V O R L A G E Vorlagen-Nr.: 194/2012

Transkript

1 V O R L A G E Vorlagen-Nr.: 194/2012 Beratung und Beschlussfassung über eine Organisationsüberprüfung der Kreisverwaltung Federführender Fachbereich: X öffentlich Aktenzeichen: IV Fachbereich Kreisentwicklung, Bau und nicht öffentlich Sachbearbeiter/in: Hauke Boller; Umwelt Burkhard Jansen; Heiko Tiedemann Datum: mitwirkende Fachbereiche: 01 / I BERATUNGSFOLGE DATUM ERGEBNIS Hauptausschuss Finanzielle Auswirkungen Ja Genderaspekt betroffen Nein Stellenplanmäßige Auswirkungen Ja Beschlussvorschlag: Der Hauptausschuss stimmt der in der Sachdarstellung formulierten inhaltlichen Ausgestaltung einer Organisationsüberprüfung sowie der Prioritätensetzung zu den strategischen Zielen zu. Eine zusätzliche Stelle für die Stabsstelle Verwaltungsmodernisierung und egovernment wird im Stellenplan 2013 zur Verfügung gestellt. Notwendige Mittel für Fremdbeauftragungen werden bei Bedarf über einen Nachtrag zum Haushalt 2013 oder ggf. zum Haushalt 2014 zur Verfügung gestellt. Begründung: Der Kreistag des Kreises Nordfriesland hat als Haushaltsbegleitbeschluss in seiner Sitzung am einstimmig beschlossen:. Überprüfung der Organisationsstruktur der Kreisverwaltung Vorbehaltlich der Erkenntnisse, die durch die Überprüfung der Kreisverwaltung durch den Landesrechnungshof gewonnen werden, streben wir eine Organisationsüberprüfung der gesamten Kreisverwaltung an. Die Verwaltung wird beauftragt nach Auswertung der Überprüfung des Landesrechnungshofes das Thema Organisationsüberprüfung auf die Tagesordnung des Hauptausschusses zu setzen, dies soll noch vor der Sommerpause geschehen. Die dafür notwendigen Haushaltsmittel sind über einen Nachtragshaushalt bereit zu stellen. Bei der Auswahl des Prüfungsunternehmens ist der Hauptausschuss einzubinden.. Dieser Beschluss des Kreistages bedarf zur weiteren Bearbeitung und zum besseren Verständnis für die nachfolgende Empfehlung bzw. Vorgehensweise des Landrates/ der Verwaltung einiger Kommentierungen und Hinweise. 1. Hinweise zur Beschlusslage und zur Organisationshoheit a) Prüfungsergebnisse des Landesrechnungshofes

2 - 2 - Wie der Prüfungsmitteilung des Landesrechnungshofes zu entnehmen ist, war es Ziel dieser parallelen Prüfung über alle elf Kreise, Transparenz durch eine auf Vergleichen basierende Querschnittsbetrachtung herzustellen sowie - ebenfalls mit dem vergleichenden Ansatz - Prozesse im Hinblick auf Ordnungsmäßigkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit zu überprüfen (S. 7 der Prüfungsmitteilung). Die Kreise sollten diesen Vergleich zum Anlass nehmen, die eigene Verwaltungspraxis zu überprüfen und ggf. das Ob und Wie der Aufgabenwahrnehmung zu hinterfragen (ebd.). Anzumerken ist aber, dass sich diese vergleichende Betrachtung (vertiefend) auf eine begrenzte Auswahl Aufgaben bezieht sowie in einer (verallgemeinernden) Gesamtbetrachtung der Verwaltung auf Stellen und Personalaufwand. Dies - sowie unter Berücksichtigung der Stellungnahme des Kreises zum Prüfvermerk kann keine Organisationsüberprüfung der gesamten Verwaltung rechtfertigen. Auch andere, qualifiziertere Vergleiche zwischen den Kreisen, wie das LKT-Benchmarking, haben bisher eine begrenzte, sektorale Betrachtung. Aber in Zusammenführung dieser Ergebnisse und ergänzt um die Ergebnisse aus Kunden- und Mitarbeiterbefragungen, den Erfahrungen aus der Einführung der Doppik sowie der Geschäftstätigkeit der laufenden Verwaltung sieht auch der Landrat/ die Verwaltung die Notwendigkeit, die bisherige Aufgabenwahrnehmung einer (fortlaufenden) Überprüfung zuzuführen. Die Ziele einer (ggf. externen) Organisationsüberprüfung sind aber zunächst konkreter zu bestimmen (siehe nachfolgend), um eine Umsetzung der Maßnahmen im Sinne der Beschlusslage sicherzustellen und dabei einen größtmöglichen Mehrwert zu generieren. b) Zuständigkeit für Organisationsfragen Wie oben dargestellt, strebt der Kreistag eine Organisationsüberprüfung der gesamten Kreisverwaltung mittels externen Prüfungsunternehmen an. Die Formulierung Überprüfung