Die Schweiz und die IWF-Reform

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1 Bern, 16. November 2009 Hintergrundpapier Die Schweiz und die IWF-Reform Der Internationale Währungsfonds (IWF) hat seit dem Ausbruch der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise in der Weltwirtschaftspolitik wieder an Bedeutung gewonnen. Um seine Funktionen angemessen ausüben zu können, braucht er allerdings langfristig mehr Finanzmittel und eine effizientere Verwaltungsstruktur. Zurzeit wird im Fonds über eine Revision der Mitgliederquoten und eine Neuverteilung der Exekutivsitze diskutiert. Bei den geplanten Reformen steht auch die Schweizer Vertretung im Exekutivrat auf dem Spiel. Zumal die Schweiz weiterhin nicht Mitglied der immer einflussreicheren G-20 ist, hat der Bundesrat den Erhalt des Schweizer Sitzes im Währungsfonds zur aussenpolitischen Priorität erklärt. Das bisherige Mandat der Schweizer IWF-Vertretung und die Schweizer Positionen in der aktuellen Reformdebatte stehen jedoch quer zu wichtigen entwicklungspolitischen Anliegen. Bundesrat und Verwaltung sind gefordert, in ihrer IWF-Politik eine Strategie zu entwickeln, die besser mit den Interessen der Schwellen- und Entwicklungsländer vereinbar ist. Einleitung Der Internationale Währungsfonds (IWF) hat seit dem Ausbruch der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise deutlich an weltwirtschaftspolitischer Bedeutung gewonnen. Die G-20 beschloss an ihrem Londoner Gipfeltreffen im April 2009, dem Fonds Ad-hoc-Darlehen im Umfang von mehreren Hundert Milliarden Dollar für Krisenkredite an notleidende Länder zu gewähren. Zudem wurde sein Mandat deutlich erweitert. Zusammen mit dem reformierten Financial Stability Board soll er neu auch die Stabilität der globalen Finanzmärkte überwachen. Um seine Funktionen angemessen ausüben zu können, braucht der IWF allerdings langfristig mehr Finanzmittel. Zudem ist eine Reform der Stimmrechte und Führungsgremien unabdingbar geworden. Das hat zwei Gründe. Erstens sind die rasch wachsenden Schwellenländer nicht gewillt, dem Fonds auf Dauer mehr Mittel zur Verfügung zu stellen, wenn sich nicht auch ihre Mitsprache in den Leitungsgremien verbessert. Zweitens machen Kritiker geltend, die Organisation könne ihre Aufgabe als Hüterin der globalen Finanzmarktstabilität erst dann effektiv ausüben, wenn die Veto-Macht der USA und die Stimmenmehrheit der Industrieländer gebrochen werden. 1. Was soll reformiert werden? In der laufenden Reformdiskussion im IWF geht es um drei zentrale Punkte: die Quoten- und Stimmrechtsanteile, die Zusammensetzung und Entscheidungsverfahren der leitenden Organe ( Governance ) und das politische Mandat. Die Quotenreform betrifft die Länderbeiträge (Mitgliedsquoten) und die damit verknüpften Stimmrechtsanteile. Einerseits sollen die Quoten dem wachsenden weltwirtschaftlichen Gewicht der Schwellenländer angepasst werden, andererseits braucht es mehr Mitsprache für die ärmeren Entwicklungsländer. Die ärmeren Länder sind besonders stark von den Krediten und politischen Auflagen des IWF abhängig, zugleich aber gemessen an ihrer Bevölkerungszahl in den Leitungsgremien der Organisation klar untervertreten. Monbijoustrasse 31 l Postfach l CH-3001 Bern l Telefon l Fax l

