1.) Regionale Glasfaser-Ausbauprojekte / Open Access / Entfall von Regulierung?

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1 Stellungnahme zur Anhörung über die Eckpunkte über die regulatorischen Rahmenbedingungen für die Weiterentwicklung moderner Telekommunikationsnetze und die Schaffung einer leistungsfähigen Breitbandinfrastruktur Von: Christian Appenzeller Die Bundesnetzagentur hat im Mai 2009 ihre Überlegungen über die Rahmenbedingungen für Next Generation Access (NGA)-Netzwerke veröffentlicht und um Stellungnahmen hierzu gebeten. Zu den Eckpunkten im einzelnen: 1.) Regionale Glasfaser-Ausbauprojekte / Open Access / Entfall von Regulierung? In Eckpunkt 1 begrüßt die BNetzA regionale Glasfaser-Ausbauprojekte, erwähnt hierzu Beispiele. Für Open-Access-Netze wird hierbei von der BNetzA der Verzicht auf eine Regulierung ins Gespräch gebracht. Kommentar: Die BNetzA erwähnt selbst in den Eckpunkten mehrfach die Bedeutung eines diskiminierungsfreien und transparenten Zugangs zu den neuen Glasfasernetzen. Diese Einschätzung erscheint mir auch korrekt. Die Idee eines Verzichts auf Regulierungsmaßnahmen, wenn die betreffenden Anbieter freiwillige Zugangsmöglichkeiten anbieten, birgt jedoch Risiken. Denn ein Anbieter kann sein Netz ohne weiteres als open access -Netz deklarieren. Dies gilt besonders dann, wenn ihm für ein solches Netz eine Freiheit von Regulierungsmaßnahmen durch die BNetzA in Aussicht gestellt wird. Das besagt aber noch lange nicht, ob er wirklich bzw. wann und wie er interessierten Anbieter Zugang zu seinem Netz gewährt, ob er hier nicht einzelne Nachfrager bevorzugt bzw. diskriminiert und ob die freiwillig angebotenen Vorprodukte den Marktbedürfnissen entsprechen. Wenn die Bundesnetzagentur daran interessiert ist, daß die neuen Glasfasernetze verschiedenen Anbietern zur Verfügung stehen und diese einen diskriminierungsfreien Zugang hierzu erhalten sollen, dann kann sie dies mit den geeigneten Mitteln anordnen (z.b. Diskriminierungsverbot nach 19 TKG, Transparenzverpflichtung nach 20 TKG, Zugangsverpflichtungen nach 21 TKG, Standardangebot nach 23 TKG). Durch die Anordnung z.b. eines Diskriminierungsverbotes würde so kein Nachteil entstehen, da ein Anbieter in einem echten open access -Netz sich (der Theorie nach) ohnehin so verhalten müßte, daß er keinen Nachfrager diskriminiert. Die explizite Anordnung des Diskriminierungsverbotes schützt aber konkurrierende Diensteanbieter und Endkunden vor dem Szenario, daß ein Netzbetreiber zwar vordergründig sich dem open access-gedanken anschließt, in Wahrheit aber doch andere Anbieter aussperrt bzw. einzelne Anbieter bevorzugt oder sein voraussichtliches (Quasi-)Netzmonopol anderweitig ausnutzt. Für ein Transparenzgebot ( 20 TKG) bzw. Zugangsleistungen ( 21 TKG) läßt sich analog argumentieren. Ein Standardangebot ( 23 TKG) kann den Verhandlungsprozeß zwischen Netzbetreiber und Diensteanbieter deutlich vereinfachen dieser Vorteil wird umsostärker zum Tragen kommen, je mehr (regionale) Netzbetreiber mit neuen Glasfasernetzen existieren.

