Strukturen für eine bessere Zusammenarbeit im Wirtschaftsraum Zürich

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1 Gemeindeamt des Kantons Zürich (GAZ) / Direktion der Justiz und des Innern Stadtentwicklung Zürich (STEZ) / Präsidialdepartement der Stadt Zürich Amt für Raumordnung und Vermessung (ARV) / Baudirektion des Kantons Zürich Amt für Verkehr (AFV) / Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich Verband der Gemeindepräsidenten des Kantons Zürich (GPV) Stadt Winterthur Strukturen für eine bessere Zusammenarbeit im Wirtschaftsraum Zürich Grundlagenbericht Ausgearbeitet durch: Dr. Walter Schenkel, Daniel Wehrli synergo, Mobilität Politik Raum Grubenstrasse 12, Postfach 5284 CH-8045 Zürich Tel.: Prof. Dr. Daniel Kübler, Urs Scheuss Institut für Politikwissenschaft, Universität Zürich Seilergraben 53 CH-8001 Zürich Tel: Zürich, den 22. November 2005

2 Für die eilige Leserin, für den eiligen Leser Im Juni 2004 hat die Tripartite Agglomerationskonferenz (TAK) den Bericht Horizontale und vertikale Zusammenarbeit in der Agglomeration verabschiedet. Darin fordert die TAK Kantone, Städte und Gemeinden dazu auf, Zusammenarbeitsstrukturen in den Schweizer Agglomerationen zu verbessern. Anknüpfend an diese Empfehlung haben die Verfasser des vorliegenden Berichts (synergo, Institut für Politikwissenschaft der Universität Zürich) zunächst die politischen und wissenschaftlichen Grundlagen der schweizerischen und kantonalen Agglomerationsentwicklung aufgearbeitet. Für den Wirtschaftsraum Zürich wird festgestellt, dass es keine homogene Identifikationsbasis gibt, dass Zusammenarbeitspotential brach liegt, dass schon heute vielfältig zusammen gearbeitet wird, und dass die Perimeterfrage auch wegen der neuen agglomerationspolitischen Instrumente des Bundes von zunehmender Bedeutung ist. Diese Thesen wurden anhand ausgewählter Fallstudien aus verschiedenen Politikbereichen eingehend untersucht. Neben der Perimeter- bzw. Akteurfrage bestimmen Begriffe wie die Verbindlichkeit von Entscheidungen, die Kosten, die öffentliche Akzeptanz, die demokratische Mitsprache und die Transparenz die Funktionsfähigkeit von Zusammenarbeitsgremien. Zur Diskussion gestellt werden sechs Varianten für eine Verbesserung der Zusammenarbeit im Wirtschaftsraum Zürich: Integrative Lösungen: 1. Gemeindefusionen 2. Neue Regionen 3. Agglomerations- bzw. Regionalkonferenz(en) (von der TAK favorisiert) Dezentrale Lösungen: 4. Standardisierungsmodell 5. Anreiz-Modell 6. Laissez-faire Aufgrund einer Kurz-Evaluation dieser sechs Varianten kommen die Verfasser der Studie zum Ergebnis, dass die Schaffung von Agglomerationsbzw. Regionalkonferenzen abgestimmt auf funktionale und politische Besonderheiten im Wirtschaftsraum Zürich die meisten Vorteile hinsichtlich der Lösung von Agglomerationsproblemen aufweist. Eine weitere prüfenswerte Alternative ist das Standardisierungsmodell. Den anderen Varianten mangelt es entweder an Kapazitäten zur Lösung von Agglomerationsproblemen über die Kantonsgrenzen hinweg (Gemeindefusionen, neue Regionen) oder an Verbindlichkeit und Handlungsressourcen (Anreiz-Modell, Laissez-faire).

3 Inhalt KURZES GLOSSAR...5 ABKÜRZUNGEN AUSGANGSLAGE UND ZIELSETZUNG VORGEHEN UND PROJEKTORGANISATION GRUNDLAGEN: DYNAMIK IN POLITIK UND WISSENSCHAFT Politische Grundlagen bei Bund und Kantonen Die Agglomerationspolitik des Bundes Finanzpolitische Reformen Empfehlungen der Tripartiten Agglomerationskonferenz Zusammenarbeit im Wirtschaftsraum Zürich Wissenschaftliche Grundlagen Geringes Agglomerationsbewusstsein Von der Agglomeration zum Metropolitanraum Strukturprobleme und Reformen Thesen für den Wirtschaftsraum Zürich FALLSTUDIEN IM VERGLEICH Verkehr und Siedlung Übersicht Zürcher Verkehrsverbund (ZVV) Agglomerationsstrategie Interkantonale Plattform Aargau-Zürich (PAZ) Kultur Übersicht Kulturförderung Gesundheit und Soziales Übersicht Zweckverband Spital Bülach Drogenhilfe Wirtschaft Übersicht Wirtschaftsförderung Multisektorale Gremien Übersicht Glattal (glow und Modellvorhaben) Agglomeration Bern Verband Region Stuttgart Vergleich: Stärken, Schwächen, Chancen, Risiken FAZIT: SPANNUNGSFELDER UND TENDENZEN...23

4 6 HANDLUNGSFELDER Handlungsfeld 1: Gemeinsame Strategien für den Wirtschaftsraum Zürich entwickeln Handlungsfeld 2: Agglomerationsverständnis braucht Kommunikation Handlungsfeld 3: Demokratische Mitwirkungsmöglichkeiten auf regionaler Stufe schaffen Handlungsfeld 4: Verbindlichkeit und Effizienz durch Handlungs- und Entscheidungskompetenzen erhöhen Handlungsfeld 5: Agglomerationskonferenz prüfen VARIANTEN-DISKUSSION Integrative Lösungen Dezentrale Lösungen Kurz-Evaluation nach Themen nach Politikbereichen EMPFEHLUNGEN...36 ANHANG...37

