Aspekte des integralen Risikomanagements. in Zusammenhang mit Naturgefahren

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1 Aspekte des integralen Risikomanagements in Zusammenhang mit Naturgefahren Inauguraldissertation der Philosophisch-naturwissenschaftlichen Fakultät der Universität Bern vorgelegt von Andy Kipfer von Lützelflüh und Neuchâtel Leiter der Arbeit: Prof. Dr. H. Kienholz Geographisches Institut der Universität Bern

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3 Aspekte des integralen Risikomanagements in Zusammenhang mit Naturgefahren Inauguraldissertation der Philosophisch-naturwissenschaftlichen Fakultät der Universität Bern vorgelegt von Andy Kipfer von Lützelflüh und Neuchâtel Leiter der Arbeit: Prof. Dr. H. Kienholz Geographisches Institut der Universität Bern Von der Philosophisch-naturwissenschaftlichen Fakultät angenommen. Bern, 10. November 2005 Der Dekan: Prof. Dr. P. Messerli

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5 Vorwort und Dank I Seestrasse in Thun, 23. August 2005 Vorwort und Dank Ende August 2005, kurz vor Fertigstellung dieser Arbeit, traten in der Schweiz verheerende Unwetterereignisse auf. Es wurde erneut eindrücklich aufgezeigt, welche Kraft Naturprozesse haben können und wie wichtig deshalb ein möglichst optimaler Umgang mit den von ihnen ausgehenden Risiken ist. Diese Arbeit ist im Anschluss an das Projekt IRMA-SPONGE No. 5 Spatial planning and supporting instruments for preventive flood management entstanden. Sie bot mir die spannende Gelegenheit, an der Schnittstelle zwischen Natur und Mensch zu arbeiten. Integrales Risikomanagement bei Naturgefahren umfasst zahlreiche und sehr unterschiedliche Sachgebiete. Entsprechend breit gefächert ist das in dieser Arbeit berührte Themenspektrum. Viele Personen haben zum Gelingen dieser Arbeit beigetragen. Bei ihnen allen möchte ich mich an dieser Stelle vielmals für ihre Unterstützung bedanken: Prof. Dr. Hans Kienholz hat mit seiner grossen fachlichen und moralischen Unterstützung während der gesamten Zeit und dem mir entgegengebrachten Vertrauen diese Arbeit ü- berhaupt erst möglich gemacht. Seine Bereitschaft Freiräume zuzulassen und zugleich zu jeder Zeit für Fragen und Diskussionen offen und verfügbar zu sein, waren für mich von sehr grossem Wert. Dr. Armin Petrascheck hat mich als Koreferent begleitet und über zahlreiche wertvolle Diskussionen, Anregungen und Impulse massgeblich zum Gelingen dieser Arbeit beigetragen.

6 Vorwort und Dank II Dr. Klaus Dapp, Birgit Haupter und Dr. Peter Heiland von der Technischen Universität Darmstadt, sowie Wolfgang Ruf von der ETH Zürich danke ich für die angenehme und ergiebige Zusammenarbeit im Rahmen der während dieser Arbeit durchgeführten europäischen Forschungsprojekten. Viel zu einer guten Arbeitsatmosphäre hat das gesamte Team der Gruppe für angewandte Geomorphologie und Naturrisiken (AGNAT) beigetragen. Allen Kolleginnen und Kollegen von der AGNAT, sowie allen Mitgliedern des 10-Uhr und 16-Uhr Kaffeepausenteams vom vierten Stock des GIUB s danke ich dafür vielmals. Speziell danke ich dabei Franziska Schmid für ihre Unterstützung. Zahlreiche Vertreter von Behörden, Einsatzkräften und Versicherungen haben zu dieser Arbeit beigetragen. Ihnen allen bin ich zu grossem Dank verpflichtet. Ohne ihre Mithilfe wäre die Arbeit in dieser Form nicht machbar gewesen. Die Firma Geo7 AG in Bern ermöglichte mir durch eine sehr flexible Arbeitsregelung eine berufsbegleitende Durchführung dieser Arbeit. Dies ist nicht selbstverständlich, und ich möchte mich dafür herzlich bedanken. Danken möchte ich auch meinen Eltern und allen Kolleginnen und Kollegen, welche mich über all die Jahre auch ausserhalb der Universität unterstützt haben. Luzern, im September 2005 Andy Kipfer

7 Zusammenfassung III Zusammenfassung Seit Beginn der 90er Jahre des letzten Jahrhunderts findet beim Umgang mit Naturgefahren ein Wandel statt. In der Schweiz haben insbesondere Hochwasserereignisse (1987, 1993, 1999 und 2000) aufgezeigt, dass ein vollständiger Schutz durch technische Massnahmen allein unbezahlbar und unrealistisch ist. Einerseits müssen daher weiche planerische Massnahmen, wie die Ausscheidung von Gefahrenzonen, die Reduktion des Schadenpotentials in gefährdeten Gebieten, die Notfallplanung oder die Information der Bevölkerung miteinbezogen werden. Andererseits muss aber auch akzeptiert werden, dass immer ein Restrisiko vorhanden ist. Diese Entwicklung hat eine verstärkte Auseinandersetzung der Gesellschaft mit Risiken zur Folge. Mit integralem Risikomanagement kann ein systematisches Managementkonzept zum Umgang mit Risiken umschrieben werden. Ziel dieser Arbeit war die Identifikation von entscheidenden Kriterien für einen optimalen Umgang mit Naturgefahren im Rahmen des integralen Risikomanagements. Neben der Identifikation dieser Kriterien sollten auch Mittel und Möglichkeiten aufgezeigt werden, welche dazu beitragen können diese zu erfüllen. Der Schwerpunkt der dazu durchgeführten Analysen lag bei der Hochwassergefahr und der Raumplanung. Diese Bereiche wurden im Rahmen zweier internationaler Projekte (Projekt IRMA-SPONGE no.5 und Wirksamkeitsstudie der Internationalen Kommission zum Schutz des Rheins, IKSR) sowie mit Hilfe von vier Fallstudien in der Schweiz detailliert untersucht. Die Fallstudien wurden in Basel (Kanton Basel-Stadt), Ermatingen (Kanton Thurgau), sowie Schwarzenburg und Thun (beide Kanton Bern) durchgeführt. Dabei wurden jeweils die ablaufenden Handlungen vor und nach Hochwasserereignissen analysiert. In sämtlichen Auswertungen wurden zudem Befragungen verschiedener Akteure (wie z.b. Behörden, betroffene Bevölkerung und Versicherungen) einbezogen. Die im Rahmen des integralen Risikomanagements ablaufenden Aktivitäten werden vielfach mit Hilfe eines zweidimensionalen Kreislaufmodells veranschaulicht. Es konnte in dieser Arbeit gezeigt werden, dass der Kreislauf in die dritte Dimension zu einem Risikomanagement-Kegel (risk management cone, RMC) erweitert werden kann. Dieser Ausbau ermöglicht die Darstellung einer Verbesserung oder Verschlechterung des Vorbeugungsniveaus im Laufe der Zeit. Zudem kann auch das Restrisiko abgebildet werden. Mit Hilfe der Fallstudien konnte weiter das Konzept der Aktivitäts-Zeitdiagramme entwickelt werden. Mit diesen Diagrammen können Auswirkungen von Handlungen, welche im Rahmen eines Risikomanagement-Systems ausgeführt oder unterlassen werden, einfach grafisch dargestellt werden. Zusätzlich geben sie auch Auskunft darüber, wie einzelne Akteurgruppen das momentane Schutzniveau bewerten. Die Fallstudien ermöglichten es auch, Schlussfolgerungen in Bezug auf Art und Umfang von Massnahmen zu ziehen, welche nach Hochwasserereignissen getroffen werden. Es hat sich gezeigt, dass nach einem Ereignis immer Verbesserungsmöglichkeiten im jeweiligen Schutzkonzept gesucht worden sind. Der Umfang der anschliessend getroffenen Massnahmen hing jedoch stark von der Grösse des abgelaufenen Ereignisses ab. Wur-

8 Zusammenfassung IV den die Grenzen der aktuellen Schutzmöglichkeiten erreicht oder überschritten, wurde versucht das Schutzniveau auf die Grösse des gerade erlebten Ereignisses zu erhöhen. Fiel das Ereignis im Rahmen des Erwarteten aus, wurden v.a. punktuelle Anpassungen vorgenommen. Bei der Massnahmenwahl in geschlossenen Siedlungsbereichen zeigte sich, dass für eine erfolgreiche Umsetzung von Schutzprojekten nicht nur finanzielle Überlegungen, sondern vor allem auch indirekte Kosten in Zusammenhang mit sozialen Anliegen (z.b. mangelnder Lastenausgleich zwischen verschiedenen Interessengruppen) oder der Umwelt (z.b. Ästhetik des Landschaftsbildes) entscheidend sind. Dies gilt insbesondere für Projekte, welche auf der Seite des Gefahrenprozesses ansetzen (z.b. Wasserbau). Kann der Gesamtpreis nicht akzeptabel gestaltet werden, wird ein entsprechendes Vorhaben nicht umgesetzt oder bereits von vornherein primär auf der Seite des Schadenpotentials (z.b. Notfallplanung oder Objektschutz) eingegriffen. Es konnte weiter gezeigt werden, dass der Faktor Mensch im Risikomanagementsystem eine zentrale Rolle einnimmt. Wird dies nicht berücksichtigt, kann langfristig kaum ein Risikomanagementsystem zuverlässig funktionieren. Zudem bestätigte sich, dass sämtliche Aktivitäten im Rahmen des integralen Risikomanagements Daueraufgaben sind. Wie die Untersuchungen gezeigt haben, ist die Gefahr gross, dass Naturgefahren zugunsten von Alltagsgeschäften vergessen gehen, wenn über längere Zeit kein Ereignis eintritt. Das Fundament für jede Handlung im Rahmen des integralen Risikomanagements bildet eine aktuelle Risiko- resp. Gefahrenbeurteilung. Diese muss periodisch (im Minimum alle 10 Jahre) überprüft werden. Mit Gefahren- und Risikokarten können so für die Raumplanung, aber auch für die Notfallplanung, sehr gute Hinweisinstrumente entwickelt werden, um Schäden in Zukunft verringern zu können. Darauf aufbauende Nutzungseinschränkungen und Bauauflagen müssen, um langfristig Wirkung zeigen zu können, konsequent und kontinuierlich durchgesetzt werden. Es zeigte sich auch, dass eine regelmässig überprüfte und aktualisierte Notfallplanung, welche auf lokale Gegebenheiten Rücksicht nimmt, Bestandteil jeder Risikomanagementstrategie sein muss. Dies gilt nicht nur für die Öffentlichkeit, sondern auch für Privatpersonen. In dieser Hinsicht muss auch die wohl wichtigste und kostengünstigste Schutzmassnahme, die Förderung der Eigenverantwortung, wieder verstärkt gefördert und gefordert werden. Die Untersuchungen ergaben, dass Kommunikation und Information Schlüsselgrössen sind. Dies insbesondere auch darum, da für die meisten involvierten Akteure (Bevölkerung, Wehrdienste, Behörden...) Naturrisiken ein Handlungsfeld unter vielen sind und vielfach nur im Ereignisfall eine hohe Priorität haben. Es ist eine Aufgabe von Behörden und Versicherungen dafür zu sorgen, dass die nicht alltäglichen Naturrisiken nicht vergessen gehen. Es zeigte sich weiter, dass bei Entscheidungsfindungen für Schutzprojekte alle betroffenen Akteure einbezogen werden sollten. So können aus Unwissenheit entstehende diffuse Ängste oder Widerstände von ganzen Interessengruppen oft erfolgreich abgebaut und mögliche Probleme vermieden werden.

9 Inhaltsverzeichnis V Inhaltsverzeichnis Vorwort und Dank...I Zusammenfassung...III Inhaltsverzeichnis... V Abbildungsverzeichnis... IX Tabellenverzeichnis... XIII 1. Einleitung und Zielsetzung Zielsetzung Gliederung der Arbeit Methodik und Definitionen Methodik Definitionen Risikomanagement Risiken Entwicklung Risikomanagement Chancen und Risiken Umgang mit Risiken in der Schweiz KATARISK PLANAT Risikomanagement und Naturgefahren Risikomanagement Konzepte Risikomanagement-Kreislauf für Naturrisiken Grundlagen Risikobeurteilung Vorbeugung Bewältigung Regeneration Risikomanagement-Kegel (RMC) für Naturrisiken Alltag und Ereignisfall Übertragung auf Alltagsbereiche Ausgangslage Automobil Orientierungslaufen Akteurgruppen...37

10 Inhaltsverzeichnis VI 5.1 Hauptakteurgruppen in der Schweiz Weitere Akteurgruppen Raumplanung und Naturgefahren Projekt IRMA-SPONGE no Ziele Methoden Einleitung Raumplanungssysteme Schweiz Gefahrenkartierung / Risikokartierung Übersicht Darstellung von Naturgefahren und Naturrisiken auf überregionaler Ebene Darstellung von Naturgefahren und Naturrisiken auf regionaler Ebene Darstellung von Naturgefahren und Naturrisiken auf lokaler Ebene Hochwasserschutz und Raumplanung im Rheineinzugsgebiet Grundlagen Handlungsfelder der Raumplanung Handlungsräume im Rheineinzugsgebiet Anwendungspraxis in der Regionalplanung Hochwassergefahren Hochwasserschäden und Hochwasservorsorge Zusammenhang zwischen Hochwasserbewusstsein und Hochwasserschäden Analyse von Gebäudeversicherungsdaten Verhalten und Hochwasserschutz Vermeiden von Hochwasserschäden Information und Kommunikation Erkennen von Gefahren Mittel und Konzepte für die Information und Kommunikation Öffentliche Notfallplanung Vorsorgemassnahmen und Eigenverantwortung Fallstudien und Fallbeispiele Übersicht und Ziel Fallstudie Thun Einleitung Naturraum Geschichte Gefahrensituation am Thunersee...88

11 Inhaltsverzeichnis VII Risikomanagement Fazit Fallstudie Schwarzenburg Einleitung Natur- und Kulturraum Gefahrensituation Akteure Risikomanagement Fazit Fallbeisbiel Ermatingen Einleitung Natur- und Kulturraum Pegelmessung Bodensee Gefahrensituation Risikomanagement Fazit Fallstudie Basel Einleitung Natur- und Kulturraum Gefahrensituation Risikomanagement Fazit Aktivität im Risikomanagement-System Ausgangslage Bewegung im Risikomanagement-System Grundlagen Bewegungsspielraum Intern ausgelöste Aktivität Extern ausgelöste Aktivität Bewegungsdauer Bewegungsrichtung Fazit Aktivitäts-Zeitdiagramme: Theorie Grundlagen Idealzustand Aktivitäts-Zeitdiagramme: Praxis Einleitung Thun...147

12 Inhaltsverzeichnis VIII Schwarzenburg Schlussfolgerungen Synthese Übersicht Massnahmenwahl nach Hochwasserereignissen Schlüsselaussagen und Empfehlungen Fazit Ausblick Literaturverzeichnis Öffentlich zugängliche Dokumente Nicht publizierte oder auf Anfrage erhältliche Literatur und persönliche Kommunikation Anhang: Projekt IRMA-SPONGE no Curriculum Vitae

13 Abbildungsverzeichnis IX Abbildungsverzeichnis Abbildung 2-1: Vorgehensmethodik...3 Abbildung 2-2: Strukturierung und Abgrenzung der Bereiche von Naturgefahren...5 Abbildung 3-1: Verfahrensschritte zur Risikobeurteilung gemäss Störfallverordnung...11 Abbildung 3-2: Naturkatastrophen Schäden und Trends...13 Abbildung 3-3: Gesamtrisiken infolge von Alltagsereignissen, Katastrophen und Notlagen in der Schweiz...14 Abbildung 3-4: Integrales Risikomanagement...15 Abbildung 3-5: Grundmodell und Grundelemente des Risikokonzepts...17 Abbildung 4-1: Risikomanagement Kreislauf für Naturrisiken...20 Abbildung 4-2: Verschiedene Einwirkungsarten von Gefahrenprozessen auf Gebäude 22 Abbildung 4-3: Übertragung des Risikomanagement Kreislaufes in die 3. Dimension zu einem Risikomanagement Kegel (RMC)...28 Abbildung 4-4: Bewegungen im RMC...29 Abbildung 4-5: Bewegungen im RMC...30 Abbildung 4-6: Idealer Risikomanagement Kegel (RMC)...30 Abbildung 4-7: Idealer Risikomanagement Kegel (RMC)...31 Abbildung 4-8: Idealer Risikomanagement Kegel (RMC)...31 Abbildung 6-1: Fallstudien-Gebiete und jeweilige Schwerpunktsetzung...44 Abbildung 6-2: Raumplanungssysteme der Rheinanliegerstaaten...46 Abbildung 6-3: Naturgefahren, Raumplanung und Recht in der Schweiz...48 Abbildung 6-4: Hochwasserrisiko im Elsass (Frankreich)...50 Abbildung 6-5: Darstellung der Hochwassergefahr auf regionaler Ebene...51 Abbildung 6-6: Hochwasser-Gefahrenhinweiskarten im Rheineinzugsgebiet...52 Abbildung 6-7: Darstellung von Hochwassergefahren auf lokaler Ebene...54 Abbildung 6-8: Intensitäts-Wahrscheinlichkeits-Diagramm...56 Abbildung 6-9: Ausschnitt aus dem PPR Sarre...58 Abbildung 6-10: Handlungsfelder für den vorsorgenden Hochwasserschutz...60 Abbildung 6-11: Handlungsräume und Bedeutung der Handlungsfelder für die Regionalplanung...61 Abbildung 7-1: Einordnung der Hochwassergefahr im System Naturgefahren...65 Abbildung 8-1: Karte der Schweiz...70 Abbildung 8-2: Hochwasser 1986 in Vechigen/Boll...75 Abbildung 8-3: Schutzmassnahmen im August 2005 in Vechigen/Boll...75 Abbildung 8-4: Hochwasser-Gefahrenhinweiskarte von Oxford...77 Abbildung 8-5: Temporäre Hochwasserschutzmassnahmen in Rüderswil...82 Abbildung 8-6: Zugriffsstatistiken auf die Homepage der IKSR (Internationale Kommission zum Schutz des Rheins) im Juli und August

14 Abbildungsverzeichnis X Abbildung 9-1: Karte der Schweiz...86 Abbildung 9-2: Luftbild der Stadt Thun...87 Abbildung 9-3: Stadtentwicklung von Thun...88 Abbildung 9-4: Kanderkorrektion Abbildung 9-5: Jährliche maximale Pegelstände von Abbildung 9-6: Ausgewählte Wasserstände im Thunersee...91 Abbildung 9-7: Pegelverlauf des Thunersees vom 1. Mai bis am 30. Juni Abbildung 9-8: Hochwasser im Lachen-Quartier in Thun...94 Abbildung 9-9: Ereignisdokumentations-Karte...97 Abbildung 9-10: Erinnerungsbrunnen im Erholungsgebiet von Thun entlang des Sees.99 Abbildung 9-11: Zeitliche Verteilung der Anrufe auf die Infoline Hochwasser der Stadt Thun Abbildung 9-12: Der Weg von Thun im Risikomanagement-Kegel von Abbildung 9-13: Karte der Schweiz Abbildung 9-14: Dorfbach Schwarzenburg Abbildung 9-15: Der Dorfbach Schwarzenburg am 8. April Abbildung 9-16: Ausgewählte Abflüsse im Dorfbach Schwarzenburg Abbildung 9-17: Vergleiche zwischen dem Zustand am mit der heutigen Situation Abbildung 9-18: Standorte der beim 3. Projekt vorgesehenen Polder oberhalb von Schwarzenburg Abbidlung 9-19: Der Weg von Schwarzenburg im Risikomanagement-Kegel (RMC) Von Abbildung 9-20: Karte der Schweiz Abbildung 9-21: Ausgewählte Wasserstände im Untersee Abbildung 9-22: Ausschnitt aus dem Zonenplan der Gemeinde Ermatingen Abbildung 9-23: Der Weg von Ermatingen im Risikomanagement-Kegel (RMC) von Abbildung 9-24: Karte der Schweiz Abbildung 9-25: Informationsblatt über aktuelle Messwerte von der Rheinschifffahrtsdirektion Basel Abbildung 9-26: Der Weg von Basel im Risikomanagement-Kegel (RMC) von Abbildung 10-1: Handlungsraum Naturgefahren Abbildung 10-2: Möglichkeiten zur Beeinflussung des Handlungsspielraums für den Themenbereich Naturgefahren Abbildung 10-3: Handlungsspielräume auf verschiedenen Verwaltungsebenen Abbildung 10-4: Grundlagen für Aktivitäts-Zeitdiagramme: Aktivität Abbildung 10-5: Grundlagen für Aktivitäts-Zeitdiagramme: Bewertung Ist-Zustand...145

15 Abbildungsverzeichnis XI Abbildung 10-6: Theoretische ideale Aktivitätskurven für Behörden und Bevölkerung.146 Abbildung 10-7: Aktivitäts-Zeitdiagramm Thun Abbildung 10-8: Aktivitäts-Zeitdiagramm Schwarzenburg...154

16 Abbildungsverzeichnis XII

17 Tabellenverzeichnis XIII Tabellenverzeichnis Tabelle 4-1: Gefahren- und Risikoanalyse / Gefahren- und Risikobewertung...23 Tabelle 4-2: Vorschlag für konkrete Schutzziele nach Risikokategorien...24 Tabelle 6-1: Darstellung von Naturgefahren auf verschiedenen Massstabsebenen...49 Tabelle 6-2: Möglichkeiten für die Berücksichtigung von Naturgefahren in der kommunalen Nutzungsplanung...55 Tabelle 6-3: Konsequenzen der verschiedenen Gefahrenstufen auf die Landnutzung..56 Tabelle 6-4: Berücksichtigung von Gefahrenstufen in der Nutzungsplanung im PPR Sarre...58 Tabelle 6-5: Neue Grundlagen für eine Hochwasserschutzpolitik in der Raumplanung.59 Tabelle 6-6: Regionale Differenzierung der Handlungsfelder...62 Tabelle 6-7: Anwendungspraxis in der Regionalplanung...63 Tabelle 7-1: Richtwerte für Intensitäten für die Einteilung in Gefahrenstufen in der Schweiz...67 Tabelle 8-1: Übersicht über vorliegende Gebäudeversicherungsdaten vom Mai Tabelle 8-2: Vergleich zwischen Schadengraden an reinen Wohngebäuden...70 Tabelle 8-3: Vergleich zwischen Schadengraden an reinen Wohngebäuden...71 Tabelle 8-4: Elementarschäden (sämtliche Gebäude) an Fliessgewässern und am Bodensee im Kanton Thurgau im Jahr Tabelle 8-5: Vergleich zwischen Schäden an Wohngebäuden im Kanton Aargau, aufgeteilt in die Kategorien Hochwasser und Rückstau/Grundwasser...72 Tabelle 8-6: Schadengrade bei reinen Einfamilien- und Mehrfamilienhäusern...73 Tabelle 9-1: Kurz-Chronologie des Hochwasserschutzes in Thun von 1970 bis Januar Tabelle 9-2: Kurz-Chronolgie des Hochwassers...95 Tabelle 9-3: Risikobewertung im August Tabelle 9-4: Risikobewertung im Dezember Tabelle 9-5: Risikobewertung im Sommer Tabelle 9-6: Resultate im Mitwirkungsverfahren für das Polder-Projekt Tabelle 9-7: Risikobewertung Ende Tabelle 10-1: Meilensteine Hochwasserschutz Thun zwischen 1999 und Tabelle 10-2: Meilensteine Hochwasserschutz Schwarzenburg zwischen 1985 und

18 Tabellenverzeichnis XIV

19 Kapitel 1 Einleitung und Zielsetzung 1 1 Einleitung und Zielsetzung Beim Umgang mit Naturgefahren findet seit Beginn der 90er Jahre des letzten Jahrhunderts ein Wandel statt. In der Schweiz haben insbesondere Hochwasserereignisse (1987, 1993, 1999, 2000) aufgezeigt, dass ein vollständiger Schutz durch technische Massnahmen allein, unbezahlbar und unrealistisch ist. Einerseits müssen daher weiche planerische Massnahmen, wie die Ausscheidung von Gefahrenzonen, die Reduktion des Schadenpotentials in gefährdeten Gebieten, die Notfallplanung oder die Information der Bevölkerung miteinbezogen werden. Andererseits muss aber auch akzeptiert werden, dass immer ein Restrisiko vorhanden ist. Dieser Wandel steht unter dem Motto von der Gefahrenabwehr zur Risikokultur (Planat 2004b). Diese Entwicklung hat eine verstärkte Auseinandersetzung der Gesellschaft mit Risiken zur Folge. Mit integralem Risikomanagement kann ein systematisches Managementkonzept zum Umgang mit Risiken umschrieben werden. Integrales Risikomanagement in Zusammenhang mit Naturgefahren ist das Leitthema dieser Arbeit. Der thematische Schwerpunkt bei den Naturgefahren liegt bei der Hochwassergefahr. 1.1 Zielsetzung Ziel dieser Arbeit ist die Identifikation von entscheidenden Kriterien für einen erfolgreichen Umgang mit Naturgefahren im Rahmen des integralen Risikomanagements. Neben der Identifikation dieser Kriterien sollen auch Mittel und Möglichkeiten aufgezeigt werden, welche dazu beitragen können, diese zu erfüllen. Damit soll ein möglichst optimaler Umgang mit Naturgefahren und den davon ausgehenden Risiken ermöglicht werden. Innerhalb der Naturgefahren (vgl. Kapitel 2.2) ist die Betrachtung auf die gravitativen Naturgefahren und die Hochwassergefahr begrenzt. Das räumliche Schwergewicht liegt bei Untersuchungen in der Schweiz. Der thematische Fokus liegt bei den folgenden vier Punkten: 1. Grundlagen integrales Risikomanagement: Es wird ein entsprechendes Konzept und Möglichkeiten zu dessen Darstellung erläutert. Dies bildet die Basis für sämtliche im Rahmen dieser Arbeit durchgeführten Untersuchungen. 2. Raumplanung: Gemäss den gesetzlichen Grundlagen (Wasserbaugesetz, Waldgesetz) haben in der Schweiz raumplanerische Massnahmen beim Umgang mit Naturgefahren Priorität. 3. Hochwassergefahren: Hochwassergefahren besitzen in der Schweiz in Bezug auf das Schadenpotential eine grosse Relevanz. 4. Fallstudien im Bereich Hochwasser: Fallstudien sind in dieser Arbeit ein zentraler Baustein für die Identifikation von Schlüsselkriterien beim Umgang mit Naturrisiken. Sie sollen den Praxisbezug der Schlussfolgerungen gewährleisten.

20 Kapitel 1 Einleitung und Zielsetzung Gliederung der Arbeit Die Arbeit ist wie folgt gegliedert: Nach einer Übersicht über das methodische Vorgehen und dem Vorstellen von Begriffsdefinitionen in Kapitel 2, werden in Kapitel 3 Grundlagen für die Betrachtung von Risiken geliefert. In Kapitel 4 wird anschliessend das Konzept des Risikomanagement-Kreislaufs, sowie dessen Erweiterung, der Risikomanagement- Kegel (RMC), vorgestellt. Dabei werden die im Rahmen dieser Konzepte ablaufenden Aktionen präsentiert. In Kapitel 5 werden die bei diesen Handlungen beteiligten Akteursgruppen vorgestellt. Als erster Schwerpunkt wird in Kapitel 6 die Rolle und Möglichkeiten der Raumplanung beim Management von Naturgefahren beschrieben. In den Kapiteln 7 und 8 wird als zweiter Schwerpunkt die Hochwassergefahr genauer erläutert. Nachdem in Kapitel 7 eine Übersicht über Wassergefahren gegeben wird, werden in Kapitel 8 die Bereiche Hochwasserschäden und Hochwasservorsorge dargestellt. Viele auf diesen Gebieten gewonnenen Erkenntnisse lassen sich auch auf andere Naturgefahren übertragen. Kapitel 9 stellt zwei detaillierte Fallstudien und zwei Fallbeispiele für den Umgang mit Hochwasserrisiken vor. Mit Hilfe des Risikomanagement-Kegels (vgl. Kapitel 4.2) werden die ablaufenden Prozesse vor, während und nach Hochwasserereignissen analysiert. In Kapitel 10 werden mit Hilfe der Fallstudien Handlungsräume und -ebenen in einem Risikomanagement-System vorgestellt. Dabei wird das Konzept der Aktivitäts-Zeitdiagramme eingeführt. Diese Diagramme erlauben es, Aktivitäten im Risikomanagement-Kreislauf einfach grafisch darzustellen. Im Schlussteil (Kapitel 11) werden die gewonnenen Erkenntnisse mit Hilfe der Formulierung von Thesen bewertet und diskutiert. Im anschliessenden Ausblick (Kapitel 12) wird aufgezeigt, in welchen Bereichen ein Bedarf an zukünftigen Arbeiten besteht.

21 Kapitel 2 Methodik und Definitionen 3 2 Methodik und Definitionen 2.1 Methodik In diesem Kapitel wird das Vorgehen vorgestellt, mit welchem diese Arbeit durchgeführt worden ist. Wie in Kapitel 1.1 erläutert worden ist, hat die Arbeit zum Ziel kritische Punkte im Risikomanagement-Kreislauf zu identifizieren und Vorschläge zu deren Vermeidung bzw. Verbesserung zu liefern. Um dies zu erreichen wurde, wie Abbildung 2-1 zeigt, mit Hilfe einer Kombination von drei sich ergänzenden Ansätzen (Schriftliche Quellen, Mündliche Quellen, Fallstudien) vorgegangen. Schwerpunkte wurden auf die Wassergefahren und die Raumplanung gelegt: Schrifliche Quellen Mündliche Quellen Grundlagen Risikomanagement Schlussfolgerungen Risikomanagement Fallstudien Schwerpunkte: Wassergefahren Raumplanung Abbildung 2-1: Vorgehensmethodik Das Fundament für die gesamte Arbeit bildet das integrale Risikomanagement für Naturgefahren. Dieses wird mit Hilfe eines Risikomanagement-Kreislauf- resp. Risikomanagement-Kegel-Modells erläutert. Handlungen welche darin ablaufen, und die Akteurgruppen welche diese ausführen, werden in den Kapiteln 3 bis 5 vorgestellt. Auf dieser Basis wurde über drei sich ergänzende Ansätze aufgebaut: Der erste Pfeiler bilden die schriftlichen Quellen. Neben der Fachliteratur gehörten dazu z.b. Gesetze und Verordnungen, insbesondere zur Raumplanung und Wasserwirtschaft Raumordnungspläne, Gefahrenkarten und Positionspapiere Schadensdaten von Gebäudeversicherungen Notfall- und Informationskonzepte Ereignisanalysen.