2 Die Governance-Reform betrifft nicht zuletzt die Zahl und Zusammensetzung der Stimmrechtsgruppen im Exekutivdirektorium sowie die Abstimmungsverfahren. Für die Schweiz ist vor allem die mögliche Neuaufteilung der Stimmrechtsgruppen von Belang. Sie könnte ihren bisherigen Sitz im Exekutivrat verlieren. Die Diskussion um das Mandat betrifft die Frage, wie und mit welchen Partnerorganisationen der Fonds zukünftig in welchen Bereichen der globalen Finanzmärkte für Stabilität sorgen soll. Dieser dritte Strang der Reformdebatte wird hier nicht weiter behandelt werden. 2. Der politische Fahrplan Die Quotenreform steht zurzeit zuoberst auf der politischen Agenda. Um den wachsenden Finanzierungsbedarf des Fonds zu sichern, forderte die G-20 an ihrem Londoner Gipfeltreffen im April 2009, die geplante Erhöhung und Neuverteilung der Mitgliederquoten sei bis zur Frühjahrstagung 2011 abzuschliessen. Ursprünglich war die Quotenrevision erst rund zwei Jahre später geplant gewesen. Der Internationale Währungs- und Finanzausschuss (IMFC: International Monetary and Financial Committee), das Gremium der IWF-Gouverneure aller Länder, die einen Sitz im Exekutivrat haben, hat den neuen Fahrplan an der Herbsttagung 2009 in Istanbul nochmals bekräftigt. Offen ist hingegen, ob bis zum Abschluss der Quotenrevision auch schon über die Neugestaltung der Governance-Strukturen entschieden werden soll. IWF-Chef Strauss-Kahn will die beiden Dossiers zwar gemeinsam behandelt haben, doch sind wichtige Aspekte der Governance- Reform politisch hochgradig umstritten. Insbesondere die anvisierte Neuverteilung der Stimmrechtsgruppen und Sitze im Exekutivrat dürfte längere Verhandlungszeit in Anspruch nehmen. Zudem wollen die Schwellen- und Entwicklungsländer erst dann über diese Fragen entscheiden, wenn die Revision der Mitgliederquoten abgeschlossen ist und ihnen ein höherer Stimmrechtsanteil zukommt. Die Verhandlungen über die Governance-Reform werden demnach mit hoher Wahrscheinlichkeit über die Frühjahrstagung 2011 hinaus andauern. 1 Dies erklärt auch, warum für Paul Inderbinen, den Sektionsleiter IWF im eidgenössischen Finanzdepartement, eine Neuverteilung der Sitze im Exekutivrat noch im Oktober dieses Jahres kein konkretes Thema war (BaZ vom ). Inzwischen hat der Bundesrat das Finanzdepartment jedoch damit beauftragt, Massnahmen zu treffen, um die Stellung der Schweiz in IWF und Weltbank zu wahren (Medienmitteilung des EFD vom ). Die Schweiz müsse sich dezidiert für eine nachhaltige Sicherung ihrer Exekutivratssitze einsetzen. 3. Quotenreform Die gegenwärtige Finanz- und Wirtschaftskrise hat deutlich gemacht, dass internationale Finanzinstitutionen wie der IWF, aber auch die Weltbank und die regionalen Entwicklungsbanken langfristig grössere Geldreserven brauchen. Sollten im Zuge der aktuellen Krise weitere Länder in Zahlungsbilanzschwierigkeiten geraten und zusätzliche Kredite brauchen, werden die bisherigen Eigenmittel des IWF nicht ausreichen, um hier in die Bresche springen zu können. Verschiedene Länder, darunter auch die Schweiz, haben dem Fonds darum Ad-hoc-Darlehen in Aussicht gestellt. 2

3 Quotenreform und Neue Kreditvereinbarungen Um die Finanzreserven der Organisation langfristig aufzustocken, stehen zurzeit eine Erhöhung und Revision der ständigen Mitgliederquoten und eine Aufstockung der Neuen Kreditvereinbarungen (NAB: New Arrangements to Borrow) zur Diskussion. Bei den NAB handelt es sich um bilaterale Verpflichtungen der Mitgliedsländer, dem IWF in Krisenzeiten Darlehen zu gewähren. Das Schweizer Finanzdepartment bezeichnet sie daher als Rückversicherungsfazilität. Im Gegensatz zu den aktuellen Ad-hoc-Darlehen haben sie verbindlichen