5 Kurzes Glossar Agglomeration Agglomerationspolitik Agglomerationsprogramm Agglomerationsstrategie Agglomerationsverkehr Akzeptanz Gebietsreformen Identifikation Metropolitanraum Modellvorhaben Perimeter Region Subsidiaritätsprinzip Szenarien Varianten Verbindlichkeit Wirtschaftsraum Zürich Zuständigkeiten Zweckgemeinde Urbanes Sieldungsgebiet mit Zentrumsgemeinde (meist Kernstadt) und funktional wie territorial verknüpften Agglomerationsgemeinden; Bsp. Agglomeration Zürich: 132 Gemeinden in den Kantonen Zürich, Schwyz und Aargau sowie 1 Deutsche Gemeinde, rund 1.08 Mio. Einwohnerinnen und Einwohner. (-> Metropolitanraum) Rahmenbedingungen, Prozesse, Programme und Massnahmen sowie deren Umsetzung zur Lösung von Problemen in urbanen Gebieten durch Bund, Kantone, Städte und Gemeinden. (-> Agglomerationsprogramm, -strategie) Die vom Bund vorskizzierten und von den Kantonen auszuarbeitenden und einzureichenden Grundlagen bzw. Bedarfsangaben insbesondere im Bereich Verkehr und Siedlung. (-> Agglomerationsstrategie) Die vom Kanton Zürich formulierten Prinzipien und Vorgehensweisen zur Lösung grenzüberschreitender Probleme in urbanen Gebieten des Kantons; Bsp. Strategie Agglomerationsverkehr mit den vier regionalen Gesamtverkehrskonzepten (rgvk) Stadt Zürich, Glattal, Limmattal und Winterthur.(-> Agglomerationsprogramm) Infrastruktur, Nachfrage und Betrieb des öffentlichen wie privaten Verkehrs auf Strasse und Schiene in urbanen Gebieten. Bereitschaft spezifischer Akteuren und/oder der Öffentlichkeit, das Verhalten aufgrund von in Gremien oder Körperschaften gefällten Entscheidungen zu ändern (-> Verbindlichkeit). Schaffung neuer oder Zusammenlegung bestehender staatlicher Körperschaften inkl. neuer Organisationsstrukturen und Zuständigkeiten. Verständnis und Werte spezifischer Akteure und/oder der Öffentlichkeit, die mit einer Gebietskörperschaft oder einem Zusammenarbeitsgremium verknüpft sind. Urbanes Sieldungsgebiet mit mehreren funktional wie territorial verknüpften Agglomerationen; Bsp. Metropolitanraum Zürich: 12 Agglomerationen mit 221 Gemeinden in den Kantonen Zürich, Schwyz, Zug, Schaffhausen, St. Gallen, Aargau, Thurgau sowie 1 Deutsche Gemeinde, rund 1.68 Mio. Einwohnerinnen und Einwohner (-> Agglomeration). Die vom Bund anerkannten und mitfinanzierten Pilotprojekte im Rahmen der nationalen Agglomerationspolitik. Territoriale Abgrenzung von Gebietskörperschaften und Zusammenarbeitsgremien bzw. deren Akteure. Überkommunaler, funktional und/oder politisch definierter Raum zwischen der Ebene der Gemeinden und der Ebene des Kantons; Bsp. Planungsregion. Übergeordnete Körperschaften (Bund, Kantone) werden nur in jenen Bereichen tätig, die entweder in ihre ausschliessliche Zuständigkeit fallen, oder dort, wo die Ziele der in Betracht gezogenen Massnahmen auf der Ebene der untergeordneter Körperschaften (Kantone, Gemeinden) nicht ausreichend erreicht werden können. Grobe Unterteilung der ausgearbeiteten Varianten in integrative und dezentrale Lösungen (-> Varianten). Zur Diskussion gestellte Möglichkeiten, Strukturen zu reformieren bzw. die Zusammenarbeit im Wirtschaftsraum Zürich zu verbessern (-> Szenarien). Rechtliche oder moralische Möglichkeiten, Entscheidungen durchzusetzen und zu vollziehen (-> Zuständigkeiten). Siehe Metropolitanraum, spezifisch aber für Gemeinden, Städte, Agglomerationen, Kantone und Nachbarregionen im wirtschaftlichen Einflussbereich des Kantons Zürich. Die Verteilung von Rechten, Pflichten und Kompetenzen zwischen Körperschaften und Zusammenarbeitsgremien in rechtlicher, finanzieller und organisatorischer Hinsicht (-> Verbindlichkeit). Zusammenschluss von mehreren Gemeinden zur Erfüllung einer oder mehrer Aufgaben. Eine Zweckgemeinde ist wie eine politische Gemeinde organisiert (inkl. Initiativund Referendumsrecht) und finanziert sich über Steuern und Gebühren.

6 Abkürzungen Abs. AFV AG Art. Bsp. BV bzw. CHF d.h. EFD EFV FDK G+S GR GVK GZA Hrsg. KdK KöV KR KV KVG Mia. Mio. NFA nkv OeV PAZ PBG RPG rgvk RKK RVK RZU SWOT TAK u.a u.u UVEK v.a. VRB wif! ZH ZVV z.b. z.t. Absatz Amt für Verkehr Kanton Aargau Artikel Beispiel Bundesverfassung beziehungsweise Schweizer Franken das heisst Eidgenössisches Finanzdepartement Eidgenössische Finanzverwaltung Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren Gesundheit und Soziales Gemeinderat Gesamtverkehrskonzept Greater Zurich Area Herausgeber / Herausgeberin Konferenz der Kanotnsregierungen Konferenz der kantonalen Direktoren des öffentlicher Verkehrs Kantonsrat Kantonsverfassung Krankenversicherungsgesetz Milliarde Million Neuer Finanzausgleich neue Kantonsverfassung öffentlicher Verkehr Plattform Aargau Zürich Planungs- und Baugesetz Raumplanungsgesetz regionale Gesamtverkehrskonzepte Regionale Kulturkonferenz Regionale Verkehrskonferenz Regionalplanung Zürich und Umgebung Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats Tripartite Agglomerationskonferenz unter anderem unter Umständen Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr und Kommunikation vor allem Verein Region Bern wirkungsorientierte Verwaltungsführung Kanton Zürich Zürcher Verkehrsverbund zum Beispiel zum Teil

