektroG können im Ergebnis nur diejenigen Überlassungen von Elektroaltgeräten unterfallen, die keine untragbare Einschränkung der Wirksamkeit der abfallrechtlichen Überwachung mit sich bringen. III. Konturierung des Anwendungsbereichs des 2 Abs. 3 S. 4 ElektroG anhand der denkbaren Szenarien bei der Entsorgung Das ElektroG unterscheidet hinsichtlich der dem Hersteller obliegenden Pflichten zwischen solchen Elektrogeräten, die ausschließlich gewerblich genutzt werden (b2b = business to business), und solchen, die auch in privaten Haushalten genutzt werden können (b2c = business to consumer). In diesen beiden Kategorien sind mehrere Konstellationen denkbar. In privaten Haushalten genutzte Geräte: In der häufigsten Konstellation werden Altgeräte aus privaten Haushalten gemäß 9 Abs. 1 ElektroG an öffentlichen Sammelstellen zurückgegeben. Die pflichtigen Hersteller, bzw. von diesen beauftragte Dritte, holen diese dort ab und überlassen sie anschließend einer Erstbehandlungsanlage. Ebenso kann aber ein öre, der eine solche Sammelstelle eingerichtet hat, Altgeräte gemäß 9 Abs. 6 S. 1 ElektroG von der Bereitstellung zur Abholung durch die Hersteller ausnehmen und diese selbst einer Einrichtung zur Erstbehandlung von Altgeräten überlassen. Weiterhin können ein oder mehrere Hersteller ein freiwilliges individuelles oder kollektives Rücknahmesystem gemäß 9 Abs. 8 ElektroG einrichten und die diesem System zugeführten Altgeräte aus privaten Haushalten sodann einer Einrichtung zur Erstbehandlung überlassen. Und schließlich können ungenehmigte gewerbliche Altmetallsammlungen durchgeführt und / oder Geräte mit werthaltigen Anteilen durch unterschiedliche Handlungsweisen illegal entwendet werden ( Wertstoffraub ). Die auf diese Weise erlangten Altgeräte werden sodann einer Einrichtung zur Erstbehandlung entgeltlich zur Verfügung gestellt. Ausschließlich gewerblich genutzte Geräte: Im Fall von b2b-geräten überlassen entweder die Hersteller oder die Endnutzer die von ihnen zurückgenommenen bzw. nicht mehr genutzten Altgeräte einer Einrichtung zur Erstbehandlung. Beide können sich dazu beauftragter Dritter bedienen. 12 Gesetzesbegründung zum KrW-/AbfG, BT-Drs. 12/5672, S. 51, zitiert nach Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Loseblatt, Stand Juli 2007, 42 Rdnr BT-Drs. 16/970, S. 14.

4 AbfallR Keine Nachweispflichten für Elektroschrott? 257 Fraglich ist nun, ob in den vorstehend dargestellten Konstellationen eine Freistellung von den Nachweispflichten deswegen gerechtfertigt ist, weil die Erfüllung der abfallrechtlichen Pflichten weiterhin ausreichend sichergestellt ist, also die Altgeräte insbesondere der vorgeschriebenen Behandlung und Verwertung zugeführt werden. 1. Überlassung an Sammelstellen abgegebener Altgeräte durch Hersteller Dies ist zunächst für den Fall zu prüfen, dass ein Hersteller b2c-altgeräte abholt, die an einer von einem öre eingerichteten Sammelstelle abgegeben wurden. Die Hersteller holen die von ihnen zu entsorgenden Altgeräte auf ausdrückliche, durch Verwaltungsakt (so genannte Abholanordnung) ausgesprochene Aufforderung der Stiftung Elektro-Altgeräte Register (EAR) von der Sammelstelle ab, haben sie bei den Erstbehandlungsanlagen abzuliefern und dies anschließend der EAR nach den Vorschriften des ElektroG elektronisch nachzuweisen. Die Nichtbefolgung einer Abholanordnung hat eine Ersatzvornahme und / oder Bußgelder zur Folge. Auf diese Weise ist bereits durch das ElektroG umfassend sichergestellt, dass die Hersteller ihren Pflichten ordnungsgemäß nachkommen. Eine Beeinträchtigung der Wirksamkeit der abfallrechtlichen Überwachung ist somit nicht ersichtlich. Folglich spricht nichts dagegen, die Freistellungsregelung des 2 Abs. 3 S. 4 ElektroG auf Hersteller, die b2c-altgeräte einer Erstbehandlungsanlage übergeben, anzuwenden. 