Die Vereinbarkeit der europäischen Vorschriften zur Kennzeichnung gentechnisch veränderter Lebensmittel mit dem Welthandelsrecht

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1 Die Vereinbarkeit der europäischen Vorschriften zur Kennzeichnung gentechnisch veränderter Lebensmittel mit dem Welthandelsrecht Von Jan-Erik Burchardi Duncker & Humblot Berlin

2 Inhaltsverzeichnis Einleitung 19 I. Ausgangslage: Einsatz der Gentechnik in der Lebensmittelproduktion Die Bedeutung der Gentechnik für die Lebensmittelproduktion Vorteile und Gefahren der Gentechnik 22 a) Vorteile der Gentechnik 22 b) Gefahren der Gentechnik Wissenschaftliche Erkenntnisse über Risiken der Gentechnik Verbraucherreaktionen Hauptstreitpunkt Kennzeichnung 30 a) Systemunterschiede zwischen der Lebensmittelkennzeichnung in den USA und in der EG 31 b) Hintergründe der unterschiedlichen Haltungen zum Einsatz der Gentechnik im Lebensmittelsektor 35 c) Technische Probleme der Kennzeichnungspflicht 37 d) Wirtschaftliche Konsequenzen der Kennzeichnungspflicht Die WTO als Forum eines Streits zwischen den USA und der EG.. 40 II. Gang der Untersuchung und Eingrenzung der Thematik Grundlegende Fragestellungen der Untersuchung Gang der Untersuchung im Einzelnen Aus der Untersuchung ausgeklammerte Fragestellungen und Materien Teil Die Bedeutung der Kennzeichnung im Spiegel der Entwicklung des Lebensmittelrechts 51 Die Kennzeichnung im europäischen Lebensmittelrecht 51 I. Die Entwicklung des europäischen Lebensmittelrechts und seiner Ziele Einleitung Die geschichtliche Entwicklung des europäischen Lebensmittelrechts Gesundheitsschutz Täuschungsschutz 60

3 Inhaltsverzeichnis a) Prinzip der gegenseitigen Anerkennung 60 b) EuGH-Rechtsprechung zu Verbraucherschutz und -leitbild Vom Täuschungsschutz zur allgemeinen Information des Verbrauchers Funktionen der Verbraucherinformation über Lebensmittel 74 a) Binnenmarktpolitische Bedeutung der Verbraucherinformation.. 75 b) Wettbewerbssichernde Bedeutung der Verbraucherinformation.. 77 c) Sozialpolitische Bedeutung der Verbraucherinformation Der Bedeutungswandel der Verbraucherinformation unter Berücksichtigung der allgemeinen Binnenmarktentwicklung 79 II. Vermittlung von Information durch die Lebensmittelkennzeichnung und deren Rezeption Die Informationsvermittlung durch die RL 2000/13/EG 85 a) Vermittlung von Information durch die Verkehrsbezeichnung und das Zutatenverzeichnis 85 b) Die Art und Weise der Informationsvermittlung Rezeption der Information durch den Verbraucher 89 HI. Ergebnis 92 Einfluss der Risiko- und Vorsorgelehre auf die Bedeutung von Information und Kennzeichnung im Lebensmittelrecht 93 I. Risiko und Vorsorge im Lebensmittelrecht Einleitung Risiko und Risikovorsorge Instrumente der Risikosteuerung 98 a) Allgemeine Elemente der Risikosteuerung 99 b) Vermittlung von Risikoinformationen in Form einer Kennzeichnung als Bestandteil der Risikosteuerung Einwirkung der Risiko- und Vorsorgelehre auf das Lebensmittehecht 109 a) Rezeption der Risiko- und Vorsorgelehre im Lebensmittelrecht b) Lebensmittelkennzeichnung als Bestandteil der Risikosteuerung Doppelfunktionalität der Kennzeichnung im Lebensmittelrecht n. Bestimmung des Kennzeichnungszwecks im Lebensmittelrecht Notwendigkeit einer Abgrenzung zwischen den Kennzeichnungszwecken Zuordnungen zu den Kennzeichnungszwecken in der Literatur a) Kennzeichnung zur Verbraucherinformation 117 b) Kennzeichnung zur Gesundheits- und Risikoinformation Die Zuordnung von Kennzeichnungen zur allgemeinen Verbraucherinformation oder zur Gesundheits- und Risikoinformation. 119