7 1 Ausgangslage und Zielsetzung Die schweizerische Agglomerationspolitik ist in Bewegung. Seit der Verankerung der Städte, Gemeinden und Agglomerationen in der Bundesverfassung hat der Bund seine Raumplanungspolitik neu definiert (Städtenetz Schweiz, Agglomerationspolitik, Neue Regionalpolitik) und die Kantone erstellen derzeit Agglomerationsprogramme für den Bereich Verkehr und Siedlung. Im Juni 2004 hat die Tripartite Agglomerationskonferenz (TAK) einen Bericht mit Empfehlungen betreffend die Horizontale und vertikale Zusammenarbeit in der Agglomeration verabschiedet. Die TAK fordert die Kantone, Städte und Gemeinden dazu auf, Zusammenarbeitsstrukturen in den Agglomerationen zu diskutieren und schlägt die Bildung von Agglomerations- bzw. Regionalkonferenzen vor. Im Gegensatz zu anderen Agglomerationen wie Bern oder Freiburg wurden in der Agglomeration Zürich zu diesem Thema noch wenig Grundlagen erarbeitet. Sach- und territorialpolitisch wird im Wirtschaftsraum Zürich zwar schon lange eng zusammengearbeitet, eine verbindliche Strategie für die überkommunale Zusammenarbeit gibt es aber nicht. 1 Mit dem vorliegenden Projekt soll diese Lücke geschlossen und die nötigen Entscheidungsgrundlagen für den Wirtschaftsraum Zürich geschaffen werden. Das Ziel dieses Projekts ist es, die vom Bund mitgetragene Dynamik in der Agglomerationspolitik für die Partner im Wirtschaftsraum Zürich nutzbar zu machen. Aufbauend auf einer Darstellung der entsprechenden Grundlagen und Erfahrungen werden unter Beteiligung aller relevanten Partner konkrete Vorschläge für die Verbesserung der institutionellen Zusammenarbeit ausgearbeitet. Dazu zählen Optimierungsmöglichkeiten bestehender Zusammenarbeitsformen, aber auch die Skizzierung neuer Trägerschaften. 2 Vorgehen und Projektorganisation Die Untersuchung ist in zwei Teile gliedert: Im Analyseteil wird die Ausgangslage für eine vertiefte Zusammenarbeit im Wirtschaftsraum Zürich anhand von Fallstudien aus verschiedenen Politikbereichen (Verkehr und Siedlung, Kultur, Gesundheit und Soziales, Wirtschaft) erarbeitet. Im Zentrum stehen Fragen nach den Vor- und Nachteilen bestehender Zusammenarbeitsformen, dem Handlungsbedarf und den rechtlichen Rahmenbedingungen. Darauf aufbauend werden im Validierungsteil unter Beteiligung der verschiedenen Partner mögliche Massnahmen im Hinblick auf die Verbesserung der Zusammenarbeitsstruktur im Wirtschaftsraum Zürich diskutiert (Workshop vom 16. Januar 2006). 1 Siehe dazu Wie organisiert man eine Agglomeration?, in: NZZ vom 1. Feb

8 Auftraggeber des Projekts sind seitens Kanton das Gemeindeamt (Direktion der Justiz und des Innern), das Amt für Verkehr (Volkswirtschaftsdirektion) und das Amt für Raumordnung und Vermessung (Baudirektion); seitens Stadt Zürich die Stadtentwicklung Zürich (Präsidialdepartement). Die Projektsteuerung bildet ein gemeinsamer Ausschuss des Regierungsrates (vertreten durch den Vorsteher der Direktion der Justiz und des Inneren), des Stadtrates von Zürich (vertreten durch den Stadtpräsidenten), des Stadtrates von Winterthur (vertreten durch den Stadtpräsidenten), und des Gemeindepräsidentenverbandes (vertreten durch den Stadtpräsidenten von Bülach und den Gemeindepräsidenten von Oetwil am See). Geleitet wird das Projekt von einem gemeinsamen Ausschuss des kantonalen Gemeindeamtes, des kantonalen Amtes für Verkehr sowie der Fachstelle für Stadtentwicklung der Stadt Zürich. Eine Arbeitsgemeinschaft, bestehend aus synergo und dem Institut für Politikwissenschaft der Universität Zürich, ist für den Analyseteil und den inhaltlichen Input des Validierungsteils verantwortlich. 3 Grundlagen: Dynamik in Politik und Wissenschaft Der politischen Zusammenarbeit kommt derzeit in vielen europäischen Regionen grosse Bedeutung zu. In diesem Sinne entspricht die vorliegende Aufgabenstellung einem sehr aktuellen Bedürfnis. Kooperation soll dazu beitragen, dass der sozialen und funktionalen Entmischung in urbanen Räumen auf nachhaltige Weise entgegen gewirkt werden kann. Daraus abgeleitet werden Impulse für die Stärkung der Standortattraktivität erwartet. Auch in der Schweiz ist die Kooperation in Agglomerationsgebieten nicht neu. Eher ungewohnt ist aber der Anspruch, Kooperation nicht als Vorlauf zum Gesetzgebungsprozess zu verstehen, sondern als eigenständigen Steuerungsmechanismus, der politischen Vorgaben wie Transparenz und demokratischer Mitsprache Genüge leisten sollte. 3.1 Politische Grundlagen bei Bund und Kantonen Die Agglomerationspolitik des Bundes Die Bundespolitik ging über viele Jahrzehnte davon aus, dass für die Städte ausschliesslich die Kantone zuständig seien und dass die reichen Städte ihre Probleme selbst, allenfalls in Zusammenarbeit mit den Kantonen, lösen können. Diese Annahme mag früher ihre Berechtigung gehabt haben, erwies sich aber im Zuge des in ganz Europa beobachteten Verstädterungsprozesses zunehmend als problematisch. Viele gesellschaftliche und politische Probleme, die meistens zuerst in Kernstädten sichtbar wurden, konnten von diesen nicht mehr alleine gelöst werden. In den 90er Jah- 2

9 ren hat der Bund begonnen, seine gesamte Regionalpolitik neu auszurichten und neben dem Berggebiet einen zusätzlichen Schwerpunkt in den städtischen Agglomerationsräumen zu setzen: Mit dem sog. Städte- und Gemeindeartikel in der neuen Bundesverfassung (Art. 50 BV) beachtet der Bund bei seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden (Abs. 2) und nimmt dabei Rücksicht auf die besondere Situation der Städte und der Agglomerationen (Abs. 3). 2 Mit dem Agglomerationsbericht des Bundesrates von 2001 wurde die Formulierungsphase der nationalen Agglomerationspolitik vorerst abgeschlossen. Als Ziele möchte der Bund a) die wirtschaftliche Attraktivität der städtischen Gebiete sicherstellen und ihren Einwohnerinnen und Einwohnern eine hohe Lebensqualität gewährleisten, b) das bestehende polyzentrische Städte- und Agglomerationsnetz beibehalten und c) mithelfen, die räumliche Ausdehnung der Agglomerationen zu begrenzen (Siedlungsentwicklung nach innen). Die Umsetzung dieser Ziele erfolgt derzeit über die Unterstützung sog. Modellvorhaben und die in Aussicht gestellte Mitfinanzierung kantonaler Agglomerationsprogramme Finanzpolitische Reformen Mit der Annahme der Vorlage über die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen (NFA) haben die gemeinsamen Projektarbeiten der Eidgenössischen Finanzverwaltung (EFV) und der Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren (FDK) zur Reform des bundesstaatlichen Finanzausgleichs nach über zehn Jahren ein wichtiges Etappenziel erreicht: Die Aufgaben und Kompetenzen sollen beim Vollzugsföderalismus entflochten und neu verteilt sowie das finanzielle Transfersystem effizienter und transparenter gestaltet werden. Ausserdem soll die interkantonale Zusammenarbeit gefördert und der soziodemografische Lastenausgleich für Städte und Agglomerationen eingeführt werden. 3 Hohe Priorität hat im Rahmen der NFA die Lösung der Probleme im Agglomerationsverkehr. Jetzt verfügt der Bundesrat über die nötige Verfassungsgrundlage 4, um zweckgebundene Strassengelder aus der Mineralölsteuer bzw. der Autobahngebühr zur Finanzierung von Infrastrukturen für den Agglomerationsverkehr verwenden zu können. Vorgeschlagen wird die Schaffung eines befristeten Infrastrukturfonds (CHF 20 Mia. über etwa 20 Jahre). Vorher soll ein sog. Dringlichkeitsfonds als Übergangslösung ge Urs GEISSMANN (2003). Von der Abstinenz zur Agglomerationspolitik des Bundes, in: Uwe Serdült und Thomas Widmer (Hrsg.). Politik im Fokus, Zürich: NZZ Verlag, EFD/KDK (2004). NFA. Schlussbericht über die Ausführungsgesetzgebung, Bern. Art. 135 Abs. 2 lit. d, Art. 86 Abs. 3 lit. b bis BV 3