2. Überlassung an Sammelstellen abgegebener Altgeräte durch öre Nach alter Rechtslage war es durchaus problematisch, ob der öre für die gemäß 9 Abs. 6 S. 1 ElektroG zur Eigenverwertung ausgenommenen Elektroaltgeräte der Nachweisverordnung unterfiel oder nicht. Es wurde eingewandt, bei der Eigenvermarktung handele es sich nicht um eine Rücknahme oder Rückgabe im Rahmen der herstellerseitigen Produktverantwortung, weswegen dem öre die Privilegierung durch 1 Abs. 3 NachwV a.f. nicht zu Gute kommen könne. 14 Gerade um diesbezüglich Rechtssicherheit zu schaffen, hatten in einzelnen Bundesländern die zuständigen Landesbehörden per Allgemeinverfügung die Verbringung von Elektroaltgeräten ausdrücklich zu Gunsten der öre von den Nachweispflichten freigestellt Vgl. Prelle, Die Rechte und Pflichten der Kommunen nach dem Elektro- und Elektronikgerätegesetz, in: Thomé-Kozmiensky/Versteyl/ Beckmann (Hrsg.), Produktverantwortung, 2007, S. 251 (261 f.). 15 Vgl. Allgemeinverfügung des Bayerischen Landesamtes für Umwelt (LfU) vom 28. April Nach der neuen Rechtslage kommt es dagegen nicht mehr darauf an, ob ein Hersteller oder Vertreiber die Geräte einer Erstbehandlungsanlage überlässt. Vielmehr ist auch der öre von den Nachweispflichten ausgenommen, soweit eine Freistellung nach Sinn und Zweck des 2 Abs. 3 S. 4 ElektroG gerechtfertigt ist und es nicht zu einer untragbaren Beeinträchtigung der Wirksamkeit der abfallrechtlichen Überwachung kommt. Eine solche untragbare Beeinträchtigung ist in dieser Konstellation jedoch auszuschließen. Denn zum einen sollte bei einem öre grundsätzlich davon ausgegangen werden können, dass dieser seine abfallrechtlichen Pflichten genau kennt und entsprechend der Bindung der öffentlichen Hand an Recht und Gesetz (Art. 20 Abs. 3 GG) auch umfassend wahrnimmt. Und zum anderen sprechen auch praktische Gründe dafür, dass der öre seinen gesetzlichen Verpflichtungen nachkommen wird. Denn von der in 9 Abs. 6 S. 1 ElektroG enthaltenen Option, Altgeräte von einer Bereitstellung auszunehmen, wird der öre in der Regel dann Gebrauch machen, wenn die Verwertung der Altgeräte profitabel ist, z.b. aufgrund des hohen Metallanteils von Haushaltsgroßgeräten. Der öre hat somit häufig auch ein Eigeninteresse daran, die Altgeräte ordnungsgemäß einer Erstbehandlungsanlage zuzuführen. Damit ist auch hier eine Ausnahme von den Nachweispflichten mit Sinn und Zweck des Nachweisverfahrens vereinbar. Allerdings wird es in dieser Fallgruppe häufiger vorkommen, dass bereits an den Sammelstellen seitens des öre eine über eine bloße Sammlung hinausgehende Behandlung der Altgeräte i.s.d. 3 Abs. 10 ElektroG vorgenommen wird. Dann käme die Freistellungsregelung des 2 Abs. 3 S. 4 ElektroG, wonach der Stoffstrom nur bis zur Erstbehandlungsanlage nachweisfrei gestellt wird, bei einer späteren Weitergabe der Altgeräte durch den öre nicht mehr zur Anwendung. 