intendiert naturgemäß auch eine Umsetzung von organisatorischen Maßnahmen. Um Missverständnissen im weiteren Verfahren vorzubeugen, hier zunächst einige Ausführungen zu den normativ vorgegebenen Zuständigkeiten. Zuständigkeiten des Landrates/ der Landrätin Gemäß 51 (1) Satz 1,2 der Kreisordnung (KrO) leitet der Landrat/ die Landrätin die Verwaltung des Kreises in eigener Zuständigkeit nach den Zielen und Grundsätzen des Kreistags und im Rahmen der von ihm bereitgestellten Mittel. Sie oder er ist für die sachliche und wirtschaftliche Erledigung der Aufgaben, die Organisation und den Geschäftsgang der Verwaltung sowie für die Geschäfte der laufenden Verwaltung verantwortlich. Ferner ist in Absatz 2 geregelt, dass der Landrat/ die Landrätin die Verwaltung in Sachgebiete gliedert. Der Vorschlag zur Verwaltungsgliederung sowie von Änderungen ist zwar durch den Kreistag widerspruchsfähig (Absatz 3), die originäre Zuständigkeit liegt aber beim Landrat. Zuständigkeiten des Kreistages Wie dargestellt, obliegt es dem Kreistag, Ziele und Grundsätze für die Verwaltung zu erlassen und die notwendigen Ressourcen zur Verfügung zu stellen, letzteres erfolgt über den Kreishaushalt. Diese Ausführungen zur Rollenverteilung erscheinen zu Beginn des Verfahrens geboten, weniger wegen unterschiedlichen Auffassungen von Kreistag und Verwaltung zur Ausgangslage und Analyse, sondern vielmehr bzgl. einer eventuellen gegenseitigen Erwartungshaltung bei der Umsetzung. Festzustellen ist, dass der Prozess einer Organisationsüberprüfung und nachfolgend der Implementierung originär in der Zuständigkeit des Landrates liegt. Nach den nunmehr vorliegenden Ergebnissen und Erfahrungen (siehe oben) und bei entsprechenden personellen Ressourcen kann diese Aufgabe verstärkt wahrgenommen werden. Von Seiten des Landrates/ der

3 - 3 - Verwaltung wird eine regelmäßige Berichterstattung im Hauptausschuss zum Verfahrensstand erfolgen, ggf. alternativ oder zusätzlich eine Darlegung in der AG Berichtswesen 2. Prioritätensetzung/ Gewichtung der Ziele und Grundsätze für die Verwaltungsorganisation Die Ziele des Kreises für die Verwaltungsorganisation lassen sich aus den strategischen Zielen aus 2006 ableiten (der laufende Überarbeitungsprozess wird hier nicht wiedergegeben). Hier heißt es unter dem Oberpunkt: Den Kreis Nordfriesland zum Dienstleister für unsere Bürgerinnen, Bürger und Kommunen ausbauen 1.3 Verwaltung bürgernäher gestalten Bürger als zufriedene Kunden gewinnen und betreuen technische Informationsmöglichkeiten ausbauen örtliche Erreichbarkeit und Ansprache sicherstellen 1.4. Interne Abläufe zukunftsorientiert organisieren Verwaltung kostengünstig, serviceorientiert, flexibel und wirtschaftlich organisieren Leistungsfähigkeit der Verwaltung steigern durch konsequente Organisationsentwicklung und Geschäftsprozessoptimierung Bürokratieabbau bei der Entwicklung der Verwaltung in den Vordergrund stellen Personalkosten unter Berücksichtigung der Aufgabenentwicklung reduzieren 1.5 Kommunikation und Transparenz im professionellen Umgang miteinander fördern Professionalität der Verwaltung erhöhen 1.6 Möglichkeiten der IT nutzen Bedarfsgerechte Angebote für die Bürger entwickeln Ferner wurden weitere Ziele mit mittelbaren Auswirkungen auf die Verwaltungsorganisation beschlossen, insbesondere zum neuen Steuerungsmodell (NSM), zur Doppik und zur Kosten-/ Leistungsrechnung (KLR). Vereinfacht lassen sich die unter 1. genannten Ziele für die gesamte Verwaltung unter den drei Oberbegriffen: Qualität, Kundenorientierung und Wirtschaftlichkeit subsumieren. Hier bestehen bei Gleichwertigkeit dieser strategischen Ziele nicht auflösbare Konflikte für organisatorische Veränderungen. Die Möglichkeiten über Geschäftsprozessoptimierungen Verwaltungen sowohl serviceorientiert (im Sinne von bürgernah) und gleichzeitig auch wirtschaftlich(er) zu organisieren, sind Grenzen gesetzt. Zudem ist eine kostengünstige Verwaltung nicht per se wirtschaftlich. In Anbetracht des Kontextes des oben genannten Kreistagsbeschlusses er