10 schaffen werden (CHF 2.2 Mia. über maximal 5 Jahre). In beiden Fällen zahlt der Bund maximal die Hälfte der Kosten. 5 Tabelle 3-1: NFA-Auswirkungen auf die Zusammenarbeit im Kanton Zürich 6 Instrument Kurzbeschrieb Mögliche Auswirkungen Ressourcenausgleich Lastenausgleich Bundesaufgaben Kantonsaufgaben Verbundaufgaben Interkant. Zusammenarbeit im Lastenausgleich Ausgleich nach Finanzstärke der Kantone. Ausgleich nach nicht beeinflussbaren Sonderbelastungen (geografisch-topografische und soziodemografische Indikatoren). Sieben Aufgabenbereiche liegen alleine beim Bund. Elf Aufgabenbereiche liegen alleine bei den Kantonen. In 17 Aufgabenbereichen teilen sich Bund und Kantone Verantwortung und Finanzierung. Die Finanzierung erfolgt durch Pauschal- und Globalsubventionen (Mehrjahresprogramme, Vereinbarungen). In neun Aufgabenbereichen 7 arbeiten die Kantone auf der Basis von interkantonalen Rahmenvereinbarungen / Einzelverträgen zusammen (allg. Verbindlichkeit durch Bund, Rechtsanspruch auf Zusammenarbeit). Kanton Zürich ist Geberkanton; ev. Mehrbelastung. Kanton Zürich erhält als Kanton mit Zentrumsfunktion Mittel aus dem soziodemografischen Lastenausgleich; ev. neue Verteilmechanismen nötig. Entlastungswirkung, aber auch Kompetenzverluste (Nationalstrassen); unklare Auswirkungen, allenfalls Mehrbelastungen bei sozialen Aufgaben. Konkrete Auswirkungen durch Mehrbelastungen bei sozialen Aufgaben und der Bildung. Wegen reduzierter Zweckbindung müssen Verteilmechanismen angepasst werden (Agglomerations- / Regionalverkehr, Hauptstrassen, Lärmschutz, Landschaftsschutz, etc.); konkrete Auswirkungen durch Mehrbelastungen bei mehr Handlungsspielraum. Interkantonale Lastenausgleich über gemeinsame Trägerschaften / Vereinbarungen (Agglomerationsverkehr, Kultur); konkrete Auswirkungen auf die interkantonale Zusammenarbeit, allenfalls Entlastungen bei mehr Mitsprache der Nachbarkantone Empfehlungen der Tripartiten Agglomerationskonferenz Ende Januar 2005 trat die Tripartite Agglomerationskonferenz (TAK) vor die Medien, um ihre Empfehlungen für eine bessere Zusammenarbeit in Agglomerationsgebieten vorzustellen. 8 Im Zentrum steht ein Strukturmodell, in welchem ein sog. Agglomerationsrat, bestehend aus Stadt- und Gemeindepräsidenten, die strategischen Entscheide fällt. Diese sind für alle Ge UVEK (2005). Fonds für Agglomerationsverkehr und Nationalstrassen (Infrastrukturfonds) Bericht für die Vernehmlassung. Bern: UVEK. Anmerkung: In der Stellungnahme zum NFA vom 16. Feb (RRB Nr. 255/2005) macht der Zürcher Regierungsrat darauf aufmerksam, dass a) die Funktionen von National- und Staatsstrassen in Agglomerationsgebieten nicht einfach getrennt betrachtet werden können (z.b. Verkehrsmanagement), b) die Organisation der Programmerarbeitung und Finanzierung im Agglomerationsverkehr den Kantonen zu überlassen ist und c) grosse Agglomerationen (grosse volkswirtschaftliche Bedeutung, grosse Verkehrsprobleme) bevorzugt behandelt werden sollten. Art. 48a Abs. 1 lit. a-i BV TAK (Hrsg.) (2004). Horizontale und vertikale Zusammenarbeit in der Agglomeration, Bern. 4