3. Überlassung in Selbstrücknahmesystemen gesammelter Altgeräte durch Hersteller Möglicherweise ergibt sich jedoch im Hinblick auf Hersteller, die b2c-altgeräte über ein freiwilliges herstellerseitiges Rücknahmesystem gemäß 9 Abs. 8 ElektroG zurücknehmen und diese anschließend einer Erstbehandlungsanlage überlassen, im Hinblick auf Sinn und Zweck des 2 Abs. 3 S. 4 ElektroG ein anderes Bild. Das Instrument des Selbstrücknahmesystems ist in 9 Abs. 8 ElektroG vom Gesetzgeber ausdrücklich vorgesehen. Insofern wird man keineswegs allen Herstellern, die dieses Instrument nutzen, pauschal unterstellen können, sie wollten sich der Erfüllung ihrer Pflichten zur Entsorgung und Verwertung von Altgeräten entziehen. Dennoch ist festzustellen, dass die Kontrollmöglichkeiten der Verwaltung bei einem Selbstrücknahmesystem gegenüber dem von der EAR organisierten kollektiven Rücknahmesystem deutlich eingeschränkt sind. Fraglich ist, ob dieses höhere Risiko einer Beeinträchtigung der Wirksamkeit der abfallrechtlichen Überwachung

5 258 Keine Nachweispflichten für Elektroschrott? AbfallR entgegen dem ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers eine teleologische Reduktion rechtfertigen kann, oder ob das ElektroG die ordnungsgemäße Erfüllung der abfallrechtlichen Pflichten dennoch ausreichend gewährleistet. In diesem Zusammenhang ist zunächst festzustellen, dass der Hersteller zumindest den Meldepflichten nach 13 ElektroG unterliegt und Falschmeldungen gemäß 23 Abs. 1 Nr. 9 ElektroG Ordnungswidrigkeiten darstellen, die mit Bußgeldern geahndet werden können. Insofern wird man keineswegs davon sprechen können, dass die abfallrechtliche Überwachung vollständig aufgehoben wird. Zudem hätte ein Hersteller mit Selbstrücknahmesystem unseres Erachtens bereits nach altem Recht von den Nachweispflichten freigestellt werden müssen. Zwar spricht 9 Abs. 8 ElektroG von einer freiwilligen Rücknahme, was zunächst darauf schließen lassen könnte, dass gerade keine Rücknahmepflicht nach 24 KrW-/AbfG besteht. Eine freiwillige Rücknahme im Sinne von 25 KrW-/AbfG a.f. lag jedoch nur dann vor, wenn sie nicht aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Rechtspflicht erfolgt Abs. 1 ElektroG statuiert jedoch gerade eine Rechtspflicht der Hersteller von b2c-geräten zur Rücknahme von Elektroaltgeräten in Konkretisierung ihrer Produktverantwortung. Das Selbstrücknahmesystem nach 9 Abs. 8 ElektroG stellt lediglich eine Möglichkeit dar, dieser Verpflichtung nachzukommen. Die gesammelten Geräte werden gemäß 14 Abs. 5 S. 6 ElektroG auf die Menge der nach 10 Abs. 1 ElektroG zurückzunehmenden Geräte angerechnet. Wenn aber bereits nach altem Recht eine Befreiung von Nachweispflichten vorlag und der Gesetzgeber die abfallrechtliche Überwachung ausdrücklich noch weiter vereinfachen wollte, dürfte eine teleologische Reduktion des 2 Abs. 3 S. 4 ElektroG in diesem Fall ausscheiden. Die Überlassung an die Erstbehandlungsanlage ist auch in dieser Fallgruppe von Nachweispflichten ausgenommen. 