22 Kapitel 2 Methodik und Definitionen 4 Dabei wurde insbesondere darauf geachtet, nicht nur die geschriebene Fassung dieser Quellen, sondern ebenso die tatsächliche Anwendung ermitteln zu können. Der zweite Pfeiler bilden die mündlichen Quellen. Über Befragungen wurde versucht an Informationen und persönliche Erfahrungen zu gelangen, welche über schriftliche Quellen kaum zugänglich sind. Um möglichst gut auf das Wissen und die Erfahrungen der befragten Personen eingehen zu können, wurden offene, nicht standardisierte Interviews und spontane Befragungen durchgeführt. Dazu wurden unter anderem folgende Akteure einbezogen: Verantwortliche für Notfallplanung und Ereignismanagement (Behörden, Einsatzkräfte) Von Ereignissen betroffene, potentiell betroffene und wahrscheinlich nicht betroffene Bevölkerungskreise Raumplaner Versicherungsvertreter Fachleute aus Wissenschaft und aus auf Naturgefahren spezialisierten privaten Büros Der dritte Pfeiler bilden die Fallstudien. Diese können in drei verschiedene Gruppen unterteilt werden. In der ersten Gruppe (Fallstudie Thun (vgl. Kapitel 9.2) und Schwarzenburg (vgl. Kapitel 9.3)) wurde versucht, Handlungen welche sich im Risikomanagement- Kreislauf während einem bestimmten Zeitraum abspielten, möglichst umfassend zu erfassen. In einer zweiten Gruppe (Fallbeispiele Ermatingen (vgl. Kapitel 9.4) und Basel (vgl. Kapitel 9.5)) wurde dies weniger detailliert, aber immer noch den gesamten Risikomanagement-Kreislauf umfassend, getan. Die dritte Gruppe umfasst Regionen (z.b. Vechigen oder Stansstad) wo einzelne Teilaspekte betrachtet worden sind. Der Schwerpunkt der Analysen lag auf dem Gebiet der Wassergefahren und der Raumplanung. Der Hauptgrund für diese Wahl lag einerseits beim Ursprung dieser Arbeit welcher sich bei zwei internationalen Projekten im Rheineinzugsgebiet mit Schwergewicht Hochwasserschutz und Raumplanung (vgl. Kapitel 6, 8 und Böhm et al. 2002a) sowie Hochwasserschutz und die Erfassung von Schadenrisiken (vgl. Kapitel 8 und Burlando et al. 2001) befindet. Andererseits liegt er aber auch bei der Wichtigkeit dieser beider Faktoren: In der Schweiz hat die Raumplanung gemäss Wasserbaugesetz das Primat beim Schutz vor Naturgefahren. Zudem nehmen in der Schweiz die Wassergefahren im Bereich der für eine Gefahrenkarte (vgl. Kapitel 6.4) zu bearbeiteten Naturgefahren eine dominante Stellung ein. Der räumliche Schwerpunkt der Analyse befindet sich in der Schweiz, mit dem Zentrum im Kanton Bern. Internationale Sichtweisen flossen, neben der entsprechenden Fachliteratur, auch direkt über Arbeiten, welche im Rahmen des Projektes IRMA- SPONGE No. 5 (vgl. Böhm et al. 2002a) auf dem Gebiet Raumplanung und Hochwasserschutz durchgeführt worden sind, ein. Es ist klar, dass die drei vorgestellten Pfeiler sich nicht scharf voneinander abgrenzen lassen. Dies wäre auch weder zweckmässig noch sinnvoll. Überschneidungen sind zwischen allen Gebieten vorhanden und wurden auch gezielt gesucht. Dies soll in Abbildung 2-1 mit den Überschneidungen der drei Kreise deutlich gemacht werden. Mit dem grossen Gewicht auf mündlichen Quellen sowie den Fallbeispielen wurde versucht, dem Praxisbezug dieser Arbeit entsprechendes Gewicht zu verleihen. So sollte vermieden werden, dass sich als Resultat dieser Arbeit zwar theoretisch gesehen sinnvolle, in der Praxis aber we-

23 Kapitel 2 Methodik und Definitionen 5 nig vielversprechende und dementsprechend kaum umsetzbare Schlussfolgerungen und Empfehlungen ergeben. 2.2 Definitionen In diesem Kapitel werden die wichtigsten Definitionen für die in dieser Arbeit behandelten Themen erläutert. Diese stützen sich grossmehrheitlich auf die in der Schweiz im Rahmen des Polyprojekts Risiko und Sicherheit technischer Systeme (PPRS 1993), sowie vom BUWAL (vgl. BUWAL 1998) und BWG (vgl. BWG 2003b) vorgeschlagenen und publizierten Definitionen ab. Bei den Definitionen ist in Klammer jeweils auch der englische Begriff angegeben. Planat (2005b) teilt Naturgefahren in die folgenden sieben Bereiche ein (vgl. Abbildung 2-2): Gravitative Naturgefahren - Lawinen - Schneelawinen - Eislawinen - Geologische Massenbewegungen - Rutschung - Steinschlag - Fels- / Bergsturz - Hangmure Seismische Naturgefahren Vulkanistische Naturgefahren - Eruptionen - Auswürfe (z.b. Auswirkungen in Stratosphäre) Naturgefahren Radiologische Naturgefahren - Nichionisierende Strahlung (v.a. UV Strahlung) - Ionisierende Strahlung (natürliche Radioaktivität) Meteoritische Naturgefahren Meteorologisch-hydrologische Naturgefahren - Niederschlag - Starkschneefall / Schneedruck - Gewitter / Starkniederchlag - Hochwasser - Statisch - Dynamisch - Wildbach / Murgang - Wind / Sturm - Extremtemperaturen - Kältewelle - Trockenheit / Hitze - Wald- und Flurbrand Biologische Naturgefahren - Schädlinge - Pollen - Seuchen / Epidemien Abbildung 2-2: Strukturierung und Abgrenzung der Bereiche von Naturgefahren (nach Planat 2005b). In dieser Arbeit wird der Begriff Naturgefahren für die violett markierten Bereiche verwendet. In dieser Arbeit, wie auch im Rahmen der Bearbeitung von Gefahrenkarten in der Schweiz (vgl. auch Kapitel 6.4), umfasst der Begriff Naturgefahren die violett markierten Bereiche. In BWG (2003b) werden Naturgefahren (natural hazards) als sämtliche Vorgänge in der Natur, die für Mensch, Umwelt und Sachgüter schädlich sein können definiert.

24 Kapitel 2 Methodik und Definitionen 6 Wichtig ist die Unterscheidung der Begriffe Gefahr und Risiko : Gefahr (hazard): Zustand, Umstand oder Vorgang, aus dem ein Schaden für Mensch, Umwelt und/oder Sachgüter entstehen kann. (PPRS 1993) Risiko (risk): Qualitative oder quantitative Chrakaterisierung eines Schadens hinsichtlich des Eintreffens und der Tragweite der Schadenswirkungen. (PPRS 1993) Nur beim Begriff Risiko (Naturrisiken) findet ein Einbezug der Nutzung statt. Dies ist unter anderem bei raumplanerischen Instrumenten wie z.b. Risiko- oder Gefahrenkarten (vgl. Kapitel 6.4) zu beachten. Das Leitthema dieser Arbeit ist integrales Risikomanagement. Integral bedeutet dabei soviel wie umfassend. Risikomanagement wird definiert als: Risikomanagement (risk management): Methodik zur Gestaltung, Entwicklung und Steuerung von Systemen zur Risikoreduktion. Risikomanagement umfasst Strategien und Massnahmen, die zu einem Entscheid über den Handlungsbedarf, zu Massnahmen und zu deren Implementation und Überwachung führen. (PPRS 1993) Im folgenden sind in einem Glossar weitere für diese Arbeit wichtige Begriffs-Definitionen aufgeführt. Um ein einfaches Auffinden zu ermöglichen, sind sie alphabetisch geordnet. Gefahren-Hinweiskarte (hazard-index map): Übersichtskarte, die nach wissenschaftlichen Kriterien erstellt wird und auf Gefahren hinweist, die erkannt und lokalisiert, aber nicht im Detail analysiert und bewertet sind. (BWW 1997) Gefahrenkarte (hazard map): Karte, die nach wissenschaftlichen Kriterien erstellt wird und innerhalb eines Untersuchungsperimeters detaillierte Aussagen macht über die Gefahrenart, die Gefahrenstufe und die räumliche Ausdehnung der gefährlichen Prozesse. (BWW 1997) Nutzungsplan (land use plan): Übertragung der gesetzlich zulässigen Nutzungsarten (als Eigentumsbeschränkung) durch das Instrument des Plans parzellenscharf und grundeigentumsverbindlich auf den Raum. (BUWAL 1998) Richtplan (structure plan): Plan, der die Tätigkeiten, welcher für die Verwirklichung der angestrebten räumlichen Ordnung erforderlich sind, umschreibt und den Rahmen für deren gegenseitige Abstimmung behördenverbindlich festlegt. (BWG 2003b nach BRP 1998) Risikoanalyse (risk analysis): Systematisches, nachvollziehbares und formales Verfahren, um in einem abgegrenzten System Risiken hinsichtlich der Wahrscheinlichkeit ihres Eintreffens und des Ausmasses der Folgen zu charakterisieren und wenn möglich zu quantifizieren. (Hollenstein 1997 modifiziert nach PPRS 1993)

25 Kapitel 2 Methodik und Definitionen 7 Risikoakzeptanz (risk acceptance): Persönliche oder kollektive Bereitschaft, das subjektiv erkannte Risikos eines Zustandes oder Vorganges bewusst zu tolerieren. (BUWAL 1998) Risikoaversion (risk aversion): Abneigung gegenüber Katastrophen und Notlagen. Ereignisse mit grossen Schadenausmassen werden viel intensiver wahrgenommen und bewertet als kleinere Ereignisse. (BABS 2003) Risikobewertung (risk valuation): Verfahren, das dazu dient, die aus der Risikoanalyse gewonnenen Erkenntnisse aufgrund von persönlichen oder kollektiven Kriterien auf ihre Akzeptierbarkeit hin zu beurteilen (Egli 1996 nach PPRS 1993) Risikobeurteilung (risk assessment): Resultat aus Risikoanalyse und Risikobewertung. Risikowahrnehmung (risk perception): Wahrnehmung von Ausmass und Eintretenswahrscheinlichkeit eines Schadens. (BUWAL 1998) Schaden (damage): Negativ bewertete Folge eines Ereignisses oder Vorgangs. (BUWAL 1998) Schadenpotential (damage potential): Gesamtheit aller aus einem bestimmten Gefähdungsbild möglicherweise resultierenden Schäden. (Hollenstein 1997 nach PPRS 1993) Schutzniveau (level of protection): Mass der Sicherheit, die mit Schutzmassnahmen erreicht wird. Schutzziel (protection target): Mass der Sicherheit, die mit Schutzmassnahmen erreicht werden soll. (BWG 2003b) Verletzlichkeit (vulnerability): Komplement zu Widerstandsfähigkeit. (BUWAL 1998) Widerstandsfähigkeit (resistance): Eigenschaft eines Objektes, Beanspruchungen ohne Schaden aufnehmen zu können. (Hollenstein 1997 nach PPRS 1993)

26 Kapitel 2 Methodik und Definitionen 8

27 Kapitel 3 - Risikomanagement 9 3 Risikomanagement Das Überleben auf diesem Planeten ist nicht gesichert (NZZ am Sonntag 2005). Dies ist die Überschrift eines Artikels, welcher die Stimmungslage der westlichen Welt nach dem verheerenden Tsunami von Ende 2004 im Indischen Ozean trefflich umschrieb:...die Welt ist ein unwirtlicher Ort, unser Überleben auf diesem Planeten alles andere als gesichert. Denn die Gefahren, die uns drohen, kommen nicht von aussen; sie liegen in der Natur selbst. Sie, die wir «Mutter» nennen, bringt jene zerstörerischen Kräfte hervor, die Vulkane ausbrechen, die Erde beben und die Wasser über die Ufer treten lassen. Sie brütet Gifte aus und lässt Aggressionen wüten. Ohne Auslese und Zerstörung wäre Leben gar nicht entstanden. Der Mensch ist Teil dieser Natur, aber er ist auch ihr Gegenpol. Er ist es, der diesen Planeten bewohnbar gemacht hat - gegen die Natur, nicht mit ihr. Er hat Dämme errichtet und versucht, zerstörerische Triebe und Aggressionen in Schach zu halten. Er hat Gefühle wie Hilfsbereitschaft, Selbstlosigkeit und Mitleid kultiviert, er hat Regeln für ein friedliches Miteinander aufgestellt - und er ist mit all seinen Versuchen, dem zerstörerischen Treiben der Natur Einhalt zu gebieten, immer wieder grandios gescheitert. Für Sisyphus ist das kein Grund, seinen Stein am Fusse des Berges liegen zu lassen. (NZZ am Sonntag 2005:15) Wie kann Sisyphus geholfen werden, damit der Stein zumindest nicht wieder bis ganz nach unten rollt? Petrascheck (2004:149) meint: Katastrophen lassen sich nicht verbieten, deshalb müssen wir lernen mit ihnen umzugehen. Ohne Zweifel stecken wir auch heute noch mitten in diesem Lernprozess. 3.1 Risiken Um Risiken managen zu können, muss in einem ersten Schritt dargelegt werden, wie der Begriff Risiko (englisch: risk) definiert wird. Wie z.b. Plapp (2003:9) festgestellt hat, lässt der weit verbreitete, inflationäre Gebrauch von Risiko in der Alltagssprache den Begriff gleichzeitig schwammig und in vielen Schattierungen schillernd erscheinen. Sie fasst zusammen, dass Risiko in der Alltagssprache einerseits für Gefahr und gleichzeitig auch für Risiken, die mit bestimmten Aktivitäten und Situationen verbunden sind, steht. In dieser Arbeit wird, wie in Kapitel 2.2 aufgeführt, Risiko gemäss PPRS (1993) als qualitative oder quantitative Charakterisierung eines Schadens hinsichtlich des Eintreffens und der Tragweite der Schadenswirkungen definiert. Insbesondere dem Wort Tragweite kommt eine grosse Bedeutung zu. Dieses impliziert richtigerweise, dass identische Schäden nicht unbedingt als identisches Risiko angesehen werden müssen. Die Wirkung von Schäden kann, z.b. je nach Lebensverhältnis, unterschiedlich sein. Ein rein rechnerisches Konstrukt, welches Risiko als Funktion von Gefahrenpotential und monetärem Schadenpotential ansieht, greift deshalb zu kurz. Mit Bezug auf Naturrisiken kann Risiko durch das Zusammenspiel von fünf verschiedenen Faktoren (nachfolgend in alphabetischer Reihenfolge aufgeführt) charakterisiert werden:

28 Kapitel 3 - Risikomanagement Akzeptanz 2. Ausdehnung (räumlich und zeitlich) 3. Einwirkung und Verletzlichkeit 4. Wahrscheinlichkeit 5. Wert Akzeptanz: Die Akzeptanz von Risiken hängt einerseits mit der Verletzlichkeit gegenüber diesen zusammen. Andererseits ist aber auch die persönliche Bereitschaft mögliche Gefahren resp. mögliche damit zusammenhängende Einschränkungen zu tolerieren zentral. Ausdehnung: Das Vorhandensein einer Gefahr, und somit das damit zusammenhängende Risiko, variiert räumlich und zeitlich. So kann z.b. Steinschlag auf einer ebenen Fläche nicht auftreten auch wenn Felsflächen vorhanden sind oder sind Lawinen mit der Präsenz von Schnee oder Eis verknüpft. Einwirkung und Verletzlichkeit: Die Einwirkung beschreibt die Art und das Ausmass (u.a. Intensität) eines Naturereignisses. Eng damit verknüpft ist die Verletzlichkeit, welche per Definition das Gegenteil von Widerstandsfähigkeit ist. Sie beschreibt die Empfindlichkeit von Personen (Einzelpersonen oder Gesellschaft) und Sachwerten gegenüber bestimmten Einwirkungen und damit auch die Möglichkeit diese zu begrenzen, zu überstehen und zu reparieren. Wahrscheinlichkeit: Die Wahrscheinlichkeit ist ein Mass, welches die erwartete Häufigkeit des Auftretens eines Ereignisses charakterisiert. Wert: Ein Risiko ist immer im Zusammenhang mit materiellen oder immateriellen Werten zu sehen. Die Dichte und Höhe ihres Auftretens hat einen grossen Einfluss auf die Verletzlichkeit und Akzeptanz von Risiken. 3.2 Entwicklung Risikomanagement Mit Hilfe eines Risikomanagement-Systems sollen Risiken auf ein akzeptables und akzeptiertes Mass reduziert werden. Risikomanagement ist gemäss Hollenstein (1997:20) eine Methodik zur Gestaltung, Entwicklung und Steuerung von Systemen zur Risikoreduktion. Eine Risikoreduktion führt zu einem Gewinn an Sicherheit etwas was Menschen seit jeher für sich und ihre Güter zu erreichen versuchen. Doch diese Überlegungen sind lange nicht Teil einer gesamtheitlichen Betrachtung gewesen, sondern blieben auf einzelne Komponenten fixiert. Erst mit der Einführung von neuen und teuren Technologien (z.b. Raumfahrt oder Nukleartechnologie), wo während des Betriebs kaum korrigierend eingegriffen werden konnte, aber ein grosses Gefahrenpotential bestand, wurden systematische Schwachstellenanalysen unabdingbar. Auch auf dem Gebiet des Militärs wurden Sicherheitsanalysen mit der zunehmenden Komplexität und Wirkung von Waffensystemen immer wichtiger. (Hollenstein 1997)

29 Kapitel 3 - Risikomanagement 11 Im Bereich der chemischen Industrie wurde von der Bevölkerung nach den Unfällen von Seveso (1976), Bhopal (1984) und Schweizerhalle (1986) umfassende Risikoabklärungen gefordert. Das Ereignis von Seveso hatte in der Schweiz gemäss BFS und BUWAL (1997) indirekt zur Folge, dass der Katastrophenschutz bei technischen Betrieben im Umweltgesetz (USG) von 1983 verankert wurde. Als Folge des Störfalls in Schweizerhalle führte massiver Druck aus der Bevölkerung zur Erarbeitung der Störfallverordnung (StFV) von Mit Hilfe dieser Verordnung soll die Bevölkerung und die Umwelt vor schweren Schädigungen, welche durch technische Risiken entstehen können, geschützt werden (BUWAL 2001). Dabei wird nach dem in Abbildung 3-1 gezeigten Schema vorgegangen. Der gesamte Prozess markiert gemäss Hollenstein (1997) den wichtigen Schritt von der rein technisch-wissenschaftlichen Betrachtung von Risiken durch Fachleute zu einer integrativen Sichtweise mit Einbezug aller Betroffener. Abbildung 3-1: Verfahrensschritte zur Risikobeurteilung gemäss Störfallverordnung (Quelle: BUWAL 2001) Auf dem Gebiet von Naturgefahren sind Risikobetrachtungen eine junge Disziplin. Gemäss Hollenstein (1997) ist die Arbeit von Petak und Atkisson (1982) wohl die erste Naturrisikoanalyse auf nationaler Ebene und hat Pioniercharakter. In den neunziger Jahren des 20. Jahrhunderts setzte sich das Konzept dann auch bei Naturrisiken durch und wird heute weit verbreitet angewendet.

30 Kapitel 3 - Risikomanagement Chancen und Risiken No risk no fun diese Aussage dürfte den meisten bekannt sein. Risiken sind also nicht nur schlecht sondern können eben auch Lust bzw. gut sein und eine Chance bedeuten. Das Abwägen von Chancen und Risiken gehört zu unserem Alltag. Petrascheck (1989) schreibt, dass es eine menschliche Eigenschaft zu sein scheint, Risiken einzugehen wobei seltene Risiken bewusst oder unbewusst zugunsten der täglichen Vorteile verdrängt werden. Romang (2003) weist darauf hin, dass die Fähigkeit mit Unsicherheiten und Unwägbarkeiten künftiger Entwicklungen umzugehen ein wesentliches Element der Risikokultur ist. Zudem sei zu akzeptieren, dass absolute Sicherheit nicht möglich, vielleicht auch nicht erstrebenswert sei. Stark verkürzt kann deshalb festgehalten werden: Leben ist lebensgefährlich. Das Eingehen von Risiken kann negative oder positive Konsequenzen habe. Berücksichtigt man nur die negativen Seiten, also zum Beispiel nur die Schäden welche durch Naturkatastrophen verursacht werden (vgl. Abbildung 3-2), sieht die zwangsläufig Bilanz düster aus. Plapp (2003:3) schreibt in Anlehnung an Dombrowsky (2001:229): Offenbar muss sich die Menschheit auch zu Beginn des 3. Jahrtausends trotz ständiger Entwicklung neuer Technologien immer noch eines eingestehen: Das Scheitern an der Natur und das Scheitern des gesellschaftlichen Umgangs mit Natur. Auch Smith (1996:3) fragt sich: Why do we seem unable to use the available scientific knowledge to reduce hazards? Betrachtet man die Schadenentwicklung bei Naturkatastrophen in Abbildung 3-2, so ist diese Frage berechtigt. Es ist richtig, dass die Schadenszahlen weltweit gesehen steigen. Es ist wohl unbestritten, dass diese Entwicklung mit der zunehmenden Ausdehnung des menschlichen Lebensraumes (vgl. z.b. Vischer 1997) und der damit verbundenen Zunahme von Bevölkerung und Sachwerten in potenziell gefährdeten Räumen in Zusammenhang steht (vgl. z.b. Berz 1997).

31 Kapitel 3 - Risikomanagement 13 Abbildung 3-2: Naturkatastrophen Schäden und Trends (Quelle: MunichRe 2005) Diese Aussagen zeigen allerdings nur eine Seite. Risiken eingehen bedeutet auch mögliche Chancen wahrzunehmen, dies darf nicht vergessen werden. Gemessen am Volkseinkommen wurde zum Beispiel die Schweizer Volkswirtschaft bei den Unwettern von 1868 relativ gesehen doppelt so hart getroffen wie bei den Unwettern von 1987, obwohl die absolute Schadenssumme natürlich weit niedriger war (1868: 14 Mio. Franken, 1987: 1200 Mio. Franken) (Petrascheck 1989). Beide Unwetter wiesen etwa dieselbe Grössenordnung auf. Bedeutet dies, dass aller Fehler zum Trotz sich das Eingehen der Risiken gelohnt hat? Betrachtet man z.b. die Situation eines Restaurants direkt am Ufer eines Sees: Natürlich dürfte das Risiko eines Wasserschadens an dieser Stelle grösser sein, als wenn es weiter landeinwärts und um einige Meter erhöht errichtet worden wäre. Aber sitzen wir nicht alle lieber direkt am See, als nur irgendwo in der Nähe? Ein Risikomanagement-System soll die Wahrscheinlichkeit erhöhen, dass der optimale Weg gewählt wird (vgl. auch Kapitel 10). Das heisst z.b., dass das Restaurant direkt am Seeufer errichtet werden kann und soll. Aber über entsprechende Vorsorgemassnahmen muss sichergestellt werden, dass der potentielle Schaden begrenzt werden kann. Diese Überlegungen gelten nur, falls keine Menschenleben gefährdet sind. Personenrisiken müssen besondere Beachtung geschenkt werden, und sollten, wenn immer möglich, vermieden werden.

32 Kapitel 3 - Risikomanagement Umgang mit Risiken in der Schweiz KATARISK Zu Beginn der 90er Jahre des letzten Jahrhunderts wurde in der Schweiz unter Federführung des Bundesamtes für Zivilschutz die Studie KATANOS erarbeitet (vgl. BZS 1995). Sie zeigt auf, welche Katastrophen und Notlagen in der Schweiz geschehen können. Sie diente als Grundlage für die Studie KATARISK (vgl. BABS 2003), mit welcher KATANOS aktualisiert und insbesondere mit Alltagsereignissen sowie den Erfahrungen aus Grossereignissen (Lawinenwinter 1999, Orkan Lothar 1999, Hochwasser 1999 und 2000) ergänzt worden ist. Als Alltagsereignisse werden in KATARISK Schadenereignisse bezeichnet, welche von lokalen oder regionalen Ersteinsatzmitteln selbstständig bewältigt werden können. (BABS 2003) Beide Studien sind primär aus der Sichtweise des Bevölkerungsschutzes entstanden. BABS (2003) stellt aus diesem Blickwinkel fest, dass rund 50% der ermittelten Risiken (inkl. Berücksichtigung der Aversion) in der Schweiz auf Alltagsereignisse und 50% auf Katastrophen und Notlagen zurückzuführen sind (vgl. Abbildung 3-3). Über die Aversion wird berücksichtigt, dass Ereignisse mit grossen Schadenausmassen üblicherweise viel intensiver wahrgenommen und bewertet werden, als kleinere Ereignisse. Abbildung 3-3: Gesamtrisiken infolge von Alltagsereignissen, Katastrophen und Notlagen in der Schweiz (Bezugsjahr: 2000, ohne Berücksichtigung von durch Kriegen oder Terrorismus/Extremismus ausgehenden Risiken). (Quelle: BABS 2003) Insgesamt wurde für die Schweiz ein Gesamtrisiko von 48 Mrd. CHF pro Jahr bestimmt (Bezugsjahr: 2000). (Quelle: BABS 2003) In Katarisk wurden die Risiken mit einer einheitlichen Methodik analysiert. Pro Gefahrenart wurden dazu Szenarien festgelegt, und ihre Häufigkeit und das erwartete Schadenausmass bestimmt. Für die Ermittlung des Schadenausmasses wurden für den Bevölkerungsschutz relevante Grössen (wie Anz. physisch Geschädigte, Anz. Evakuierte, Sach-

33 Kapitel 3 - Risikomanagement 15 schäden und die Fläche der geschädigten Lebensgrundlagen) verwendet. Anschliessend wurden die Risiken bewertet. Dies wurde unter Berücksichtigung der Zahlungsbereitschaft der Gesellschaft zur Verminderung von Schäden (Grenzkosten) sowie einer Risikoaversion gegenüber Katastrophen und Notlagen gemacht. Die Grenzkosten wurden durch die geschätzten direkten volkswirtschaftlichen Folgekosten aufgrund einer Schädigung ermittelt. Dazu wurde eine, von der Gefahrenart abhängige, zusätzliche Bereitschaft Schäden zu minimieren addiert. Diese zusätzliche Bereitschaft wurde primär vom Grad der Freiwilligkeit, mit welcher ein Risiko eingegangen wird, abhängig gemacht. (BABS 2003) Die Elemente, welche bei einer gesamtheitlichen Sicherheitsplanung berücksichtigt und aufeinander abgestimmt werden müssen, fasst BABS (2003) in einem Kreislauf zusammen (vgl. Abbildung 3-4). Abbildung 3-4: Integrales Risikomanagement (Quelle: BABS 2003) Gegen Ende 2005 soll mit Kataplan ein Leitfaden für kantonale Risikobeurteilungen verfügbar sein. Zudem soll mit LernRisk und LernPlan zwei Hilfen für ein pragmatisches Risikomanagement zur Verfügung gestellt werden. Pragmatisch heisst hier, dass das Risikomanagement sich primär auf ortskundige Personen (Erfahrungsträger, Fachleute, Betroffene) und vorhandene Unterlagen abstützt. Lücken sollen primär mit Annahmen aufgrund des vorhandenen Wissens und nicht durch neue Studien gefüllt werden. (BABS 2005)

34 Kapitel 3 - Risikomanagement PLANAT Neben dem Bevölkerungsschutz (vgl. Kapitel 3.4.1) beschäftigt sich auf Bundesebene auch insbesondere die ausserparlamentarische Kommission PLANAT (Nationale Plattform Naturgefahren) mit der Vorbeugung auf dem Gebiet von Naturgefahren. Sie wurde 1997 vom Bundesrat gegründet und verfolgt im wesentlichen drei Ziele (vgl. PLANAT 2005c): 1. Strategie: Prävention vor Naturgefahren auf strategischer Ebene 2. Bewusstseinsbildung: Der Wechsel von einer Gefahrenabwehr zu einer Risikokultur soll gefördert werden 3. Koordination: Austausch von Wissen und Erfahrung innerhalb der Schweiz und mit dem Ausland 2004 veröffentlichte PLANAT eine Publikation über Sicherheit vor Naturgefahren Vision und Strategie (vgl. PLANAT 2004b). Mit dieser soll eine ganzheitliche Risikokultur gefördert werden. Diese zeichnet sich insbesondere durch die Gewährleistung eines akzeptierten Sicherheitsniveaus nach einheitlichen Kriterien, der Reduktion von vorhandenen Risiken und der Vermeidung neuer Risiken, sowie durch einen effektiven und effizienten Einsatz der Mittel für eine Risikoreduktion aus. Um dies zu erreichen wurden folgende Massnahmen vorgeschlagen: 1. Festlegung von Schutzzielen für Personen und Sachwerte 2. Gleichwertigkeit der Bereiche Prävention, Intervention und Wiederinstandstellung durch Schaffung von entsprechenden Voraussetzungen fördern 3. Periodische Studien zur Einschätzung der Gefahren- und Risikoentwicklung sowie zur Überprüfung von Effizienz und Wirksamkeit der getroffenen Schutzmassnahmen 4. Rechtlicher Umgang mit verbleibenden Risiken abklären 5. Einbezug der Natur in die Schutzplanung 6. Stärkung von Forschungsarbeiten, praxisorientierter Aus- und Weiterbildung und internationaler Zusammenarbeit. Anfangs 2005 veröffentlichte die PLANAT (vgl. PLANAT 2005b) einen Folgebericht, in welchem sie eine Gesamtübersicht über den für den Schutz vor Naturgefahren eingesetzten Mittel und Ressourcen gibt. Daneben werden Grundlagen und Methoden für den Umgang mit Risiken evaluiert und aufzeigt, bei welchen Punkten Handlungsbedarf besteht. Sie kommt zum Schluss, dass in der Schweiz zur Zeit jährlich rund 1.3 Milliarden Franken im Bereich der gravitativen Naturgefahren und der Hochwassergefahr ausgegeben werden. Insbesondere die Gleichwertigkeit von Prävention, Intervention und Wiederinstandstellung wird als sehr wichtig befunden. Verbesserungen sollen mit einer Weiterentwicklung eines Risikokonzepts Naturgefahren, einem verbesserten Risikodialog zwischen allen Betroffenen, der klaren Regelung von Zuständigkeitsbereichen und einem systema-