11 meinden der Agglomeration verbindlich. Für die Bearbeitung und Koordination einzelner Politikbereiche werden Fachkommissionen eingesetzt, in denen die Gemeinden und bei Bedarf der Kanton und weitere Akteure vertreten sind. Denkbar ist hier die Einsetzung bestehender Zusammenarbeitsgremien wie Planungsgruppen, Kulturkommissionen, etc. Den Bürgerinnen und Bürgern stehen das Initiativ- und Referendumsrecht, den Parlamenten Behördeninitiative und referendum zur Verfügung. Die Aufgaben- und Finanzierungsverantwortung bleibt bei den Gemeinden oder beim Kanton. Die TAK orientierte sich stark am sog. Berner Modell, also an einem relativ kompakten, in einem einzigen Kanton liegenden Agglomerationsraum. In Bezug auf interkantonale und internationale Agglomerationen gehen die Empfehlungen nicht über die schon heute praktizierten Zusammenarbeitsvereinbarungen hinaus Zusammenarbeit im Wirtschaftsraum Zürich 10 Am häufigsten arbeiten die Zürcher Gemeinden neben einer Vielzahl von bilateralen bzw. informellen Zusammenarbeitsformen in Zweckverbänden zusammen. Davon gibt es im ganzen Kanton über 220 (1950 waren es deren 15). Im Verfassungsrat wurde auch von schleichender Regionalisierung gesprochen. 11 Gemäss einer politikwissenschaftlichen Studie aus dem Jahre 2002 ist jede Gemeinde im Schnitt in knapp sieben Verbänden eingebunden, wobei die Politikbereiche von der Gemeindegrösse abhängig sind. 12 Die Zufriedenheit mit diesen Organisationsformen ist relativ hoch, Optimierungsmöglichkeiten werden allenfalls bei der Trennung zwischen den strategischen und operativen Tätigkeiten gesehen. In der neuen Zürcher Kantonsverfassung ist vorgesehen, Zweckverbände demokratischer zu organisieren, d.h. die Volksrechte, die in den Gemeinden gelten, sinngemäss auch für Zweckverbände (Art. 93). Weitergehende Vorschläge wie die Ablösung der Bezirke durch neue Regionen oder die Schaffung von Zweckgemeinden scheiterten im Verfassungsrat. Im Bereich Raumplanung (Verkehr, Siedlung, Landschaft) beschäftigen sich neben den zuständigen Direktionen und Ämtern 11 regionale Planungsgruppen und die RZU (Regionalplanung Zürich und Umgebung) Erste Resultate entsprechender Zusatzabklärungen sollen anfangs 2006 vorliegen. Eine genaue Definition des Wirtschaftsraums Zürich findet sich in Kapitel Grundsätzliche rechtliche Rahmenbedingungen für die kommunale Zusammenarbeit im Kanton Zürich werden im Rahmen der ausführlichen Fallstudien beschrieben. Protokoll der 4. Sitzung vom 5. Juli 2001 Kleine Gemeinden sind häufig bei Alters- und Pflegeheimen, bei der Spitex, bei der Feuerwehr und beim Zivilschutz in Zweckverbänden organisiert, mittlere Gemeinden beim Abfall und beim Abwasser. Grosse Städte erbringen die Leistungen häufig alleine. Siehe dazu: Andreas LADNER und Urs MEULI (2002). Interkommunale Zusammenarbeit im Kanton Zürich, Bern: KPM-Verlag. 5

12 Die Zürcher Gemeinden sind verpflichtet, in den Planungsregionen mitzuarbeiten. Ausserdem hat der Regierungsrat am 16. April 2003 der Volkswirtschaftsdirektion den Auftrag erteilt, die Grundlagen für das Agglomerationsprogramm zu beschaffen. Im Rahmen einer dafür definierten Agglomerationsstrategie wurden vier Räume ausgeschieden, in denen dafür eingesetzte Projektorganisationen die regionalen Gesamtverkehrskonzepte entwickeln: die Stadt Zürich, das Limmattal, das Glattal sowie Winterthur und Umgebung. Im Wirtschaftsraum Zürich sind auch fünf der vom Bund mitfinanzierten Modellvorhaben angesiedelt 13 : Netzstadt Glattal gemeinsame Gestaltung des Lebensraumes unter Federführung von glow, Konzept Siedlung und Verkehr Zürich und Umgebung unter Federführung der RZU, Publikumsintensive Einrichtungen der Agglomeration Zürich unter Federführung der RZU und des Amtes für Raumplanung und Vermessung (ARV), Agglo Obersee unter Federführung des Kantons St. Gallen bzw. der involvierten Gemeinden sowie Schaffhausen Plus unter Federführung des Kantons Schaffhausen. Abbildung 3-1: Zwei Beispiele Modellvorhaben (rot: RZU-Konzept Siedlung/Verkehr, grün: Glattal, orange: publikumsintensive Einrichtungen, violett: Obersee, hellblau: Schaffhausen) und rgvk (mit Limmattal, Glattal, Stadt Zürich, Winterthur und Umgebung) Zu den Vorreiterinnen in der interkommunalen Zusammenarbeit zur Lösung von Agglomerationsproblemen kann die Regionalplanung Zürich und Umgebung (RZU) gezählt werden. Den Anstoss zur Konstituierung der RZU gab eine Informationstagung der Regionalplanungsgruppe Nordostschweiz im Jahre Zunächst wurden die Planungsregionen rund um Zürich als Vereine oder Gemeindepräsidentenkonferenzen gebildet, Siehe auch Kap betr. Definition des Metropolitanraumes Zürich. 6

13 die RZU als Verein und Dachorganisation. Die 69 Gemeinden der 7 Planungsregionen decken rund 40% der Kantonsfläche ab und umfassen über 800'000 Einwohner und Einwohnerinnen. Die Delegiertenversammlung setzt sich aus 5 Vorstandsmitgliedern sowie jeweils 3 Delegierten pro Planungsgruppe (18), einem Delegierten pro Gemeinde (69), 15 Delegierten der Stadt Zürich und 8 Delegierten des Kantons Zürich zusammen. Das technische Büro besorgt die Facharbeit. Eines der thematisch umfangreichsten Projekte ist das Modellvorhaben Konzept Siedlung und Verkehr Zürich und Umgebung. In diesem Rahmen führte die RZU 2004 und 2005 vier ganztägige Konferenzen über ein künftiges Raumentwicklungsleitbild durch. Die Konferenzteilnehmenden haben dieses an der letzten Veranstaltung vom 11. Februar 2005 im Sinne einer Empfehlung an die Planungsverantwortlichen verabschiedet. Neben inhaltlichen Schwerpunkten zur Thematik Verkehr und Siedlung möchte das Leitbild den institutionellen Rahmen für die Planung verbessern. 14 In der Vernehmlassung schlugen einzelne Gemeinden vor, die RZU im Planungs- und Baugesetz (PBG) zu verankern. Es wurde aber auch darauf hingewiesen, dass der RZU- Perimeter für eine Trägerschaft der institutionalisierten Zusammenarbeit im Wirtschaftsraum Zürich zu klein ist. Die RZU selber sieht gewisse Handlungsfreiheiten, die in ihrer Gesellschaftsform als formal machtloser Verein begründet sind. 15 Unbestritten ist die Notwendigkeit, die Zusammenarbeit zwischen den Planungsregionen sowie die Kontakte nach Aussen zu stärken. 3.2 Wissenschaftliche Grundlagen Geringes Agglomerationsbewusstsein Die von Kübler et al. (2002) durchgeführte repräsentative Bevölkerungsbefragung in den Agglomerationen Zürich, Lausanne, Lugano und Luzern zeigte deutlich 16, dass die im Agglomerationsgürtel lebende Bevölkerung mobiler ist (Arbeit, Freizeit, Wohnen), als diejenige in den Kernstädten. Umgekehrt haben Bewohnerinnen und Bewohner der Kernstädte eine stärkere emotionale Bindung mit ihrer Wohngemeinde als jene aus den Agglomerationsgemeinden. Die Kenntnis über inter- oder überkommunale RZU (2005). Konzept- und Vernehmlassungsbericht. Gutgeheissen von der Konzeptkonferenz IV vom 11. Februar Die RZU war in der Kommission für die Überprüfung der strukturellen Gliederung des Kantons Zürich vertreten, welche unter dem Vorsitz von R. Jagmetti die Bildung von vier politischen Regionen empfahl. Daniel KÜBLER et al. (2002). La métropole et le politique. Identité, services urbains et citoyenneté dans quatre agglomérations (Cahiers du LaSUR No. 3), Lausanne. 7