4 Inhaltsverzeichnis 11 a) Zuordnung nach der objektiven Bedeutung der Kennzeichnung b) Zuordnung gemäß der Rezeption durch die Verbraucher 120 c) Zuordnung nach dem objektivierten Normzweck Indizien für die Zuordnung der Kennzeichnung nach dem objektivierten Normzweck 122 a) Entstehungsgeschichte und Erwägungsgründe 122 b) Vorliegen einer Risikobewertung 123 c) Art und Weise der Kennzeichnung Ergebnis Teil Kennzeichnungsvorschriften für gentechnisch veränderte Lebensmittel nach europäischem Recht 127 Die Novel Food-Verordnung 127 I. Intention des Normgebers bezüglich der Kennzeichnung in der NFVO Einleitung Die Kennzeichnung als zentrale Streitfrage der Entstehungsgeschichte 128 a) Erste Regelungsansätze 128 b) Kommissionsentwurf von c) Stellungnahme des Wirtschafts-und Sozialausschusses (WSA). 131 d) Stellungnahme des Europäischen Parlaments 132 e) Geänderter Kommissionsvorschlag von f) Gemeinsamer Standpunkt des Rates 134 g) Zweite Lesung des Parlaments 136 h) Vermittlungsverfahren 138 i) Fazit aus der Entstehungsgeschichte der NFVO Zielsetzung der Novel Food-Verordnung 139 II. Umsetzung der Intention bezüglich der Kennzeichnung in der NFVO Anwendungsbereich in Bezug auf gentechnisch veränderte Lebensmittel Kennzeichnung von Novel Food nach Art. 8 NFVO 146 a) Einführung 146 b) Art. 8 Abs. 1 lit. a) 148 c) Art. 8 Abs. 1 lit. b) 156 d) Art. 8 Abs. 1 lit. c) 159 e) Art. 8 Abs. 1 lit. d) 161 f) Zwischenergebnis 163

5 12 Inhaltsverzeichnis 3. Reichweite der Kennzeichnungsregelung und Verhältnis zur Zulassung 164 a) Die Kennzeichnung im Verhältnis zu den Zulassungsverfahren. 164 b) Reichweite der Kennzeichnungspflicht Axt und Weise der Kennzeichnung 171 a) Allgemeine Kennzeichnungsanforderungen 171 b) Möglichkeit einer Kann-Enthalten"-Kennzeichnung 174 c) Möglichkeit einer Negativkennzeichnung Zusammenfassung Verordnung (EG) 1139/98, geändert durch Verordnung (EG) 49/ I. Die Verordnung (EG) 1139/ Einleitung Entstehungsgeschichte und Regelungsziele der VO 1139/ Anwendungsbereich der Verordnung Kennzeichnungsregelung 182 a) Umfang der Kennzeichnungsregelung 182 b) Art und Weise der Kennzeichnung 184 II. Die Verordnung (EG) 49/ Regelungsziele und Anwendungsbereich der Verordnung Kennzeichnungsregelung 187 a) Neufassung der Ausnahmen von der Kennzeichnungspflicht b) Art. 2 Abs. 2 lit. a) 187 c) Art. 2 Abs. 2 lit. b) Ergebnis Verordnung (EG) 50/ I. Regelungsziele und Anwendungsbereich der Verordnung (EG) 50/ II. Kennzeichnungsregelung Inhalt der Kennzeichnungspflicht Art und Weise der Kennzeichnung 198 HI. Ergebnis Freisetzungsrichtlinie 2001/18/EG 201 I. Einleitung 201 II. Regelungsinhalt der Freisetzungsrichtlinie 2001/18/EG Hintergründe und Entstehung der novellierten Freisetzungsrichtlinie Regelungsziele der Freisetzungsrichtlinie Anwendungsbereich der Freisetzungsrichtlinie Überblick über das Genehmigungsverfahren 206 III. Die Kennzeichnung und ihre Funktion in der Freisetzungsrichtlinie