35 Kapitel 3 - Risikomanagement 17 tischen Controlling der Risiken und der für Schutzmassnahmen investierten Mittel, erreicht werden. Das Risikokonzept wird dabei als ein allgemeingültiges Modell zum Umgang mit Sicherheitsproblemen verstanden. Dieses wurde für technische Bereiche entwickelt (vgl. auch Abbildung 3-1) und soll nun verstärkt auf Naturgefahren übertragen werden (Abbildung 3-5). Mit Hilfe des integralen Risikomanagements (vgl. Abbildung 3-4) sollen auf dieser Basis Risiken erkannt, beurteilt und reduziert werden. (PLANAT 2005b) Abbildung 3-5: Grundmodell und Grundelemente des Risikokonzepts (Quelle: PLANAT 2005b) 3.5 Risikomanagement und Naturgefahren Die vorangehenden Kapitel haben Grundlagen über den Umgang mit Risiken geliefert. In Kapitel wurde aufgezeigt, dass in der Schweiz unter anderem die PLANAT (Nationale Plattform Naturgefahren) das integrale Risikomanagement mit Naturrisiken fördert. Die Förderung einer Risikokultur bedeutet, dass gewisse Schäden bewusst in Kauf genommen werden. Dies steht im Gegensatz zur reinen Gefahrenabwehr, welche Schäden prinzipiell verhindern wollte diesen Grundsatz aber, wie unzählige Ereignisse in den letzten Jahrzehnten bewiesen haben, nicht einhalten konnte. Sicherheit bedeutet nicht, dass kein Schaden entstehen kann, sondern dass die Schäden bewältigt werden können (Schweizer Rück 1994). Von forderten Hochwassergefahren und Rutschungen in der Schweiz 88 Menschenleben (Schmid et al. 2004). In dieser Zahl sind Todesfälle bei sogenannten Risikosportarten (z.b. Canyoning) nicht eingerechnet. Im Strassenverkehr sterben hingegen jedes Jahr rund 600 Personen (ASTRA 2002). Hollenstein (1997) stellt fest, dass Naturereignisse als Bedrohung des Lebens in der Schweiz psychologisch irrelevant sind zumindest solange keine direkte Konfrontation mit einem realen Ereignis stattgefunden hat. Die physische Sicherheit ist praktisch immer garantiert. Weshalb ist ein Risikomanagement bei Naturrisiken trotzdem wichtig? Hierfür können mindestens drei wichtige Punkte genannt werden:

36 Kapitel 3 - Risikomanagement 18 Todesfälle sollten bei langsamen Prozessen (z.b. Überschwemmungen bei Flüssen und Seen) immer vermieden werden können. Bei plötzlichen Ereignissen (Lawinen, Murgänge, Felsstürze,...) kann die Gefahr stark verringert jedoch nicht vollständig ausgeschlossen werden. Gerade der kluge Einsatz von Schutzmassnahmen dürfte dazu geführt haben, dass die Anzahl Todesfälle heute tendenziell eher abnimmt (Schmid et al. 2004). Zwischen 1972 und 2002 wurden durch Hochwassergefahren und Rutschungen Sachschäden in der Höhe von 8.6 Milliarden Franken (Schmid et al. 2004) verursacht. Heute werden jährlich 1.3 Milliarden Franken im Bereich gravitative Naturgefahren und Hochwassergefahren ausgegeben (PLANAT 2005b). Beide Summen sind erheblich. Es muss deshalb sichergestellt werden, dass einerseits keine unnötigen Schäden entstehen und andererseits Schutzmassnahmen möglichst effizient und effektiv eingesetzt werden. So können die Schadenssummen, aber auch die Kosten für Schutzmassnahmen, möglichst tief gehalten werden. Grossereignisse haben gegen Ende des letzten Jahrtausends, gerade auch in der Schweiz (Hochwasser 1987, 1993, 1999 und 2000, Lawinen 1999), nachdrücklich gezeigt, dass ein vollständiger Schutz vor Naturgefahren unbezahlbar und unrealistisch ist. Eine reine Gefahrenabwehr ist nicht möglich. Deshalb muss mit Restrisiken umgegangen werden oder es gilt, wie PLANAT (2004b) zusammenfasst: Von der Gefahrenabwehr zur Risikokultur. Im nächsten Kapitel soll daher ein Risikomanagement-Kreislauf für Naturrisiken genauer vorgestellt werden. So soll dargelegt werden, mit welchen Schritten die genannten Ziele erreicht werden können.

37 Kapitel 4 Risikomanagement - Konzepte 19 4 Risikomanagement Konzepte 4.1 Risikomanagement-Kreislauf für Naturrisiken Die Ausführungen in diesem Kapitel basieren auf dem Artikel Aspects of Ingegral Risk Management in Practice Considerations with Respect to Mountain Hazards in Switzerland. (Kienholz H., Krummenacher B., Kipfer A. und Perret S. ((2004)) Grundlagen Der in diesem Kapitel vorgestellte Kreislauf bildet einen theoretischen Hintergrund für den Umgang mit Risiken, welcher im Prinzip überall angewandt werden kann. In der Praxis wird er üblicherweise für ein definiertes System (räumlich, thematisch und zeitlich) angewendet. Dies bedingt, dass die Rahmenbedingungen die Systemparameter klar definiert werden müssen, bevor der Kreislauf durchlaufen werden kann. Nur so kann aus dem theoretisch möglichen, in der Praxis auch das optimal realisierbare Ergebnis erreicht werden. Bevor eine Person oder Gesellschaft eine Aktivität aufnimmt oder erweitert, sollte sie vorher Chancen und Risiken die davon ausgehen umfassend abklären (vgl. auch Kapitel 3.3). Bei der Nutzung von Land (zum Beispiel für Siedlungen, Industrie, Landwirtschaft oder Infrastrukturbauten) darf also nicht nur das Potential, welches von der Landschaft zur Verfügung gestellt, und durch die zukünftige Nutzung erweitert werden sollte, betrachtet werden, sondern es müssen auch potentiell vorhandene Gefahren und Risiken in die Überlegungen einbezogen werden. Neben den Naturrisiken gehören dazu auch technische oder gesellschaftliche Risiken. Die Vorgehensweise sollte daher mit einer umfassenden Risikobeurteilung beginnen. Dies ist die Idealvorstellung. Diese Beurteilung umfasst eine naturwissenschaftliche Analyse der Risiken (Risikoanalyse) und deren gesellschaftliche Bewertung (Risikobewertung). Auf dieser Basis können Vorbeugungsmassnahmen getroffen werden, damit man auf mögliche Gefahren gut vorbereitet ist und Risiken reduziert werden können. In der Realität beginnt auch heute noch vielerorts der Kreislauf bei einem unerwarteten Ereignis, auf welches man besser oder schlechter vorbereitet ist. Dies zeigen auch die Fallstudien, welche in Kapitel 9 vorgestellt werden. Tritt ein Ereignis ein, sollte dieses möglichst optimal bewältigt werden und anschliessend in der Phase der Regeneration wieder zum Alltag übergegangen werden. Dabei ist es zentral, aus gemachten Fehlern zu lernen, und diese bei einem nächsten Ereignis nicht zu wiederholen. So schliesst sich der Kreislauf wieder. Wie durch eine Optimierung des Schutzes aus dem Risikomanagement-Kreislauf ein Risikomanagement- Kegel (RMC) entsteht, wird in Kapitel 4.2 aufgezeigt. Die Bedeutung der vier Felder Beurteilung, Vorbeugung, Bewältigung und Regeneration des Risikomanagement-Kreislaufs, sowie die Aktionen welche im Rahmen dieser Felder ausgeführt werden sollen, werden in den folgenden Kapiteln vorgestellt. Im Gegensatz zur von der Planat propagierten Gleichwertigkeit der Bereiche vor, während und nach einem Ereignis (vgl. Kapitel 3.4.2) wird an dieser Stelle bewusst dem Bereich vor dem Ereignis ( Beurteilung und Vorbeugung ) mehr Gewicht verliehen sie machen

38 Kapitel 4 Risikomanagement - Konzepte 20 die Hälfte des Kreislaufs aus. Hier erfolgen, wie auch in den folgenden Kapiteln gezeigt werden soll, die entscheidenden Weichenstellungen in Bezug auf die Bewältigung eines Ereignisses und für die anschliessende Phase der Regeneration. Aktionen in diesen beiden Bereichen können die restliche Hälfte des Kreislaufs teilweise überflüssig machen, da gewisse Schäden gar nicht erst auftreten, wenn vorher entsprechend agiert worden ist. Abbildung 4-1: Risikomanagement Kreislauf für Naturrisiken Die Übergänge zwischen den einzelnen Phasen im Kreislauf sind fliessend und können oder sogar müssen sich überlappen. Wenn sich in einer Dokumentation eines Ereignisses zeigt, dass eine neue Beurteilung des gefährlichen Prozesses nötig ist, so sollte z.b. der Wiederaufbau nicht bereits vorher vollendete Tatsachen schaffen Risikobeurteilung Das erste Handlungsfeld im Risikomanagement Kreislauf ist die Risikobeurteilung. In diesem Feld wird das Fundament für sämtliche weiteren Arbeiten bereitgestellt. Die Phase kann in eine Risikoanalyse und eine Risikobewertung unterteilt werden. Ihr Resultat ist abhängig von der Zeit der gefährliche Prozess oder dessen Bewertung kann sich ändern und sollte deshalb periodisch, ca. alle 10 Jahre, überprüft werden. Zudem ist das Ergebnis auch abhängig vom Wissen und der Genauigkeit mit welcher sie vorgenommen worden ist. Im weiteren ist jede Beurteilung mit Unsicherheiten behaftet, diese sollten offen kommuniziert und dargelegt werden. Gerade bei Gefahrenanalysen oder bei der Festlegung von Szenarien ist oft ein relativ grosser Ermessenspielraum vorhanden. Bei neuen Erkenntnissen oder mit einer veränderte Ausgangslage zum Beispiel einer gewünschten Nutzungsänderung in einem Gebiet sollte eine Beurteilung deshalb ebenfalls hinterfragt und überprüft werden.

39 Kapitel 4 Risikomanagement - Konzepte 21 Somit ist für jede Risikobeurteilung evident, dass sie gut nachvollziehbar ist, und dass bekannt ist, auf welchem Wissen und Grundlagen sie basiert. Risikoanalyse Das Ziel einer Risikoanalyse ist die Beantwortung der Frage Was kann passieren? (vgl. auch Tabelle 4-1). Eine Gefahrenanalyse konzentriert sich auf den gefährlichen Prozess selber (z. B. Steinschlag, Murgang oder Lawine). Eine Risikoanalyse enthält zusätzlich quantitative und qualitative Betrachtungen der gefährdeten Werte und Personen, sowie die Tragweite von Schadenswirkungen (vgl. Kapitel 3.1). Dabei werden unter anderem auch deren Verletzlichkeit und Tragfähigkeit berücksichtigt. Eine Risikoanalyse bei Naturgefahren für ein bestimmtes Gebiet enthält Aussagen über: Die Art der auftretenden gefährlichen Prozesse, deren Intensität und Auftretenswahrscheinlichkeit, sowie die Art und Tragweite der Einwirkung auf Objekte und Personen (vgl. Abbildung 4-2). Die gefährdeten Personen und Sachwerte (mobile und immobile Objekte) mit deren Wert, Verletzlichkeit und Empfindlichkeit. Der Wert umfasst den o direkten und indirekten ökonomischen Wert, o ökologischen Wert, o immateriellen Wert und o funktionalen Wert (z.b. für Infrastruktur). Die Analyse sollte mit verschiedenen Szenarien durchgeführt werden um so die wahrscheinlichen Konsequenzen von möglichen Ereignissen abschätzen zu können, welche Schäden verursachen können.

40 Kapitel 4 Risikomanagement - Konzepte 22 Abbildung 4-2: Verschiedene Einwirkungsarten von Gefahrenprozessen auf Gebäude (Quelle: Kienholz et al. 2004) Eine Risikoanalyse muss mit wissenschaftlichen und nachvollziehbaren Methoden durchgeführt werden. So können objektive, qualitativ und soweit möglich quantitativ korrekte Aussagen geliefert werden. Deshalb ist eine solche Analyse primär die Aufgabe von Experten (vgl. auch Kapitel 5). Um die gesamte Bandbreite der Analyse genügend abdecken zu können, ist dazu mit Vorteil ein Expertenteam, bestehend aus Mitgliedern mit unterschiedlichem beruflichem Hintergrund, einzusetzen. In einer Risikoanalyse muss einerseits in die Vergangenheit (Was ist bereits passiert: Ereigniskataster, stumme Zeugen...) und andererseits in die Zukunft (Was kann (wieder) passieren: Szenarien, Modelle...) geblickt werden. Unsicherheiten die im Rahmen der Analyse aufgedeckt werden, sollten deklariert und offengelegt werden. Risikobewertung Mit Hilfe der Risikobewertung werden die in der Risikoanalyse erkannten Risiken für die nachfolgenden Entscheidungsprozesse bewertet. Dabei wird die Frage Was darf passieren? beantwortet (vgl. auch Tabelle 4-1). Diese Frage kann durch die verschiedenen Akteurgruppen (wie Bevölkerung, Fachleute oder Vertreter von Behörden, Naturschutz, Tourismus,...; vgl. Kapitel 5) und auch innerhalb der einzelnen Akteurgruppen sehr unterschiedlich beantwortet werden. Die Wahrnehmung der Risiken und das Risikobewusstsein spielt dabei eine entscheidende Rolle. Auf diese beiden Faktoren haben insbesondere persönliche Erfahrungen, aber auch soziale Wertvorstellungen oder der Lebensstandard, einen grossen Einfluss. Weiter spielt die Aversion gegenüber Grossereignissen (vgl. Kapi-

41 Kapitel 4 Risikomanagement - Konzepte 23 tel oder BABS 2003), sowie das freiwillig eingegangene Risiken (z.b. auf Skitouren) eher akzeptiert werden als unfreiwillig (z.b. Hochwasser im eigenen Haus) oder indirekt (z.b. bei einer Reise im Flugzeug) eingegangene Risiken, eine Rolle (vgl. auch Tabelle 4-2). Schlussendlich werden Chancen und Risiken, welche aus einer bestimmten Aktion oder Nutzung resultieren, miteinander verglichen und die entsprechenden Konsequenzen gezogen. Tabelle 4-1: Gefahren- und Risikoanalyse / Gefahren- und Risikobewertung (mit Bezug auf ein räumlich und zeitlich definiertes System) Analyse Bewertung "Was kann passieren?" "Was darf passieren?" Gefahr Schadenpotential Risiko Gefahrenanalyse: "Welche Naturgefahren gibt es?" Naturwissenschaftlich-technische Untersuchung (Art, Wege, Intensitäten, Frequenzen, Angriffsweisen) der gefährlichen Prozesse und der Wirksamkeit allfälliger Schutzmassnahmen Durchführung durch Expertenteams Analyse des Schadenpotentials: "Welche (verletzlichen) Werte gibt es?" Untersuchung (ökonomisch, gesellschaftlich, ökologisch, technisch) der möglicherweise exponierten Objekte (Art, materielle und immaterielle Werte, Verletzlichkeit, Expositionswahrscheinlichkeit) im möglichen Wirkungsbereich von Naturgefahren Durchführung durch Expertenteams Risikoanalyse: "Mit welcher Wahrscheinlichkeit können durch die Naturgefahren welche Schäden entstehen?" Analyse der aus der Koinzidenz von verletzlichen Objekten und gefährlichen Prozessen entstehenden Schäden unter Berücksichtigung der Koinzidenzwahrscheinlichkeit Durchführung durch Expertenteams Gefahrenbewertung: "Wie sind die Gefahren einzuordnen?" Einordnung der Analysenergebnisse in ein Gefahrenbewertungssystem (vgl. z.b. Abbildung 6-8) Durchführung durch Expertenteams Bewertung des Schadenpotentials: "Welcher Wert und welche Bedeutung wird dem Schadenpotential zugemessen?" Einordnung der Analysenergebnisse in ein (von der Gesellschaft) explizit oder implizit definiertes Bewertungssystem (z.b. Schutzzielmatrix (vgl. Tabelle 4-2), oder ausgedrückt in monetären Einheiten); besonders auch Bewertung von Menschenleben im Vergleich mit Sachwerten Durchführung durch Expertenteams unter Berücksichtigung der Wertesysteme der "Gesellschaft" Risikobewertung: "Welche Risiken sind akzeptabel, welche nicht?" Bewertung der Risiken aufgrund der Risikowahrnehmung (gesteuert durch Lebenserfahrung, Wertesystem und Lebensstandard) unter Abwägung des Verhältnisses zwischen Risiken und Chancen (z.b. Nutzungs-Möglichkeiten des betrachteten Geländes) Durchführung primär individuell (Eigenverantwortung!), sekundär delegiert an Öffentlichkeit und Behörden (politische Entscheide) (Quelle: Kienholz 2004)

42 Kapitel 4 Risikomanagement - Konzepte 24 Risikobewertung ist einerseits eine Aufgabe für alle Betroffenen, sie müssen die verbleibenden Risiken akzeptieren können, und andererseits für die verantwortlichen Behörden welche durch Fachleute unterstützt werden müssen. Mit der Hilfe von Schutzzielmatrizen, welche in der Schweiz nach den Unwettern von 1987 im Kanton Uri erstmals angewandt worden sind (vgl. BWW 1998), können die Bewertungen strukturiert und anschliessend einheitlich umgesetzt werden. Die Kriterien, welche dabei angewendet werden, müssen das Resultat einer breiten Diskussion sein. Heute werden bereits in mehreren Kantonen der Schweiz Schutzzielmatrizen angewendet. Schutzzielmatrizen können objektbasiert (vgl. z.b. Kanton Luzern 2004) oder risikobasiert sein. Beim objektbasierten Vorgehen werden für definierte Nutzungskategorien (z.b. Landwirtschaft, Wohnen oder Industrie) Schutzziele vorgegeben. Beim risikobasierten Vorgehen werden die Schutzziele über Risikokategorien definiert. Tabelle 4-2 zeigt den von Planat (2005b) gemachten Vorschlag: Tabelle 4-2: Vorschlag für konkrete Schutzziele nach Risikokategorien. Für Naturgefahren sind vor allem die Risikokategorien 3 und 4 relevant Risikokategorie Kategorie 1 100% freiwillig Kategorie 2 Hohe Selbstverantwortung Kategorie 3 Niedrige Selbstverantwortung Kategorie 4 100% unfreiwillig Individuelles Risiko: Maximaler Wert der Todesfallwahrscheinlichkeit pro Jahr Kollektives Risiko: Grenzkosten pro gerettetes Menschenleben (Mio. CHF) Sachschaden: Massnahmenkosten pro Schadenfranken (x CHF pro 1 CHF Schaden) 10-2 bis bis 2* *10-4 bis 3* *10-5 bis 4* (Quelle: PLANAT 2005b) Planat (2005b) weist darauf hin, dass es bei freiwilligen Risiken an sich nicht zweckmässig ist von Grenzwerten zu sprechen, und die Werte sich aus dem beobachteten Verhalten von Personen ergeben hätten. Bewertungen von Naturrisiken müssen immer auch im Kontext mit anderen Risiken (z.b. technische Risiken) gesehen werden. So kann gewährleistet werden, dass die zur Verfügung stehenden Ressourcen gesamtheitlich gesehen am richtigen Ort eingesetzt werden. Auf der Stufe Bund wurde dies aus der Sicht des Bevölkerungsschutzes mit dem Projekt Katarisk (vgl. Kapitel und BABS 2003) getan.

43 Kapitel 4 Risikomanagement - Konzepte Vorbeugung In der Phase Vorbeugung werden die Konsequenzen aus der Beurteilung der Risiken gezogen. Ihr generelles Ziel ist das vorhandene Risiko auf ein akzeptiertes Risiko zu senken. Sie wird in die Teile Prävention und Vorsorge unterteilt. Prävention Mit Hilfe der Prävention soll Schaden durch eine angemessene Raumnutzung vermieden oder mit Schutzmassnahmen abgewendet werden (Planat 2005c). Dieses Ziel kann durch verschiedenste Methoden wie z.b. Raumplanung (z.b. Gefahrenzonen), technische Massnahmen (Schutzbauten, Objektschutz...) oder biologische Massnahmen (z.b. Schutzwald) erreicht werden. In der Schweiz steht heute die Prävention mit Hilfe der Raumplanung der angepassten Nutzung des Raumes an erster Stelle (vgl. Kapitel 6). Prävention ist vor allem eine Aufgabe für Ingenieure, Planer und für die jeweilig involvierten Behörden. Vorsorge Die Vorsorge umfasst vor allem Handlungen, welche helfen sollen, eine Katastrophe zu bewältigen (PLANAT 2005c). Der Fokus liegt also nicht mehr auf der Gefahr, wie bei der Prävention, sondern vielmehr auf dem potentiellen Schaden. Dazu gehören beispielsweise die Information der Bevölkerung, Ausbildung der Einsatzkräfte, Notfallplanung und Alarmsysteme oder Versicherungslösungen. Mit der Vorsorge muss sichergestellt werden, dass ein Ereignis bewältigt werden kann, wenn die Leistungsfähigkeit der Präventionsmassnahmen überschritten worden ist. Dies geschieht einerseits durch die Begrenzung des Schadens während des Ereignisses (z.b. Notfallplanung), andererseits aber auch durch Hilfeleistungen nach dem Ereignis (z.b. Zahlungen von Versicherungen). Die Bereiche Notfallplanung und Information der Bevölkerung werden in Kapitel 8 noch genauer vorgestellt. In dieser Phase sind zahlreiche Akteure involviert. Eine leitende Funktion haben insbesondere Behörden, Leiter von Einsatzkräften und Planungsfachleute. Über die Eigenverantwortung ist zudem jeder persönlich gefordert.

44 Kapitel 4 Risikomanagement - Konzepte Bewältigung Das Auftreten von gefährlichen Prozessen kann weder mit Präventions- noch mit Vorsorgemassnahmen verhindert werden. Dies muss in einer Risikokultur akzeptiert werden können. Tritt ein Ereignis ein, erfolgt der Übergang in die Bewältigungsphase. Diese kann in die Teile Einsatz und Instandstellung unterteilt werden. Einsatz Bei plötzlichen, unvorhergesehenen Ereignissen geschehen in einer ersten Phase improvisierte Handlungen von Personen, welche zufälligerweise anwesend sind. In einer zweiten Phase, wie auch bei vorhersehbaren Ereignissen gleich von Beginn weg, beginnen möglichst rasch die Interventionskräfte (Feuerwehr, Polizei, Zivilschutz, Sanität, Freiwillige...) mit ihrem Einsatz. Ihre Aufgabe ist es, ein Ereignis optimal zu managen, damit dessen Auswirkung möglichst gering bleibt. Dabei greifen sie auf die im Rahmen der Vorsorge erstellten Hilfsmittel zurück. Je besser diese Grundlagen sind, desto besser sind die Voraussetzungen um ein Ereignis im erwünschten Rahmen bewältigen zu können. Allerdings sind immer unvorhergesehene Situationen möglich. Im Rahmen der Vorsorge muss deshalb auch trainiert werden, wie damit umzugehen ist. Bereits während des Einsatzes sollten lokale Fachleute, welche nicht direkt in die Interventionsmassnahmen involviert sind, mit der Dokumentation des Ereignisses beginnen. Wertvolle Hinweise können sonst verloren gehen (z.b. durch das Wegräumen und Abtransportieren von Schuttmassen von einer Strasse). Die wichtigsten Akteure sind die Mitglieder der Hilfskräfte und der Krisenstäbe. Auch Experten können eine wichtige Rolle spielen z.b. mit Ratschlägen um die Sicherheit der Einsatzkräfte und der Bevölkerung zu garantieren oder um erste Analysen durchzuführen. Instandstellung Unmittelbar nach dem Einsatz der Interventionskräfte beginnt die Phase der Instandstellung. Hier werden die notwendigsten Infrastruktur-Einrichtungen wieder funktionstüchtig gemacht. Einfachere Arbeiten können Hauseigentümer und Hilfskräfte oft selber ausführen, für aufwändigere Instandstellungen werden dann Fachleute aus dem Gewerbe benötigt. Eine Instandstellung geschieht oft auf provisorischer Basis. Der Übergang in eine definitive Lösung wird während der Regenerationsphase (vgl. Kapitel 4.1.5) vollzogen. Mögliche Folgekosten (unterbrochene Produktionszyklen, unterbrochene Verkehrswege, Kompensationskosten...) müssen bereits hier berücksichtigt und möglichst minimiert werden.

45 Kapitel 4 Risikomanagement - Konzepte Regeneration Die Regenerationsphase umfasst die Teile Dokumentation des Ereignisses und den Wiederaufbau. In wirtschaftlich starken Gebieten unterscheidet sich dieser Abschnitt, ausser in massiv betroffenen Bereichen, praktisch kaum mehr vom normalen Alltag. Dokumentation Die Auswertung eines Ereignisses ist primär eine Aufgabe der Risiko-Experten, Behörden und Einsatzkräfte. Es geht darum die Lehren aus dem Vorgefallenen zu ziehen, um bei einem nächsten Ereignis (noch) besser gerüstet zu sein. Erste Resultate sollten so früh wie möglich verfügbar sein, um beim Wiederaufbau die Korrektur von früheren Fehlern zu ermöglichen. Weiter ist eine Ereignisdokumentation auch eine zentrale Grundlage für die Planung von nötigen Aktionen in der folgenden Vorbeugungsphase. Zudem zeigt sich so auch, ob eine Neubeurteilung des Risikos notwendig wird. Mit der Katasterdatenbank StorMe wird in der Schweiz von der Eidg. Forstdirektion den kantonalen Fachstellen ein Hilfsmittel zur Verfügung gestellt um gravitative Naturereignisse und Hochwasserereignisse schweizweit einheitlich zu dokumentieren. Europaweit wurde mit dem Projekt DOMODIS (Documentation of Mountain Disasters)) eine Plattform geschaffen, welche dazu beitragen soll, die Dokumentation von Naturereignissen international zu standardisieren (vgl. Hübl et al. (2002)). Wiederaufbau Mit dem Wiederaufbau wird sukzessive wieder zum Alltagsbetrieb übergegangen. Gebäude und Infrastruktur werden wieder definitiv hergerichtet. Hierfür müssen die Lehren aus der Ereignisdokumentation berücksichtigt werden. Hauptakteure beim Wiederaufbau sind die Eigentümer, sowie Fachleute auf dem Gebiet der Naturgefahren sowie aus Gewerbe und Wirtschaft. Der Wiederaufbau sollte nicht wieder zum status quo ante, sondern zu einer Verbesserung der Situation führen. Das Lernen von einem Ereignis und die Möglichkeit, Verbesserungen beim Wiederaufbau vorzunehmen, sollte zu einer verbesserten Vorbeugung vor einem nächsten Ereignis führen. Wie in der Schweiz z.b. die Ortszentren von Brig (Kanton Wallis) und Poschiavo (Kanton Graubünden) zeigen, können und sollen Unwetter auch dazuführen, dass Siedlungen nach dem Wiederaufbau nicht nur in Bezug auf den Schutz vor Naturgefahren besser, sondern ganz allgemein schöner werden.