Charakter. Quotenreform und Neue Kreditvereinbarungen stehen allerdings in einem politischen Spannungsverhältnis zueinander. Denn je stärker die NAB ausgeweitet werden, desto geringer ist der Druck, die Finanzierung des IWF über eine Erhöhung und Revision der ständigen Mitgliederquoten zu sichern. Schwellen- und Entwicklungsländer, die sich von der Quotenreform eine Vergrösserung ihres Stimmenanteils versprechen, stehen der Revision der Neuen Kreditvereinbarungen daher skeptisch gegenüber. Sie haben an der Herbsttagung des IWF in Istanbul deutlich gemacht, dass die Aufstockung der NAB kein Ersatz für eine Quotenreform sein darf. Die Schweiz, die im IWF gemessen an ihrem Beitrag zur globalen Wirtschaftsleistung zurzeit übervertreten ist, macht sich hingegen für eine Ausweitung der NAB stark. Bundespräsident Merz hat in seiner Rede an der IWF-Tagung in Istanbul betont, die Neuen Kreditvereinbarungen müssten weiterhin die erste Rückfallposition für Massnahmen in Extremsituationen sein. Nationalbankchef Roth hielt fest, zu diesem Zweck seien die Kreditlinien aufzustocken und der Kreis der beteiligten Geberländer auszuweiten. Die Nationalbank sei bereit, ihren Beitrag dazu zu leisten. An einer Pressekonferenz in Istanbul war konkret von einem Schweizer Beitrag an die revidierten NAB im Umfang von 15 Milliarden Dollar die Rede. Bisherige Quotenreformen Die internationale Debatte über eine Revision der IWF-Quoten hat mit dem Ausbruch der aktuellen Finanz- und Wirtschaftskrise zusätzliche Dynamik erlangt. Angefangen hat sie allerdings schon viel früher. Nachdem im September 2006 ad hoc eine leichte Erhöhung der Mitgliederquoten von China, Korea, Mexiko und der Türkei beschlossen worden war, konnten sich die Mitglieder des IWF nach fast zweijährigen Verhandlungen im April 2008 auf einen weiteren Kompromiss einigen. Der IMFC beschloss damals eine neue Berechnungsformel für die Mitgliederquoten und eine Verlagerung der Quotenanteile von stark übervertretenen auf stark untervertretene Länder. Zudem wurde mit einer Verdreifachung der Basisstimmen die Formel verändert, die Quotenanteile in Stimmrechte überführt. Die Stimmengewichte jedes Landes berechneten sich bisher aus den stark ungleichen Mitgliederquoten und einem konstanten Grundstock von 250 Basisstimmen. Neu wurde beschlossen, dass jedes Land über 750 Basisstimmen verfügen soll. Damit erhöht sich das relative Stimmengewicht der Länder mit kleinen Quotenanteilen. Trotzdem sind die beschlossenen Reformen weit hinter den Erwartungen der Schwellen- und Entwicklungsländer zurückgeblieben. Wie Graphik 1 zeigt, haben diejenigen Länder, die von der Weltbank als solche mit tiefen oder mittleren Einkommen klassifiziert werden, nur gerade 1,7 Prozent Stimmrechtsanteile hinzugewonnen. Die reichen Industrieländer halten weiterhin einen Quotenanteil von rund 67 Prozent und eine Stimmenmehrheit von rund 65 Prozent obwohl ihr Anteil an der Weltbevölkerung nur knapp 15 Prozent beträgt (Graphik 2). 3