6 Inhaltsverzeichnis Einleitung Entwicklung der Kennzeichnung in der Freisetzungsrichtlinie Die Kennzeichnung von GVO nach der Freisetzungsrichtlinie 214 a) Die Kennzeichnung von GVO 214 b) Ausnahmen von einer verpflichtenden Kennzeichnung Zuordnung der Kennzeichnung zur Risiko- oder Verbraucherinformation 217 a) Vorliegen einer Risikobewertung 217 b) Erwägungsgründe 219 c) Art und Weise der Kennzeichnung Ergebnis Zusammenfassung des zweiten Teils Teil Vereinbarkeit der Kennzeichnungsvorschriften für gentechnisch veränderte Lebensmittel mit den WTO-Regeln Die WTO 223 I. Einleitung 223 II. Überblick über die WTO und ihre Übereinkommen Institutionelle und verfahrensrechtliche Reformen durch das WTO-Übereinkommen Inhaltliche Ausweitung durch das WTO-Übereinkommen 226 III. Grundlagen der Überprüfung der Kennzeichnungspflicht für gentechnisch veränderte Lebensmittel durch die WTO Politische Hintergründe eines möglichen WTO-Verfahrens Eingrenzung der Untersuchung in Bezug auf die zu prüfende Kennzeichnung Eingrenzung der Untersuchung in Bezug auf die zu prüfenden WTO-Übereinkommen 232 a) Die einschlägigen Übereinkommen im Verhältnis zueinander b) Das Verhältnis von GATT und SPS 234 c) Das Verhältnis von GATT und TBT ( Folgen eines eventuellen Verstoßes gegen das WTO- Übereinkommen Ergebnis Vereinbarkeit mit dem SPS-Übereinkommen 243 I. Einführung Anwendungsbereich des SPS-Übereinkommens 243 a) Vorliegen eines sanitären Zwecks der Maßnahme 245

7 14 Inhaltsverzeichnis b) Direkte oder indirekte Beeinträchtigung des Welthandels Überblick über das SPS-Übereinkommen 250 a) Überblick über die anwendbaren Vorschriften 250 b) Die Verteilung der Beweislast 251 IL Vereinbarkeit der Kennzeichnungsvorschriften mit SPS im Einzelnen Wissenschaftliche Begründetheit der Maßnahme 253 a) Vorliegen einer ausreichenden Risikobewertung 253 b) Das Beruhen der Maßnahmen auf einer Risikobewertung 258 c) Anwendung auf die europäischen Kennzeichnungsvorschriften d) Ausnahme vom Erfordernis der Wissenschaftlichkeit Minimierung negativer Handelsauswirkungen 269 a) Kontrolle des Schutzniveaus (Art. 5 Abs. 4 SPS) 269 b) Kontrolle der Maßnahme an sich (Art. 5 Abs. 6 SPS) 270 c) Anwendung auf die europäischen Kennzeichnungsvorschriften Verbot von Diskriminierung und verschleierten Handelsbeschränkungen 276 a) Verbot von Diskriminierung und verschleierten Handelsbeschränkungen bei der Wahl des Schutzniveaus (Art. 5 Abs. 5) 277 b) Verbot von Diskriminierung und verschleierten Handelsbeschränkungen durch die Maßnahmen an sich (Art. 2 Abs. 3). 281 c) Anwendung auf die europäischen Kennzeichnungsvorschriften Gleichwertigkeit anderer Schutzmaßnahmen Harmonisierung mit internationalen Standards 285 a) Überblick über die Systematik des Art. 3 Abs. 1-3 SPS 285 b) Vorliegen von internationalen Nonnen 288 c) Anwendung auf die europäischen Kennzeichnungsvorschriften III. Einwirkungen des Völkerrechts auf das SPS-Übereinkommen Einfluss des Vorsorgeprinzips auf die Beurteilung der europäischen Kennzeichnungsvorschriften durch die WTO 295 a) Das allgemeine Völkerrecht in der Streitschlichtung der WTO b) Einwirkung des Vorsorgeprinzips auf das SPS-Übereinkommen Besondere völkerrechtliche Instrumente: Das Protokoll von Cartagena 303 a) Bedeutung des CPB für die Beurteilung der europäischen Kennzeichnungsvorschriften unter SPS 304 b) Verhältnis zwischen CPB und SPS Zwischenergebnis 318 IV. Ergebnis und Gesamtwürdigung des SPS-Übereinkommens Vereinbarkeit mit dem TBT-Übereinkommen 322 I. Einführung Anwendbarkeit des TBT-Übereinkommens 322