14 Zusammenarbeitsformen ist generell gering. Regionale Zusammenarbeitsformen werden in erster Linie wegen ihrer Leistungserbringung geschätzt, nicht aber als Institutionen demokratischer Mitwirkung. Im Hinblick auf mögliche institutionelle oder territoriale Reformen in Agglomerationen ist zum jetzigen Zeitpunkt mit wenig Unterstützung zu rechnen. Klar bevorzugt werden Lösungen, welche die bestehenden Gemeindegrenzen intakt lassen. Weitergehende Reformen müssten mit einem intensiven Sensibilisierungs-, Informations- und Meinungsbildungsprozess begleitet werden Von der Agglomeration zum Metropolitanraum Zürich, aber auch Basel und Genf, haben ihre Rolle als Triebkraft des Wirtschaftswachstums gestärkt. 17 Davon profitieren auch nahe und ferne Agglomerationsgebiete (Spillover-Effekte, z.b. im Kanton Aargau). Für die Zukunft lassen sich verstärkte Sogwirkungen in und zwischen den sog. Metropolitanräumen vermuten. Die Wissenschaft ist sich einig, dass der Wirtschaftsraum Zürich über gute Aussichten bei der Wirtschafts-, Arbeitsplatz- und Bevölkerungsentwicklung verfügt. Auf der anderen Seite sind damit auch grössere Verkehrs- und Umweltbelastungen sowie soziale Herausforderungen verknüpft. 18 Politisch relevant ist die Erkenntnis, dass die internationale Standortattraktivität nicht allein durch die Zentren bestimmt wird, sondern durch die wirtschaftliche, politische und gesellschaftliche Entwicklung des gesamten Metropolitanraums. Wichtige Faktoren sind die internationale Vernetzung und die Lebensqualität. Der Metropolitanraum Zürich setzt sich statistisch gesehen wie folgt zusammen (siehe Abb. 3-2): Die Agglomeration Zürich bildet den Kern. Darum herum sind 11 weitere Agglomerationen in den Kantonen Zürich, Aargau, Schwyz, Zug, Schaffhausen, Thurgau und St. Gallen gruppiert. Dazwischen liegen z.t. stark wachsende Regionen wie das Glatt- und das Limmattal, die über kein eigentliches Zentrum verfügen. Neben den Stärken und Chancen, die sich einem derart verschachtelten Siedlungsraum bieten, müssen aber auch Mechanismen gefunden werden, grenzüberschreitende Probleme effizient und den politischen Vorgaben entsprechend lösen zu können Eine Auswertung der BAK Benchmarkdatenbasis kommt zum Schluss, dass die Schweizer Metropolitanräume im internationalen Vergleich nicht die Wachstumsmotoren sind, für die sie gehalten werden. Auf qualitative Faktoren geht die Studie allerdings nicht ein (Pressekonferenz vom 6. April 2005). Siehe u.a. Antonio DA CUNHA / Jean-Francois BOTH (2004). Metropolisierung, Städte und Agglomerationen. Soziodemografische Struktur und Dynamik von urbanen Räumen, Neuenburg: BFS; Roman FRICK et al. (2004). Pendlermobilität in der Schweiz, Neuenburg: BFS. 8

15 Abbildung 3-2: Metropolitanraum Zürich mit 12 Agglomerationen bzw. 222 Gemeinden (farbig) und weiteren Agglomerationen im Einzugsgebiet (grau) (gemäss Volkszählung 2000) Strukturprobleme und Reformen In Bezug auf die Zusammenarbeit in Agglomerationsgebieten wurden in früheren Studien folgende Probleme geortet 19 : Die regionalen d.h. gemeindeübergreifenden Zusammenarbeitsgremien haben nur einen sehr beschränkten Einfluss auf die Kantonspolitik. Sie sind selten in der Lage, grenzüberschreitende Probleme aus eigener Kraft zu lösen, sei es mangels rechtlicher, finanzieller und organisatorischer Mittel, sei es wegen nicht gebiets- und problemgerechter Zusammensetzung. Hinzu kommt, dass Städte und Gemeinden sich häufig als Konkurrentinnen und nicht als Kooperationspartnerinnen sehen. Die Umlandgemeinden befürchten eine Dominanz durch die besser ausgestattete Kernstadt. An die Stelle von regionaler Zusammenarbeit tritt oft ein gegenseitiges, stummes Ausweichen oder ein offener Wettbewerb um gute Steuerzahler. Die Nachteile dieser Situation sind offensichtlich: eingeschränkte Handlungsfähigkeit und Effizienz der 19 Siehe u.a. Ulrich KLÖTI / Theo HALDEMANN / Walter SCHENKEL (1993). Die Stadt im Bundesstaat Alleingang oder Zusammenarbeit?, Zürich: Rüegger. 9

16 Städte und Gemeinden, damit einhergehende Wohlfahrtsverluste auf der Ebene des Metropolitanraums, Demokratiedefizite, sowie drohender Bedeutungsverlust der Agglomerationen. 20 Ausgehend von diesen Diskussionen um Strukturreformen im schweizerischen Föderalismus können drei Lösungsszenarien unterschieden werden 21 : Die Anhänger des klassischen oder reinen Föderalismus setzen in ihren Reformbemühungen auf eine radikale Entflechtungsstrategie durch Dezentralisierung von Zuständigkeiten (vgl. auch NFA). Diese ist aber in den meisten Politikbereichen angesichts der hohen sozialen, ökonomischen, politischen und kulturellen Integration kaum im gewünschten Ausmass zu realisieren. Auch Gebietsreformen dürften obwohl heute kein Tabuthema mehr keine taugliche Handlungsalternative zur Lösung der kurz- und mittelfristigen Probleme darstellen, weil entsprechende Vorschläge fast ausschliesslich unter dem Eindruck knapper Finanzen diskutiert werden; die Perimeterfrage bleibt damit ungelöst. Realistischer erscheint dagegen die systematische Förderung von Kooperationsstrategien, weil damit grundsätzliche Identitätsfragen, Probleme und Ziele gemeinsam definiert und auch langfristige Prozesse lanciert werden können, ohne dass gleich neues Recht geschaffen werden muss Die von Avenir Suisse herausgegebene Studie, Hansjörg BLÖCHLIGER (2005), Baustelle Föderalismus, Zürich: NZZ-Verlag, greift den von BFS/ARE definierten Begriff der Metropolitanräume auf und verknüpft diesen mit schon früher geäusserten Forderungen nach einer grundlegenden Föderalismusreform. Vgl. auch Daniel KÜBLER / Walter SCHENKEL / Jean-Philippe LERESCHE (2003). Bright Lights, Big Cities? Metropolization, intergovernmental relations and the new federal urban policy in Switzerland, in: Swiss Political Science Review, Special Issue on Federalism, Vol. 2, Nr.1, Vgl. auch Werner HEINZ (2000). Stadt und Region Kooperation oder Koordination? Ein internationaler Vergleich. Schriften des Deutschen Instituts für Urbanistik, Band 93, Stuttgart: DIFU. 10