4 Graphik 1: IWF-Stimmrechtsanteile 30.5% Aktuelle Situation Beschlüsse vom April % 3.8% 31.7% 66.2% 64.5% Länder mit hohem Einkommen Länder mit mittlerem Einkommen Länder mit tiefem Einkommen Quelle: IWF-Daten, Berechnungen durch Bretton Woods Project Zudem müssen die Beschlüsse vom April 2008 noch umgesetzt werden. Sie treten erst in Kraft, wenn 111 Staaten (drei Fünftel aller Mitglieder) mit einem Minimum von 85 Prozent der Gesamtstimmen die Neuerungen ratifiziert haben. Bisher haben erst 42 Länder zugestimmt (Stand: Anfang November 2009). Graphik 2: Quotenanteile, Anteile an der Weltbevölkerung und wirtschaftliches Gewicht 80% 70% 60% 50% 40% 30% Quoten (April 2008) Wirtschaftsleistung Weltbevölkerung 20% 10% 0% Länder mit hohem Einkommen Länder mit mittlerem Einkommen Länder mit tiefem Einkommen Legende: Der Anteil an der gesamten Wirtschaftsleistung aller Mitgliedsländer berechnet sich nach der IWF-Formel (0,6 x Bruttoinlandprodukt nach Marktpreisen plus 0,4 x Kaufkraftparitäten) Quelle: IWF-Daten, Berechnungen nach Bretton Woods Project 4

5 Zukünftige Verhandlungspunkte Im Schlusscommuniqué zur Herbsttagung 2009 in Istanbul hält der IMFC fest, über die im April 2008 beschlossenen Reformen hinaus sei ein weiterer Quotentransfer von mindestens fünf Prozent geplant und zwar zugunsten von unterrepräsentierten Schwellen- und Entwicklungsländern. Ausserdem gelte es, die bisherigen Stimmrechtsanteile der ärmsten Länder zu wahren. Das tönt vielversprechend. Allerdings bleibt unklar, was mit den Stimmrechten der Entwicklungsländer, die nicht zu den allerärmsten gehören, und mit den Quotenanteilen der wenigen aktuell überrepräsentierten Schwellenländer geschehen soll. Die vage und komplizierte Formulierung des Communiqués kann durchaus so interpretiert werden, dass nur ein Teil des geplanten Quotentransfers auf Kosten der Industrienationen gehen soll. Graphik 3 zeigt, welche zwölf Länder mit ihren Quotenanteilen (nach den noch zu ratifizierenden Verschiebungen vom April 2008) gemessen an ihrem Anteil an der Weltwirtschaftsleistung je am stärksten überrepräsentiert (oben) und unterrepräsentiert (unten) sind. Graphik 3: Die 12 am stärksten über- und unterrepräsentierten Länder USA China Italien Türkei Mexiko Korea Brasilien Spanien Indien Japan Saudi Arabien Belgien Niederlande Frankreich Venezuela Schweiz Grossbritannien Kanada Russland Nigeria Deutschland Kuwait Legende: Die Balken zeigen die Differenz zwischen dem Quotenanteil eines Landes (nach der noch ausstehenden Ratifikation der Beschlüsse vom April 2008) und seinem Beitrag zur globalen Wirtschaftsleistung. Die Länder oben (Saudi Arabien bis Kuwait) sind überrepräsentiert, die Länder unten (Italien bis USA) unterrepräsentiert. Der Anteil an der globalen Wirtschaftsleistung berechnet sich nach der IWF-Formel (0,6 * Bruttoinlandprodukt nach Marktpreisen plus 0,4 * Kaufkraftparitäten). 5

6 Quelle: IWF-Daten, eigene Berechnungen Die Entwicklungsländer hätten sich ausserdem eine neue Formel zur Berechnung der Quoten gewünscht, die neben wirtschaftlichen Faktoren wie dem Bruttoeinkommen und der Handelsoffenheit auch die Bevölkerungszahl mitberücksichtigt. Nur so wäre mit Sicherheit gewährleistet, dass Schwellen- und Entwicklungsländer gemeinsam über eine Stimmenmehrheit im IWF verfügen. Weil diese Forderung zurzeit jedoch politisch chancenlos scheint, kämpfen die Schwellenund Entwicklungsländer nunmehr darum, dass sich bis im Frühjahr 2011 eine Quotenverlagerung von sieben, statt nur fünf Prozent durchsetzt. 