46 Kapitel 4 Risikomanagement - Konzepte Risikomanagement-Kegel (RMC) für Naturrisiken Ein Risikomanagement-Kreislauf, wie er im vorherigen Kapitel als Modell vorgestellt worden ist, bewegt sich in zwei Dimensionen. Eine Abfolge von Risikobeurteilung und Vorbeugungsmassnahmen vor einem Ereignis, das Ereignis und dessen Bewältigung, und die anschliessende Regeneration nach dem Ereignis bilden einen endlosen Kreislauf. Verbesserungen oder Verschlechterungen des Schutzniveaus oder Änderungen in der Risikobewertung können darin nicht direkt sichtbar gemacht werden. Diese Lücke kann durch den Einbezug der dritten Dimension geschlossen werden. In diesem Kapitel wird deshalb der Risikomanagement Kegel (risk management cone, RMC) vorgestellt ein Konzept, welches die Idee des Kreislaufes in die dritte Dimension überträgt (vgl. Abbildung 4-3). Abbildung 4-3: Übertragung des Risikomanagement Kreislaufes in die 3. Dimension zu einem Risikomanagement Kegel (RMC) Der Standort auf dem RMC bestimmt die Höhe des Schutzniveaus. Die Höhenangabe ist relativ und auf das jeweilig untersuchte Gebiet sowie den Zeitraum der Betrachtung bezogen. Um die Orientierung auf dem RMC zu erleichtern, wird er durch eine spiralförmige Linie in verschiedene Ebenen unterteilt. Damit wird der Überlegung Rechnung getragen, dass Optimierungen im Schutzkonzept üblicherweise das Resultat eines umfassenden Prozesses ist. Das gilt beispielsweise auch für den Moment der Fertigstellung von Schutzbauten wo sich das Schutzniveau im Moment der Inbetriebnahme stark erhöhen kann. Auch dies ist als Resultat eines gesamten Verlaufs (Risikoanalyse, Risikobewertung, Evaluation und Planung von Vorbeugungsmassnahmen) anzusehen, ohne welchen die Verbesserung nicht hätte erreicht werden können. Kontinuierliche Verbesserungen des Schutzniveaus ergeben deshalb auf dem RMC eine spiralförmige Linie, welche sich emporschraubt (vgl. Abbildung 4-3 und Abbildung 4-4, A). Bleibt das Schutzniveau gleich, wird die Schraubbewegung unterbrochen und das Schutz-

47 Kapitel 4 Risikomanagement - Konzepte 29 niveau bleibt auf derselben Ebene (vgl. Abbildung 4-4, B). Sinkt das Schutzniveau, fällt man auf eine tiefere Ebene zurück (vgl. Abbildung 4-4, C). Abbildung 4-4: Bewegungen im RMC. Bei einer Verbesserung des Schutzniveaus, erreicht man eine höhere Ebene (A). Bleibt das Schutzniveau gleich, dreht man sich analog zum Risikomanagement Kreislauf, im Kreis (B). Sinkt das Schutzniveau, fällt man auf eine tiefere Ebene zurück (C). Der erwünschte Weg sollte im Rahmen der Risikobewertung ermittelt und bewusst angegangen werden. Die Kegelform macht deutlich, dass auch ein Verbleib auf einem bestimmten Niveau mit Aufwand verbunden ist (Abbildung 4-5, D). Denn auf einen bestimmten Standort fokussiert liegt jeder Punkt auf der Kegeloberfläche auf einer schiefen Ebene. Der momentane Standort kann also nur gehalten werden, wenn Anstrengungen unternommen werden. Das heisst, dass ohne regelmässigen Input, zum Beispiel über das Üben und Überprüfen der Notfallplanung oder der Kontrolle der Funktionstüchtigkeit von Schutzbauten, ein Abgleiten erfolgt (Abbildung 4-5, E). Da Wissen über die Notfallplanung oder die Funktionstüchtigkeit von Schutzbauten nicht plötzlich sondern schleichend verloren geht, verhindert zunächst eine Art Haftreibung diese Abwärtsbewegung. Die Kegeloberfläche oberhalb des momentanen Schutzniveaus (vgl. Abbildung 4-5, F) symbolisiert das Restrisiko. Durch Anhebung des Schutzniveaus kann dieses verkleinert werden, aber, da es praktisch unmöglich ist die Kegelspitze zu erreichen, nicht vollständig beseitigt werden. Unter dem Begriff Restrisiko werden hier sämtliche Risiken zusammengefasst, gegenüber welchen nur beschränkter oder gar kein Schutz besteht. Das heisst, dass auch mit einer Notfallplanung, welche als Schutzmassnahme im RMC integriert ist, effektiv immer noch ein nicht auffangbares Restrisiko bestehen dürfte.

48 Kapitel 4 Risikomanagement - Konzepte 30 Abbildung 4-5: Bewegungen im RMC. Beim Stillstand im RMC (D) ist Aufwand nötig, um auf der schiefen Ebene die Position halten zu können. Sonst erfolgt ein Abgleiten (E). Die Kegeloberfläche oberhalb des momentanen Schutzniveaus symbolisiert das Restrisiko (F), gegenüber welchem kein Schutz besteht. Analog zum Risikomanagement-Kreislauf werden die verschiedenen Aktionen auf dem Gebiet des Risikomanagements auf dem Kegel zugeordnet. Der Idealfall ist, wenn der Weg auf dem Kegel mit der Risikobeurteilung beginnt (vgl. Abbildung 4-6 ). Abbildung 4-6: Idealer Risikomanagement-Kegel (RMC) Der Weg beginnt mit einer Risikobeurteilung, anschliessend werden im Rahmen der Vorbeugung die Konsequenzen gezogen. Durch ein Ereignis wird aufgezeigt, wo noch Verbesserungspotential besteht. Dieses wird in einer nächsten Vorbeugungsphase, welche sich bereits auf einem höheren Schutzniveau befindet, ausgeschöpft. Damit eine Optimierung des Schutzniveaus umgesetzt werden kann, ist natürlich nicht unbedingt ein Ereignis nötig. Während jeder periodischen Risikobeurteilung (z.b. alle 10 Jahre) sollte abgeschätzt werden, ob Verbesserungen notwendig sind (vgl. Abbildung 4-7) oder ob das gegenwärtige Schutzniveau akzeptiert werden kann.

49 Kapitel 4 Risikomanagement - Konzepte 31 Abbildung 4-7: Idealer Risikomanagement-Kegel (RMC) Der Weg beginnt mit einer Risikobeurteilung, danach werden im Rahmen der Vorbeugung die Konsequenzen gezogen. Bei einer nächsten Risikobeurteilung werden Lücken im Schutzkonzept aufgedeckt und anschliessend beseitigt. Wird bei einer nächsten Beurteilung des Risikos festgestellt, dass die derzeitigen Aufwendungen ausreichen, verbleibt das Schutzniveau auf demselben Niveau (vgl. Abbildung 4-8 links, blauer Pfeil). Das verbleibende Risiko wird als Restrisiko akzeptiert (vgl. Abbildung 4-8 rechts, blaue Kegelspitze). Abbildung 4-8: Idealer Risikomanagement-Kegel (RMC) Wird bei einer Risikobeurteilung festgestellt, dass das Schutzniveau mit den derzeitigen Aufwendungen optimal ist, ist der Verbleib auf der momentanen Höhenstufe im RMC anzustreben (linke Seite). Das restliche Risiko (blau gefärbte Kegelspitze auf rechter Seite) wird als Restrisiko akzeptiert. Bei jeglicher Beurteilung von Risiken muss berücksichtigt werden, dass diese, auch wenn nach aller Regeln der Kunst vorgegangen wurde, nicht unbedingt richtig, sondern auch zu optimistisch oder pessimistisch ausfallen kann. Bis dies festgestellt wird kann allerdings

50 Kapitel 4 Risikomanagement - Konzepte 32 eine sehr lange Zeit vergehen, und auch die Neubeurteilung kann in Wirklichkeit wiederum falsch sein. Zudem kann die Wirkung von Schutzmassnahmen ebenfalls unter- oder überschätzt werden. Deshalb ist es wichtig, bei einem RMC immer den Betrachtungszeitpunkt, und damit auch den Stand des Wissens, anzugeben. 4.3 Alltag und Ereignisfall Ob man vorbereitete Präventions- und Vorsorgemassnahmen wirklich brauchen wird, weiss man nicht mit absoluter Sicherheit. Zwischen zwei Ereignissen oder bis überhaupt ein Ereignis eintritt, können sehr lange Zeitperioden vergehen. Sämtliche Schutzmassnahmen über längere Zeitperioden auf einem hohen Niveau zu halten (Unterhalt) ist schwierig, da der unmittelbare Erfolg nicht garantiert ist. Dennoch ist dies wichtig, denn im Moment wo man sie brauchen könnte, können auch kurzfristig wirksame Massnahmen oft nur noch sehr bedingt ergriffen werden. Dies ist auch in unserem Alltag nicht anders. Auch hier haben einzelne Aktionen, z.b. Essen und Trinken, einen unmittelbaren Effekt. Andere Handlungen, z.b. das Einzahlen von Geld in eine Vorsorgestiftung, besitzen langfristige Auswirkungen. Im Zusammenhang mit Naturgefahren sind Aktionen mit langfristigem Horizont (Jahre bis Jahrhunderte) z.b. die Raumplanung (Siedlungen, Verkehrswege...) Errichtung von Schutzbauten (Dämme, Schutznetze...) Notfallplanung (Ausbildung und Training der Einsatzkräfte) Regelmässige Information der Bevölkerung. Einen kurz- bis mittelfristigen Horizont (Stunden bis Wochen) haben z.b. Gewässerregulierungen (z.b. Seeabsenkungen) Sperrungen von Verkehrswegen oder Evakuationen bei akuter Gefahr Einsatz von temporären Schutzmassnahmen (z.b. Sandsäcke) Beurteilung der unmittelbaren Entwicklung von Gefahrensituationen (z.b. bei Lawinen oder Sturzprozessen) 4.4 Übertragung auf Alltagsbereiche Ausgangslage Für Laien auf dem Gebiet von Naturrisiken kann ein fachspezifischer Kreislauf schwer fassbar und komplex erscheinen. Der Wunsch einen Naturrisikokreislauf auf andere Bereiche unseres Lebens zu übertragen und damit einem breiteren Publikum leichter zugänglich und besser verständlich zu machen, liegt daher nahe. Automobile weisen eine Vielzahl von Schutzsystemen auf und bewegen sich, wie allen bekannt sein dürfte, auf einem unfallträchtigen d.h. risikoreichen Gebiet. Wie die einzelnen Schutzsysteme (z.b. Bremsen oder Airbag) funktionieren, dürften die meisten Perso-

51 Kapitel 4 Risikomanagement - Konzepte 33 nen nicht so genau wissen. Man kennt aber deren Nutzen und Wirkung. Wie Kapitel zeigt, können die Phasen des Risikomanagement-Kreislaufs (vgl. Kapitel 4.1) sehr gut auf Autos übertragen werden. Ein weiterer Bereich welcher gut fassbar und in welchem Zusammenhänge unmittelbar erkennbar sind, ist der Sport. So wird praktisch jeder die Verbindung zwischen Training und Leistungsfähigkeit erkennen und mit eigenen Erfahrungen belegen können. Anhand der Sportart Orientierungslaufen soll in Kapitel aufgezeigt werden, dass auch mit Hilfe einer Sportart der Risikomanagement-Kreislauf erklärt und übermittelt werden kann. Orientierungslaufen, eine Randsportart, dürfte zwar vielen Menschen unbekannt sein, baut aber auf Elementen auf, welche sehr leicht verständlich sind Automobil Der Umgang mit Automobilen ist im Gegensatz zum Umgang mit Naturrisiken uns allen bestens bekannt. Die Grundprinzipien eines Risikomanagement-Kreislaufs können einfach auf sie übertragen werden: Beurteilung: Währenddem bei Naturrisiken eine Gefahr vielfach nicht für jedermann offensichtlich ist, sind bei einem Auto die möglichen Risiken allen bekannt. Jeder von uns dürfte zumindest schon Unfälle gesehen haben. Auch in den Medien wird jeden Tag darüber berichtet. Vorbeugung: Mit Präventions- und Vorsorgeaktivitäten wird im Bereich Naturrisiken sichergestellt, dass ein Ereignis bewältigt werden kann. So müssen z.b. Schutzbauwerke regelmässig auf ihre Funktionstauglichkeit und Tragfestigkeit überprüft und die Notfallorganisation getestet werden. Werden diese Arbeiten nicht rechtzeitig durchgeführt, können Schwierigkeiten auftreten. Auch jedes Auto besitzt Schutzsysteme einerseits die Karosserie selber, andererseits aber auch technische oder elektronische Systeme wie Bremsen oder Airbags. Werden diese nicht regelmässig gewartet, kann ihre Funktionstüchtigkeit eingeschränkt sein. Persönlich in Auftrag gegebene Reparaturen und Überprüfungen in einer Garage, sowie die regelmässige obligatorische Fahrzeugprüfungskontrollen beim Strassenverkehrsamt stellen sicher, dass sämtliche Systeme funktionieren. Beide Bereiche haben gemeinsam, dass für eine optimale Vorbeugung Aufgaben resp. komplementäre Verantwortlichkeiten seitens der Allgemeinheit (Staat) und jedes Einzelnen (Eigenverantwortung) nötig sind. Im Strassenverkehr leistet der Staat seinen Beitrag z.b. über den Unterhalt von Strassen oder das Erlassen von Verkehrsvorschriften. Jeder Einzelne muss aber z.b. über eine der Situation und den Vorschriften angepasste Fahrweise ebenfalls seinen Anteil leisten. Auf dem Gebiet von Naturrisiken geschieht dies z.b. über den Unterhalt von Schutzbauwerken oder die öffentliche Notfallplanung, resp. über eine persönliche Notfallplanung. Ereignis: Je nach Art des Prozesses kann bei Naturgefahren ein Ereignis schnell und unerwartet oder mit einer gewissen Vorwarnzeit voraussehbar eintreten. Die Wahrscheinlichkeit, dass man von einem Ereignis betroffen wird, kann man z.b. durch eine kluge Standortwahl von Gebäuden reduzieren. Beim Auto kann das Ereignis mit einem Unfall verglichen werden. Dieser geschieht im Prinzip immer unerwartet. Doch auch hier kann man dessen Eintretenswahrscheinlichkeit beeinflussen. Wenn man sich nicht an Regeln

52 Kapitel 4 Risikomanagement - Konzepte 34 hält, sondern z.b. massiv die vorgegebene Höchstgeschwindigkeit überschreitet, steigt die Wahrscheinlichkeit eines Unfalls an. Bewältigung: Bei der Ereignis-Bewältigung kommen bei Naturrisiken die vorbereiteten Massnahmen situationsbezogen zum Einsatz. Dies gilt genau gleich für das Auto. Hier gelangen von Bremsen über die Karosserie und Airbag bis zum Pannendreieck je nach Situation verschiedene Schutzsysteme, oder Kombinationen davon, zum Einsatz. Regeneration: Mit der Regeneration erfolgt bei Naturrisiken der Übergang zum Alltag. Auch beim Auto können Reparaturen in der Garage den Ursprungszustand wiederherstellen. In beiden Fällen wird ein besonderes Augenmerk auf die Systeme gelegt, welche im Ereignisfall nicht wunschgemäss funktioniert haben. Wenn man nach einem leichten Unfall festgestellt hat, dass in der Autoapotheke Pflaster fehlen, dürfte man diese bald entsprechend aufrüsten. Das Konzept des Risikomanagement-Kegels (RMC) funktioniert beim Auto ebenfalls: Je effektiver die Schutzsysteme funktionieren und je risikobewusster man sich verhält, desto kleiner dürfte die Wahrscheinlichkeit eines tödlichen Unfalls sein. Ein Restrisiko besteht jedoch auch hier und kann nicht vollständig beseitigt werden Orientierungslaufen Der Orientierungslauf besteht, wie der Name schon sagt, aus zwei Komponenten: Dem Orientieren und dem Laufen. Mit Hilfe von Karte und Kompass müssen Kontrollpunkte, welche auf einer Karte eingezeichnet sind, in möglichst kurzer Zeit in einer vorgegebenen Reihenfolge angelaufen werden. Die Route zwischen den Posten kann beliebig gewählt werden. Wie beim Umgang mit Naturrisiken spielt auch beim Orientierungslauf ein überlegtes Handeln eine wichtige Rolle. Zudem ist auch die Geschwindigkeit wichtig, was bei Naturrisiken zum Beispiel kurz vor oder während einem Ereignis ebenfalls entscheidend sein kann. Ebenfalls vergleichbar sind die verschiedenen Zeitebenen: Bei den Naturgefahren gibt es Phasen der Ruhe bevor ein Ereignis eintritt. Diese Ruhephasen dauern üblicherweise ein vielfaches länger als ein eigentliches Ereignis, sind aber für die Vorbereitung auf das Ereignis (Vorbeugung, vgl. Kapitel 4.1.3) enorm wichtig. Beim Orientierungslauf kann ebenfalls zwischen einem wichtigen Wettkampf und dem normalen Training im Alltag unterschieden werden. Die Phase des Trainings dauert ebenfalls viel länger und ist für ein erfolgreiches Abschneiden im Wettkampf unabdingbar. Beurteilung: Wie in jeder Sportart gibt es auch im Orientierungslaufen verschiedene Leistungskategorien. Jeder kann seine persönliche Leistungsfähigkeit ungefähr einschätzen. Es wird kein Anfänger erwarten, dass er bei den Weltmeisterschaften von Profis eine Chance hat. Vorbeugung: Mit der entsprechenden Ausrüstung Schuhe die keinen optimalen Halt bieten werden für ein gutes Rennen kaum förderlich sein und einem guten Training bereitet man sich für einen Wettkampf vor. Im Gegensatz zu Naturereignissen weiss man, wann dieser stattfindet. Es gibt aber viele Komponenten (z.b. die Witterung oder streu-

53 Kapitel 4 Risikomanagement - Konzepte 35 nende bissige Hunde ) auf welche man sich zwar entsprechend einstellen oder vorbereiten kann, wie, bzw. ob sie eintreten werden, kann aber kaum vorausgesagt werden. Wie bei Naturrisiken und beim Automobil ergänzen sich auch hier Verantwortlichkeiten seitens der Öffentlichkeit, in diesem Fall der Organisator des Orientierungslaufs, und jedes Einzelnen. Der Organisator ist z.b. verantwortlich für eine gute Anlage des Laufes, welcher niemanden in zu gefährliches Gelände leitet. Jeder Einzelne ist aber für seine persönliche Laufvorbereitung zuständig. Ereignis: Der Tag des Wettkampfs ist da man weiss, wie sich das Wetter höchstwahrscheinlich entwickeln wird. Unerwartete Komponenten (z.b. umgestürzte Bäume in einem Wald) können den Lauf beeinflussen. Bewältigung: Beim Wettkampf wird deutlich ob man gefordert wird, oder ob man bereits überfordert ist, d.h. die Vorbereitung oder die Beurteilung der eigenen Leistungsfähigkeit mangelhaft ist. Mit der Überforderung steigt die Wahrscheinlichkeit, dass man im Rennen die Karte falsch liest und Fehler begeht und somit viel Zeit verliert, oder dass man sogar aufgeben muss. Regeneration: Nach dem Rennen wird man eine Erholungsphase brauchen um wieder auf die normale Leistungsfähigkeit zählen zu können. Konnte man das Rennen nicht wunschgemäss bewältigen, wird man über eine Analyse des Laufs feststellen ob man die eigene Leistungsfähigkeit falsch beurteilt hat oder welche Komponenten in der Vorbereitung verbesserungswürdig sind damit beim nächsten Wettkampfereignis alles klappt. Das Konzept des Risikomanagement-Kegels (RMC) funktioniert hier ebenfalls: Je effektiver man sich für einen Wettkampf vorbereitet und je angepasster die Ausrüstung ist, desto besser dürften die Chancen für ein erfolgreich verlaufendes Rennen sein. Ein Restrisiko, z.b. dass man einen schlechten Tag hat besteht jedoch immer und kann nicht beseitigt werden.

54 Kapitel 4 Risikomanagement - Konzepte 36

55 Kapitel 5 - Akteurgruppen 37 5 Akteurgruppen In einem Risikomanagementsystem im Zusammenhang mit Naturgefahren sind viele Akteure resp. Akteurgruppen involviert. Einerseits sind Akteure vertreten, welche direkt persönlich oder beruflich involviert sind. Dazu gehören z.b. die potentiell betroffene Bevölkerung, Fachstellen für Naturgefahren, Wehrdienste oder Versicherungen. Andererseits gibt es Akteure, welche v.a. indirekt, z.b. wenn Massnahmen getroffen werden sollen, betroffen sind. Dazu gehören z.b. Vertreter von Tourismus und Landwirtschaft oder die nicht im gefährdeten Gebiet wohnende Bevölkerung. Diese Akteurgruppe kann in ihrer Zusammensetzung je nach Örtlichkeit und Risikosituation variieren. Ein wichtiger Punkt, welcher immer berücksichtigt werden muss, ist, dass für fast alle Akteure Naturrisiken nur ein Handlungsfeld unter vielen darstellen (vgl. auch Kapitel 10). Naturrisiken besitzen daher für die meisten, ausser in akuten Gefährdungssituationen, nur selten die höchste Priorität. Ausnahmen bilden z.b. Fachstellen für Naturgefahren und spezialisierte Fachleute an Hochschulen oder in privaten Büros, welche sich hauptberuflich mit Naturrisiken beschäftigen. 5.1 Hauptakteurgruppen in der Schweiz In diesem Kapitel soll für wichtige Akteurgruppen aufgezeigt werden, in welchen Bereichen im Risikomanagement-Kreislauf (vgl. Kapitel 4.1) sie primär tätig sind, und welche Aufgaben oder Pflichten sie übernehmen sollten, um einen möglichst optimalen Umgang mit Naturrisiken erreichen zu können. Behörden Die zentrale Rolle in allen Bereichen des Risikomanagement-Kreislaufs spielen die Behörden. EINE Akteurgruppe Behörde existiert aber nicht. Je nach Verwaltungsebene und Funktion unterscheiden sich die Aufgaben stark: Auf nationaler Ebene sollte vor allem lenkend (z.b. Formulierung von Empfehlungen und Richtlinien) und koordinierend eingegriffen werden. Hauptakteure in der Schweiz sind die Bundesämter welche sich direkt mit Naturgefahren beschäftigen (BUWAL, BWG). Weiter nimmt v.a. im strategischen Bereich die PLANAT (Nationale Plattform Naturgefahren, vgl. Kapitel 3.4) eine sehr wichtige Rolle ein. Das Bundesamt für Bevölkerungsschutz (BABS) und das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) sind weitere Ämter, welche sich zumindest teilweise mit Naturrisiken befassen.

56 Kapitel 5 - Akteurgruppen 38 Beurteilung Vorbeugung Bewältigung Regeneration Bundesbehörden Formulierung von Richtlinien und Empfehlungen Fachspezifische Unterstützung Koordination Fachspezifische Unterstützung bei Massnahmen Koordination Kontrollfunktion Hilfeleistung bei Grossereignissen (v.a. Militär) Hilfeleistung nach Grossereignissen (v.a. Spezialisten und Militär) Kontrollfunktion (Quelle: ARE (in Vorb.), ergänzt) Die kantonale Ebene nimmt unter der Führung der jeweiligen Fachstelle für Naturgefahren eine wichtige Rolle ein. Sie muss dafür sorgen, dass auf ihrem Hoheitsgebiet Naturrisiken in sämtlichen Bereichen angemessen berücksichtigt werden. In vielen Kantonen der Schweiz existiert dafür keine zentrale Fachstelle, sondern sind die Zuständigkeiten je nach Bereich auf verschiedene Ämter verteilt. Beurteilung Vorbeugung Bewältigung Regeneration Fachstellen für Naturgefahren Gefahrenkarten erstellen Risiken beurteilen Schutzziele definieren Einrichtung von Frühwarnsystemen und Ausgeben von Warnungen Kontrollfunktion Integrale Schutzkonzepte erarbeiten Realisierung und Unterhalt von Schutzmassnahmen Gefahrenbewusstsein fördern Kontrollfunktion Gefahren überwachen Notfalldienste beraten Koordination Sofortmassnahmen zur provisorischen Wiederherstellung der Sicherheit umsetzen Ereignisanalyse Gefahrenkarten überprüfen Schutzkonzepte überprüfen (Quelle: ARE (in Vorb.), ergänzt) Neben den eigentlichen Fachstellen für Naturgefahren, ist vor allem das jeweilige Planungsamt gefordert. Es muss sicherstellen, dass auf lokaler Ebene allfällige Auflagen in der Nutzungsplanung auch wirklich umgesetzt werden. Zudem müssen die Naturgefahren auch in die Richtplanung integriert werden.

57 Kapitel 5 - Akteurgruppen 39 Zentrale Schaltstelle für die konkrete Umsetzung von Massnahmen sind die lokalen Behörden. Dabei nehmen üblicherweise die Bau- und Planungsbehörden die wichtigsten Aufgaben wahr. Zudem ist oft auch eine enge personelle Verflechtung mit der Leitung der Wehrdiensten und den Krisenstäben einer Gemeinde vorhanden. Beurteilung Vorbeugung Bewältigung Regeneration Planungsbehörden Baubehörden Einbringen lokales Wissen in Gefahren- und Risikobeurteilung Umsetzung der Gefahrenkarten in Nutzungsplanung Nutzungs- und Bauauflagen festlegen und kontrollieren Information Bevölkerung Realisierung und Unterhalt von Schutzmassnahmen Nutzung überprüfen und anpassen Schutzmassnahmen überprüfen (Quelle: ARE (in Vorb.), ergänzt) Notfallorganisation und Wehrdienste In der Schweiz liegt die Hauptverantwortung für Notfallorganisation und die Notfallplanung auf der lokalen Ebene (vgl. auch Kapitel 8.3). Es gibt keine Standardlösung. Üblicherweise besitzt jede Gemeinde einen Krisenstab, welcher sich meistens v.a. aus Mitgliedern der lokalen Behörden und der Wehrdienste zusammensetzt. Bei den Wehrdiensten kommt üblicherweise der Feuerwehr eine sehr grosse Bedeutung zu. Weitere Dienste, welche nach Bedarf eingesetzt werden können, sind die Polizei, die Sanität und der Zivilschutz. Beurteilung Vorbeugung Bewältigung Regeneration Notfallorganisation und Wehrdienste Einsatzmittel bereitstellen Einsatz planen Notfall üben Führungsstab einberufen Alarmieren Evakuieren Retten Weisungen erteilen Schäden abwehren Informieren Räumungsarbeiten vornehmen Einsatzanalyse Infrastruktur wiederherstellen Wiederaufbauarbeiten unterstützen (Quelle ARE (in Vorb.), verändert)

58 Kapitel 5 - Akteurgruppen 40 Betroffene Bevölkerung Ein wichtiger Akteur ist die betroffene Bevölkerung. ARE (in Vorb.) gibt deren Pflichten und Aufgaben und Pflichten wie folgt wieder: Beurteilung Vorbeugung Bewältigung Regeneration Betroffene Bevölkerung Sich über Risiken orientieren Objektschutzmassnahmen umsetzen Eigenvorsorge treffen Gefahren abwehren Weisungen der Behörden befolgen Nutzungs- und Bauauflagen umsetzen Notfall vorbereiten Notfallmaterial bereitstellen Notfall üben (Quelle: ARE (in Vorb.), verändert) Versicherung Versicherungen nehmen vor allem in der Regeneration eine sehr wichtige Rolle ein. Die Versicherung von Gebäuden gegen Elementarschäden ist in der Schweiz obligatorisch. In 19 von 26 Kantonen besitzen kantonale Gebäudeversicherungen eine Monopolstellung. Deshalb haben sie direkten Kontakt mit sämtlichen potentiell betroffenen Eigentümern. Dies ist eine sehr gute Möglichkeit, um auf konkrete Vorsorgemassnahmen hinzuwirken. Zudem besitzen sie, über die Versicherungsleistung, auch über ein entsprechendes Druckmittel welches mit Mass eingesetzt werden kann und soll. Beurteilung Vorbeugung Bewältigung Regeneration Versicherung Unterstützung bei Erstellung von Gefahrenkarten Beratung zum Objektschutz Auflagen bei Baugesuchseingaben formulieren Elementarschäden versichern Versicherungsleistungen ausbezahlen Objektschutzmassnahmen verlangen Bauauflagen formulieren (Quelle: ARE (in Vorb.), verändert)

59 Kapitel 5 - Akteurgruppen Weitere Akteurgruppen Neben den in Kapitel 5.1 erwähnten Akteurgruppen gibt es, wie bereits erwähnt, jeweils je nach Situation verschiedene andere Akteure, welche zumindest indirekt von Naturrisiken tangiert bzw. sich mit ihnen auseinandersetzen müssen. Einige davon werden in diesem Kapitel erwähnt: Bevölkerung Neben der direkt betroffenen Bevölkerung ist auch der restliche Teil der Bevölkerung ein Akteur von nicht zu unterschätzender Wichtigkeit. Um Schutzmassnahmen finanzieren zu können, müssen die entsprechenden Mittel bewilligt werden. Die Bevölkerung bestimmt via Budgetvorgaben oder über die Erteilung von Sonderkrediten darüber, wie und wo Steuergelder eingesetzt werden. Deshalb darf die Information seitens von Behörden nicht nur auf die betroffene Bevölkerung beschränkt bleiben, sondern es müssen die Bedürfnisse aller einbezogen werden. Dies ist in der Schweiz besonders wichtig, da Baukredite für Schutzmassnahmen häufig eine Volksabstimmung erfolgreich durchlaufen müssen (vgl. dazu auch Fallstudie Schwarzenburg, Kapitel 9.3). Medien Information ist das Kerngeschäft der Medien. Wenn in ihrer Stammregion etwas aussergewöhnliches passiert, ist es klar, dass sie darüber berichten wollen und sollen. Naturkatastrophen gehören üblicherweise zu dieser Kategorie. Deshalb muss mit einem grossen Informationsbedürfnis von Seiten der Medien gerechnet werden, damit diese das Informationsbedürfnis der Bevölkerung decken können. Je grösser oder spektakulärer das Ereignis, desto grösser werden diese Bedürfnisse. Die Möglichkeiten zur Informationsverbreitung der Medien müssen von Behörden und Krisenstäben situationsgerecht genutzt werden. Die Medien ihrerseits sollten sich ihrer Macht und Verantwortung ebenfalls bewusst sein und Informationen sachlich verbreiten. Dies ist aber, wenn man im Konkurrenzkampf um die Reportage oder das Bild steht, nicht immer einfach. Tourismus, Naturschutz, Landwirtschaft, Fischerei, Sportverbände... Diese Akteure haben im Alltag kaum direkt mit Naturrisiken zu tun. Sie können aber, wie in den Fallstudien Thun (Kapitel 9.2) und Schwarzenburg (Kapitel 9.3) gezeigt wird, vor allem in der Massnahmenplanung eine sehr wichtige Rolle einnehmen. Sie vertreten jeweils Partikularinteressen, welche aus ihrer Sicht stark tangiert werden können. Bei sämtlichen Massnahmen muss daher jeweils frühzeitig abgeklärt werden, ob spezifische Interessen von einzelnen Bevölkerungsgruppen betroffen sein können. Mit der Berücksichtigung und Würdigung dieser Interessen, z.b. an einem runden Tisch, können Probleme, welche oft nur auf Unklarheiten oder Verständnisschwierigkeiten basieren können, vielfach auf relativ einfachem Weg beigelegt werden.