ist Teil des Haushaltsbegleitbeschlusses wird die Intention der Beschlussfassung wie folgt wiedergegeben: eine Erhöhung der Wirtschaftlichkeit (outputorientiert) Reduzierung des internen Aufwands Der Landrat/ die Verwaltung empfiehlt daher als Prioritätensetzung folgenden Grundsatz/ Ziel für das weitere Organisationsuntersuchung: Die wesentlichen Verwaltungsleistungen (Kernprozesse) für interne und externe Kunden sind unter Beachtung einer noch angemessenen Kunden-/ Serviceorientierung und einer rechtlich vertretbaren Qualität möglichst wirtschaftlich 1 zu erbringen 2. Die nachfolgenden Ausführungen und Empfehlungen stehen unter dem Vorbehalt einer solchen Richtungsentscheidung des Kreistags. 1 Die Wirtschaftlichkeitsbetrachtung erfolgt outputorientiert. 2 Angemessen und vertretbar als unbestimmte Begriffe wurden hier bewusst genutzt. Konkrete Standards für Qualität und Kundenorientierung können nur leistungs-/ prozessspezifisch festgesetzt werden.

4 Ausgangslage für eine Organisationsuntersuchung im Kreis Nordfriesland Die Organisation der hiesigen Kreisverwaltung folgt der Funktionsorientierung der klassischen Organisationslehre, d.h. im Vordergrund steht die Aufbauorganisation, bei der im Wesentlichen Einzelaufgaben zu Stellen (Dienstposten) zusammengefasst und in Organisationseinheiten zusammengeführt werden. Diese Organisationseinheiten stehen in einer hierarchisch aufgebauten Verwaltungsgliederung in Kommunikations- und Weisungsbeziehungen. Die von den in den Organisationseinheiten (Fachbereiche, Fachdienste und Abteilungen) zusammengefassten Dienstposten wahrzunehmenden Aufgaben/ Zuständigkeiten werden in einem Dienst- und Geschäftsverteilungsplan festgelegt. Diese Organisationseinheiten werden überwiegend nach fachlichen Kompetenzen voneinander abgegrenzt, weniger nach verfahrensmäßigem Ablauf. Trotz veränderter Rahmenbedingungen, hierzu gehören die Einführung der Doppik, vermehrte Projektarbeit, umfangreicherer Beteiligungsverfahren, die Nutzung der Informationstechnologie, erste Ansätze eines egovernment sowie zunehmendem Kostenbewusstsein und Output- Orientierung hat sich an dem Grundmuster der Verwaltungsorganisation nichts Wesentliches verändert. Entsprechend den beschriebenen veränderten Anforderungen sollte aber der Gestaltung der Ablauforganisation ("Geschäftsprozess") zeitlicher und sachlicher Vorrang vor der Gestaltung der Aufbauorganisation eingeräumt werden, denn die Prozesse führen zu den Produkten, und nur durch eine konsequente Prozessorientierung können die Gestaltungspotenziale hinsichtlich Wirtschaftlichkeit, sowie ggf. hinsichtlich Qualität und Kundenorientierung ausgeschöpft werden. Derzeit wird die Ablauforganisation in der Kreisverwaltung noch stark geprägt durch die gewachsene Aufbauorganisation. Wesentliche Schwachstellen dieser klassischen Organisationsstruktur sind ein sehr hoher Koordinationsaufwand aufgrund der Schnittstellen im Leistungserstellungsprozess und daraus resultierende oft sehr zeit- und kostenintensive Leistungserstellungen, insbesondere, wenn die organisatorischen Schnittstellen zu zusätzlichen technischen Schnittstellen führen. Entsprechend soll im nachfolgenden Ansatz einer Organisationsüberprüfung die Prozessorganisation, d. h. die Frage nach dem wie, wann, wo und womit wird die Aufgabe erfüllt" im Fokus stehen, um somit die oben beschriebenen Schwachstellen zu minimieren. 4. Rechtliche und praktische Restriktionen für Veränderungsprozesse und dem zukünftigen Grundmuster der Aufbauorganisation Gesetzlich vorgegeben ist auf Ebene der Landkreise eine personenbezogene Verwaltungsführung, d.h. der Landrat/ die Landrätin als Organ des Kreises ( 7 KrO) nimmt die gesetzliche Vertretung war, er oder sie führen die Aufgaben durch, die dem Kreis zur Erfüllung nach Weisung ( 51 Abs. 5 Satz 1 KrO) übertragen wurden bzw. wurde als verantwortlich für die Angelegenheiten der allgemeinen unteren Landesbehörde bestimmt ( 2 Absatz1 des Gesetzes über die Errichtung allgemeiner unterer Landesbehörden in Schleswig-Holstein). Aufgrund dieser Zuständigkeitsregelung/ Organstellung verbleibt die Letztentscheidung (-verantwortung) grundsätzlich beim Landrat, sie kann auch nur in einem rechtlich begrenzten Rahmen auf Mitarbeiter übertragen werden. Ebenso wird zwingend ein Mindestmaß an hierarchischem System in der Kreisverwaltung bestehen bleiben müssen. Offen muss aber bleiben, mit wie vielen Hierarchieebenen die Verwaltung organisiert werden muss und ob Fach- und Dienstaufsicht sowie Entscheidung über den Ressourceneinsatz zwingend in dem jeweiligen Vorgesetzten des Mitarbeiters/ der Mitarbeiter gebündelt sein muss.