2 Weitere Argumente gegen einen Entfall von Regulierung: Regulierung des klassischen Kupfer-TAL-Netzes. Das bisherige meist auf Kupferdoppeladern basierende TAL-Netz wurde und wird umfangreich reguliert, um so seiner besonderen Bedeutung für den Kundenzugang Rechnung zu tragen. Neue Glasfaseranschlußnetze ergänzen bzw. ersetzen das klassische TAL-Netz. Wenn aber das bisherige Netz eine Regulierung erfährt, sollte dies auch für ein neues Glasfasernetz gelten. Denn auch hier sind Netzstrukturen durch einzelne Anbieter nur schwer bzw. unter hohem Aufwand duplizierbar und stellen einen bottle neck dar. Eine Ausnahme könnte dort bestehen, wo bereits mehrere, miteinander konkurrierende Glasfaseranschlußnetze vorhanden sind (z.b. in manchen Gewerbegebieten in Großstädten). Wortlaut des Gesetzes. Nach 21 Abs. 3 TKG soll die BNetzA marktbeherrschenden Anbietern von Telekommunikationsnetzen verschiedene Zugangsverpflichtungen auferlegen. Wenn einzelne Netzbetreiber auf lokaler Ebene neue Glasfasernetze errichten, ist zu vermuten, daß zumindest auf der lokalen Ebene bzw. im Versorgungsbereich dieses Netzes eine Marktbeherrschung des betreffenden Anbieters entstehen wird und eine entsprechende Regulierung erforderlich werden wird. Neue Probleme erfordern geeignete Regulierung: Der Netzaufbau konkurrierender Anbieter kann neue Regulierungsprobleme schaffen. So sind an lokalen Netzbetreibern meist regionale Versorgungsunternehmen (wie z.b. Energieversorger) beteiligt, die auf bestehende Infrastrukturvorteile wie z.b. Kabelschächte, Leerrohre etc. zurückgreifen können. Hier wird sich zukünftig auch die Frage stellen, inwiefern diese Infrastrukturen auch konkurrierenden Anbietern zur Verfügung gestellt werden müssen. Insbesondere vor dem Hintergrund der Tatsache, daß der Telekom bereits teilweise auferlegt wurde, Konkurrenten für die eigenständige Erschliessung von Kabelverzweigern auch Zugang zu Kabelkanälen zu gewähren. Ferner ist zu untersuchen, ob es möglicherweise bei Netzbetreibern, die Tochterunternehmen z.b. eines Energieversorgers sind, zu einer Quersubventionierung durch das Mutterunternehmen kommt oder kommen könnte (indem z.b. der Netzaufbau mit Erlösen aus dem Stromgeschäft o.ä. subventioniert wird). Regulierung von Telekom-Konkurrenten in anderen Bereichen: Die Beispiele Anrufzustellung in einzelne Mobilfunknetze und Anrufzustellung in einzelne öffentliche Telefonnetze zeigen bereits, daß auch bei alternativen Betreibern eine Regulierung erforderlich sein kann. Wenn aber z.b. die Terminierung zu einem Festnetzanschluß reguliert wird, sollte das für diesen Anschluß evtl. genutzte Glasfaser- Zugangsnetz erst recht reguliert werden. Ähnlich wie bei der Terminierung in alternative Festnetze könnte auch bei alternativen Zugangsnetzen der Ansatz Ein Netz ein Markt zum Tragen kommen. Überraschend ist die Ansicht der BNetzA, daß in einigen Beispielnetzen bereits Infrastruktur und Dienste naturgemäß getrennt seien. Hierfür werden Netze in Sindelfingen, Schwerte und Neumünster als Beispiele erwähnt. Demnach müßten die dortigen Netzbetreiber auf ein eigenes Diensteangebot verzichten und sich nur auf die Bereitstellung der Infrastruktur konzentrieren. Wie aber aus den Webseiten der betreffenden Projekte erkennbar ist, vermarkten die jeweiligen Netzbetreiber durchaus auch selbst Dienste wie Telefonanschlüsse, Internet- Zugänge und Kabel-TV