60 Kapitel 5 - Akteurgruppen 42

61 Kapitel 6 Raumplanung und Naturgefahren 43 6 Raumplanung und Naturgefahren Die Ausführungen in diesem Kapitel wurden teilweise wörtlich den Schlussberichten des Projektes IRMA-SPONGE no. 5 (Böhm H.R., Heiland P., Dapp K., Haupter B., Kienholz H., Kipfer A. 2002a und Böhm H.R., Heiland P., Dapp K., Haupter B., Kienholz H., Kipfer A. 2002b) entnommen. Ergänzungen wurden insbesondere für Ausführungen welche die Schweiz betreffen vorgenommen. 6.1 Projekt IRMA-SPONGE no. 5 Ein wichtiges Präventionsinstrument beim Umgang mit Naturrisiken ist die Raumplanung. Im Rahmen des Projektes IRMA-SPONGE no. 5 spatial planning and supporting instruments for preventive flood management (vgl. Böhm et al. 2002a) wurde die Rolle und die Aufgaben der Raumplanung auf dem Gebiet des Hochwasserschutzes im Rheineinzugsgebiet zwischen Bodensee und der Mündung in die Nordsee genauer beleuchtet. Details zum Projektrahmen sind im Anhang aufgeführt Ziele Das Hauptziel des Projekts (vgl. Böhm et al. 2002a) ist die Erarbeitung von Vorschlägen für Raumplanungsbehörden. Diese Vorschläge sollen deren Bemühungen unterstützen, die Landnutzung im Hinblick auf die Anforderungen eines vorsorgenden Hochwasserschutz-Managements zu steuern. Dazu wurden zwei Arten von Instrumenten der Raumplanung in den Rheinanliegerstaaten Schweiz, Frankreich, Deutschland und Niederlande untersucht: Zonierungsinstrumente (Formelle Instrumente der Regionalplanung, Gefahrenzonenplanung) und ergänzende weiche Instrumente (Kooperation, finanzielle Anreize, Informationsmanagement). Zusätzlich wurde auch das öffentliche Gefahrenbewusstsein und das Katastrophenmanagement in die Analyse einbezogen. Im Rahmen des Projekts wurde die tatsächliche Wirksamkeit dieser Instrumente, sowie ihre Anwendung in der Theorie und in der Praxis, untersucht. Zudem wurden Vorschläge für eine Verbesserung der Instrumente und der gemeinsamen Integration gemacht Methoden Das Projekt kann in 2 Teile unterteilt werden. Die erste Projektphase umfasste die Auswertung von über 75 relevanten Raumordnungsplänen, Gefahrenkarten und Positionspapieren über 50 Gesetzen und Verordnungen zur Raumplanung und zur Wasserwirtschaft sowie weiteren Informationen über das gesetzliche Rahmenwerk und die tatsächliche Anwendung von Planungsinstrumenten auf regionaler Ebene

62 Kapitel 6 Raumplanung und Naturgefahren 44 in den Rheinanliegerstaaten Schweiz, Frankreich, Deutschland und den Niederlanden. Auf dieser Basis wurden in der zweiten Projektphase Hypothesen in Hinsicht auf Schlussfolgerungen und Empfehlungen aufgestellt. Es erfolgte eine vertiefte Untersuchung anhand von 16 Fallstudien (vgl. Abbildung 6-1) und eine weitere Überarbeitung auf der Grundlage zahlreicher Interviews von Experten verschiedener Ebenen der Wasserwirtschaft sowie der Raumplanung. Untersuchungsschwerpunkte: Informationsmanagement Gefahrenmanagement Regionsgrenzen Rheineinzugsgebiet Die Bearbeitung der Fallstudien erfolgte in der Schweiz und in Frankreich durch Andy Kipfer (Universität Bern), in Deutschland und den Niederlanden durch Klaus Dapp, Birgit Haupter und Peter Heiland (TU Darmstadt). Abbildung 6-1: Fallstudien-Gebiete und jeweilige Schwerpunktsetzung (Quelle: Böhm et al. 2002b)

63 Kapitel 6 Raumplanung und Naturgefahren Einleitung Aufgabe der Raumplanung ist es, unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Nutzungsansprüche an den Raum raumrelevante Handlungen und Entscheide zu koordinieren und die gesetzlich zulässigen Nutzungsarten im Raum verbindlich festzulegen. (Schaller 2003) In einem Risikomanagement-System (vgl. Kapitel 4) werden auch Entscheidungen der Gesellschaft darüber beeinflusst, ob und wie bestimmte Flächen genutzt werden dürfen. Dies ist das Kerngebiet der Raumplanung, welche deshalb gefordert ist. Denn: Wer ohne Raumplanung Bauzonen sät, erntet den Lärm, den akustischen und den politischen der betroffenen Opfer. Der unterlassene raumplanerische Weitblick hat in der Regel keine zweite Chance. (Leuenberger 2004) Diese im Zusammenhang mit der Diskussion über Fluglärm gemachte Aussage, lässt sich sinngemäss auf Naturgefahren übertragen. Spätestens bei einem Ereignis werden allfällige Defizite aufgezeigt und Konsequenzen von der Bevölkerung gefordert werden. In der Raumplanung werden unter dem Begriff Naturgefahren üblicherweise die gravitativen sowie der Bereich Hochwasser der meteorologisch-hydrologischen Gefahren abgedeckt (vgl. Kapitel 2.2). Diese können nicht überall und in der Regel auch nicht zu jedem Zeitpunkt auftreten. Das Wirkungsgebiet wird durch die Topographie begrenzt, und Stellen hoher Gefährdung und Stellen ohne Gefährdung liegen häufig sehr nahe nebeneinander. Deshalb besitzen diese Gefahrenarten eine hohe raumplanerische Bedeutung (Egli 1996). Dies steht im Gegensatz zu z.b. seismischen Gefahren oder Wind und Sturm. Die Ausführungen in diesem Kapitel beziehen sich daher auf gravitative Naturgefahren und dem Bereich Hochwasser der meteorologisch-hydrologischen Naturgefahren. 6.3 Raumplanungssysteme In der Raumplanung kann zwischen einer nationalen (Bund in der Schweiz), regionalen (Kanton) und lokalen Planungsebene (Gemeinde) unterschieden werden. Diese verschiedenen Ebenen sind für unterschiedliche Aufgaben innerhalb der Planungssysteme zuständig. Die nationale Ebene ist üblicherweise für das Erstellen von Konzepten und Grundsätzen verantwortlich. Die lokale Ebene übernimmt die konkrete Umsetzung am jeweiligen Standort. Die regionale Ebene bildet das wichtige Bindeglied zwischen diesen beiden Stufen. Sie steuert und koordiniert die lokale Umsetzung der Planung unter Berücksichtigung der nationalen Zielsetzungen über ein grösseres Gebiet. Abbildung 6-2 zeigt mit Hilfe welcher Instrumente Hochwassergefahren resp. risiken in der Schweiz, Frankreich, Deutschland und den Niederlanden auf den genannten Ebenen in den Planungsprozess einbezogen werden. In Frankreich und der Schweiz (vgl. auch Kapitel 6.3.1) gilt die Darstellung für sämtliche gravitativen Naturgefahren. In Deutschland und den Niederlanden bleiben die Informationen in der blauen Spalte Hochwasser (Risiko/Gefahr) auf die Hochwassergefahr beschränkt.

64 Kapitel 6 Raumplanung und Naturgefahren 46 Schweiz Frankreich Deutschland Niederlande Abbildung 6-2: Raumplanungssysteme der Rheinanliegerstaaten (Stand: Schweiz 2005, übrige Staaten 2002) (Quelle: Böhm et al. 2002b) Schweiz In der Schweiz liegen grundsätzlich alle Kompetenzen bei den Kantonen, sofern dem Bund nicht durch die Bundesverfassung die Zuständigkeit für einen bestimmten thematischen Bereich zugewiesen ist. Gemäss der Bundesverfassung legt der Bund die Grundsätze der Raumplanung fest (Art. 75 Abs. 1). Er berücksichtigt deren Erfordernisse bei der Erfüllung seiner Aufgaben (Art. 75 Abs. 3). Die Raumplanung dient dabei der zweckmäs-

65 Kapitel 6 Raumplanung und Naturgefahren 47 sigen und haushälterischen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes (Art. 75 Abs.1). Die Raumplanung ist jedoch hauptsächlich Aufgabe der Kantone. In Jaag et al. (1999:136) steht dazu: Es ist grundsätzlich Sache der Kantone und Gemeinden, die zulässigen Nutzungen mittels kantonaler Bau- und Planungsgesetze und kommunaler Bauordnungen sowie Plänen zu regeln. Mit dem Bundesgesetz über die Raumplanung (RPG) von 1979 (Art. 6) wurden die Kantone verpflichtet im Rahmen der Richtplanung festzustellen, welche Gebiete durch Naturgefahren oder schädliche Wirkungen erheblich bedroht sind. Bis Mitte der 90er Jahre des letzten Jahrhunderts war die Umsetzung und die Auswirkung dieser Regelung allerdings auf Lawinen beschränkt. Erst mit den Bundesgesetzen über den Wasserbau (WBG) und dem Wald (WaG) von 1991 und den Verordnungen über den Wald (1992) (WaV) und dem Wasserbau (1994) (WBV) wurden die Aufgaben für die anderen gravitativen Naturgefahren und die Hochwassergefahr konkretisiert. ARE (in Vorb.) fasst die Vorgaben, welche den Kantonen dabei gemacht werden, wie folgt zusammen: die Pflicht zur Erstellung von Gefahrenkarten und deren Berücksichtigung in der Richt- und Nutzungsplanung die Regelung von Subventionen für die Erstellung der Grundlagen der Vorrang raumplanerischer Massnahmen vor technischen Schutzmassnahmen. Im Rahmen ihrer Ausführungsgesetze zu diesen Vorgaben, übertragen die Kantone einzelne Aufgaben auf die nächst tiefere Ebene, zu den Gemeinden. Dazu gehört insbesondere die Nutzungsplanung und teilweise auch die Pflicht zur Erstellung von Gefahrenkarten. Abbildung 6-3 zeigt die Zusammenhänge zwischen den einzelnen Ebenen in den Bereichen Recht, Raumplanung und Naturgefahren auf. Sämtliche Planungsinstanzen besitzen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben einen erheblichen Ermessensspielraum. Sie haben sich jedoch an die Vorgabe der übergeordneten Instanzen zu halten. Die Anwendungspraxis im Rahmen der kantonalen Planung wird für den Hochwasserschutz in Kapitel genauer erläutert. Zur Zeit ist in der Schweiz die Erarbeitung einer Empfehlung des Bundes über Raumplanung und Naturgefahren im Gang (vgl. ARE in Vorb.). Diese soll auf aktuelle Fragen zum Thema Naturgefahren und Raumplanung Antworten geben. Dabei soll sie Empfehlungen zum Einbezug von Naturgefahren in Richtplanung, Nutzungsplanung und im Baubewilligungsverfahren liefern.

66 Kapitel 6 Raumplanung und Naturgefahren 48 Bund Kanton Gemeinde Eigentümer Raumplanungsgesetz Fachgesetze Ausführungsgesetze Baureglement Baubewilligung Konzepte Sachpläne Konzepte Sachpläne Konzepte Sachpläne Legende Verpflichtung Möglichkeit Kantonaler Richtplan Kommunaler Richtplan Absprache Nutzungsplan Beachtung (obligatorisch) Berücksichtigung (empfohlen) Beitrag (möglich) Empfehlungen Richtlinien Gefahren- oder Risikohinweiskarte Gefahrenkataster Karte der Phänomene Gefahrenkarte Rechtsfluss Genehmigung (durch obere Instanz) Recht Raumplanung Naturgefahren Abbildung 6-3: Naturgefahren, Raumplanung und Recht in der Schweiz (Stand 2005) 6.4 Gefahrenkartierung / Risikokartierung Übersicht Damit es der Raumplanung möglich ist Naturgefahren bei Landnutzungsentscheiden zu berücksichtigen, müssen einerseits die gesetzlichen Grundlagen vorhanden sein (vgl. Kapitel 6.3). Andererseits müssen die verantwortlichen Planungsfachleute wissen, wo sich die gefährdeten Flächen befinden. Dabei darf nicht nur isoliert eine bestimmte Gefahr betrachtet werden, sondern es müssen sämtliche potentiellen Gefahren in die Betrachtung einfliessen. Analog zu den drei Planungsebenen der Raumplanung (vgl. Kapitel 6.3), mit ihren jeweils unterschiedlichen Bedürfnissen nach Information, kann auch die Darstellung von Naturgefahren in drei verschiedene Typen von Karten unterteilt werden (vgl. Tabelle 6-1). Der in der Regel entscheidende Indikator für den Inhalt und der Detailschärfe einer Karte ist deren Massstab.

67 Kapitel 6 Raumplanung und Naturgefahren 49 Tabelle 6-1: Darstellung von Naturgefahren auf verschiedenen Massstabsebenen Übersichtskarte Gefahrenhinweiskarte Gefahrenkarte Massstab 1: : : : Zweck Inhalt Übersichtsdarstellung auf nationaler oder überregionaler Ebene Übersichtsdarstellung über Gefährdungssituation von einzelnen Regionen bis Gemeinden Erkennen und Lokalisieren von Gefahren Grundlage für Regionalplanung Grobe Erkennung von Interessenskonflikten Übersicht über die Gefährdungssituation von einzelnen Gemeindegebieten Evtl. mit Abstufung in mehrere Gefährdungsgrade Analysieren und Beurteilen von Gefahren Grundlage für die Ortsplanung Grundlage für Projektierung von Schutzmassnahmen Details zu Art, räumlicher Ausdehnung und Grad der Gefährdung. Detaillierte Dokumentation ist nötig. Arbeitstiefe Sehr niedrig Niedrig Hoch parzellenscharf Zielgruppe Raumordnung Politik Regionalplanung, Wasserwirtschaft, Politik, Rückversicherer, Gesellschaft Orts- und Bauplanung, Lokalpolitik, Erstversicherer, Notfallplanung, Betroffene Bevölkerung (Quelle: Böhm et al. 2002b nach BWW 1997, Egli 1996 und IKSR 2000) Neben den in Tabelle 6-1 aufgeführten unterschiedlichen Karten auf unterschiedlichen Massstabsebenen ist eine Unterscheidung zwischen Karten, welche nur Gefahren und Karten, welche auch Risiken darstellen, wichtig. Karten, welche nur Gefahren zeigen, berücksichtigen die Landnutzung nicht. Sie liefern keine Information über den möglichen Schaden im Gegensatz zu Karten welche Risiken abdecken. Neben Gefahrenhinweisresp. Gefahrenkarten existieren also auch Risikohinweis- resp. Risikokarten. Zudem sind auch Mischformen möglich, wie das Beispiel einer Gefahren-Risiko-Hinweiskarte aus dem Kanton Bern in Abbildung 6-5 zeigt. Es ist nicht sinnvoll, sämtliche dieser Karten für jedes Gebiet flächendeckend zu erstellen. Insbesondere die aufwändige Erarbeitung von Gefahrenkarten muss in der Regel auf Bauzonen und auf Flächen mit wichtiger Infrastruktur (z.b. bedeutende Verkehrswege) beschränkt werden Darstellung von Naturgefahren und Naturrisiken auf überregionaler Ebene Auf überregionaler Ebene können Naturgefahren und Naturrisiken in Übersichtskarten dargestellt werden (vgl. Tabelle 6-1). Mit einem Massstabsbereich von 1:100'000 1:1'000'000 liefern sie nur eine grobe Übersicht über die jeweilige Gefahren- oder Risikosituation. Sie sind deshalb für die konkrete Planung auf regionaler Ebene nur von bescheidenem und für die Planung auf lokaler Ebene von keinem Wert. Als Beispiel einer Übersichtskarte zeigt Abbildung 6-4 eine Übersichtsdarstellung des Hochwasserrisikos im Elsass in Frankreich.

68 Kapitel 6 Raumplanung und Naturgefahren 50 Hochwasserrisiko in Gemeinden mit: Gefährdung von Menschenleben Gefährdung von Menschenleben noch nicht abgeklärt Keine Gefährdung von Menschenleben Abbildung 6-4: Hochwasserrisiko im Elsass (Frankreich) (Quelle: MATE 2001c) Darstellung von Naturgefahren und Naturrisiken auf regionaler Ebene Auf regionaler Ebene (Massstabsbereich 1:10'000 1:100'000) (vgl. Tabelle 6-1) ist es möglich, die Gefährdungs- resp. Risikosituation von einzelnen Gemeindegebieten darzustellen. Damit können mögliche Konfliktbereiche lokalisiert werden. Im Gegensatz zu den nach einheitlichen, streng wissenschaftlichen Kriterien zu erstellenden Gefahren- resp. Risikokarten auf lokaler Ebene (vgl. Kapitel 6.4.4) ist auf regionaler Ebene wichtig, dass die Karte Rücksicht auf das jeweilige Gefährdungs- resp. Risikobild nimmt. Eine einheitliche Darstellungsweise über grosse, uneinheitliche Flächen, z.b. über das gesamte Rheineinzugsgebiet, ist deshalb wenig sinnvoll. Auch innerhalb der Schweiz allein sind die Unterschiede sehr gross. Der Kanton Schaffhausen hat zum Beispiel wenig Probleme mit Naturgefahren. Im Bereich der Wassergefahren sind die kritischen Stellen, wie Eindolungen im Bereich von Siedlungen, bekannt. Eine einfache Punktsignaturkarte kann daher bereits genügen (Abbildung 6-5 rechts). Die Probleme im Kanton Bern sind in diesem Bereich grösser und vor allem, mit Flüssen, Wildbächen und Seen, auch vielfältiger. Den Punktsignaturen sind deshalb flächige Signaturen unbedingt vorzuziehen. Die Karte beschränkt sich zudem nicht auf das Hinweisen auf Gefahren, sondern bezieht auch grob die Landnutzung mit ein. Neben dem Gefahrenpotential wird also auch das Schadenpotential betrachtet, deshalb kann hier von einer Gefahren-Risikohinweiskarte gesprochen werden (Abbildung 6-5 links).

69 Kapitel 6 Raumplanung und Naturgefahren 51 Abbildung 6-5: Darstellung der Hochwassergefahr auf regionaler Ebene (Quellen: Kanton Bern 1998 und Kanton Schaffhausen 2001; Reproduziert mit Bewilligung von swisstopo (BA057234)) Werden solche Karten hingegen nur entlang eines bestimmten Flusslaufs erstellt, sollten sie einheitlich sein ausser die topographischen Gegebenheiten lassen dies wenig sinnvoll erscheinen. Dies ermöglicht einen Vergleich der Gefährdungssituation zwischen den verschiedenen Flussabschnitten. So wurde beispielsweise im Auftrag der IKSR (Internationale Kommission zum Schutz des Rheins) zwischen Bodensee und Mündung eine einheitliche Übersichtskarte über die Überschwemmungsgefährdung bei verschiedenen Jährlichkeiten im Massstab von 1: erstellt (vgl. IKSR 2001). Die unterschiedliche Situation im Gebiet des Seerheins und des Untersees (Abbildung 6-6 oben) und des Gebiets nördlich von Duisburg (Nordrhein-Westfalen) (Abbildung 6-6 unten) ist gut zu erkennen. Währenddem entlang des Untersees die gefährdeten Flächen eng begrenzt bleiben, sind auf dem Gebiet nördlich von Duisburg, fast 800 km weiter flussabwärts, bei einem Extremereignis grosse Flächen gefährdet. Die Situation des Dorfes Ermatingen, welches sich auf Abbildung 6-6 (oben) am südlichen Ufer des Untersees befindet (ca. zwischen km 6 und 8), wird im Rahmen einer Fallstudie in Kapitel 9.4 noch genauer vorgestellt werden. Im Unterschied zur Sachlage in Abbildung 6-5 ist der Gefährdungsgrad praktisch ausschliesslich durch die Überflutungshöhe charakterisierbar.

70 Kapitel 6 Raumplanung und Naturgefahren 52 Grenze einer Überschwemmung Gefährdete Flächen bei Extremhochwasser oder Versagen der Schutzdeiche HQ10 Überschwemmungstiefe 0.5 m HQ100 Überschwemmungstiefe 0.5 m m Überschwemmungstiefe 2.0 m m Gewässer Überschwemmungstiefe > 4.0 m Abbildung 6-6: Hochwasser-Gefahrenhinweiskarten im Rheineinzugsgebiet. Ausschnitte aus dem Rhein-Atlas der IKSR aus dem Gebiet Untersee km (oben) und nördlich von Duisburg (unten). Die schwarzen Zahlen geben die Flusskilometer mit Nullpunkt in Konstanz an. (Quelle: IKSR 2001) Üblicherweise werden Gefahrenhinweiskarten mit Computermodellen erstellt und allenfalls mit Daten von historischen Ereignissen ergänzt. Sie können so als gute Basis für grossmassstäbliche Gefahrenkarten auf lokaler Ebene (vgl. Kapitel 6.4.4) dienen.

71 Kapitel 6 Raumplanung und Naturgefahren Darstellung von Naturgefahren und Naturrisiken auf lokaler Ebene Für das Durchsetzen von parzellenscharfen Nutzungseinschränkungen auf der Stufe der kommunalen Nutzungsplanung sind die in Kapitel gezeigten Hinweiskarten nicht ausreichend. Dazu sind grossmassstäbliche Gefahren- oder Risikokarten (Massstab ca. 1: :10.000) (vgl. Tabelle 6-1) notwendig. Diese erlauben eine parzellenscharfe Abgrenzung von gefährdeten Flächen. Parzellenscharf heisst dabei nicht, dass die Grenzlinien entlang von Parzellengrenzen gezogen werden müssen, sondern steht für die benötigte Genauigkeit. Die Umsetzung solcher Karten ist eine Aufgabe der lokalen Planungsebene. Die Anfertigung der Karte kann auch durch eine übergeordnete Behörde erfolgen. Ist dies der Fall, muss sichergestellt werden, dass das lokale Wissen und die lokalen Behörden in den Erarbeitungsprozess einbezogen werden. Vorteile dieser Lösung sind, dass übergeordnete Behörden die wissenschaftlichen Karten unabhängiger von den Wünschen der Bevölkerung erstellen können, und dass das notwendige Fachwissen vorhanden ist. Zudem ist eine konsistente Bearbeitung über ganze Regionen gewährleistet. Nachteilig kann sich eine geringe Identifikation der lokalen Behörden mit dem Endprodukt auswirken. Deshalb müssen die lokalen Behörden auf jeden Fall bei der Umsetzung in der Nutzungsplanung einbezogen werden. Falls sie für die Erstellung der Karten direkt verantwortlich sind, müssen sie dabei durch übergeordnete Behörden unterstützt werden. Dies kann zum Beispiel durch das zur Verfügung stellen von Richtlinien oder Arbeitshilfen (vgl. zum Beispiel Kanton Bern 1999a oder Kanton Graubünden 2001) geschehen. Zu jedem Zeitpunkt muss zudem der einfache Zugriff auf Expertenhilfe möglich sein. Bei Gefahrenkarten ist eine einheitliche und gleichwertige Bewertung der verschiedenen Arten von Naturgefahren wichtig. So existieren unter anderem in Frankreich, Liechtenstein, Österreich und der Schweiz seit längerem gesetzliche Grundlagen für die Erstellung von Gefahrenkarten, sowie Richtlinien resp. Empfehlungen für deren Darstellung und Umsetzung. Die Situation in der Schweiz und in Frankreich werden in den folgenden beiden Kapiteln näher diskutiert. Auch in Deutschland haben die verheerenden Hochwasser in Ostdeutschland im August 2002 dazu geführt, dass mit der Erarbeitung von Gefahrenkarten begonnen wurde. So sieht zum Beispiel das neue sächsische Wassergesetz, welches am in Kraft gesetzt wurde, die Erarbeitung von Gefahrenkarten im Rahmen von Hochwasserschutzkonzepten vor. Die ersten Gefahrenkarten wurden auch bereits erstellt. (Freistaat Sachsen 2004) Abbildung 6-7 zeigt zwei Beispiele für die Berücksichtigung von Hochwassergefahren auf lokaler Ebene. Die Gefahrenkarte Thun (vgl. auch Kapitel 9.2) wurde nach den Empfehlungen der Schweizer Bundesbehörden erstellt (vgl. BWW 1997). Die zweite Karte zeigt die Umsetzung eines Plans zur Vermeidung vorhersehbarer natürlicher Risiken (plan de prévention des risques naturels prévisible, PPR) im Zonenplan von Illfurth (F) nach den Richtlinien des französischen Ministeriums für Raumplanung und Umwelt (vgl. MATE/METL 1999).

72 Kapitel 6 Raumplanung und Naturgefahren 54 Abbildung 6-7: Darstellung von Hochwassergefahren auf lokaler Ebene (Quellen: Stadt Thun 2000 und MATE / METL 1999) Für die konkrete Umsetzung in der Nutzungsplanung sind verschiedene Lösungen möglich. In Tabelle 6-2 werden drei Möglichkeiten sowie deren Vor- und Nachteile vorgestellt. Die in Abbildung 6-7 vorgestellten Beispiele können der 3. Spalte (Thun) und der 2. Spalte (Illfurth) zugeordnet werden. Die PPR s in Frankreich (vgl. Kapitel 6.4.4) können immer der 2. Spalte zugeordnet werden.

73 Kapitel 6 Raumplanung und Naturgefahren 55 Tabelle 6-2: Möglichkeiten für die Berücksichtigung von Naturgefahren in der kommunalen Nutzungsplanung Beschreibung Vorteile Nachteile Abgestimmte Zonierung im Rahmennutzungsplan Berücksichtigung der Gefahrengebiete durch geeignete Zuordnung von Nutzungsart und intensität bei Erstellung oder Überarbeitung des Rahmennutzungsplans Auf kommunaler Ebene müssen keine neuen Instrumente geschaffen werden. Der Nutzungsplan enthält nur Informationen über Gefahrengebiete, wenn speziell darauf hingewiesen wird. Bei einer Änderung der Gefahrensituation muss der Zonenplan entsprechend angepasst werden. Spezifische Gefahrenzonenkarte im Rahmennutzungsplan mit direkter Verbindlichkeit Die Gefahrenzonen werden auf einer separaten Karte dargestellt und sind direkt grundeigentümerverbindlich. Die Zonen können durch Einsprachen angefochten werden. (Gefahrenzonen als Festlegungs- Inhalt) Die Gefahr kann einheitlich für das gesamte Planungsgebiet dargestellt werden. Die Gefahrenzonen können direkt im Baubewilligungsverfahren angewendet werden. Bei einer Änderung der Gefahrensituation muss der komplette Nutzungsplan angepasst werden. Unabhängige Karte ohne direkte Verbindlichkeit für Landeigentümer Darstellung der Gefahrengebiete auf unabhängiger Karte. Gegen den Hinweis-Inhalt kann nicht Einsprache erhoben werden, wohl aber gegen Festlegungen die augrund dieser Grundlagen getroffen wurden. (Gefahrenzonen als Hinweis- Inhalt) Eine einfache Anpassung der Gefahrengrundlagen ist möglich. Auflagen für Bauvorhaben können aufgrund aktuellster Erkenntnisse festgelegt werden und der Verfahrensaufwand ist gering. Hat ohne einen entsprechenden Eintrag im Baureglement keinen Effekt. (Quellen: nach Egli 1996 und Linder 1999) Schweiz In der Schweiz ist die Erarbeitung von Gefahrenkarten Sache der Kantone (vgl. Kapitel 6.3.1). Sie delegieren diese Aufgabe jedoch oft an die Gemeinden. So geschieht dies unter anderem auch im Kanton Bern, allerdings mit enger Begleitung durch die Kantonalen Fachstellen. In Kapitel 9 werden dazu zwei Fallstudien (Schwarzenburg und Thun) vorgestellt. Die Erarbeitung von Gefahrenkarten ist zur Zeit in allen Kantonen im Gange. Die Unterteilung der gefährdeten Flächen in verschiedene Gefahrenstufen wird einheitlich für alle Naturgefahren mit Hilfe des in Abbildung 6-8 abgebildeten Gefahrenstufen- Diagramms vollzogen. Die verschiedenen Stufen sind hoch (rot), mittel (blau) und schwach (gelb). Restgefahren werden gelb-weiss gestreift dargestellt. Für die verschiedenen Stufengrenzen existieren der jeweiligen Gefahr angepasste Grenzwerte.