4. Die Governance-Reform Eine Reform der Governance-Strukturen des IWF ist unerlässlich. So betonte zwar Bundespräsident Merz in seiner Ansprache vor dem IMFC, er glaube nicht, dass der IWF unter einem Legitimitätsdefizit leide. Das institutionelle Gefüge des Fonds leiste den Mitgliedern gute Dienste und erlaube eine breitestmögliche Repräsentativität und legitime Entscheidfindung. Dieser zweckoptimistischen Einschätzung widersprechen jedoch nicht nur die Entwicklungsländer und externe Expertengruppen, sondern auch der Mitarbeiterstab des Fonds: In einem Analysepapier vom Juli 2009 hält die Strategieabteilung des IWF fest, die Organisationsstrukturen des Fonds würden seit längerem als ineffektiv, undemokratisch, überholt und sogar als feudalistisch wahrgenommen. Die von IWF-Chef Strauss-Kahn eingesetzte Expertengruppe unter der Leitung des südafrikanischen Finanzministers Manuel Trevor kommt zum selben Schluss. Sie betont in ihrem Bericht vom März 2009, das Legitimitätsdefizit des Fonds verhindere, dass er seine Aufgaben effektiv erfüllen könne und von den Mitgliederländern die volle Unterstützung erhalte. Drei Reformvorschläge der Expertengruppe und der IWF-internen Strategieabteilung werden zurzeit international besonders intensiv diskutiert: eine Verkleinerung des Exekutivrates, eine Revision der Abstimmungsverfahren und eine Reform der Arbeitsweise und Befugnisse des IMFC. Auf den letzten Punkt die Diskussion um die Kompetenzen des IMFC (bzw. seine mögliche Abschaffung zugunsten eines Ministerrates) wird hier nicht im Detail eingegangen. 2 Verkleinerung des Exekutivrates Der Exekutivrat des IWF, der zurzeit 24 Sitze umfasst, wird von rund der Hälfte der darin vertretenen Direktoren als zu gross und zu wenig effizient empfunden. 3 Zudem leidet der Rat unter einer Übervertretung von europäischen Ländern. Zumal Deutschland, Frankreich und Grossbritannien zu den fünf grössten Anteilseignern des Fonds gehören, steht ihnen per Statuten je eine eigene Vertretung zu. Belgien, Italien, die Niederlande, die skandinavischen Länder und die Schweiz stellen zusätzliche fünf Direktoren, wohingegen die aussereuropäischen Regionen je nur zwei bis fünf Sitze halten. Es wird daher diskutiert, ob der Exekutivrat auf zwanzig Sitze reduziert und/oder die EU-Länder in einer kleineren Zahl von Stimmrechtsgruppen zusammengefasst ( konsolidiert ) werden sollten. Verschiedene Länder, darunter vor allem die USA sowie die Schwellen- und Entwicklungsländer, würden eine Konsolidierung der europäischen Sitze sehr begrüssen. Damit würde Platz geschaffen für eine bessere Vertretung der ärmeren Länder. Die meisten europäischen Länder leisten hier aber energischen Widerstand. Deutschland, Frankreich und Grossbritannien wollen an ihren Einzelsitzen festhalten, und andere EU-Mitglieder fürchten, dass sie in konsolidierten europäi- 6

7 schen Gruppen politisch zu kurz kämen. Lediglich Luxemburg und Österreich haben sich bisher für eine Zusammenlegung der europäischen Vertretungen ausgesprochen. Für die Schweiz könnten sowohl eine Verkleinerung des Exekutivrates als auch eine Konsolidierung der EU-Sitze einen möglichen Sitzverlust bedeuten. Es besteht die Gefahr, dass Polen die von der Schweiz angeführte Stimmrechtsgruppe verlässt, um zu einer europäischen Gruppe zu wechseln. Finanzminister Merz hat sich darum an der Herbsttagung des IWF dafür ausgesprochen, die bisherige Zahl der Exekutivräte unverändert zu lassen oder sogar noch auszuweiten. Die Option einer Erweiterung des Exekutivrates dürfte allerdings politisch chancenlos sein. Ausserdem sind in der Verfassung des IWF nur zwanzig Exekutivsitze vorgesehen. Dass bisher 24 Sitze vergeben wurden, bedurfte bei jeder Wahl der Zustimmung einer Zweidrittel-Mehrheit der Mitgliederstaaten und einer Stimmenmehrheit von über 85 Prozent. Die USA mit ihrem Stimmengewicht von über sechzehn Prozent könnte diese Entscheidung bei den kommenden Wahlen im Oktober 2010 blockieren. 