4. Überlassung gewerblich gesammelter oder entwendeter Altgeräte durch Dritte Gegenüber der vorgenannten Konstellation besteht bei der Sammlung von Elektroaltgeräten durch Dritte also Personen und Unternehmen, die weder Hersteller oder Vertreiber noch öre oder deren Beauftragte sind dagegen der Unterschied, dass diese Dritten keine gesetzlichen Rücknahmepflichten erfüllen und damit nach bisheriger Rechtslage eindeutig den Nachweispflichten unterlagen. Hier ist daher besonders sorgfältig zu prüfen, ob es tatsächlich dem Sinn und Zweck des 2 Abs. 3 S. 4 ElektroG entsprechen kann, diese Personengruppe nunmehr von den Nachweispflichten zu befreien. Entsprechend den oben gemachten Ausführungen ist entscheidend, ob die Wirksamkeit der abfallrechtlichen Überwachung durch die Befreiung beeinträchtigt wird. Dies wird man hier jedoch eindeutig bejahen können. Dritte unterliegen keiner ausreichend wirksamen Überwachung. Im Unterschied zu den vorgenannten Konstellationen können sie weder den grundsätzlich bestehenden Vertrauensvorschuss der öre in Anspruch nehmen, noch unterliegen sie aus dem ElektroG abzuleitenden Meldepflichten gegenüber den Behörden über die Menge der von ihnen gesammelten Elektroaltgeräte und deren weiteres Schicksal. Damit besteht ein erhebliches Risiko, dass die Geräte im Ergebnis keiner ordnungsgemäßen Entsorgung durch eine zugelassene Erstbehandlungsanlage zugeführt werden, sondern z.b. illegal ins Ausland verbracht oder unsachgemäß und nicht dem ökologischen und gesundheitlichen Gefahrenpotential der Geräte entsprechend behandelt, beseitigt oder verwertet werden. Diese Gefahr hat der Gesetzgeber offensichtlich nicht gesehen, da 2 Abs. 3 S. 4 ElektroG unmittelbar nur den Fall regelt, dass Geräte tatsächlich einer Erstbehandlungsanlage überlassen werden und der Gesetzgeber sich in seiner Begründung auch nur auf diesen Fall bezieht. Wenn diese Überlassung an eine Erstbehandlungsanlage jedoch nicht mehr nachgewiesen wird, kann der Verbleib von Altgeräten generell nicht mehr wirksam kontrolliert werden. Egal ob sie illegal entsorgt oder einer regulären Erstbehandlungseinrichtung überlassen werden, sie verschwinden in beiden Fällen ins Nichts. Einziges verbleibendes Kontrollinstrument ist die Transportgenehmigung nach 49 Abs. 1 KrW-/AbfG für Abfälle zur Beseitigung und 1 der Transportgenehmigungsverordnung (TgV) für gefährliche Abfälle zur Verwertung. Bereits aus der Tatsache, dass der Gesetzgeber für gefährliche Abfälle das Nachweisverfahren neben der Transportgenehmigung eingeführt und vorgesehen hat, geht jedoch hervor, dass die einmalig erteilte Transportgenehmigung gerade nicht geeignet ist, die Erfüllung der abfallrechtlichen Entsorgungspflichten im Einzelfall sicherzustellen und das Nachweisverfahren entbehrlich zu machen. Folglich kommt hier unseres Erachtens ausnahmsweise eine teleologische Reduktion des 2 Abs. 3 S. 4 ElektroG in Betracht. Dritte, die (häufig illegale) Sammlungen von Elektrogeräten durchführen, müssen weiterhin in vollem Umfang den Nachweispflichten des 43 KrW-/AbfG unterliegen. Nur auf diese Weise können auch zukünftig Sanktionen verhängt werden, wenn der Dritte die ordnungsgemäße Überlassung der Altgeräte an eine Sammel- oder Erstbehandlungseinrichtung und damit den Verbleib der gefährlichen Abfälle nicht nachweisen kann. 5. Ausschließlich gewerblich genutzte Geräte Fraglich ist schließlich, wie es sich bei der Überlassung ausschließlich gewerblich genutzter Geräte an eine Erstbehandlungseinrichtung verhält. In diesem Fall kann jedoch auf die Erwägungen zur Fallgruppe der Selbstrücknahmesysteme verwiesen werden. Zwar ist die abfallrechtliche Überwachung gegenüber den kollektiven Systemen der öre 16 Fluck/Fischer, in: Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Loseblatt, Stand Juli 2007, 25 a.f. Rdnr. 26.