74 Kapitel 6 Raumplanung und Naturgefahren 56 stark 9 rot 8 7 Intensität mittel blau weiss oder gelb-weiss gestreift schwach gelb hoch mittel gering sehr gering Wahrscheinlichkeit Abbildung 6-8: Intensitäts-Wahrscheinlichkeits-Diagramm (Quelle: BWW 1997) Die verschiedenen Gefahrenstufen haben Konsequenzen auf die Landnutzung: Tabelle 6-3: Konsequenzen der verschiedenen Gefahrenstufen auf die Landnutzung (summarische Darstellung in einzelnen Kantonen resp. Gemeinden sind modifizierte Anwendungen möglich) Rote Zone Hohe Gefährdung Bauverbot Blaue Zone Gelbe Zone Gelb-weiss gestreifte Zone Weisse Zone Mittlere Gefährdung Geringe Gefährdung Restgefährdung Neubauten unter Auflagen erlaubt Information an die Landeigentümer, Auflagen bei Sonderrisiken Abklärungen bei Sonderobjekten und Einbezug in Notfallplanung Nach heutigem Stand des Wissens keine Gefährdung (Quelle: BWW 1997) Die rechtliche Durchsetzung der Gefahrenkarten, sei es im Bewilligungsverfahren, in kantonalen Raumplanungs- oder Baugesetzen oder in der Nutzungsplanung (vgl. Tabelle 6-3) ist Aufgabe der Kantone bzw. der Gemeinden (BWW 1997). Die alleinige Existenz einer Gefahrenkarte reicht dazu nicht aus. Frankreich Das universelle Hauptinstrument bezüglich Landnutzung und Naturgefahren ist heute der Präventionsplan für vorhersehbare Naturrisiken (plan de prévention des risques naturels prévisible, PPR). Die Verantwortung zur Ausarbeitung dieses Plans liegt beim Staat. Der Präfekt eines Departements (département) ordnet die Erstellung eines PPR s an, indem er das zu untersuchende Gebiet, die zu berücksichtigenden Risiken und die verantwortliche Behördenstelle bestimmt. Um rechtlich verbindlich zu sein, muss ein genehmigter PPR dem lokalen Nutzungsplan (plan local d urbanisme, PLU) beigefügt werden. Sonst sind allfällige Auflagen im PPR bei der Erteilung von Bewilligungen für die Landnutzung nicht

75 Kapitel 6 Raumplanung und Naturgefahren 57 bindend. Der Bürgermeister einer Gemeinde ist verantwortlich für die korrekte Umsetzung eines PPR. Er muss sicherstellen, dass Landnutzung und Baubewilligungen mit diesem Instrument im Einklang stehen. Der PPR kommt primär bei neuen Bauprojekten zur Anwendung. Er kann aber auch Vorbeugungsmassnahmen vorschreiben. So können unter anderem Verbesserungen des Schutzniveaus innerhalb einer Frist von 5 Jahren gefordert werden. Falls dieser Forderung nicht nachgekommen wird, kann der Präfekt zu finanziellen Lasten des dafür Verantwortlichen die Massnahmen anordnen und umsetzen lassen. Auch Versicherungen können von ihrer Leistungspflicht entbunden werden, falls den Regeln des PPR nicht nachgekommen wurde. Daneben kann der PPR auch auf existierende Bauten einen Einfluss haben, solange die notwendige Massnahme weniger als 10% des Schätzwertes des Gebäudes kosten würde. (Hubert 2003) Kartographisch müssen im Minimum eine Phänomenkarte (carte informative des phénomènes naturels), eine Gefahrenkarte (carte des aléas) und eine Risikokarte (carte des enjeux) hergestellt werden. Für die Einteilung in vier verschiedene Gefahrenstufen bei der Gefahrenkarte existieren Grenzwerte (vgl. dazu z.b. MATE/METL 1999 für Wassergefahren), welche sehr ähnlich zu den in der Schweiz verwendeten Werten sind (vgl. dazu BWW 1997). Beim Übergang in den Nutzungsplan werden diese vier Gefahrenstufen üblicherweise in zwei Zonen (vielfach Bauverbot sowie Bauen unter Auflagen möglich ) reduziert. Dafür ist der Ausbildungsdienst (service instructeur) des PPR s, zusammen mit den Erstellern der Gefahrenanalyse, zuständig. Die so in den einzelnen Regionen realisierten Lösungen sind nicht einheitlich, basieren aber auf denselben Grundlagen vom Staat. Im PPR Sarre (vgl. Abbildung 6-9) aus dem Elsass, welcher die Wassergefahren behandelt, werden zum Beispiel 4 Gefahrenstufen in 3 Zonen reduziert. Dabei wird die Landnutzung gemäss Tabelle 6-4 berücksichtigt.

76 Kapitel 6 Raumplanung und Naturgefahren 58 Tabelle 6-4: Berücksichtigung von Gefahrenstufen in der Nutzungsplanung im PPR Sarre Stadtzentrum und verstädterte Gebiete hinter Hochwasserschutzsystem (*) Wohngebiete Landnutzung Gewerbe- und Industriegebiete Naturlandschaft Gefahrenstufe Sehr hoch Hoch Mittel Klein *: Schutz vor Hochwasser mit einer Wiederkehrperiode < ca. 40 Jahre (Quelle: SNS 2000) Orange Zone Bauverbot ausser strikt limitierte Ausnahmen; Schutzmassnahmen bei existierenden Gebäuden notwendig Gelbe Zone Bauen unter Auflagen möglich Blaue Zone Bauverbot ausser strikt limitierte Ausnahmen Weisse Zone Kein vorhersehbares Risiko oder die Wiederkehrperiode und das Schadenpotential ist vernachlässigbar Abbildung 6-9 zeigt die Umsetzung der in Tabelle 6-4 aufgestellten Kriterien in einem Zonenplan im Massstab von 1:5'000 bei Sarralbe (Elsass). Orange Zone Gelbe Zone Blaue Zone Abbildung 6-9: Ausschnitt aus dem PPR Sarre (Quelle: SNS 1999)

77 Kapitel 6 Raumplanung und Naturgefahren Hochwasserschutz und Raumplanung im Rheineinzugsgebiet Grundlagen Zentrale Grundgedanken, wie zum Beispiel das Bereitstellen von mehr Raum für Gewässer, oder die Anpassung der Landnutzung an die Hochwassergefahr, schlugen sich seit Beginn der 90er Jahre des letzten Jahrhunderts im gesamten Rheineinzugsgebiet in neuen Leitbildern, Leitlinien oder sogar Gesetzen nieder (vgl. Tabelle 6-5). Auslöser für die Entwicklung in den einzelnen Ländern waren jeweils grosse Hochwasserereignisse. So bildeten in der Schweiz die schweren Unwetter von 1987 im Alpenraum den Startpunkt. In Frankreich erfolgte das Umdenken nach den lokalen Hochwasserereignissen von Nîmes (1988) und Vaison-la-Romaine (1992), sowie dem grossflächigen Ereignis von 1993, bei welchem weite Teile Frankreichs betroffen waren. In Deutschland und den Niederlanden waren die Hochwasser der grossen Flüsse (Rhein, Maas) von 1993 und 1995 der Auslöser. Tabelle 6-5: Neue Grundlagen für eine Hochwasserschutzpolitik in der Raumplanung UNO USA Leitlinien für eine nachhaltige Hochwasserprävention, 2000 (Guidelines for sustainable flood prevention) (United Nations 2000) National Flood Insurance Act (1968) und Flood Disaster Protection Act (1973); Gründung der FEMA (Federal Emergency Management Agency) (1979) EU INTERREG II C IRMA, IKSR Aktionsplan Hochwasser für den Rhein, 1998 Schweiz Wasserbaugesetz, 1991 Frankreich Empfehlung Berücksichtigung der Hochwassergefahren bei raumwirksamen Tätigkeiten, 1997 (BWW 1997) Plan zur Vermeidung vorhersehbarer natürlicher Risiken, 1995 (Plan de prévention des risques naturels prévisibles) (MATE/METL 1997) Deutschland Leitlinien für einen zukunftsweisenden Hochwasserschutz, 1995 (LAWA 1995) Niederlande Handlungsempfehlungen Vorbeugender Hochwasserschutz durch die Raumordnung, 2000 (MKRO 2000) Programm Raum für Flüsse, 1996 (Ruimte voor de rivier) Vierter nationaler Wasserhaushaltsplan-Regierungsbeschluss, 1999 (Vierde nota waterhuishouding) (Quelle: Böhm et al. 2002b ergänzt) Mit dem zunehmenden Formulierung und Berücksichtigung von Schutzzielen (vgl. Kapitel 4.1.2) wurde und wird der Raumbezug, und damit die Wichtigkeit der Raumplanung, weiter erhöht Handlungsfelder der Raumplanung Die vielfältigen Handlungsmöglichkeiten zur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes können in 5 Handlungsfeldern systematisiert werden (vgl. Abbildung 6-10). Schwerpunkte der Raumplanung sind die Sicherung und Erweiterung von Retentionsräumen, der Rückhalt von Niederschlagswasser in der Fläche und die Minimierung der Schadenspotentiale (Handlungsfelder A D).

78 Kapitel 6 Raumplanung und Naturgefahren 60 Der regionalen Ebene der Raumplanung (kantonale Ebene in der Schweiz) kommt bei der überörtlichen vorsorgenden Flächensicherung und Raumnutzungssteuerung entscheidende Bedeutung zu (Handlungsfelder A, B und C). Zur Steuerung lokaler Massnahmen zum Flächenrückhalt (z.b. Regenwasserbewirtschaftung) und zur Minimierung des Schadenspotentials (z.b. Nutzungsplanung) kann dagegen die lokale Planungsebene effektivere Beiträge leisten. C C E C A B E D A B E C A E A B C D E Sicherung von Retentionsräumen Erweiterung von Retentionsräumen Überschwemmungsgebiete (Ausweisung, Freihaltung) Polderschaffung und -freihaltung Deichrückverlegung Vertiefung von Retentionsflächen Rückhalt in der Fläche Regenwasserbewirtschaftung Begrenzung der Versiegelung Landnutzung und Landbewirtschaftung Angepasste Waldwirtschaft Renaturierung der Gewässer Minimierung des Schadenspotentials Flächenvorsorge / Raumnutzungssteuerung Bauvorsorge Öffentlichkeitsinformation Schaffung von Problembewusstsein Hochwasservorhersage, -warnung Katastrophenschutz Technischer Hochwasserschutz Deiche und Dämme Hochwasserschutzmauern Rückhaltebecken Talsperren Schwerpunkte der Raumplanung Abbildung 6-10: Handlungsfelder für den vorsorgenden Hochwasserschutz (Quelle: Böhm et al. 2002b) Handlungsräume im Rheineinzugsgebiet Die Bedeutung der Handlungsfelder A - D für die Raumplanung variiert je nach den spezifischen Gegebenheiten in den einzelnen Teilräumen des Rheineinzugsgebiets. Handlungsräume mit einer ähnlichen Bedeutung der einzelnen Handlungsfelder wurden nach folgenden Kriterien identifiziert: vorhandene Hochwassergefährdung morphologische und orographische Gegebenheiten Wirksamkeit von Retentionsmassnahmen. In einem ersten Schritt wurde das Rheineinzugsgebiet in verschiedene Handlungsräume eingeteilt. Für diese Handlungsräume wird in Abbildung 6-11 und Tabelle 6-6 die Wichtigkeit der verschiedenen Handlungsfelder (vgl. Abbildung 6-10) für die Raumplanung der regionalen Ebene dargestellt und begründet.

79 Kapitel 6 Raumplanung und Naturgefahren 61 Legende: 1 7 Handlungsräume (s. Tabelle 6-6) Handlungsfelder: A: B: C: D: Sicherung vorhandener Retentionsräume Erweiterung von Retentionsräumen Rückhalt in der Fläche Minimierung des Schadenspotenzials hohe Wichtigkeit mittlere Wichtigkeit geringe Wichtigkeit Abbildung 6-11: Handlungsräume und Bedeutung der Handlungsfelder für die Regionalplanung (Quelle: Böhm et al. 2002b)

80 Kapitel 6 Raumplanung und Naturgefahren 62 Tabelle 6-6: Regionale Differenzierung der Handlungsfelder (Quelle: Böhm et al. 2002b) Handlungsraum 1 Bodensee bis Basel Basel bis Iffezheim Iffezheim bis Bingen Bingen bis Bonn Bonn bis Arnhem 6 Rheindelta 7 8 übriges Einzugsgebiet Bedeutung der Handlungsfelder für die Raumplanung der regionalen Ebene A: Sicherung von Retentionsräumen Erhalt des Rückhalteraumes Bodensee Überschwemmungsflächen, gesteuerte Rückhalteräume Überschwemmungsflächen, gesteuerte Rückhalteräume Kein Retentionsraum vorhanden aufgrund der Morphologie Überschwemmungsflächen, gesteuerte Rückhalteräume Wirkung auf den Nahbereich, d.h. Bedeutung des Handlungsfeldes vor allem für die Zuflüsse; in der Summenwirkung auch für den Hauptfluss Überschwemmungsflächen Wirkung für Polderbewirtschaftung Hauptzuflüsse Überschwemmungsflächen, gesteuerte Rückhalteräume Rückhaltebecken für lokalen Schutz B: Erweiterung von Retentionsräumen Geringes Handlungspotential, da nur sinnvoll unterhalb der Alpenrandseen, wo kaum Raum vorhanden ist Schaffung gesteuerter Rückhalteräume Deichrückverlegung, Schaffung gesteuerter Rückhalteräume Kein Raum für zusätzliche Retentionsräume vorhanden Deichrückverlegung, Schaffung gesteuerter Rückhalteräume Vorlandvertiefung, Deichrückverlegung, Schaffung gesteuerter Rückhalteräume Schaffung gesteuerter Rückhalteräume Neue Rückhaltebecken für lokalen Schutz Legende: hohe Wichtigkeit: dunkelgrau, fette Schrift mittlere Wichtigkeit: hellgrau geringe Wichtigkeit: weiss, kursive Schrift C: Rückhalt in der Fläche Wirkung auf den Nahbereich, d.h. Bedeutung vor allem für Zuflüsse D: Minimierung des Schadenspotentials Keine wesentliche Problemstellung aufgrund der Stauregelung und der Morphologie Keine wesentliche Problemstellung aufgrund der Stauregelung Raumnutzung hinter Deichen Hochwassergefährdung, nur örtlich Schutzmassnahmen, Schwerpunkt Bauvorsorge Raumnutzung hinter Deichen Raumnutzung zwischen den Winterdeichen Raumnutzungssteuerung Lokale Raumnutzungssteuerung nötig Anm.: Die Beurteilung der Bedeutung erfolgt im Hinblick auf den regionalen Einfluss einer Handlungsmöglichkeit und im Vergleich mit anderen Handlungsmöglichkeiten. Für den örtlichen vorsorgenden Hochwasserschutz können alle Handlungsmöglichkeiten von hoher Bedeutung sein Anwendungspraxis in der Regionalplanung In einem zweiten Schritt wurde untersucht, ob sich die regionale Differenzierung der Handlungsfelder (vgl. Tabelle 6-6) auch in einer Differenzierung der regionalen Pläne in Bezug auf den Hochwasserschutz niederschlagen. Dazu wurden räumliche Gesamtpläne der regionalen Ebene (Richtpläne in der Schweiz) in den Anliegerregionen des Rheins ausgewertet. Die Ergebnisse sind in Tabelle 6-7 zusammengefasst.

81 Kapitel 6 Raumplanung und Naturgefahren 63 Tabelle 6-7: Anwendungspraxis in der Regionalplanung (Quelle: Böhm et al. 2002b) Berücksichtigte Handlungsfelder (vgl. Abbildung 6-10) in regionalen Plänen Schweiz: Kantonale Richtpläne Handlungsräume: A Sicherung von Retentionsräumen Ja Sicherung indirekt über die Auenschutzverordnung B Erweiterung von Retentionsräumen C Rückhalt in der Fläche D Minimierung des Schadenspotentials Nein Nein Ja Ziele für Gefahrenkarten, vereinzelt Darstellung in der Richtplankarte Frankreich: Beitrag der Region Elsass zum Nationalen Konzept für natürliche und ländliche Räume (Ja) Ziel Schutz vorhandener Überschwemmungsflächen im Text, keine Darstellung in Karte (Ja) Textliche Erwähnung von Erweiterungsflächen, keine Darstellung in Karte Nein Ja Für die Zuflüsse zum Rhein Handlungsräume: 2 + (3) Deutschland: Regionalpläne Handlungsräume: 2, 3, 4, Ja Vorwiegend verbindliche Ziele und Vorranggebiete für Überschwemmungsflächen, die nach WHG festgesetzt sind Ja Vorwiegend verbindliche Ziele im Text ohne Abgrenzung in Karte (Ja) Textliche Ziele ohne räumliche Konkretisierung in Karte (Ja) Vereinzelt Ziele zur Risikominimierung hinter Deichen mit räumlicher Konkretisierung Niederlande: Gebietsentwicklungspläne Handlungsräume: (5) + 6 Ja Schutz von Überschwemmungsflächen als Gebiete für den Naturschutz und die Naturentwicklung Nein Nein Nein Bei den Inhalten der einzelnen regionalen Pläne sind grosse Unterschiede festzustellen. Die vorhandenen Möglichkeiten werden nur in geringem Umfang ausgenutzt. Wie Tabelle 6-7 zeigt, wird in den regionalen Plänen vorwiegend die Sicherung vorhandener Retentionsräume berücksichtigt. In geringerem Umfang gilt das auch für die Minimierung des Schadenspotentials. Zur Beeinflussung der Erweiterung von Retentionsräumen und des Rückhalts in der Fläche im Sinne des vorsorgenden Hochwasserschutzes werden die Instrumente hingegen zur Zeit kaum eingesetzt. Diese Lücke kann aber nicht durch die Raumplanung allein gefüllt werden. Sie ist dafür auf Vorgaben und die Zusammenarbeit mit dem Wasserbau angewiesen. Entlang des Rheins ist eine unterschiedliche Schwerpunktsetzung in den einzelnen Handlungsfeldern festzustellen. Diese Schwerpunktsetzung berücksichtigt jedoch kaum die Anforderungen in den einzelnen Handlungsräumen, sondern sie ergibt sich aus den Unterschieden in den nationalen Planungssystemen und -kulturen.

82 Kapitel 6 Raumplanung und Naturgefahren 64

83 Kapitel 7 - Hochwassergefahren 65 7 Hochwassergefahren Wie bereits in Kapitel 2 ausgeführt worden ist, werden im Rahmen dieser Arbeit gravitative Naturgefahren, sowie Hochwasser aus dem Bereich meteorologisch-hydrologische Naturgefahren betrachtet. In diesem Kapitel wird das Augenmerk auf die Hochwassergefahr gerichtet, welche in den Kapiteln 8 10 die entscheidende Rolle spielen wird. Gravitative Naturgefahren - Lawinen - Schneelawinen - Eislawinen - Geologische Massenbewegungen - Rutschung - Steinschlag - Fels- / Bergsturz - Hangmure Seismische Naturgefahren Vulkanistische Naturgefahren - Eruptionen - Auswürfe (z.b. Auswirkungen in Stratosphäre) Naturgefahren Radiologische Naturgefahren - Nichionisierende Strahlung (v.a. UV Strahlung) - Ionisierende Strahlung (natürliche Radioaktivität) Meteoritische Naturgefahren Meteorologisch-hydrologische Naturgefahren - Niederschlag - Starkschneefall / Schneedruck - Gewitter / Starkniederchlag - Hochwasser - Statisch - Dynamisch - Wildbach / Murgang - Wind / Sturm - Extremtemperaturen - Kältewelle - Trockenheit / Hitze - Wald- und Flurbrand Biologische Naturgefahren - Schädlinge - Pollen - Seuchen / Epidemien Abbildung 7-1: Einordnung der Hochwassergefahr im System Naturgefahren (nach Planat 2005b) Bei der Erarbeitung von Gefahrenkarten in der Schweiz, werden gravitative Naturgefahren sowie die Hochwassergefahr betrachtet. Innerhalb dieser Gruppe nimmt die Hochwassergefahr in Bezug auf Vielseitigkeit eine Sonderstellung ein. Auch entfallen von den jährlich geschätzten 1.3 Mia. Franken, welche in der Schweiz im Bereich gravitative Naturgefahren und Hochwassergefahr ausgegeben werden, 800 Mio. Franken auf die Hochwassergefahr (Planat 2005b). Auf Wasser ist der Mensch angewiesen, Wasser ist überlebensnotwendig. Probleme können entstehen, wenn zuviel oder zuwenig davon vorhanden ist. Der Mensch sucht seit jeher gezielt die Nähe zum Wasser als Siedlungsraum. Im Alpenraum liegen viele Dörfer auf Wildbachkegeln, weil dort Überschwemmungen im Vergleich zu den Talböden seltener waren (BWG 2004b). Auch die Industrie nutzte in ihren Anfängen die Wasserkraft, und der Handel die Lage an den einst wichtigen Verkehrsbedingungen. Gewässer bieten zudem heute unzählige Möglichkeiten z.b. für Freizeit oder Tourismus und prägen die Landschaften in der Schweiz. Im Bereich von Berge und Hügeln findet eine Abtragung statt, Ebenen (z.b. Seen) werden aufgeschüttet. Bis Mitte des 19 Jahrhunderts schützte man sich durch angepasste Nutzung und durch Ausweichen auf sichere Standorte vor Hochwasser. Nach der Einführung des technischen

84 Kapitel 7 - Hochwassergefahren 66 Hochwasserschutzes gingen das Interesse und in der Folge auch das Wissen um angepasste Nutzungen und Bauweisen aber oft verloren. (BWG 2004b) Die Hochwassergefahr kann (vgl. Abbildung 7-1) in drei Bereiche unterteilt werden: Statische Überschwemmung: Bei der statischen Überschwemmung fliesst das Wasser, wenn überhaupt, nur sehr langsam. Der Anstieg des Wasserspiegels ausserhalb des Gewässers geschieht meist ebenfalls langsam. Sie findet vor allem entlang von Seen oder grösseren Flüssen statt. Da die Ausbreitung des Wassers nur durch das Relief, natürlich oder künstlich, bestimmt wird, können grosse Flächen betroffen werden. Entscheidend für mögliche Schäden sind die Überschwemmungstiefe und die Überschwemmungsdauer. Zudem spielen auch die Anstiegsgeschwindigkeit des Wassers und allfällige Feststoffablagerungen eine Rolle. Statische Überschwemmungen sind in der Schweiz für Personen kaum gefährlich. Sie können aber hohe Sachschäden verursachen. Da die Grundwasserspiegel im Bereiche der grossen Gewässer mit diesen in Verbindung stehen, können auch hinter Schutzdämmen Schäden durch von unten eindringendes Wasser entstehen (v.a. in Kellern). Dynamische Überschwemmung: Bei der dynamischen Überschwemmung ist, neben der Überschwemmungstiefe, die Fliessgeschwindigkeit der entscheidende Faktor. Sie tritt im geneigten Gelände entlang von Fliessgewässern auf. Im flachen Gelände kann im Bereich von Engnissen oder bei Dammdurchbrüchen ebenfalls eine hohe Dynamik entstehen. Entscheidend für Schäden ist der Strömungsdruck. Dieser wird in der Schweiz als Produkt von mittlerer Fliessgeschwindigkeit und Wassertiefe (vgl. Tabelle 7-1) festgelegt. Neben der Überschwemmungsgefährdung kann auch Erosion auftreten. Zudem kann mitgeführtes Geschiebe oder Holz gerade im Bereich von Engstellen oder Durchlässen sehr schnell zu Problemen führen. Dynamische Überschwemmungen können in der Schweiz v.a. hohe Sachschäden aber auch Personenschäden verursachen. Dies gilt insbesondere, wenn die Intensität des Prozesses hoch und die Vorwarnzeit kurz ist. Wildbach/Murgang: Bei Wildbächen und Murgängen wird eine sehr hohe Intensität durch hohe Fliessgeschwindigkeiten und die mittransportierten Feststoffe erreicht. Bei Murgängen machen diese einen Volumenanteil von 30 70% aus (BWW 1997). Diese hohe Intensität, zusammen mit der grossen Erosionskraft und den mächtigen Ablagerungen von Geschiebe und Geröll, kann sehr hohe Schäden bei Personen und Sachwerten verursachen. Wie Tabelle 7-1 zeigt, existiert daher in der Schweiz auch keine schwache Intensität für Übermurung. Aufgrund der üblicherweise kleinen Einzugsgebiete ist die Vorwarnzeit zudem vielfach nur sehr kurz. Die Intensität von Hochwassergefahren wird in der Schweiz nach den in Tabelle 7-1 aufgeführten Kriterien bestimmt. Überschwemmungstiefen kleiner als 0.5 m können mit verhältnismässig einfachen Mitteln abgewehrt werden. Eine Tiefe über 2 m wird als lebensgefährlich angesehen und eine Abwehr ist kaum mehr möglich. Bei einer Übermurung liegen aufgrund der hohen Dichte des Gemisches aus Wasser, Schlamm und Geröll die entsprechenden Grenzwerte tiefer.

85 Kapitel 7 - Hochwassergefahren 67 Tabelle 7-1: Richtwerte für Intensitäten für die Einteilung in Gefahrenstufen in der Schweiz Überschwemmung Ufererosion Übermurung Schwach h < 0.5m oder v * h < 0.5m²/s e < 0.5m - Intensität e h v Mittel Stark 2m > h > 0.5m oder 2m²/s > v * h > 0.5m²/s h > 2m oder v * h > 2m²/s 2m > e > 0.5m e > 2m h < 1m oder v < 1 m/s h > 1m or v > 1m/s (Quelle: BWW 1997) = Mittlere Mächtigkeit der Abtragung (gemessen senkrecht zur Böschungsoberfläche) = Wassertiefe bzw. Mächtigkeit der Murgang-Ablagerung = Fliessgeschwindigkeit des Wassers bzw. Murgangs Am Ursprung von Hochwassern stehen fast immer Niederschläge (eine Ausnahme ist z.b. eine durch Massenbewegungen ausgelöste Flutwelle). Wie die Niederschläge, welche als kurzer Starkregen oder langanhaltender Landregen fallen können, können auch Hochwasser kurz und heftig oder langandauernd und gemächlich verlaufen. Auch die Vorwarnzeit kann dementsprechend zwischen wenigen Minuten in Wildbächen, bis zu mehreren Tagen im Unterlauf grosser Flüsse (z.b. in den Niederlanden) variieren. In der Schweiz kann von Vorwarnzeiten von bis zu einigen Tagen bei Seen und von bis zu etwa 12 Stunden bei Flüssen (je nach Grösse des Einzugsgebiets) ausgegangen werden. Die banale Feststellung Wasser fliesst abwärts hat grosse Konsequenzen. Wasser kann nicht beliebig gestoppt werden es fliesst weiter. Je grösser ein Einzugsgebiet wird, desto mehr Wasser sammelt sich an. Entstehungsgebiet (Niederschlagsgebiet) und Wirkungsgebiet von Hochwasser können deshalb sehr weit voneinander entfernt sein. Hochwasserwellen, welche in ihrem Ursprungsgebiet keine Schäden verursacht haben, können daher bei einer ungünstigen Überlagerung im Unterlauf eines Flusses zu massiven Problemen führen. Bei günstigen Verhältnissen, d.h. wenn die Hochwasserwellen nacheinander im Hauptfluss eintreffen, können bei gleichen Niederschlagsmengen, aber einer etwas anderen räumlichen und/oder zeitlichen Verteilung, die Wassermassen hingegen problemlos durchfliessen. Wie Abbildung 6-10 in Kapitel 6 zeigt, sind im Bereich Hochwasserschutz sehr viele verschiedene Schutzmassnahmen möglich. DIE Hochwasserschutzmassnahme gibt es nicht. Massnahmen müssen immer der jeweiligen Situation angepasst werden. In Wildbacheinzugsgebieten können empfindliche Objekte vor allem durch Lenken des Wassers geschützt werden. Zudem kann mit einer Verteilung des Abflusses auf die Fläche die Energie gebrochen, und damit die Gefährdung für Personen und Gebäude reduziert werden. Bei Flüssen und Seen ist eine Abwehr vor allem durch Barrieren und Sperren möglich. (BWG 2004b) Insbesondere in Einzugsgebieten von Wildbächen können zudem auch Interaktionen mit

86 Kapitel 7 - Hochwassergefahren 68 gravitativen Naturgefahren (z.b. Rutschungen) zu einer Erhöhung des Gefahrenpotentials führen. Dadurch kann z.b. das Feststoffangebot beträchtlich erhöht oder gar kurzfristige Rückstaueffekte und anschliessende Durchbrüche provoziert werden.

87 Kapitel 8 Hochwasserschäden und Hochwasservorsorge 69 8 Hochwasserschäden und Hochwasservorsorge Die nachfolgenden Erkenntnisse wurden im Rahmen eines IRMA Projekts (vgl. Böhm H.R., Heiland P., Dapp K., Haupter B., Kienholz H., Kipfer A. 2002a und Böhm H.R., Heiland P., Dapp K., Haupter B., Kienholz H., Kipfer A. 2002b) (sämtliche Kapitel) und eines IKSR Projekts (vgl. Burlando P., Ruf W., Pfaundler M., Salvetti A., Weiler M., Kipfer A. 2001) (Analyse Versicherungsdaten) erarbeitet. Die Ausführungen wurden teilweise wörtlich diesen Projektschlussberichten entnommen. 8.1 Zusammenhang zwischen Hochwasserbewusstsein und Hochwasserschäden Analyse von Versicherungsdaten Die Vermutung ist offensichtlich: Eine Steigerung der Wahrnehmung von Hochwasser in der Öffentlichkeit sollte zu einer Reduktion der Hochwasserschäden führen. In der Schweiz wurde anhand des Hochwassers vom Mai 1999 im Rahmen eines IKSR- (vgl. Burlando et al. 2001) und IRMA-Projektes (vgl. Böhm et al. 2002a) der Versuch unternommen, diese Vermutung zu testen. Dazu wurden Gebäudeschadensdaten, welche durch dieses Hochwasser verursacht wurden, aus Regionen mit stark unterschiedlichen Hochwassergeschichten miteinander verglichen. Die Untersuchung beschränkte sich auf sogenannte statische Ereignisse, das heisst auf Ereignisse bei welchem der Pegel langsam anstieg wie zum Beispiel beim Überfliessen von Seen oder grossen Flüssen (vgl. Kapitel 7). Es wurden Daten von den folgenden Gebäudeversicherungsgesellschaften ausgewertet: Tabelle 8-1: Übersicht über vorliegende Gebäudeversicherungsdaten vom Mai 1999 Kanton Gebäudeversicherung Anzahl Schadenfälle Aargau Aargauische Gebäudeversicherungsanstalt (AVA) 2378 Bern Gebäudeversicherung Bern* (GVB) 2096 Nidwalden Nidwaldner Sachversicherung (NSV) 158 Thurgau Thurgauer Gebäudeversicherung (GVTG) 1725 (856)** *: Die Daten der Gebäudeversicherung Bern wurden aus Datenschutzgründen von der Firma Geo7 AG in Bern ausgewertet **: Die Zahl in Klammer bezieht sich auf Hochwasserschadenfälle durch den Bodensee, während die Gesamtzahl auch Überschwemmungen von Bächen und Flüssen umfasst. In der Schweiz muss jedes Gebäude gegen Elementarschäden, was Hochwasserschäden einschliesst, versichert sein. In 19 von 26 Schweizer Kantonen haben Kantonale Gebäudeversicherungen eine Monopolstellung für diese Versicherung auf ihrem Hoheitsgebiet. Dazu gehören sämtliche 5 Kantone, in welchen Auswertungen durchgeführt worden sind. Als einfache Faustregel kann gesagt werden, dass Gebäudeversicherungen Schäden an Gebäuden und Installationen, welche bei einem Umzug nicht mitgenommen werden (z.b. Lift, Heizung, Parkett...), abdecken nicht aber Schäden am Mobiliar.