4 Die Schweiz wird sich daher zwangsläufig auf eine mögliche Neuverteilung der Sitze vorbereiten und entsprechende politische Allianzen schmieden müssen. Revision der Abstimmungsverfahren Ein langjähriges Anliegen der Entwicklungsländer im IWF betrifft die Frage der Abstimmungsverfahren im Exekutivrat. Weil es bislang für die meisten Beschlüsse des Rates nur ein einfaches Stimmenmehr braucht, können sich hier die acht grössten Stimmrechtsgruppen jeweils gegen den gesamten Rest durchsetzen. 5 Die Entwicklungsländer fordern stattdessen die Einführung doppelter Mehrheiten, wie sie bislang nur für Änderungen in den Statuten gelten. Das würde bedeuten, dass im Exekutivrat, der über Kreditprogramme und die Konditionalitäten entscheidet, Beschlüsse ebenfalls nur dann durchkommen, wenn sie von einer Mehrzahl aller Gruppen (oder je nach Reformvorschlag sogar von einer Mehrzahl aller Mitgliedsländer) befürwortet werden. Gleichzeitig befürworten IWF-Chef Strauss-Kahn und verschiedene Entwicklungsländer aber auch eine Reduktion des qualifizierten Mehrs bei Entscheidungen, die gemäss den Statuten des IWF als besonders wichtig gelten. Hier gilt zurzeit in den meisten Fällen eine 85-Prozent-Regel, die den USA mit ihrem Stimmengewicht von mehr als 15 Prozent de facto ein Veto-Recht einräumt. Die Expertengruppe unter der Leitung von Trevor Manuel hat angeregt, die Schwelle für wichtige Entscheidungen von 85 Prozent generell auf 70 bis 75 Prozent der Stimmen zu senken. Einige Schwellenländer stehen diesem Vorschlag nach Angaben der schweizerischen Bundesverwaltung allerdings skeptisch gegenüber. Das liegt daran, dass auch sie, wenn sie zusammenspannen, eine Sperrminorität mobilisieren können. Eine Senkung des qualifizierten Mehrs würde ihnen dies erschweren. Die Verhandlungen über eine Revision der Abstimmungsverfahren sind denn auch kaum vom Fleck gekommen. In ihrem IWF-Newsletter vom Oktober 2009 berichtet die eidgenössische Finanzverwaltung lakonisch, dass über mögliche Reformen der geltenden Stimm- und Mehrheitsregeln oder die vermehrte Verwendung doppelter Mehrheiten bislang keine Einigung erzielt werden konnte. Bundesrat und Verwaltung haben sich in der Öffentlichkeit bis jetzt über ihre Haltung in dieser wichtigen Frage ausgeschwiegen. Inoffiziell ist aus Verwaltungskreisen jedoch zu vernehmen, dass die Schweiz mit den bisherigen Verhältnissen gut leben könne. Nicht zuletzt gingen die USA so verantwortungsbewusst mit ihrer Sperrminorität um, dass eine Senkung des qualifizierten Mehrs bei wichtigen Fragen nicht zwingend sei. Die Einführung doppelter Mehrheiten im 7

8 Exekutivrat könnte hingegen die Entscheidfindung zusätzlich erschweren. Mit anderen Worten setzt man in der Bundesverwaltung lieber auf eine effiziente Entscheidfindung als auf eine bessere Berücksichtigung der Anliegen der Entwicklungsländer. 5. Die Schweizer Politik im IWF Aussenpolitisch gesehen ist es durchaus wünschenswert, dass die Schweiz ihren Sitz im IWF- Exkutivrat verteidigen kann. Obwohl sie als globaler Finanzplatz und handelsoffene Wirtschaft besonders stark von den internationalen wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen abhängig ist, scheint eine Schweizer Beteiligung in der weltpolitisch immer einflussreicher werdenden G- 20 vorderhand unerreichbar. Umso wichtiger ist es, dass sie ihre aussenpolitischen Interessen im Rahmen der Bretton-Woods-Institutionen IWF und Weltbank