6 AbfallR Keine Nachweispflichten für Elektroschrott? 259 eingeschränkt. Jedoch besteht im Hinblick auf die bestehenden Meldepflichten nach 13 ElektroG und die Tatsache, dass die Hersteller von b2b-geräten bereits bisher von Nachweispflichten befreit waren, soweit sie eine Rücknahmepflicht nach 10 Abs. 2 ElektroG traf, keine ausreichende Grundlage, um entgegen dem Willen des Gesetzgebers die Befreiung von der Nachweispflicht gemäß 2 Abs. 3 S. 4 ElektroG teleologisch einzuschränken. 6. Zusammenfassung und Ergebnis Die Einschätzung des Gesetzgebers, dass eine Befreiung der Überlassung von Elektroaltgeräten an Einrichtungen zur Sammlung und Erstbehandlung ohne ernsthafte Beeinträchtigung der Wirksamkeit der abfallrechtlichen Überwachung möglich ist, trifft in fast allen Fällen zu. Unzutreffend ist diese Einschätzung jedoch, soweit auch unbeteiligte Dritte von jeglichen Nachweispflichten ausgenommen werden, weil dadurch Wertstoffraub und illegale Abfallentsorgung erleichtert würden. Diese Konsequenz hat der Gesetzgeber zumindest ausweislich der Gesetzesbegründung nicht gesehen und auch nicht gewollt. Nach Sinn und Zweck des Überwachungsrechts im KrW-/AbfG ist damit unseres Erachtens eine teleologische Reduktion des 2 Abs. 3 S. 4 ElektroG geboten, die Dritte, d.h. Personen und Unternehmen, die weder Hersteller oder Vertreiber noch öre oder deren Beauftragte sind, vom Anwendungsbereich der Norm ausnimmt. IV. Möglichkeit eines freiwilligen Nachweissystems 17 Paetow, in: Kunig/Paetow/Versteyl, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, 2. Aufl. 2003, 42 Rdnr. 9 zu 42 KrW-/AbfG a.f. 18 Sonderabfall-Forum Rheinland-Pfalz (SAM), in: SAM Aktuell Nr. 3/2007, S In Rheinland-Pfalz wird die Erbringung freiwilliger Nachweise grundsätzlich akzeptiert. Jedoch wird für die behördliche Bestätigung des Nachweises eine Gebühr von 150 Euro zuzüglich weiterer Gebühren für die Bearbeitung und Prüfung der Begleitscheine erhoben, vgl. Sonderabfall-Forum Rheinland-Pfalz (SAM), in: SAM Aktuell Nr. 3/2007, S. 3. Des Weiteren soll an dieser Stelle geprüft werden, ob möglicherweise gegenüber den zuständigen Behörden ein Anspruch darauf bestehen kann, das Nachweisverfahren freiwillig fortzuführen. Dieser Wunsch mag auf den ersten Blick befremden, ist jedoch bei genauerem Hinsehen durchaus verständlich. Denn völlig unabhängig von der Rechtslage wünschen viele Kunden von Einsammlern/Entsorgern weiterhin Nachweise über die ordnungsgemäße Entsorgung ihrer gefährlichen Abfälle oder bestehen sogar auf einer entsprechenden Dokumentation. Im KrW-/AbfG ist ein solches freiwilliges Verfahren allerdings nicht vorgesehen. Das Gesetz kennt zwar das fakultative Nachweisverfahren gemäß 44 Nr. 1 KrW-/AbfG n.f. Dieses Verfahren wird jedoch grundsätzlich nicht auf Antrag bewilligt, sondern von der Behörde im öffentlichen Interesse angeordnet. Die Beschränkung des obligatorischen Nachweisverfahrens nach 43 KrW-/AbfG auf gefährliche Abfälle und auch die in 2 Abs. 3 S. 4 ElektroG enthaltene Befreiungsklausel sind allerdings letztlich Ausdruck des Übermaßverbots. 17 Der Besitzer von Abfällen soll nur dann mit Nachweispflichten belastet werden, wenn dies aufgrund der von den Abfällen ausgehenden Gefahren für die Allgemeinheit gerechtfertigt werden kann. Die Befreiung von Nachweispflichten ist also als Vergünstigung für den Abfallbesitzer konzipiert. Tatsächlich stellt diese Vergünstigung aber häufig eher eine Belastung dar. Viele Kunden zögern, ihre Abfälle einem Entsorger zu überlassen, der keine Nachweise mitführt. 