88 Kapitel 8 Hochwasserschäden und Hochwasservorsorge 70 Um die Vergleichbarkeit zwischen den einzelnen Regionen zu gewährleisten und um eine ausreichend grosse Anzahl von Stichproben zu haben, werden in der Folge nur die Resultate von Schäden bei Wohngebäuden ausführlich erläutert. Die Ergebnisse beziehen sich hauptsächlich auf den Schadengrad. Der Schadengrad wird hier als das Verhältnis von Schadenssumme zu Versicherungswert definiert und in Prozent angegeben. Abbildung 8-1 gibt eine Übersicht über die Lage der in diesem Kapitel erwähnten Kantone, Ortschaften und Seen in der Schweiz Basel 2 Bern 3 Bodensee 4 Ermatingen 5 Kanton Aargau 6 Kanton Thurgau 7 Spiez 8 Stansstad 9 Thun 10 Thunersee 11 Vechigen / Boll 12 Vierwaldstättersee Abbildung 8-1: Karte der Schweiz (zeigt die 26 Kantone der Schweiz) Der Hauptfokus lag auf dem Vergleich zwischen vom Hochwasser betroffenen Gemeinden entlang des Bodensees (vgl. dazu auch die Fallstudie Ermatingen in Kapitel 9.4), des Thunersees (vgl. dazu auch die Fallstudie Thun in Kapitel 9.2) und des Vierwaldstättersees (Kanton Nidwalden). Im Gegensatz zu den beiden letztgenannten Seen ist der Bodensee bekannt für regelmässige Hochwasserereignisse. Das letzte datiert aus dem Jahre Deshalb könnte erwartet werden, dass die Hochwasserschäden dort tiefer ausfallen sollten. Einerseits sollte sich die Bevölkerung des Hochwasserrisikos bewusst sein, und andererseits sollte sie auch wissen, wie sie ihr Gebäude schützen kann. Tabelle 8-2: Vergleich zwischen Schadengraden an reinen Wohngebäuden Anz. Schadenfälle Durchschnitt pro Schadenfall [%] Schadengrad Median [%] Variationskoeffizient Bodensee Gemeinde Spiez, Thunersee Gemeinde Thun, Thunersee Gemeinde Stansstad, Vierwaldstättersee (Quelle: Böhm et al. 2002a; Datenquellen: GVB, GVTG, NSV)

89 Kapitel 8 Hochwasserschäden und Hochwasservorsorge 71 Entlang des Ufers des Bodensees meldete gemäss der Thurgauer Gebäudeversicherung ein Drittel der Eigentümer, welche vom Hochwasser im Juli 1987 betroffen waren, beim Hochwasser von 1999 keinen Schaden mehr an obwohl der Maximalpegel 1999 um 30 cm höher lag und die Schadensgrenze während eines längeren Zeitraumes (1999: 48 Tage, 1987: Tage (5 Tage Unterbruch) (BWG 2000b)) überschritten wurde. Die Gebäudeversicherung wertete dies als klares Indiz, dass sich die Vorsorgemassnahmen, welche nach dem Hochwasser von 1987 getroffen wurden, bewährt haben. Gemäss den Erfahrungen der Thurgauer Gebäudeversicherung ist nach einer Überflutungsdauer von ca. 3 Wochen mit Gebäudeschäden zu rechnen, auch wenn das Wasser vom Gebäudeinnern ferngehalten werden kann. Zudem haben viele temporäre Massnahmen nur eine begrenzte Lebensdauer. Am Vierwaldstättersee (30 Tage) und am Thunersee (16 Tage) war die Überflutungsdauer 1999 deutlich weniger lang (BWG 2000b). Gemäss dem Amt für Umwelt des Kantons Thurgau richteten die meisten Gemeinden entlang des Bodensees ihre Notfallplanung auf ein Ereignis, welches mit der Überschwemmung von 1987 vergleichbar ist, aus. Die wenigsten waren auf ein Ereignis in der Grössenordnung von 1999 vorbereitet. Dies wurde unter anderem auch vom Gemeindeammann der Gemeinde Ermatingen am Untersee (hängt mit dem Bodensee zusammen) bestätigt (Urwyler 2001a). Die Situation dieser Gemeinde wird in Kapitel 9.4 in einer Fallstudie genauer erläutert. Die meisten in Stansstad betroffenen Häuser besitzen wegen dem permanent hoch liegenden Grundwasserspiegel keinen Keller. Zudem existieren auch keine Öltanks in diesem Gebiet. Diese können im Hochwasserfall jeweils eine bedeutende Schadenquelle sein. Gemäss der Nidwaldner Sachversicherung (Gebäudeversicherung) funktionierte die Notfallplanung ausgezeichnet. Dies könnten Faktoren sein, welche erheblich zum niedrigen Schadengrad in Stansstad (vgl. Tabelle 8-2) beigetragen haben. Im Gegensatz dazu sind im meist betroffenen Quartier in Thun (Gwatt) viele Häuser sehr anfällig gegenüber Hochwasser. Oft sind zudem tief liegende Öffnungen vorhanden. Wenn man die Resultate aus Tabelle 8-2 mit dem Ergebnis einer analog durchgeführten Schadenanalyse bei Fliessgewässern vergleicht (vgl. Tabelle 8-3) fällt auf, dass die Schadengrade bei den Fliessgewässern fast konstant niedriger ausfallen mit einem Faktor 2 3. Tabelle 8-3: Vergleich zwischen Schadengraden an reinen Wohngebäuden Anz. Schadenfälle Durchschnitt pro Schadenfall [%] Schadengrad Median [%] Variationskoeffizient Kanton Aargau, Fliessgewässer Kanton Thurgau, Fliessgewässer Bern (Aare) (Quelle: Böhm et al. 2002a; Datenquelle: AVA, GVB, GVTG) Für diese bemerkenswerten Differenzen sind zwei mögliche Erklärungen denkbar. Die höheren Schadengrade entlang der Seen ist entweder auf die längere Überflutungsdauer zurückzuführen was das bereits erwähnte Argument der Wichtigkeit der Überflutungs-

90 Kapitel 8 Hochwasserschäden und Hochwasservorsorge 72 dauer unterstützen würde oder die Überschwemmungsintensität (v.a. Überschwemmungshöhe) entlang der Fliessgewässer war kleiner. Werden alle Gebäude betrachtet, besteht ein ähnlicher Zusammenhang wie für die reinen Wohngebäude. Tabelle 8-4 zeigt, dass die Gesamtschadensummen bei einer ähnlichen Anzahl von Schadenfällen am Bodensee ebenfalls praktisch doppelt so hoch sind wie bei den Fliessgewässern. Tabelle 8-4: Elementarschäden (sämtliche Gebäude) an Fliessgewässern und am Bodensee im Kanton Thurgau im Jahr 1999 Anzahl Schadenfälle Schadensumme [Fr] Bodensee Mio. Fliessgewässer Mio. (Quelle: Böhm et al. 2002a; Datenquelle: GVTG) In Tabelle 8-5 werden Schadengrad und Schadenssummen von bei Hochwasser verursachten Schäden, mit Schäden, welche durch Grundwasser resp. Rückstaueffekte verursacht worden sind, verglichen. Dabei zeigt sich, dass der Unterschied beim Median relativ gering ausfällt. Beim Mittelwert sind die Differenzen hingegen bedeutend grösser. Dies kann darauf zurückgeführt werden, dass bei den durch Grundwasser und Rückstaueffekte verursachten Schäden hohe Schadenssummen weitgehend fehlen. Die Verteilung der Schadenssumme fällt homogener aus. Bei den Hochwasserschäden sorgen hingegen einige hohe Schadensfälle für einen starken Anstieg des Durchschnittschadens. Tabelle 8-5: Vergleich zwischen Schäden an Wohngebäuden im Kanton Aargau, aufgeteilt in die Kategorien Hochwasser und Rückstau/Grundwasser A: Schadengrade Anz. Schadenfälle Mittelwert [%] Schadengrad Median [%] Variationskoeffizient Hochwasser Grundwasser und Rückstau B: Schadenssummen Anz. Schadenfälle Mittelwert [CHF] Median [CHF] Variationskoeffizient Hochwasser Grundwasser und Rückstau (Quelle: Böhm et al. 2002a; Datenquelle: AVA) Da die Intensität bei Einwirkungen von Grundwasser resp. Rückstaueffekten im Gegensatz zu Hochwasser stark limitiert ist lässt sich folgern, dass höhere Intensitäten zu höheren Schadenssummen führen. Diese Beobachtung wird in einer neuen Studie des Bundesamtes für Geologie (BWG) und der Vereinigung Kantonaler Feuerversicherungen (VKF) (vgl. BWG + VKF (in Vorb.)) bestätigt. Es wurden Überschwemmungsschäden von

91 Kapitel 8 Hochwasserschäden und Hochwasservorsorge und 1999 im Kanton Aargau miteinander verglichen und als Fazit festgehalten, dass die höheren Schadenssummen 1999 vor allem auf die höheren Wasserstände am Rhein während des Hochwassers von Mai 1999 zurückzuführen sind. Selbstverständlich beeinflussen weitere Faktoren, wie z.b. der Typ des Gebäudes oder das Baujahr diese Ergebnisse. Dass Schadengrade bei Mehrfamilienhäuser kleiner sind als bei Einfamilienhäusern scheint logisch zu sein, da der Versicherungswert von Mehrfamilienhäusern gegenüber Einfamilienhäuser wahrscheinlich stärker ansteigt als die Grundfläche. Dies zeigt auch Tabelle 8-6. Tabelle 8-6: Schadengrade bei reinen Einfamilien- und Mehrfamilienhäusern Schadengrad Kanton Aargau Gemeinde Stansstad Anz. Schadenfälle Mittelwert [%] Median [%] Variationskoeffizient Einfamilienhäuser Mehrfamilienhäuser Einfamilienhäuser Mehrfamilienhäuser (Quelle: Böhm et al. 2002a; Datenquelle: AVA, NSV) Vergleicht man die Resultate der Tabelle 8-2 bis Tabelle 8-6 miteinander so fällt auf, dass der Median immer, und zumeist sehr deutlich (Faktor 3), unterhalb des Mittelwerts liegt. Auch die Variationskoeffizienten sind sehr gross. Sie liegen oft in einem Grössenordnungsbereich zwischen 1.5 und 2.5. Dies ist das Resultat von sehr schiefen Häufigkeitsverteilungen. Das heisst, die hohen Gesamtschadenssummen werden durch relativ wenige Fälle verursacht, welche grosse Schäden aufweisen. Die Studie des Bundesamtes für Geologie (BWG) und der Vereinigung Kantonaler Feuerversicherungen (VKF) (vgl. BWG + VKF (in Vorb.)) stützt diese Beobachtung erneut. Als Fazit wird dort festgehalten, dass 5% der Schadenfälle für rund 50% des Gesamtschadens verantwortlich sind.

92 Kapitel 8 Hochwasserschäden und Hochwasservorsorge 74 Neben der Kategorie der Wohngebäude betrifft das erstaunlichste Resultat die Gastronomiebetriebe. Fast in jedem Untersuchungsgebiet (vgl. Abbildung 8-1) sind die Schadenssummen bedeutend. Im Kanton Thurgau machen sie 5% der Anzahl der Schadenfälle aus, sind aber für 17.4% der Schadenssumme verantwortlich. Im Kanton Aargau ist der Schadengrad in dieser Kategorie (Mittelwert von 18.18%) bedeutend höher als z.b. bei den Wohngebäuden (vgl. Tabelle 8-6). In der Gemeinde Stansstad wurde die weitaus höchste Schadenssumme ebenfalls durch einen Gastronomiebetrieb verursacht. Dies kann zufällig sein, doch es sprechen einige Gründe für die Aussage, dass Gastronomiebetriebe anfällig für hohe Schadenssummen sind: Gastronomiebetriebe müssen kundenfreundlich sein, die Zugänge sind daher oft ebenerdig gestaltet. Küchen und technische Infrastruktur befinden sich zudem häufig in Untergeschossen. Es existieren viele fix installierte Geräte. Schäden an diesen Anlagen werden durch die Gebäudeversicherung abgedeckt. Restaurants befinden sich bevorzugt an schönen Lagen zum Beispiel direkt an einem See oder Fluss. Dass beim Gastgewerbe oft überdurchschnittlich hohe Schäden auftreten, wird wiederum durch die Studie des Bundesamtes für Geologie und der Vereinigung Kantonaler Feuerversicherungen (vgl. BWG und VKF (in Vorb.)) bestätigt. Allerdings ist auch hier die statistische Anzahl der betroffenen Gebäude klein Verhalten und Hochwasserschutz Neben dem Einfluss von Intensität und Dauer eines Hochwasserereignisses, demonstrieren die Fallstudien auch die Wichtigkeit des individuellen Verhaltens einzelner Bürger. Auf der einen Seite gibt es Leute, welche sehr grosse Eigeninitiative zeigen, auf der anderen Seite sind andere nicht bereit überhaupt etwas zu tun. Das wohl eindrücklichste Beispiel konnte im Rahmen dieser Arbeit in Boll, Teil der Gemeinde Vechigen in der Nähe von Bern (vgl. Abbildung 8-1), beobachtet werden. Innerhalb weniger als 2 Jahre wurden Teile von Boll durch drei 100-jährliche -Ereignisse des Stämpbachs betroffen. Nach den ersten zwei Ereignissen innert einem Monat im Jahr 1986 konstruierte ein Hauseigentümer ein einfaches und billiges Schutzsystem um sein Gebäude zu schützen (vgl. Abbildung 8-3). Die Nachbarn reagierten grösstenteils skeptisch. 1987, beim dritten Ereignis, funktionierte diese zweckmässige Einrichtung. Darauf richteten die meisten Hauseigentümer in diesem Teil von Boll ein vergleichbares Schutzsystem ein. Noch Jahre später waren im gesamten Quartier die einsatzbereiten Massnahmen zu sehen. Da im Fall von Boll die Reaktionszeit sehr kurz ist ungefähr 10 bis 20 Minuten muss das Schutzsystem immer einsatzbereit sein. Die Ereignisdauer ist mit ca. einer Stunde ebenfalls kurz, so dass einfache Massnahmen einen grossen Effekt haben können. Im Frühjahr 2002 wurde eine Hochwasserentlastungsrinne fertiggestellt, über welche der Stämpbach bei Hochwasser über landwirtschaftlich genutztes Gebiet um die Siedlung herumgeleitet und in den Vorfluter geführt werden soll. Trotzdem waren im Sommer 2005

93 Kapitel 8 Hochwasserschäden und Hochwasservorsorge 75 noch einige einsatzbereite Schutzsysteme zu sehen. Das Foto in Abbildung 8-3 wurde im August 2005 ohne vorherige Ankündigung beim Hauseigentümer gemacht. Dies könnte damit zusammenhängen, dass während des Baus der Hochwasserrinne bereits ein Hochwasser auftrat, und das Bauwerk im unteren Teil noch nicht wunschgemäss funktionierte. Neben diesem und weiteren positiven Beispielen gibt es auch negative. Eines davon ist in der Fallstudie Basel (vgl. Kapitel 9.5) genauer erläutert. Hier konnten Öltanks nur unter grossen Anstrengungen hochwassersicher gemacht werden obwohl die Sanierung für die Eigentümer mit keinen Kostenfolgen verbunden war. Abbildung 8-2: Hochwasser 1986 in Vechigen/Boll (Bild: Ingrid Meyer) Abbildung 8-3: Schutzmassnahmen im August 2005 in Vechigen/Boll Diese und weitere Beispiele, sowie Diskussionen mit Verantwortlichen und Betroffenen zeigen, dass der Faktor Mensch von grosser Wichtigkeit ist. Es darf angenommen werden, dass dies nicht nur für Hochwasser, sondern für sämtliche Naturgefahren gültig ist. Deshalb muss die Steigerung der Wahrnehmung von Naturrisiken durch die Öffentlichkeit ein wichtiges Ziel und damit Teil jeder Risikomanagement-Strategie sein.

94 Kapitel 8 Hochwasserschäden und Hochwasservorsorge Vermeiden von Hochwasserschäden Wie in Kapitel weiter ausgeführt werden wird, ist die Wahrnehmung einer Gefahr eine Voraussetzung für jegliche Art von Vorsorgemassnahmen seitens der Entscheidungsträger und der Öffentlichkeit. Unnötiger Schaden kann deshalb nur vermieden werden wenn die Gefahr zuvor wahrgenommen wurde. Für sehr seltene Ereignisse ist es, da der Erfahrungsschatz über solche Ereignisse gering ist, sehr schwierig vernünftige und angemessene Massnahmen zu treffen. Todesfälle sind fast immer vermeidbar. Eine Ausnahme bilden Ereignisse, welche sehr plötzlich und intensiv eintreffen, zum Beispiel wenn bei Murgängen oder Dammbrüchen die Vorwarnzeit nur ein paar Minuten beträgt. Je grösser die zu erwartende Intensität eines Ereignisses ist (Wassertiefe, Druck, Dauer), desto grösser sind die Aufwendungen zu dessen Vermeidung. Je kleiner die Vorwarnzeit ist, desto mehr müssen Langzeit-Vorbereitungsmassnahmen anstelle von kurzfristigen Massnahmen ergriffen werden. Diese Leitsätze müssen immer berücksichtigt werden, wenn über Hochwasserschutzmassnahmen gesprochen wird. 8.2 Information und Kommunikation Information und Kommunikation sind vielleicht die zwei entscheidenden Schlagworte, wenn ein Hochwasserbewusstsein bei Bevölkerung und Betrieben in einer bestimmten Region erfolgreich etabliert werden soll. Das beste Informationsmaterial wird die Wahrnehmung kaum steigern, wenn es ungenügend kommuniziert wird. Ebenso nützt eine gelungene Kommunikationsform auch nicht viel, wenn angemessenes Informationsmaterial fehlt. Viele Hochwasserereignisse haben es bewiesen: Die Wahrnehmung einer Hochwassergefahr kommt mit dem Hochwasser und verschwindet ein paar Jahre später wieder, wenn zu wenig getan wird, um diese Wahrnehmung zu bewahren oder wenn die Bevölkerung die erhaltenen Informationen nicht versteht. Demzufolge müssen Information und Kommunikation zwei Grundsätze erfüllen: Einfach und permanent Erkennen von Gefahren Um die Wahrnehmung einer Gefahr zu ermöglichen, muss der entsprechenden Person bekannt sein, wo sich die gefährlichen Zonen überhaupt befinden. Das Erkennen einer Gefahr ist eine Vorbedingung für jegliche Art von Vorbeugungsmassnahmen von den Entscheidungsträgern und der Bevölkerung. Diese Aufgabe kann mit Gefahrenkarten (vgl. Kapitel 6.4) gut erfüllt werden. In Grossbritannien (vgl. Environment Agency 2005) und den Vereinigten Staaten (vgl. FEMA 2005) sind z.b. Hochwasserkarten bereits gut via Internet zugänglich. Obwohl die Karten nur eine generelle Aussage über die Hochwassergefahr geben, kann die Bevölkerung so einfach feststellen, ob sie in einem gefährdeten Gebiet wohnt oder nicht. Zudem

95 Kapitel 8 Hochwasserschäden und Hochwasservorsorge 77 werden die Karten laufend nachgeführt und verbessert. Neben den Karten wird auf dem Internet zusätzlich auch viel Material über Hochwasserschutz (Ratgeber, Dokumentationen...) zur Verfügung gestellt. In Abbildung 8-4 ist als Beispiel ein Ausschnitt einer Hochwasser-Gefahrenhinweiskarte (ursprünglicher Massstab: 1:20'000) aus Grossbritannien dargestellt. Per Klick auf die interessierende dunkelblaue Fläche wird zusätzlich eine Information über die Hochwasser- Wahrscheinlichkeit an dieser Stelle geliefert: Erheblich (significant): Hochwassergefährdung pro Jahr grösser als 1.3% Mittel (moderate): Hochwassergefährdung pro Jahr zwischen 0.5 und 1.3% Klein (low): Hochwassergefährdung pro Jahr kleiner als 0.5% Überflutungsflächen ohne Berücksichtigung von Schutzbauten Überflutungsflächen bei einem Extremereignis (1000 jährliches Ereignis) ohne Berücksichtigung von Schutzbauten Abbildung 8-4: Hochwasser-Gefahrenhinweiskarte von Oxford (Quelle: Environment Agency 2005) Auch in der Schweiz werden Gefahrenkarten, in welchen Naturgefahren parzellenscharf abgegrenzt werden (vgl. Kapitel 6.4), zunehmend via Internet der Bevölkerung zugänglich gemacht. Seit Ende 2004 werden zum Beispiel GIS-Informationen aus 70 Gemeinden im Kanton Bern (Region Burgdorf Oberes Emmental Oberaargau) auf dem Internet zur Verfügung gestellt (vgl. Kanton Bern 2005b). In dieser Applikation können auch die synoptischen (sämtliche bearbeiteten Gefahren umfassenden) Gefahrenkarten dieser Gemeinden eingeblendet werden. Auch im Kanton Nidwalden (vgl. Kanton Nidwalden 2005) werden Gefahrenkarten bereits seit einigen Jahren auf diese Weise zugänglich gemacht. Das alleinige zur Verfügung stellen von Gefahrenkarten oder Hinweiskarten auf dem Internet ist allerdings nicht ausreichend um die Wahrnehmung von Naturgefahren zu erhöhen. Das Ganze muss in ein umfassendes Informationskonzept eingebettet sein. Nur so kann sichergestellt werden, dass die Karten auch richtig verstanden und die Gefahr einer völligen Ablehnung oder von unbegründeten Ängsten weniger gross ist.

96 Kapitel 8 Hochwasserschäden und Hochwasservorsorge Mittel und Konzepte für die Information und Kommunikation Die Schlüsselpersonen für die Wahrnehmung von Hochwassergefahren in einer Gemeinde sind die lokalen Behörden und die Verantwortlichen für die Wehrdienste (z.b. Feuerwehr). Diese sind dafür verantwortlich, dass sich ein Gefahrenbewusstsein bei der Bevölkerung etablieren kann. Deshalb muss jede Gemeinde ein umfassendes Informationskonzept besitzen, um die Bürger zu informieren. Es ist nun aber weder sinnvoll noch möglich, dass die lokalen Behörden sämtliche Aspekte selber abdecken. Sie sind auf Support von übergeordneten Behörden angewiesen. In der Schweiz ist dies zweifellos eine Aufgabe der Kantone. Diese müssen geeignetes Informationsmaterial zur Verfügung stellen (vgl. zum Beispiel Kanton Bern 1999a oder Kanton Luzern 2003), und die Gemeinden bei ihren Bemühungen unterstützen zum Beispiel mit dem Vermitteln von Experten. Auch auf der Stufe der Kantone macht es keinen Sinn, wenn sämtliche Kantone eigenes Informationsmaterial bereitstellen. Kooperationen sollten hier stattfinden, v.a. wenn es sich um Informationen genereller Art handelt. Die übergeordnete Behörde muss zudem den Informationsfluss zu der jeweils untergeordneten Behörde, resp. zu der Bevölkerung, kontrollieren. Die Gemeinden besitzen verschiedenste Möglichkeiten, um ihre Einwohner zu informieren. Als allgemeine Regel kann festgehalten werden, dass prinzipiell jede Gelegenheit Informationen weiterzuverbreiten genutzt werden sollte zum Beispiel bei der Fertigstellung eines neuen Schutzprojektes. Insbesondere bieten sich folgende Kommunikationsmittel an: Information der Presse, Versand von Informationsblättern, Benutzung von gemeindeeigenen Informationsplattformen wie Internet oder Gemeindeblatt Informationsveranstaltungen für Einwohner und Medien mit der Möglichkeit mit Fachpersonen zu sprechen (zum Beispiel auch im Rahmen von Jahrmärkten, Messen usw.). Integration von Bürgerinitiativen, insbesondere um Informations- und Schutzkonzepte zu diskutieren und zu hinterfragen Hausbesuche durch Fachleute in Gebieten mit geringer Bevölkerungsdichte Organisation von Besuchen konkreter Projekte Anschlagtafeln, zum Beispiel auch im Zusammenhang mit Themenwegen. Die potentiell gefährdete Bevölkerung sollte in einfachen Worten über mögliche Gefahren und über sinnvolle Vorsorgemassnahmen informiert werden (vgl. auch Kapitel 8.4). Diese Information sollte in einem regelmässigen Rhythmus wiederholt werden sinnvollerweise etwa alle 2 5 Jahre. In Gebieten mit einer geringen Bevölkerungsdichte, welche durch Naturgefahren stark gefährdet sind, sind Haus zu Haus Besuche von Experten sehr empfehlenswert. Als Anlass kann dabei beispielsweise die Vorstellung einer neuerstellten Gefahrenkarte für das entsprechende Gebiet dienen. Die Gefahrensituation sollte dabei auf einer Karte präsentiert werden dies ist im allgemeinen einfach zu verstehen. Gleichzeitig sollten auch mögliche und sinnvolle Gegenmassnahmen empfohlen werden, welche vom Bewohner in eigener Regie durchgeführt werden können. In dichter besiedelten Gebieten können die Karten zum Beispiel per Briefpost der betroffenen Bevölkerung zugesandt

97 Kapitel 8 Hochwasserschäden und Hochwasservorsorge 79 werden, begleitet mit einfachen und verständlichen Erklärungen. Auch Informationsabende oder Ausstellungen, an denen Experten die Karten vorstellen und für Erklärungen und die Beantwortung von Fragen zur Verfügung stehen, sind ein sehr gutes Mittel. Zentral ist es auf solche Veranstaltungen nicht nur via amtliche Kanäle, z.b. dem Amtsblatt, hinzuweisen. So fanden sich zum Beispiel bei Informationsveranstaltungen über neu erstellte Gefahrenkarten im Frühjahr 2005 in den Gemeinden Lauperswil und Rüderswil (zusammen knapp 5'000 Einwohner (BFS 2004)) 5 Personen ein, welche nicht in offizieller Funktion (Gemeindebehörde, Schwellengemeinde) anwesend waren. Es wurde nur im Amtsblatt und auf der Gemeindeverwaltung über den Anlass informiert. Das letzte Ereignis, bei dem wenn auch nur relativ geringer Schaden durch Hochwasser und Hangmuren angerichtet wurde, fand in beiden Gemeinden im Juni 2004 statt. In Wyssachen und Eriswil (insgesamt rund 2'500 Einwohner (BFS 2004) fanden sich hingegen immerhin rund 40 Personen ein. Hier wurde zusätzlich in der lokalen Zeitung, welche in dieser Region eine sehr hohe Reichweite aufweist, ausführlich auf den Anlass hingewiesen. Neben den Behörden können auch Versicherungen eine wichtige Rolle spielen, gerade in Gebieten mit obligatorischer Versicherung gegen Naturgefahren (Frankreich und für Gebäude in der Schweiz). So hat im Kanton Bern die kantonale Gebäudeversicherung Richtlinien für Präventionsmassnahmen gegen Elementarschäden veröffentlicht (vgl. GVB 2004). Wenn diese bei Bauvorhaben nicht beachtet werden, stellt sie die Verweigerung von Schadenzahlungen oder Prämienerhöhungen und Deckungsausschlüsse in Aussicht. Spezielles Augenmerk muss auch auf die schwächeren Mitglieder einer Gesellschaft gerichtet werden. Laut einer japanischen Studie, welche entsprechende Daten über 3 Jahre auswertete, waren in Japan 59% der Opfer bei sediment disasters (insbesondere Murgänge) Kinder oder ältere Leute ihr Anteil an der Gesamtbevölkerung macht hingegen nur 21% aus (Interprevent 2003). Deshalb sollten einerseits Objekte wie Schulen oder Altersheime im Rahmen der öffentlichen Notfallplanung speziell geschützt werden. Andererseits kann die Integration von Unterrichtseinheiten über Naturgefahren bereits in der Primarschule ebenfalls erfolgreich sein. Angebote für Schulen werden z.b. durch das Französische Ministerium für Umwelt und nachhaltige Entwicklung ( oder die Schweizer Plattform für Naturgefahren PLANAT ( zur Verfügung gestellt. Stufengerechte Diskussionen in Schulen über Naturrisiken dürften zudem in vielen Fällen, gerade wenn sie die eigene Gemeinde betreffen, auch die Eltern der Kinder erreichen. 8.3 Öffentliche Notfallplanung So wie der beste Brandschutz nicht die Feuerwehr ersetzt, können Hochwasserschutzmassnahmen nicht die Notfallorganisation ersetzen. (BWG 2004b) Diese Aussage für Hochwasserschutz kann sinngemäss auf sämtliche in dieser Arbeit betrachteten Naturgefahren übertragen werden. Da weder Zeitpunkt noch der Ablauf von Notfällen bekannt ist, muss die Vorbereitung auf Grund typischer Szenarien erfolgen. Neben der Identifikation der gefährdeten Orte und Einflüsse (z.b. mit Hilfe von Gefahrenkarten; vgl. auch Fallstudie Basel in Kapitel 9.5) sind gemäss BWG (2004b) folgende Aspekte entscheidend:

98 Kapitel 8 Hochwasserschäden und Hochwasservorsorge 80 Intensität der Einwirkung, bzw. die daraus entstehende Beanspruchung, welche die Wahl der Schutzmassnahmen bestimmt Länge der Vorwarnzeit und des Zeitbedarfs zur Umsetzung von Massnahmen Sicherheit des Einsatzpersonals. Jedes Notfallkonzept muss auf die spezifischen Umstände an einer bestimmten Lokalität angepasst werden, deshalb sind hier keine Standardlösungen möglich. Zudem machen Naturgefahren für die meisten Notfallorganisationen nur einen kleinen Teil ihres Aufgabenbereichs aus. In der Schweiz liegt die Hauptverantwortung für Notfallplanung und Ereignismanagement auf der lokalen Ebene. Üblicherweise besitzt jede Gemeinde einen Krisenstab, welcher sich vor allem aus Mitgliedern der öffentlichen Behörden und der Wehrdienste zusammensetzt. Wenn ein Ereignis die Möglichkeiten der betroffenen Gemeinde übersteigt, wird durch die Nachbargemeinden Unterstützung geleistet. Wenn die Möglichkeiten der lokalen Ebene erschöpft sind, leistet die regionale Ebene (Kanton, z.t. auch Bezirke) Hilfe. Auf dieser Ebene existiert ebenfalls ein Krisenstab. Dessen Hauptaufgaben sind die Koordination der Arbeiten in den Gemeinden, sowie das zur Verfügung stellen von Unterstützung z.b. mittels Fachleuten für spezielle Themenbereiche. Im Weiteren übernimmt der Kanton die Ausbildung der lokalen Krisenstäbe und unterstützt diese mit Arbeitshilfen (vgl. z.b. Kanton Aargau 1998). Schlussendlich können die Kantone auch Unterstützung beim Staat (Bund) beantragen. Dieser entscheidet über Einsätze der Armee, welche z.b. ebenfalls Hochwasserschutzmaterial besitzt. Die Fallstudien (vgl. Kapitel 9) haben gezeigt, dass vielfach ähnliche Punkte für ein erfolgreiches Umsetzen der Notfallplanung entscheidend sein können. Da üblicherweise die Gemeinde der wichtigste Akteur bei der Notfallplanung ist zwei Gründe dafür sind die Lokalkenntnisse und die Geschwindigkeit, mit welcher ein Einsatz möglich ist lassen sich diese Erkenntnisse auch auf andere Lokalitäten übertragen. Obwohl in den letzten Jahren, nicht zuletzt aufgrund der steigenden Bedürfnisse für teures Ausrüstungsmaterial, Spezialwissen und aus finanziellen Gründen, eine zunehmende Zentralisation von Ersteinsatzorganisationen festzustellen ist. Allgemein kann festgehalten werden, dass je früher Massnahmen zur Verhinderung von Schäden getroffen werden, desto grösser deren Wirksamkeit ist. Dazu gehören: Erarbeitung von Grundlagen wie Gefahrenkarten und Aktions- resp. Einsatzplänen Festlegung eines Alarmierungskonzepts Bereitstellung und Organisation von Material Schaffung eines Gefahrenbewusstseins bei Öffentlichkeit und Behörden. Klare Organisationsstrukturen steigern die Effizienz jeder Notfallorganisation überflüssige Aktionen im Ereignisfall können so besser vermieden werden. Jede Notfallorganisation muss ihre Aufgabenbereiche regelmässig (jährlich) überprüfen und beüben. Gerade im Falle von verhältnismässig selten auftretenden Naturrisiken kann das Wissen sonst, wie auch die Fallstudie Basel (vgl. Kapitel 9.5) gezeigt hat, langsam verschwinden.