3 Fazit: Auch für neue Glasfasernetze sollte es eine gewisse Regulierung (z.b. nach den TKG) geben. Innerhalb der Regulierung wäre es aber dann durchaus denkbar, milderere und/oder neue Formen der Regulierung (wie sie auch in den Eckpunkten selbst thematisiert werden) umzusetzen. Zukünftig wird sich daneben dann wohl auch die Frage stellen, inwiefern die vorhandenen Kabel-TV-Netze reguliert werden sollen/können. 2.) Nachfragegerechte Zugangsprodukte der Telekom und Regulierungsverzicht? In Eckpunkt 2 will die BNetzA von einer Regulierung absehen, wenn die Telekom freiwillig geeignete Vorleistungsprodukte anbietet. Kommentar: Ähnlich wie bei Punkt 1 stellt sich auch hier die Frage, warum die BNetzA schon vorab einen Verzicht auf Regulierung anbieten will. Begriffe wie freiwilliges Angebot, diskriminierungsfrei und angemessene Entgelte sind vielseitig interpretierbar. Es ist zu vermuten, daß es ohne eine Regulierung langfristig ohnehin zu Konflikten kommt, wenn die Interessen unterschiedlicher Anbieter aufeinander treffen. Um dies zu verhindern, sollte die BNetzA eben nicht voreilig auf Regulierung verzichten. 3.) Infrastruktur-Sharing Kommentar: Infrastruktur-Sharing kann auf sehr unterschiedliche Art und Weise umgesetzt werden. Auch hier kann aber das Risiko bestehen, daß einzelne Anbieter (nämlich die direkt am Ausbau beteiligten) bevorzugt werden, während dritte Anbieter von den Netzen unter Umständen ausgeschlossen werden oder aber hinsichtlich der Konditionen oder Technik diskriminiert werden. Gerade eine Bevorzugung gegenüber Drittanbietern könnte eine Motivation für einzelne Anbieter sein, sich an Infrastruktur-Sharing-Projekten zu beteiligen. Zudem kann auch ein Infrastruktur-Sharing ohne Beteiligung der DTAG (also nur unter Beteiligung von mehreren DTAG-Konkurrenten) regulatorisch kritisch sein, wenn z.b. eines der beteiligten Unternehmen bereits über Wegerechte, Leerrohre oder andere Infrastrukturvorteile verfügt (wie es für Tochtergesellschaften von Energieversorgern oder Verkehrsunternehmen oft typisch ist), da diese nicht so einfach bzw. oft nur unter hohem Aufwand duplizierbar bzw. nachbaubar sind. 4.) Dauer von Regulierungsperioden Kommentar: Hier ist zu vermuten, daß die Regelungen des TKG keine (wesentliche) Änderungen zulassen. Der Vorschlag, Entgelte für Fristen von mehr als zwei Jahren mit einem Änderungsvorbehalt zu genehmigen, würde vermutlich keine wesentlichen anderen Effekte als die bisherige Verfahrensweise mit sich bringen denn aufgrund des Änderungsvorbehaltes und die (nach derzeitiger Rechtslage) ohnehin alle zwei Jahre erforderlichen Marktanalysen wäre dann auch in diesem Falle damit zu rechen, daß die genehmigten Entgelte unter Umständen alle zwei Jahre geändert werden.

4 5.) Vorabfeststellungen / Verwaltungsvorschriften Kommentar: [keine Stellungnahme] 6.) Angemessene Zugangsregulierung/ 7.) Geeignete Zugangsprodukte/ 8.) HVt-Abbau Kommentar: Die Zugangsregulierung wird für den weiteren Ausbau von Breitbandzugängen mit entscheidend sein. Um einen DSL-Netzausbau von bislang unversorgten Gebieten zu fördern und die Nutzer von Vorleistungen an den Ausbaukosten zu beteiligen, könnte es beispielsweise sinnvoll sein, für DSL-Anschlüsse an Outdoor-DSLAMs höhere Vorleistungsentgelte zu genehmigen als für DSL-Anschlüsse, die von vorhandenen Hvt-Standorten aus bedient werden. Insgesamt stellt sich die Frage, wo man denn zukünftig überhaupt die Grenzen zwischen einem möglicherweise nicht regulierten NGA einerseits und den Vorprodukten für den Aufbau eines NGA andererseits ziehen möchte / kann. Denn der Aufbau eines NGA beeinflußt auch Menge und Ausgestaltung der hierbei realisierbaren Zugangsprodukte bzw. Vorleistungen. So bietet ein Netz mit P2P-Fasern zu jedem Endkunden andere Zugangsmöglichkeiten als bspw. ein (G)PON-Netz. Daher sollte beachtet werden, daß für ein möglichst einheitliches Diensteangebot auch möglichst einheitliche Netze aufgebaut werden sollten. 