18 Wenn nun in dieser Situation der Abfallbesitzer gegenüber der Behörde erklärt, dass er die Vergünstigung gar nicht in Anspruch nehmen will, dann spricht einiges dafür, dass die Behörde die Nachweisführung anordnen sollte. Denn dass die Überwachung von Elektroabfällen grundsätzlich im öffentlichen Interesse liegt, kommt bereits in der Einstufung zahlreicher gebrauchter Elektrogeräte als gefährliche Abfälle im Sinne von 41 KrW-/ AbfG und der daraus resultierenden grundsätzlichen Anwendbarkeit des 43 KrW-/AbfG zum Ausdruck. Nur im Interesse des Pflichtigen wird gemäß 2 Abs. 3 S. 4 ElektroG teilweise auf die Nachweispflichten verzichtet. Eine solche freiwillige Nachweisführung wird auch teilweise von den Behörden mitgetragen, nach unserem Kenntnisstand beispielsweise in Rheinland-Pfalz 19 und von einigen hessischen Behörden. Dadurch kann sich die Ermessensentscheidung der Behörde über die Anordnung eines freiwilligen Nachweisverfahrens noch weiter reduzieren. Denn wenn auch weiterhin einige Entsorger Nachweise vorlegen können, kann es einen schweren Wettbewerbsnachteil darstellen, wenn eine andere Landesbehörde sich einer solchen Praxis entgegenstellt. Dem Kunden wird kaum zu vermitteln sein, dass ein Nachweis nach 2 Abs. 3 S. 4 ElektroG nicht erforderlich ist, wenn sein Konkurrent aus dem Nachbarbundesland diese Nachweise weiterhin vorlegen kann. Insofern besteht zwar kein gesetzlich verbürgter Anspruch auf eine freiwillige Fortführung des Nachweisverfahrens. Unter Hinweis auf die Praxis beispielsweise in Rheinland-Pfalz und die drohenden Wettbewerbsnachteile sowie den Ausnahmecharakter der Befreiung in 2 Abs. 3 S. 4 ElektroG, die sich gerade mit dem Schutz des Adressaten begründet, dürfte es jedoch höchstens in Ausnahmefällen ermessensfehlerfrei sein, wenn die Behörde die Durchführung eines fakultativen Nachweisverfahrens ablehnt. V. Zusammenfassung Abschließend bleibt festzuhalten, dass die neue Regelung des 2 Abs. 3 S. 4 ElektroG eine weite Anzahl von

7 260 Rechtliche Grenzen der gewerblichen Sammlung und der Behälteroptimierung AbfallR Überlassungen von Elektroaltgeräten an Einrichtungen zur Sammlung und Erstbehandlung von den Nachweispflichten ausnimmt. Dies gilt insbesondere für die Hersteller und Vertreiber von Elektrogeräten sowie die öre und deren Verrichtungsgehilfen. Lediglich bei Dritten, die ohne Genehmigung gewerblich Elektroaltgeräte sammeln, sollte für die Überlassung an solche Einrichtungen nach Sinn und Zweck der abfallrechtlichen Überwachung weiterhin eine Nachweispflicht angenommen werden, um den unsachgemäßen Umgang mit gefährlichen Elektroabfällen weiterhin effektiv sanktionieren zu können. Auf eine freiwillige Fortführung des Nachweisverfahrens besteht zwar rechtlich kein Anspruch, so dass die Entscheidung bei der zuständigen Behörde liegt. Aufgrund drohender Wettbewerbsnachteile bei einer divergierenden Rechtspraxis in den einzelnen Ländern und dem bestehenden öffentlichen Interesse an einer Überwachung von gefährlichen Elektroabfällen dürfte jedoch letztlich nur eine Zulassung solcher freiwilliger Nachweise ermessensgerecht sein. In diesem Zusammenhang erscheint es auch wünschenswert und sinnvoll, wenn sich beispielsweise über die Bund/ Länder-Arbeitsgemeinschaft Abfall (LAGA) eine bundesweit einheitliche Verwaltungspraxis herausbilden würde. Dr. Ralf Bleicher Rechtliche Grenzen der gewerblichen Sammlung und der Behälteroptimierung I. Einleitung Der nachfolgende Beitrag betrachtet die rechtlichen Grenzen der gewerblichen Sammlung und die in Anführungszeichen