5 - 5 - Ebenfalls festzuhalten ist bei einer ablauforientierten Organisation an einer Gliederung der Verwaltung in Fachbereiche (Sachgebiete, siehe auch KrO), da nur so die Steuerung des Ressourceneinsatzes sowie die Prioritätensetzung in der Aufgabenwahrnehmung gewährleistet werden kann. Offen muss zum jetzigen Zeitpunkt aber bleiben: die Anzahl der Fachbereiche, deren Zuständigkeiten sowie die (einheitliche) Form der Organisation innerhalb der Bereiche. Auch durch die laufende Verwaltungstätigkeit gibt es zu beachtende Restriktionen für notwendige Veränderungsprozesse. So werden alle Veränderungsprozesse (Zuständigkeiten, Arbeitsabläufe, IT-Einsatz, etc.) im laufenden Geschäftsbetrieb implementiert werden müssen, und dies ohne auch nicht übergangsweise personelle Verstärkung im jeweiligen Geschäftsprozess. 5. Weitere Vorgehensweise Da auch der Landrat/ die Verwaltung die Auffassung vertritt, dass der laufende Prozess der Verwaltungsmodernisierung intensiviert und ggf. auch extern unterstützt werden sollte, wird folgende Empfehlung für die inhaltliche Ausrichtung und zeitliche Abfolge gegeben: Aufgrund der Vielzahl der Geschäftsprozesse, die in einer Kreisverwaltung abgebildet werden, ist es nicht möglich, eine Aufbauorganisation ohne Arbeitsteilung, Schnittstellen und Hierarchien zu schaffen. Entscheidend für einen reibungslosen, geordneten und vor allem wirtschaftlichen Dienstbetrieb ist aber, dass diese drei Komponenten bei den Kernprozessen deutlich reduziert werden und Entscheidungskompetenzen weitgehend in jeweils einer Organisationseinheit gebündelt werden. Dazu sind in einem ersten Schritt die Geschäftsprozesse zu bestimmen, die entweder - für einen reibungslosen, geordneten inneren Betrieb der Verwaltung zwingend sind, - eine besondere wirtschaftliche Bedeutung (Input- und/ oder Outputbetrachtung) für den Kreis haben - oder eine besondere gesellschaftliche, politische oder gesetzliche Relevanz haben (Gefahrenabwehr, etc.) Diese bilden die Kernprozesse, an denen die zukünftige Aufbauorganisation sowie die zwingend gebotene IT-Strategie auszurichten sind. Diese Kernprozesse werden dem Hauptausschuss vor der weiteren Bearbeitung zur Kenntnis gegeben. In einem zweiten Schritt bedarf es zunächst Anpassungen in der Organisationsstruktur, damit diese Kernprozesse soweit möglich in jeweils nur einem Fachbereich abgebildet werden. Dies ist zu Beginn der eigentlichen Organisations- und Ablaufuntersuchung zwingend geboten, da naturgemäß Veränderungsprozesse über Organisationsgrenzen hinweg zu umfangreichen internen Diskussionen ggf. auch zu nicht fachlich begründeten Widerständen führen, die frühzeitig aufgelöst werden müssen. Die zukünftige Aufbauorganisation soll aber zudem die für eine vollständige KLR notwendige interne Leistungsverrechnung vereinfacht ermöglichen (Reduzierung des internen Aufwands). In einem dritten Schritt erfolgt eine standardisierte Prozessdokumentation, d.h. eine Gliederung der Arbeit in einzelne Schritte, die zeitliche Reihenfolge der Arbeitsschritte, der Einsatz von Sachmitteln (Computerprogramme, IT-gestützte Prozesse (Workflow), sowie der Einsatz von Personal sowie Zuständigkeiten, etc. mit anschließender Analyse und Optimierungsempfehlungen. Im nachfolgenden vierten Schritt erfolgt die Implementierung der Empfehlungen (Abläufe, Standards, IT-Einsatz, Personal und Zuständigkeiten), aber unter Beachtung einer IT-Strategie für die Gesamtverwaltung.