9.) Ex-ante <> Ex-post / Preissetzungsflexibilität / 10.) Neue Tarifstrukturen / 11.) Risikoadäquate Eigenkapitalverzinsung Kommentar: Wie oben erläutert, sollte der Aufbau von neuen NGA-Netzen nicht automatisch mit einem (kompletten) Verzicht auf Regulierung einhergehen. Innerhalb der Regulierung ist es aber durchaus möglich, über mildere Formen (z.b. ex-post statt ex-ante) oder neue Ideen (z.b. neue Tarifstrukturen) nachzudenken. Ein solcher Wechsel von Regulierungsstrategien sollte aber nur unter enger Einbeziehung der Marktbeteiligten erfolgen und z.b. Gegenstand von entsprechenden Anhörungen sein. Beispielsweise könnte es aus Sicht des Wettbewerbs kritisch sein, Mengenrabatte für Zugangsleistungen in größerem Umfang zu gestatten. Dies könnte einseitig größere Anbieter am Markt bevorzugen und so gegenwärtig zu beobachtende Konzentrationstendenzen am TK-Markt noch begünstigen. 12.) Terminierungsentgelte in FTTB-Netzen Kommentar: Eine Erhöhung der Terminierungsentgelte für Gespräche zu Teilnehmern in FTTB-Netzen wird nicht befürwortet. Aus mehreren Gründen: a) Neue FTTB-Netze werden weniger für Sprachdienste (diese sind über das klassische POTS-/ISDN-Netz realisierbar), sondern vielmehr für schnelle Internet- und Datendienste aufgebaut. Sprachübertragungen werden damit dann in diesen Netzen auch eine geringere

5 Rolle als in den bisherigen Netzen spielen sprich: Die maximal gleichzeitig genutzte Bandbreite als Kostentreiber wird mit wachsendem Anteil durch Internet- und Datenverkehr generiert werden. b) Da zudem in diesen Netzen die Realisierung von Telefoniediensten meist mit neuer Technik auf Basis von VoIP und mit deutlich flacheren Netzhierarchien als im klassischen Telefonnetz erfolgt, ist eher anzunehmen, daß Sprachdienste in diesen Netzen mit geringeren Kosten angeboten werden können. c) In der letzten Zeit wurde versucht, die zeitweise unterschiedlichen Terminierungsentgelte in verschiedene Festnetze auf Basis von reziproken Entgelten wieder möglichst zu vereinheitlichen. Diese begrüßenswerte Entwicklung sollte nicht wieder umgekehrt werden. d) Für Endkunden werden in wachsendem Umfange Flatrate-Tarife für die Telefonie vermarktet. Die Terminierungsentgelte sollten da dann nicht zur heimlichen Quersubventionierung und als Ersatz-Geldquelle zweckentfremdet werden können. Vielmehr wäre zu überlegen, ob bei einer wachsenden Integration von Sprach- und Datendiensten nicht auch ein neues IC-Regime denkbar wäre (dies war auch Thema einer früheren Anhörung zum Thema NGN). 13.) Regionalisierung Kommentar: Sollte es durch den Aufbau von regionalen Accessnetzen durch jeweils regional tätige Betreiber kommen, ist anzunehmen, daß sich auch die entsprechenden Telekommunikationsmärkte unterschiedlich entwickeln werden. Eine (zumindest teilweise) regionalisierte Regulierung wäre hier dann nur die logische Folge. Wie dies dann konkret umgesetzt würde, wäre wiederum ein eigenes Thema (Regionalisierung muß z.b. nicht unbedingt den völligen Rückzug der Regulierung aus Ballungsräumen bedeuten). Eine Regulierung von lokalen Glasfasernetzprojekten muß dabei nicht unbedingt an die Frage einer explizit regionalen Regulierung geknüpft sein. Die Regulierung im Bereich Anrufzustellung in einzelne Festnetze zeigt, daß als räumlich relevanter Markt auch die jeweilige Reichweite des Einzelnetzes eines betreffenden Betreibers herangezogen werden kann (die dann je nach Betreiber eben lokal, regional oder national ist). 14.) Transparenz / Infrastrukturatlas Kommentar: Der Auffassung der BNetzA wird zugestimmt. Die Schaffung eines NGA-Forums kann den Dialog zwischen den Marktbeteiligten durchaus fördern. Wichtig wird es aber sein, Themen und Ergebnisse öffentlich zu kommunizieren (z.b. über das Internet), um eine Diskussion hinter verschlossenen Türen mit wenigen ausgewählten Teilnehmern zu vermeiden. Die Idee eines Infrastrukturatlases ist begrüßenswert. Auch hier wird es wichtig sein, daß die hierin enthaltenen Informationen möglichst einfach und möglichst öffentlich zur Verfügung stehen. 15.) DTAG: Konzernbeauftragter für Breitbandausbau Kommentar: Die Idee wird befürwortet.

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