gestellte Behälteroptimierung. Dass es bei der gewerblichen Sammlung um die Auslegung des 13 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 KrW-/AbfG gehen wird, versteht sich von selbst. Nach dieser Vorschrift müssen Bürger Abfälle nicht dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger überlassen, wenn sie die Abfälle stattdessen einer gewerblichen Sammlung zuführen, überwiegende öffentliche Interessen nicht entgegenstehen und der Sammler die ordnungsgemäße und schadlose Entsorgung nachweisen kann. Der Begriff der Behälteroptimierung entstammt eigentlich der Logistik und auch der Ingenieurwissenschaft. Die Behälteroptimierung zeigt in der Logistik zum einen (vor allem innerbetrieblich) Möglichkeiten auf, Betriebsprozesse einschließlich der Entsorgung durch die Wahl einer bestimmten Art, Größe, Anzahl und Zweckbestimmung von Behältern zu verbessern. In der Ingenieurskunst bewahren uns die Erkenntnisse der Behälteroptimierung vor berstenden Hochdruckbehältern und Druckwasserreaktoren. Im abfallrechtlichen Jargon steht die Behälteroptimierung für die Aktivitäten einiger Anbieter, vor allem im Auftrag von großen Wohnungsunternehmen befüllte graue Abfallcontainer an ihrem Standort in der Großwohnanlage nach Wertstoffen zu durchsuchen und diese in die für den Vermieter kostenfreien gelben Container oder Altglascontainer bzw. in die kostengünstigen Altpapiercontainer zu füllen (und ggf. auch der Altkleidersammlung oder der Elektroaltgeräteentsorgung zuzuführen). Oftmals wird die Optimierung fortgesetzt durch eine Verdichtung des Müllvolumens in den grauen Behältern. Der eigenen Arbeitserleichterung der in diesem Geschäftsfeld tätigen Unternehmen dienen Maßnahmen der Abfallberatung der Bewohner, die ebenfalls im Paket angeboten werden. Ziel dieser Operation ist aufseiten der Auftraggeber die Verringerung der Abfallgebühren als Bestandteil der sogenannten Zweiten Miete durch die Abmeldung von kostenpflichtigen grauen Tonnen, soweit dies unter Berücksichtigung des in den kommunalen Abfallsatzungen festgesetzten Mindestbehältervolumens überhaupt möglich ist. Unter den Begriff Behälteroptimierung, dann aber ohne Anführungszeichen, lassen sich auch die von einigen Kommunen selbst ergriffenen (und nicht selten gescheiterten) Maßnahmen fassen, um durch die Ausstattung von Abfallbehältern mit Schlössern oder Müllschleusen (z. B. Landkreis Zwickauer Land) eine missbräuchliche Nutzung von Abfallbehältern durch Dritte zu verhindern bzw. eine nutzungsabhängige Abfallgebühr zu erheben. Auf den letztgenannten Aspekt wird hier nicht eingegangen. Beide Themenkreise, die gewerbliche Sammlung und die Behälteroptimierung, haben einen gemeinsamen Nenner: In beiden Fällen mischt sich entweder ein gewerblicher Sammler oder ein haushaltsnaher Vorsortierer in das Entsorgungsgeschehen ein und bringt den öffentlichrechtlichen Entsorgungsträger im ersten Fall um Verwertungserlöse, die dem Abfallgebührenhaushalt gutgeschrieben werden könnten, und im zweiten Fall um Gebühreneinnahmen. In beiden Fällen ist der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger gezwungen und wegen der vorgeschriebenen 100%igen Deckung der Ausgaben durch Gebühren auch rechtlich verpflichtet (unterstellt, dass alle übrigen * Der Autor ist Beigeordneter des Deutschen Landkreistages für das Dezernat Planung und Umweltschutz, Wirtschaft und Verkehr, Berlin. Dieser Aufsatz ist die schriftliche Fassung seines Vortrags anlässlich des Berliner Abfallrechtstages am

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