6 - 6 - Die nachfolgenden Schritte (Optimierung der Prozesse zweiter und dritter Kategorie unter Beachtung der optimierten Abläufe der Kernprozesse) werden an dieser Stelle nicht weiter ausgeführt. 6. Zuständigkeiten in der Verwaltung Da die übergeordnete Geschäftsprozessoptimierung und Organisationsentwicklung gemäß Dienstund Geschäftsverteilung in die originäre Zuständigkeit der Stabsstelle Verwaltungsmodernisierung und EGovernment fällt, wird auch von hier die Organisationsüberprüfung der Kreisverwaltung erfolgen. Für die Bearbeitung bedarf es aber einer personellen Verstärkung im Umfang von einer Stelle im gehobenen Dienst (fachliches Anforderungsprofil: Verwaltungsinformatik oder Verwaltungsbetriebswirtschaft mit Kenntnissen der Organisationslehre und hoher IT-Affinität). Sobald die Organisationsuntersuchung zum Abschluss kommt und eine Verwendung in der Stabsstelle nicht mehr geboten ist, würde die Stelle wieder abgebaut und der Stelleninhaber/ die Stelleninhaberin innerhalb des Hauses anderweitig eingesetzt werden. Im Rahmen der natürlichen Fluktuation wird es ausreichend Optionen geben. Die fachliche Zuständigkeit auf Leitungsebene (ohne Änderung der Verwaltungsgliederung) und das notwendige fachliche Weisungsrecht wird bis auf Widerruf dem Fachbereichsleiter IV übertragen. Notwendige Haushaltsmittel für Fremdbeauftragungen werden bei Bedarf über Nachträge in den Haushalt 2013 eingebracht, für nachfolgende Haushaltsjahre in den jeweiligen Haushaltsberatungen. 7. Abschließende Anmerkung Der vorgeschlagene Ansatz klammert explizit darüber hinausgehende Fragestellungen aus, um den begrenzten Ressourceneinsatz und der Forderung nach zügigen Ergebnissen Rechnung zu tragen. So werden die Kernprozesse keiner grundsätzlichen Aufgabenkritik unterworfen, da die Aufgabenwahrnehmung nicht in Frage gestellt werden kann. Hier noch nicht berücksichtigt, aber von Seiten der Verwaltung zu gegebener Zeit eingebracht, sind Ausführungen zu notwendigen Veränderungsprozessen im Personal ( Change management ). Hierbei wird es zwingend zu Fremdbeauftragungen kommen müssen. Derzeit nicht möglich sind qualifizierte Aussagen zu Einsparpotenzialen im Zusammenhang mit einer Organisationsänderung, insbesondere im Stellenplan. Soweit sich im Rahmen der Organisationsüberprüfung die Option der Stelleneinsparung ergibt, soll sie genutzt werden, aber unter der Maßgabe der Wirtschaftlichkeit im Sinne der Outputorientierung (siehe oben). Sobald der oben dargestellte erste Verfahrensschritt zum Abschluss gebracht wurde, sind konkretere Ausführungen zum zeitlichen Ablauf möglich. Erste Meilensteine sind voraussichtlich ein Jahr nach Projektbeginn zu erwarten. Dieter Harrsen Landrat