8 Inhaltsverzeichnis 15 a) Anwendungsbereich des TBT nach Ansicht der Literatur 323 b) Anwendungsbereich des TBT in der Streitschlichtungspraxis c) Anwendbarkeit auf die europäischen Kennzeichnungsregeln Überblick über das TBT-Übereinkommen 329 II. Vereinbarkeit der Kennzeichnungsvorschriften mit TBT im Einzelnen Diskriminierungsverbot zwischen gleichartigen Produkten (Art. 2.1 TBT) 331 a) Gleichartigkeit unter GATT 332 b) Bedeutung der Gleichartigkeit für das Diskriminierungsverbot c) Die Gleichartigkeit unter TBT 340 d) Anwendung auf die europäischen Kennzeichnungsvorschriften Minimierung negativer Handelsauswirkungen (Art. 2.2 TBT) 347 a) Systematik von Art. 2.2 TBT 347 b) Anwendung auf die europäischen Kennzeichnungsvorschriften Harmonisierung mit internationalen Standards (Art TBT) a) Überblick über Art TBT 358 b) Anwendung auf die europäischen Kennzeichnungsvorschriften Gegenseitige Anerkennung (Art. 2.7 TBT) Inhaltliche Anforderungen an technische Vorschriften (Art. 2.8 TBT) Notifizierung (Art TBT) Zwischenergebnis 368 III. Einwirkungen des Völkerrechts auf das TBT 368 IV. Ergebnis und Gesamtwürdigung des TBT-Übereinkommens Zusammenfassung und Ausblick 373 I. Zusammenfassung Die Bedeutung der Kennzeichnung im Spiegel der Entwicklung des Lebensmittelrechts Kennzeichnungsvorschriften für gentechnisch veränderte Lebensmittel nach europäischem Recht Die Vereinbarkeit der Kennzeichnungsregelungen für gentechnisch veränderte Lebensmittel mit den WTO-Vorschriften 377 II. Ausblick Verordnungen zur Kennzeichnung gentechnisch veränderter Lebensmittel 382 a) Die Novel Food und Feed Verordnung (NFFVO) 382 b) Verordnung über die RückVerfolgbarkeit von GVO und gentechnisch veränderten Lebens- und Futtermitteln Zu erwartende Konflikte mit dem Welthandelsrecht Die Panelentscheidung in EC-Biotech 394 III. Fazit 398

9 16 Inhaltsverzeichnis Anhang 401 Verordnung (EG) Nr. 258/97 des Europäischen Parlaments und des Rates 401 Verordnung (EG) Nr. 1139/98 des Rates, geändert durch Verordnung (EG) Nr. 49/2000 der Kommission 403 Verordnung (EG) Nr. 50/2000 der Kommission 405 Richtlinie 2001/18/EG des Europäischen Parlaments und des Rates 407 Verordnung (EG) Nr. 1829/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates Verordnung (EG) Nr. 1830/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates WTO-Übereinkommen: Anhang 1A 414 Übereinkommen über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen 415 Übereinkommen über technische Handelshemmnisse 422 Protokoll von Cartagena über die biologische Sicherheit 427 Literaturverzeichnis 429 Sachwortverzeichnis 455