vertreten kann. Aus entwicklungspolitischer Sicht ist das bisherige Engagement der Schweiz im IWF allerdings bestenfalls ambivalent. Beispielsweise unterstützte sie nur widerwillig die Einführung der konditionslosen Flexiblen Kreditlinie für Schwellenländer (EFV, IWF-Newsletter vom Mai 2009, S. 5), und bei den Kreditkonditionalitäten gegenüber ärmeren Entwicklungsländern vertritt sie weiterhin die Hardliner-Position. Das heisst: Während der IWF seit dem Ausbruch der globalen Finanzund Wirtschaftskrise vermehrt auf rezessionsverschärfende Kreditauflagen (Budgetkürzungen etc.) verzichtet, 6 pocht die Schweiz in Diskussionen um neue und laufende Unterstützungspakete weiterhin auf Haushaltdisziplin. Sie warnte den IWF davor, seine Kredite dadurch attraktiver zu machen, indem er die Auflagen mildert (EFV, IWF-Newsletter vom November 2008, S. 3) und brachte wiederholt Vorbehalte gegen die Erhöhung und Flexibilisierung der Kredite an ärmere Entwicklungsländer vor. 7 Aber auch in der bisherigen Strategie der Schweiz, ihren Quotenanteil zu wahren und den Sitz im Exekutivrat zu verteidigen, kommen die Interessen der Entwicklungsländer zu kurz. Wie oben dargelegt worden ist, stehen das Engagement für eine Ausdehnung der NAB und der Einsatz gegen eine Verkleinerung des Exekutivrates in direktem Gegensatz zum Wunsch der Entwicklungsländer nach einer umfassenden Quotenrevision und einer Neuverteilung der Stimmrechtsgruppen. Auch kann der geplante 10-Milliarden-Kredit, mit dem die Schweiz ihre Reputation beim IWF sichern will, nicht für kreditgünstige ( konzessionelle ) Sonderkredite an ärmere Länder eingesetzt werden. Die Finanzierung des im Juli 2009 angekündigten IWF- Massnahmenpakets für die ärmsten Entwicklungsländer eine Ausdehnung der subventionierten Sonderkredite auf 8 Milliarden Dollar bis Ende 2010 und 17 Milliarden bis Ende 2014 ist hingegen weiterhin ungewiss. 8 Aus entwicklungspolitischer Sicht wäre darum ein Strategiewechsel sinnvoll. Statt sich defensiv gegen eine Neuverteilung der Sitze zu wehren, die möglicherweise trotzdem stattfindet, könnte die Schweiz bereits jetzt proaktiv weitere Stimmrechtsgruppenmitglieder suchen, nicht zuletzt auch unter den Entwicklungsländern. Sie könnte dann vielleicht auch wieder Sukkurs seitens der USA erhalten, wie bei der Stimmrechtsgruppenbildung anfangs der 1990er Jahre. Die USA unterstützten es damals, dass die ex-sowjetischen zentralasiatischen Staaten unter die Fittiche des sicheren, aber neutralen Westverbündeten Schweiz kamen. Um das Vertrauen möglicher Partnerländer im Süden und Osten zu gewinnen, müsste die Schweizer Vertretung im IWF in den kommenden Monaten jedoch eine konsequent entwicklungsfreundliche Politik verfolgen. Dazu gehörten ein dezidierter Einsatz gegen rezessionsverschärfende Kreditkonditionalitäten, ein klares Ja zu doppelten Mehrheiten in den Abstimmungs- 8

9 verfahren und ein stärkerer Einsatz für eine Stimmrechtsreform, die Schwellen- und Entwicklungsländer näher zur angestrebten Stimmenparität mit den Industrieländern bringt. Mark Herkenrath Tel Im Communiqué des IMFC zur letzten Jahrestagung in Istanbul heisst es lakonisch, die Exekutivdirektoren sollten weiterhin die gesamte Bandbreite möglicher Governance-Reformen prüfen und im April 2010 über die Fortschritte berichten. Obwohl der IWF mit der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise an politischer Bedeutung gewonnen hat, werden die wichtigsten strategischen Entscheidungen zurzeit