17 Tabelle 3-2: Modelle der Zusammenarbeit eine Übersicht 23 Modelle Eigenschaften Beispiele Zusammenschlüsse Sitzgemeindemodell Übergeordnete Politik Regionalmodelle Stadtprovinzen in den Niederlanden und in Frankreich, Regionalmodelle Hannover und Stuttgart, Berner Regionalkonferenzen- Modell. Zweckverbandsmodelle Vertragslösungen FOCJ 24 Netzwerklösungen Zusammenlegung von politischen und administrativen Institutionen, meist aufgrund knapper Finanzen. Zentrumsgemeinde erfüllt Aufgaben für Anschlussgemeinden; einfache Abläufe, aber Mitspracheund Demokratiedefizite. Anreize/Druck für Zusammenschlüsse und Kooperationen (vertikal, horizontal). Neue Gebietskörperschaften mit Kompetenzen/Aufgaben und direkt gewählten Vertretungen, zentrale Aussenvertretung, Gemeindeautonomie. Verband erfüllt explizit übertragene Aufgaben, aber lange Entscheidungsprozesse. Private oder öffentlich-rechtliche Verträge. Funktional und aufgabenorientiert, überlappende Gremien in Konkurrenzsituation. Lose, z.t. rechtlich wenig abgesicherte Kooperation im Sinne funktionaler Städtenetze. Fusionen in der Schweiz, Deutschland, Schweden, Dänemark. Anschlussverträge in den Bereichen Abfallentsorgung, Spitäler. Ansätze im Neuen Finanzausgleich und in der Agglomerationspolitik des Bundes, öffentliche Anstalten. Mehr- und Einzweckverbände, Umlandverband Frankfurt, RZU. Stiftung Theater Luzern, Regio Basiliensis, Verein Region Bern. Keine realisierten Beispiele; ähnlich Kirch- und Schulgemeinden, Zweckgemeinden. Lausanner COREL, Greater Zurich Area, Baden Regio, deutsche Städtenetze Weitere in diesem Zusammenhang zu nennende Begriffe sind Metropolitan Governance und flexible Grenzen. Siehe dazu VEREIN METROPOLE SCHWEIZ (2003). Die Schweiz muss neu eingeteilt werden. Bewegliche und neue Grenzen, Zürich; Alain THIERSTEIN / Simone GABI (2004). When Creativity Meets Metropolitan Governance, in: DISP 158/2004; Daniel KÜBLER / Walter SCHENKEL / Jean-Philippe LERESCHE (2003). Bright Lights, Big Cities? Metropolisation, intergovernmental relations and the new federal urban policy in Switzerland, in: Swiss Political Science Review, Vol. 9, Nr. 1, Bruno S. FREY / Rainer EICHENBERGER (2001). Metropolitan Governance for the Future: Functional Overlapping Competing Jurisdictions, in: Swiss Political Science Review, Vol. 7, No. 3,

18 3.3 Thesen für den Wirtschaftsraum Zürich Aus den vorgängig dargestellten politischen und wissenschaftlichen Grundlagen lassen sich eine ganze Reihe von Thesen für den Wirtschaftsraum Zürich ableiten, die es bei der Analyse der Fallstudien und der Suche nach Lösungsszenarien zu berücksichtigen gilt. Tabelle 3-3: Thesen für den Wirtschaftsraum Zürich Thesen A) Dem Wirtschaftsraum Zürich mangelt es an einer gemeinsamen Identifikationsbasis, was zu einer geringen Akzeptanz oder gar fehlenden Legitimation von regionalen und überregionalen Zusammenarbeitsformen führt. B) Im Wirtschaftsraum Zürich liegt Potenzial brach, um öffentliche Leistungen effizienter, kostengerechter und kundenfreundlicher erbringen zu können. Demokratische Mitwirkungsformen sind kein Widerspruch zur Leistungsfähigkeit. C) Im Wirtschaftsraum Zürich gibt es eine Vielzahl von Zusammenarbeitsgremien, die für die regionale Entwicklung ausgebaut und besser genutzt werden könnten. Was fehlt ist die Verknüpfung / Koordination zwischen diesen Gremien und der systematische Einbezug von Regionen in den Nachbarkantonen. D) Der Wirtschaftsraum Zürich hat sich mehr als andere Agglomerationen mit der Perimeterfrage auseinander zu setzen. Ein kleiner Perimeter, in dem zusammengearbeitet wird, wirkt sich positiv auf die Identifikation der Bevölkerung mit dieser Region aus, löst aber die Schnittstellenproblematik mit anderen Politikbereichen und Kantonen nicht und vice versa bei grossen bzw. variablen Perimetern. Mögliche Stossrichtungen Stärkung der regionalen Identität und des Verständnisses für den urbanen Raum. Partnerschaften und Vernetzung mit benachbarten Regionen. Definition von funktional zusammenhängenden Gebiete und ihren Schnittstellen. Regionale Trägerschaft(en) übernehmen interkommunale und kantonale Aufgaben. Schaffen eines Systems von regionalen Trägerschaften mit einer koordinierenden Oberbehörde. Rechtliche Mindestanforderungen im Sinne einer Harmonisierung regionaler Trägerschaften. Beibehalt der relativ heterogenen Zusammenarbeitsstrukturen, aber mit stärkerer Führung und Koordination beim Kanton. Schaffen eines Systems mit variablen Grenzen und flexiblen Mitwirkungs- und Entscheidungsprozessen. Schaffen einer vierten Staatsebene mit aufeinander abgestimmten Entscheidungs- und Problemstrukturen. 4 Fallstudien im Vergleich Bei den im vorliegenden Kapitel dargestellten Fallstudien, gegliedert nach übergeordneten Politikbereichen, handelt es sich um Kurzzusammenfassungen umfangreicher Recherchen (Dokumentenanalysen, Akteurinterviews) zu acht im Wirtschaftsraum Zürich liegenden Zusammenarbeitsformen und zwei auswärtigen Vergleichsbeispielen. Gefragt wurde nach der Entstehung, der heutigen Struktur und den Beziehungen zu den demokratischen Instanzen. 12