extern gefällt, nämlich an den Gipfeltreffen der G-20. Nach Einschätzung der Strategieabteilung des IWF und der Expertenkommission unter der Leitung von Trevor Manuel liegt dies daran, dass der IMFC keine echten Entscheidbefugnisse hat und nur zweimal jährlich zusammenkommt. Der Rat sei formalistisch ausgerichtet und werde von den Regierungsspitzen der führenden Industrienationen als politisch belanglos wahrgenommen. Um Abhilfe zu schaffen, stehen zurzeit zwei Optionen zur Diskussion: eine Aufwertung des IMFC oder die Schaffung eines Ministerrates. Die Schweiz macht sich für die Aufwertung des IMFC stark. Eine umfassende Revision der Befugnisse des Rates bräuchte allerdings eine Änderung der Statuten. Ein Ministerrat ist hingegen bereits statuarisch vorgesehen und müsste lediglich implementiert werden. Er würde den IMFC, der erst 1999 die Nachfolge des 1972 geschaffenen Interim Committees antrat, ersetzen. Darin vertreten wären nur jene Länder, die auch einen Sitz im Exekutivrat haben. Falls es zu einer Verkleinerung des Exekutivrates auf Kosten des Schweizer Sitzes käme und sich gleichzeitig die Schaffung eines Ministerrates durchsetzen würde, wäre die Schweiz also fortan weder im Exekutivrat noch im Ministerrat des IWF (noch in der G-20) vertreten. IWF (2009), IMF Governance: Summary of Issues and Reform Options, 1. Juli, S. 10. Ebd. Die acht grössten Sitze umfassen die fünf Einzelsitze der Industrieländer USA, Deutschland, Japan, Frankreich und Grossbritannien, sowie die Stimmrechtsgruppen unter der Leitung von Belgien, den Niederlanden und Mexiko. Sie werden gefolgt von der Gruppe unter der Führung von Kanada. Die Einzelsitze und Stimmrechtsgruppen unter der Leitung von Industrieländern erreichen die 50-Prozent-Schwelle in unterschiedlichen Kombinationen. Siehe Alliance Sud (2009), IWF-Kredite in der globalen Wirtschaftskrise, Hintergrundpapier vom 27. Oktober. Siehe zum Beispiel die Darstellung der Schweizer Positionen im IWF-Newsletter vom Oktober In der Debatte um das Unterstützungsprogramm an die Ukraine hat die Schweiz explizit ihre Erwartung an eine striktere Programmumsetzung ausgedrückt und insbesondere weitere Massnahmen zur Einschränkung des Budgetdefizits gefordert (S. 2). Über eine mögliche Beteiligung der Schweiz an der geplanten Ausdehnung der konzessionellen Kredite für ärmere Länder hat sich der Bundesrat in der Öffentlichkeit bisher ausgeschwiegen. Verwaltungsintern ist jedoch zu vernehmen, dass der IWF hier von der Schweiz ebenfalls einen Beitrag erwartet. Um seine Reputation im IWF abzusichern, dürfte der Bundesrat diese Erwartung erfüllen. Mitte der 1990er-Jahre wurde ein Rahmenkredit für die Subventionierung konzessioneller Kredite gesprochen, der nicht ausgeschöpft worden ist. Das Geld ist jedoch in keinem Finanzplan eingestellt und müsste irgendwo kompensiert werden. Ausserdem sind die konzessionierten Sonderkredite des IWF weiterhin in zahlreichen Fällen an Sparauflagen gekoppelt und tragen bestenfalls zur Behebung von Zahlungsbilanzproblemen, nicht aber zur Armutsbekämpfung bei. Im IWF-Newsletter vom Oktober 2009 betont die Eidgenössische Finanzverwaltung in ungewohnt deutlicher Sprache, dass der IWF keine Entwicklungsbank ist (S. 5). Zahlungen an den Fonds ersetzen darum weder die bilaterale Entwicklungszusammenarbeit, noch Beiträge an multilaterale Finanzierungsinstitutionen mit einem tatsächlichen Entwicklungsmandat. 9

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