19 4.1 Verkehr und Siedlung Übersicht Die im RPG festgehaltene Planungs- und Koordinationspflicht richtet sich an alle Staatsebenen. Bund, Kantone und Gemeinden erfüllen ihre Aufgaben in gegenseitiger Abstimmung. Die Hauptverantwortung liegt gemäss Art. 75 BV bei den Kantonen. Die zentralen Instrumente sind die Richt-, Nutzungs- und Sachplanung. Im Kanton Zürich werden im Unterschied zu anderen Kantonen auch regionale Richtpläne erstellt. Die Gemeinden sind verpflichtet, in den regionalen Planungsgruppen mitzuwirken. Der Prozess der Richtplanung verläuft formell ab: Die Gemeinden und Regionen stellen im Rahmen ihrer Kompetenzen die Grundlagen zusammen. Die Mitwirkung erfolgt in der Regel über die Vernehmlassung. Generell wäre der kantonale und kommunale Handlungsspielraum gross, neue Zusammenarbeitsformen zu entwickeln. Beim öffentlichen Verkehr hat der Kanton Zürich die Zusammenarbeit stark institutionalisiert, Hauptakteure sind der Zürcher Verkehrsverbund (ZVV) und der Verkehrsrat. Abgesehen vom öffentlichen Verkehr ist der Bedarf an Zusammenarbeit im Bereich Verkehr und Siedlung gross Zürcher Verkehrsverbund (ZVV) Der öffentliche Verkehr in städtischen Ballungsräumen ist von einer Vielzahl von Verkehrsträgern wie S-Bahn, Tram und Bus geprägt. Damit das Angebot insgesamt attraktiv gestaltet werden kann, muss es zwischen den verschiedenen Transportunternehmen abgestimmt werden. Instrumente dazu sind namentlich die Schaffung und Aufrechterhaltung eines Tarifverbunds sowie die gemeinsame Gestaltung eines Fahrplans für das Verbundgebiet. Neben der Finanzierung des OeV-Betriebs erfüllt der ZVV seit 1990 erfolgreich diese Aufgaben. Die Kooperation mit den rund 40 öffentlichen Betrieben und privaten Unternehmen, welche die Transportleistungen erbringen, erfolgt über Leistungsvereinbarungen in Form von Zusammenarbeitsverträgen. Zentrales Entscheidungsorgan ist der Verkehrsrat, ein Mehrebenen-Gremium mit Vertretern des Bundes, des Kantons, der Städte Zürich und Winterthur, der übrigen Gemeinden sowie der SBB. Bei der Fahrplangestaltung haben die Gemeinden via regionalen Verkehrskonferenzen (RVK) ein Anhörungsrecht. Interkantonale Fragen werden bilateral oder in der zuständigen KöV-Region (Konferenz der kantonalen Direktoren des öffentlichen Verkehrs) verhandelt. Insgesamt wird der ZVV als gutes Beispiel für die neue wirkungsorientierte Verwaltungsführung (wif!) angesehen: Er leistet, unter Einbezug der betroffenen Gemeinwesen, eine wirksame Koordination des Angebots des öffentlichen Verkehrs in der Agglomeration Zürich. 13

20 4.1.3 Agglomerationsstrategie Bisher lief die Erarbeitung des regionalen Verkehrsrichtplanes formell ab. Die Städte und Planungsregionen erarbeiteten die Grundlagen, der Kanton setzte nach Berücksichtigung der Vernehmlassungsergebnisse fest. Eine weitergehende Zusammenarbeit ist in der Gesetzgebung (PBG) nicht vorgesehen. Mit der Umsetzung des Agglomerationsprogramms (auch im Rahmen der kantonalen Richtplanung), welches sich aus regionalen Gesamtverkehrskonzepten (rgvk) zusammensetzt, dürfte eine intensivere Zusammenarbeit, insbesondere an den Schnittstellen (Stadt Zürich und Limmat-/Glattal, Limmattal und Kanton Aargau), nötig werden. Die rgvk wurden bewusst im Rahmen von Projektorganisationen erarbeitet. Im Mittelpunkt stand die Sachpolitik. Für die Umsetzung sind nun aber Überlegungen zu einer institutionalisierten Trägerschaft anzustellen. Denkbar ist die Stärkung bestehender Gremien (z.b. Planungsregionen) oder die Schaffung einer neuen Organisationsform. Die Chance liegt darin, dass so das gegenseitige Verständnis und Verhaltensänderungen bei den Akteuren erreicht werden könnten. Auch Transparenz und demokratische Mitwirkung dürften spätestens bei der Verteilung von Bundes- und Kantonsmittel auf die regionalen Programme und Projekte an Bedeutung gewinnen Interkantonale Plattform Aargau-Zürich (PAZ) Bis zur Einrichtung der Plattform Aargau Zürich (PAZ) 1998 wurden die Tätigkeiten der beiden Kantone in den Bereichen Raumplanung, Siedlungsentwicklung und Verkehr nicht gegenseitig koordiniert. Mit der PAZ wurde eine lose Plattform geschaffen, um alle betroffenen Akteure (Vertreter der kantonalen Verwaltung, der Gemeinden sowie der Regionalplanungsgruppen und verbände) in der Grenzregion zusammenzubringen und über jeweilige Probleme und Absichten zu informieren. Die Institutionalisierung der PAZ beruht ausschliesslich auf der gegenseitigen Absicht und der Trägerschaft der jeweiligen Baudirektoren. Da sie über keine gesetzliche Grundlage verfügt, stehen ihr auch keine Finanz- oder Entscheidungskompetenzen zu. Zudem ist die Teilnahme freiwillig und variiert nach der jeweiligen Auswahl der Themen, welche die eingeladenen Akteure im Vorfeld der Veranstaltungen selber vorschlagen können. Diese Unverbindlichkeit ist Teil des Erfolgsrezeptes der PAZ, die das Ziel die Kommunikation zwischen den beiden Kantonen über persönliche Kontakte erreicht hat. Auf der anderen Seite wird verhindert, dass auch unangenehme Fragen (z.b. Thema Fluglärm) thematisiert werden, weil die Regierungsräte in der Auswahl der Themen über ein faktisches Vetorecht verfügen. Eine Intensivierung der Zusammenarbeit im Raum Limmattal wird begrüsst, eine weitergehende Institutionalisierung der PAZ eher abgelehnt. 14

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