99 Kapitel 8 Hochwasserschäden und Hochwasservorsorge 81 Sämtliche Fallstudien zeigen, dass Erfolg oder Misserfolg eines jeden Notfallmanagements vom Informations- und Kommunikationsfluss abhängt. Dies gilt sowohl für die organisationsinternen, wie auch für die externen Bereiche (Information Bevölkerung und Medien). Gerade der Aufwand welcher für die externe Kommunikation und Information geleistet werden muss, kann fast nicht unterschätzt werden und muss deshalb sehr gut vorbereitet werden. Wenn Informationsbedürfnisse ungenügend befriedigt werden, ist die Gefahr gross, dass selbsternannte Experten Auskunft geben und Gerüchte ausser Kontrolle geraten. Im Falle eines Hochwasserereignisses ist demzufolge als erstes das Ausmass zu kontrollieren (z.b. Flutung von Notfallgebieten, Ableitungen). Kann eine Überflutung von Siedlungen nicht länger verhindert werden, ist zunächst menschliches Leben zu schützen. Danach kommen Massnahmen an wichtigen Infrastrukturanlagen, öffentlichen Gebäuden und nur sehr subsidiär bei privaten Gebäuden zum Einsatz. Nach einem Ereignis gilt es mittels Sofortmassnahmen wieder einen möglichst hohen Schutzgrad herzustellen. Als Grundlage für weitere Ereignisse muss danach der abgelaufene Einsatz analysiert, und entsprechende Konsequenzen gezogen werden. Nur so kann eine Beseitigung der wahren Schwachpunkte im Schutzkonzept erreicht werden. 8.4 Vorsorgemassnahmen und Eigenverantwortung Schutzmassnahmen müssen auf ein vernünftiges und machbares Mass im Konsens aller Betroffenen ausgerichtet sein. Nur wenn dabei öffentliche Vorsorge und private Eigenverantwortung zusammenwirken, lassen sich Schäden wirksam begrenzen: Der Schutz jedes Gebäudes ist Aufgabe der Eigentümer und Bewohner. Es kann nicht Aufgabe der öffentlichen Hand sein, jedes gefährdete Haus zu schützen. Dies wird zum Teil aber heute erwartet (vgl. Fallstudie Thun, Kapitel 9.2). Es muss klar kommuniziert werden, dass, wie bereits im vorherigen Kapitel erwähnt, die öffentlichen Wehrdienste bei einem Ereignis primär wichtige Infrastrukturanlagen und öffentliche Gebäude zu schützen haben. Erst in zweiter Linie können sie Privatpersonen, ausser diese befinden sich in Lebensgefahr, helfen. Insbesondere in dicht besiedeltem Gebiet ist eine Hilfestellung an sämtliche Private auch von der Leistungskapazität der Wehrdienste her faktisch unmöglich. Voraussetzung ist, dass der Hausbesitzer resp. die Bewohner wissen, dass sie in einem gefährdeten Gebiet leben. Danach können, gerade z.b. bei Hochwassergefahren, mögliche Schäden oft mit einfachen Mitteln reduziert werden. Dass ein gewisses Mass an Eigenverantwortung seitens der Bevölkerung erwartet werden darf, macht auch der folgende Auszug aus einem Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern deutlich. In diesem Prozess wurde die Stadt Thun wegen der mangelhaften Vorbereitung und Information vor dem Ereignis von 1999 vor Gericht eingeklagt (vgl. Fallstudie Thun in Kapitel 9.2). Die Klage wurde in den ersten beiden Instanzen abgewiesen. Die Privaten sind gehalten, für sich zu sorgen, auch ohne dass sie dazu behördlich aufgefordert werden. Wer angesichts eines drohenden Hochwassers in einer überflutungsgefährdeten Liegenschaft wertvolle Gegenstände im Keller aufbewahrt, offenbar ohne vorsorgliche Massnahmen in Betracht zu ziehen, kann nicht von den Behörden erwarten, dass sie besser als er selber für seine Sachen sorgen. Anders verhielte es sich allenfalls,

100 Kapitel 8 Hochwasserschäden und Hochwasservorsorge 82 wenn die Behörden falsche, unzutreffend verharmlosende Informationen verbreitet hätten. (Kanton Bern 2004d) Viele Schäden können durch ein adäquates Verhalten verhindert werden. Hilfreich sind hierfür Merkblätter und eine entsprechende Informationsverbreitung, z.b. Tipps im Radio. Im kleinräumigen Ermatingen (vgl. Kapitel 9.4) konnten die gefährdeten Haushalte persönlich über mögliche Schutzmassnahmen informiert werden. Zudem wurden auch Merkblätter verteilt. Im Thun (vgl. Kapitel 9.2) wurde ähnlich vorgegangen, wobei der indirekten Kommunikation via Merkblätter, Radio und Infoline per Telefon ein grösseres Gewicht gegeben wurde. Dies ist vor allem auf die dichtere Besiedlung (städtisches Gebiet) zurückzuführen. Wie bereits einfache Mittel helfen können eindringendes Wasser abzuwehren, zeigen z.b. zwei Beispiele aus der Gemeinde Rüderswil im Emmental im Kanton Bern in Abbildung 8-5. Abbildung 8-5: Temporäre Hochwasserschutzmassnahmen in Rüderswil Bei der Weitergabe von Informationen muss vor allem darauf geachtet werden, dass diese leicht verständlich ist. Über Internet stellen viele öffentliche Behörden ebenfalls umfangreiches Informationsmaterial zur Verfügung. Beispiele dafür sind die US Federal Emergency Agency in den USA ( die English Environment Agency in Grossbritannien ( das Ministère de l écologie et du développement durable in Frankreich ( oder die PLANAT (Nationale Plattform Naturgefahren) in der Schweiz ( (vgl. auch Kapitel 3.4).

101 Kapitel 8 Hochwasserschäden und Hochwasservorsorge 83 Werden Informationsmöglichkeiten seitens der öffentlichen Hand angeboten, werden diese, v.a. wenn eine Vorwarnzeit von mehreren Stunden vorhanden ist, vor Ereignissen auch genutzt. Auswertungen der Stadt Thun über die Benutzung der Infoline zeigten (vgl. Abbildung 9-11 in Kapitel 9.2), dass unmittelbar nach deren Aufschaltung am späteren Abend sehr viele Anrufe zu verzeichnen waren. Nach dem Überschreiten der Schadensgrenze am nächsten Vormittag um 7 Uhr flachte die Zahl der Anrufe stark ab. Am darauf folgenden Tag, während des Wasserhöchststandes, waren praktisch keine Anrufe mehr zu verzeichnen. Über 60% der rund 300 Anrufer wollten sich über die allgemeine Lage und den Pegelstand informieren, ein weiterer Drittel über Baumaterial resp. Geräte (Stadt Thun 2004a). Auch die Zugriffsstatistiken der IKSR (Internationale Kommission zum Schutz des Rheins) (vgl. IKSR 2003) auf ihre Homepage ( zeigen dasselbe Bild: Im Umfeld von Hochwasserereignissen steigt das Informationsbedürfnis der Bevölkerung stark an. So wurde im Monat August 2002, in welchem die grossen Hochwasser in Ostdeutschland stattfanden (vgl. z.b. Freistaat Sachsen 2004 oder IKSE 2004) auf der Homepage (welche das Einzugsgebiet des Rheins abdeckt, welcher vom Hochwasser nicht betroffen war) rund 3 10 mal mehr Besuche pro Tag registriert als im Monat zuvor. Danach gingen die Anfragen wieder zurück, bis anfangs Januar 2003, wo am Rhein vorerst ähnliche Pegelstände wie bei den Hochwasser von 1993 oder 1995 prognostiziert worden sind welche dann allerdings nicht eintraten, eine nächste Anfragespitze erreicht wurde. Abbildung 8-6: Zugriffsstatistiken auf die Homepage der IKSR (Internationale Kommission zum Schutz des Rheins) im Juli und August Die Massstäbe in der Abbildung links und rechts sind unterschiedlich Die schwarze Zahl oben links gibt jeweils den Monatsspitzenwert der Anfragen, Besuche resp. Datenmenge in kbytes wieder. (Quelle IKSR 2003)

102 Kapitel 8 Hochwasserschäden und Hochwasservorsorge 84 Für neue Gebäude in Gefahrengebieten muss Bauvorsorge zwingend vorgeschrieben sein abgesichert durch den Planungs- und Genehmigungsprozess. Für vorhandene Gebäude können Anreize für private Schutzmassnahmen geschaffen werden, z.b. durch Versicherungen (z.b. Koppelung der Schadenszahlungen an die Verbesserung der Vorsorgemassnahmen). Schutzmassnahmen beim Bau von Gebäuden gleich zu integrieren ist neben dem Verzicht auf solchen Flächen überhaupt zu bauen die wohl einfachste Lösung um in Zukunft mögliche Schäden zu verhindern. Bei statischen Hochwasser können dies beispielsweise Minimalkoten für Öffnungen sein (vgl. auch Fallstudie Thun in Kapitel 9.2). Richtlinien für Ingenieure, Architekten, Eigentümer und Baubehörden (vgl. z.b. FEMA 1999, GVA St. Gallen 1999 oder GVB 2004) und Handbücher für die Öffentlichkeit (vgl. z.b. FEMA 1998 oder MURL 1999) sind hilfreiche Mittel, um dieses Ziel zu erreichen. Gerade in Gebieten in denen Versicherungen gegen Naturgefahren obligatorisch sind (z.b. in Frankreich oder für Gebäude in der Schweiz) können auch Versicherungen Anreize, aber auch Forderungen, in Bezug auf mögliche Schutzmassnahmen ausüben.

103 Kapitel 9 Fallstudien und Fallbeispiele 85 9 Fallstudien und Fallbeispiele 9.1 Übersicht und Ziel In Kapitel 4 wurden die theoretischen Grundlagen für den Umgang mit Naturrisiken im Rahmen des integralen Risikomanagements vorgestellt. Es stellt sich die Frage, ob sich diese Modellvorstellungen auch in der Praxis wiederfinden lassen, oder ob sie zu ergänzen oder anzupassen sind. Dazu wurden im Rahmen zweier detaillierter Fallstudien in Thun und Schwarzenburg (beide Kanton Bern) sowie zweier Fallbeispiele in Basel (Kanton Basel-Stadt) und Ermatingen (Kanton Thurgau) die ablaufenden Prozesse vor und nach Hochwasserereignissen analysiert. In die Auswertung wurden auch Befragungen verschiedener Akteure (z.b. Behörden, betroffene Bevölkerung oder Versicherungen) einbezogen. Diese Beispiele bilden einen wichtigen Baustein um das Hauptziel dieser Arbeit, die Identifikation von entscheidenden Kriterien für einen erfolgreichen Umgang mit Naturrisiken, zu erreichen. Die Fallstudie Thun (vgl. Kapitel 9.2) behandelt die Situation der Stadt Thun im Zeitraum von Nach einem Jahrhunderthochwasser des Thunersees im Mai 1999 wurden v.a. von Seiten der lokalen Behörden sehr grosse Anstrengungen unternommen, um das Schutzniveau zu verbessern. Drei weitere kleinere Hochwasser in kurzer Folge in den Jahren 2002 und 2004 boten Gelegenheiten, bereits umgesetzte Massnahmen im Hochwasserfall zu testen. Im Rahmen der Fallstudie Schwarzenburg soll aufgezeigt werden, was in den letzten 20 Jahren im Bereich Hochwasserschutz in Schwarzenburg unternommen worden ist verursachte ein Hochwasser des Dorfbachs enorme Schäden im Dorfkern von Schwarzenburg. Dieses Hochwasser wird heute als jährliches Ereignis eingestuft. Seitdem scheiterten mehrere Anläufe um Schutzprojekte umzusetzen bei Abstimmungen in der Gemeindeversammlung. Das Fallbeispiel Ermatingen gibt eine Übersicht über die Situation der Gemeinde am Untersee (Teil des Bodensees), welcher für regelmässige Hochwasser bekannt ist stieg der Seepegel allerdings schneller und höher an, als allgemein erwartet worden war. Wie die Gemeinde das Hochwasserereignis bewältigt und welche Konsequenzen sie bis heute gezogen daraus hat, soll in diesem Fallbeispiel aufgezeigt werden. Mit dem Fallbeispiel Basel kann die Wichtigkeit einer aktuellen und gut funktionierenden Notfallplanung demonstriert werden. Nach einer langen Periode ohne grössere Hochwasser im 20. Jahrhundert gab es bis 1994 keine grossen Hochwasser geriet die Gefahr etwas in Vergessenheit konnten deshalb die vorhandenen Notfallkonzepte nicht innerhalb nützlicher Frist umgesetzt werden. Welche Lehren daraus gezogen worden sind und wie sich diese Massnahmen beim Hochwasser von 1999 bewährt haben, soll im Rahmen dieses Fallbeispiels präsentiert werden. In sämtlichen Beispielen wurde das Konzept des Risikomanagement-Kegels (RMC) praktisch eingesetzt. Die Erkenntnisse aus den Fallstudien Thun und Schwarzenburg werden zudem im Kapitel 10 noch vertieft über das Konzept der Aktivität analysiert.

104 Kapitel 9 Fallstudien und Fallbeispiele Fallstudie Thun Teile dieser Fallstudie wurden bereits veröffentlicht (vgl. Kipfer und Kienholz 2004). Die Ausführungen in diesem Kapitel wurden teilweise wörtlich dieser Publikation entnommen Einleitung Die Stadt Thun hat im Mai 1999, nach längerer Zeit ohne Hochwasser, ein sogenanntes Jahrhunderthochwasser des Thunersees erlebt. Im Sommer 2002 stieg der Seespiegel erneut zweimal, allerdings nur ganz knapp, über die Schadensgrenze. Im Juni 2004 wurde die Schadensgrenze ein weiteres Mal, deutlicher als in 2002, überschritten. Anhand dieser Fallstudie soll in einem ersten Schritt aufgezeigt werden, wie die Stadt Thun auf das Hochwasser 1999 vorbereitet war und welche Lehren und Konsequenzen aus dem Ereignis gezogen wurden. Die getroffenen Massnahmen wurden im Sommer 2002 und 2004 bei insgesamt drei kleineren Hochwasser getestet. In einem zweiten Schritt soll daher dargelegt werden, ob sich das erneuerte Schutzkonzept bewährt hat und ob Lücken aufgedeckt geworden sind Naturraum Der Thunersee liegt im Berner Oberland in der Schweiz. Er bedeckt eine Fläche von 48.4 km 2. Das Einzugsgebiet des Sees ist beträgt ungefähr 2'500 km 2. Die Fläche umfasst das östliche Berner Oberland sowie die Täler der Simme und der Kander. Die Stadt Thun liegt am Ausfluss der Aare aus dem See. Abbildung 9-1: Karte der Schweiz (zeigt die 26 Kantone der Schweiz; die Stadt Thun liegt im Kanton Bern) Das Berner Oberland ist eine alpine Region. Der höchste Punkt liegt beim Finsteraarhorn (4274 m), der Thunersee liegt auf 558 m. Die mittlere Höhe (1760 m) und der hohe Vergletscherungsgrad des Einzugsgebietes haben zur Folge, dass die Hydrologie des Berner Oberlandes einerseits stark von der Schneeschmelze (April und Mai) und der Gletscherschmelze (Hochsommer), andererseits von Starkniederschlägen (Sommer und Herbst) geprägt ist. Das ganze System wird sehr stark vom Brienzer- und vom Thunersee beeinflusst, welche beide reguliert sind. Die Regulierreglemente und die hydrologische Situation

105 Kapitel 9 Fallstudien und Fallbeispiele 87 führen dazu, dass der Wasserstand der Seen im Frühling und Sommer üblicherweise hoch ist. Abbildung 9-2: Luftbild der Stadt Thun (Quelle: Stadt Thun 2005b). Der rote Punkt markiert die Position des Sportstadiums von Thun (Stadion Lachen) und kann in Abbildung 9-8 und Abbildung 9-9 wiedergefunden werden Geschichte Der Umgang mit Naturrisiken startet in dem Moment, wenn eine neue Siedlung aufgebaut wird. Der Idealfall ist demzufolge, wenn Naturrisiken bei der Wahl des Standorts der Siedlung berücksichtigt worden sind. Thun wird vom keltischen Wort dunum abgeleitet, was soviel wie befestigter Hügel heisst. Dies gibt einen guten Hinweis darauf, wieso gerade an dieser Stelle eine Siedlung errichtet worden ist (Stadt Thun 2005a). Die günstige Lage in Bezug auf Verkehrsrouten war wahrscheinlich der Hauptgrund für die weitere Entwicklung der Siedlung: Auf der einen Seite wurde die Aare durch die Kander (Fluss) gezwungen entlang des Schlosshügels zu fliessen. Ein gerader Stromstrich ideal um den Fluss zu überqueren

106 Kapitel 9 Fallstudien und Fallbeispiele 88 war die Konsequenz. Auf der anderen Seite lag Thun am Übergang zwischen See- und Flussschifffahrt. (Küffer 1981) Im Mittelalter existierte auf dem Schlossberg eine Burg und eine Kirche und an der Aare eine Siedlung mit einem Flussübergang. Im Laufe der Jahrhunderte entwickelte sich Thun zu einem regionalen Wirtschaftszentrum. Zu Beginn des 19. Jahrhunderts, mit dem Bau von Hotels und Pensionen sowie der Eröffnung der Dampfschifffahrt auf dem Thunersee im Jahre 1835, wurde Thun zu einem bedeutenden Fremdenort wurde die Eisenbahnverbindung Thun Bern eröffnet. Im 20. Jahrhundert stieg die Bevölkerungszahl und die räumliche Ausdehnung von Thun rapide an. In 1900 lebten ungefähr 6'000 Personen in Thun waren es bereits fast 25'000 und heute leben mehr als 40'000 Menschen in Thun. (Stadt Thun 2005a) Vor Abbildung 9-3: Stadtentwicklung von Thun (Quelle: Historischer Verein des Kantons Bern, 1989:89) Abbildung 9-3 zeigt das rasante Wachstum von Thun während des letzten Jahrhunderts. Die grossen Flächen welche entlang des Thunersee überbaut worden sind, haben natürlich das Hochwasserrisiko stark erhöht (vgl. auch Kapitel 9.2.4) Gefahrensituation am Thunersee Speicherkapazität Die Zuflüsse in den Thunersee können nach lang anhaltenden Regenfällen, Gewittern oder während der Schneeschmelze sehr stark ansteigen. Doch die Speicherkapazität des

107 Kapitel 9 Fallstudien und Fallbeispiele 89 Sees ist beschränkt. Zwischen der unteren Schadensgrenze ( m ü.m.), wo die Stabilität der Uferbauten gefährdet wird, sowie der oberen Schadensgrenze ( m ü.m.), wo Schäden an Gebäuden oder Infrastrukturanlagen auftreten können, liegt ein Bereich von nur 1.3 m. Dies entspricht einem maximalen Speichervolumen von 58 Mio. m 3. In der Realität ist der Spielraum meist noch weit geringer, da zwischen dem mittleren Sommerwasserstand ( m ü.m.) und der Schadengrenze gar nur 45 cm liegen (vgl. Abbildung 9-6). Dies ist deutlich weniger als beispielsweise die Speicherkapazität des kleineren Brienzersees (72 Mio. m 3 ) (vgl. Abbildung 9-1). Hier liegt zwischen der unteren und oberen Schadengrenze ein Bereich von 2.5 m. (Bader 2005 und Kanton Bern 2002a) Seeregulierung Seit dem Ende des 19. Jahrhunderts wird der Ausfluss des Thunersees mit Schleusen reguliert. Es existiert ein Regulierreglement, welches den Abfluss für jeden Pegelstand zu jeder Jahreszeit vorschreibt. Bei ausserordentlichen Ereignissen ist es erlaubt, von dieser Regelung abzuweichen. Nach dem Hochwasser von 1999 wurde das Regulierreglement leicht angepasst (vgl. Kapitel Vorbeugung, Seite 98). Bei einem Seespiegel von m ü.m. (35 cm unterhalb der Schadensgrenze) sind sämtliche Schleusen geöffnet. Leider ist der Ausfluss aus dem Thunersee ein hydraulischer Flaschenhals. Nur bei hohem Seewasserspiegel können auch hohe Ausflüsse erreicht werden. Dies heisst, dass je tiefer der Seespiegel liegt, desto schneller steigt er anschliessend an. Dies erschwert das Hochwassermanagement beträchtlich. (Kanton Bern 2002a). Hochwassergeschichte Hochwasser hat es in Thun immer wieder gegeben. Zwischen 1480 und 1900 gab es rund 16 grössere Ereignisse. Insbesondere die Kander, welche früher unterhalb von Thun in die Aare mündete, verursachte regelmässig Überschwemmungen. Bei Hochwasserereignissen engte sie mit ihrer Feststofffracht die Aare ein, was zu einem Rückstau der Aare und zu Überschwemmungen im weiter oben liegenden Thun führte. Im Jahr 1714 wurde daher die Kander mittels eines Kanals durch den Strättlighügel (Hügel entlang des Thunersees) in den Thunersee abgeleitet, um diesen als Regulierungsbecken zu benutzen (Abbildung 9-4). Doch der Thunersee konnte diese zusätzlichen Wassermassen das Einzugsgebiet des Sees wurde durch diese Umleitung nahezu verdoppelt nicht schlucken. Der Ausfluss aus dem Thunersee ( Innere Aare, Abbildung 9-4) war viel zu klein und Thun erlebte mehrere grosse Überschwemmungen. In Thun existiert eine Hochwassermarke vom 13. Juni 1718 an der Sinnebrücke, welche ungefähr 50 cm über dem Wasserspiegel von 1999 liegt, als der höchste Wasserstand seit Beginn der Messperiode im Jahre 1869 erreicht worden war. Im Jahre 1722 wurde der Ausfluss aus dem See verbessert, indem der mittelalterliche Stadtgraben zur Äusseren Aare (Abbildung 9-4) erweitert wurde. Heute fliessen rund 2/3 des Wassers durch die Äussere Aare. (Stadt Thun 2000) Abbildung 9-5 zeigt die gemessenen jährlichen Höchststände seit Messbeginn im Jahr Die Schadensgrenze für den Thunersee liegt bei m ü.m.. Dieser Wert wurde seit 1892 mehr als 30 mal überschritten. Bis zum Hochwasser von 1999, mit einem maximalen Pegelstand von m ü.m. stammte der höchste gemessene Wert aus dem

108 Kapitel 9 Fallstudien und Fallbeispiele 90 Jahre 1910, mit einem Wasserstand von m ü.m.. Gemäss Abschätzungen des Bundesamtes für Wasser und Geologie (BWG) entspricht der Seestand von 1999 einem Ereignis mit einer Wiederkehrperiode von Jahren. (BWG 2000b) Abbildung 9-4: Kanderkorrektion (Quelle: Vischer 1986) Abbildung 9-5: Jährliche maximale Pegelstände von (Datenquelle: BWG), die Schadensgrenze liegt bei m ü.m.

109 Kapitel 9 Fallstudien und Fallbeispiele 91 Die eigentliche Fallstudie (vgl. Kapitel 9.2.5) umfasst den Zeithorizont von den Vorbeugungsmassnahmen vor dem Hochwasser vom Mai 1999 bis ins Frühjahr Tabelle 9-1 liefert eine Kurz-Chronologie über wichtige Aktivitäten im Bereich des Hochwasserschutzes in den 30 Jahren vor dieser Periode: Tabelle 9-1: Kurz-Chronologie des Hochwasserschutzes in Thun von 1970 Januar Hochwasserereignis: Maximaler Seepegel bei m ü.m Der Kanton Bern ersucht die Bundesbehörden Möglichkeiten zur Absenkung von hohen Thuner Seestände abzuklären Fertigstellung der Studie. Es wird empfohlen, die Abflusskapazität der Aare aus dem Thunersee durch eine Tieferlegung und Glättung der Aaresohle um 20% zu steigern. 1977/78 Im Rahmen der Sanierung der Scherzligschleuse wurde die Aaresohle im Bereich der Bahnhofbrücke geglättet und der Abflussquerschnitt unter der Brücke erhöht. So konnte die Abflusskapazität um 7% erhöht werden. Zudem wurden die Schleusen automatisiert Hochwasserereignis: Maximaler Seepegel bei m ü.m Eine Studie (vgl. EAWAG 1982 und Kanton Bern 2000a) kommt zum Schluss, dass negative Konsequenzen einer Tieferlegung der Aaresohle auf Äschenlaichplatze in diesem Bereich vermieden oder kompensiert werden können Die Tieferlegung der Aaresohle wird wegen Opposition aus Fischereikreisen nicht ausgeführt Im Rahmen der Revision des See-Regulierungsregelement wird eine Absenkung der Aaresohle erneut überprüft. Dies führt wiederum zu starker Opposition aus Kreisen der Fischerei Januar: Der Kanton Bern geht davon aus, dass das Glätten der Aaresohle und die Automatisierung der Schleusen als aktive Schutzmassnahme genügt. (Quelle: Kanton Bern 2000a) Abbildung 9-6 gibt eine Übersicht über ausgewählte Wasserstände im Thunersee: Abbildung 9-6: Ausgewählte Wasserstände im Thunersee: Zwischen dem mittleren Sommerwasserstand und der Schadengrenze liegt ein Bereich von nur 45 cm (Untersee: 90 cm, vgl. Abbildung 9-21)

110 Kapitel 9 Fallstudien und Fallbeispiele Risikomanagement Mit Hilfe des in Kapitel 4.2 vorgestellten Risikomanagement-Kegels (RMC) wird nachfolgend die Entwicklung, welche Thun zwischen den Vorbeugungsmassnahmen vor dem Hochwasser vom Mai 1999 bis ins Frühjahr 2005 durchlaufen hat, aufgezeigt. Der jeweils beschriebene Teil ist auf dem RMC mit blauer Farbe markiert. Gefahrenbewertung Risikoanalyse: Um die Wahrnehmung einer Gefahr sicherzustellen, muss jedermann erst einmal wissen, welche Gebiete überhaupt gefährdet sind. Dies ist eine Voraussetzung für jegliche Art von Vorsorgemassnahmen von Entscheidungsträgern und Bevölkerung. In den 80er Jahren des letzten Jahrhunderts verursachten Hochwasserereignisse beträchtliche Schäden im Kanton Bern (Kanton Bern 1993b). Aber es existierten praktisch keine Grundlagen für die Analyse über Ursachen und Auswirkungen von Hochwasser auf Ebene des Kantons. Deshalb starteten der Kanton Bern und die Gebäudeversicherung Bern die Untersuchung Überflutungsgefährdung Kanton Bern wurde das Dossier für die Gemeinde Thun erstellt (Kanton Bern 1993a und Kanton Bern 1993b). Gemäss der Systematik des gesamten Projektes wurde dabei aber der Thunersee sowie die Aare nicht betrachtet. So fehlte bis 1999 eine Analyse des vom Thunersees ausgehenden Überschwemmungsrisikos weitgehend und somit auch dessen Bewertung. Vorbeugung Vorsorge allgemein (Notfallplanung): In der Schweiz liegt die Hauptverantwortung für die Bewältigung von Krisen bei den Gemeinden (vgl. Kapitel 8.3). Üblicherweise besitzt jede Gemeinde einen Krisenstab. Dieser besteht im Normalfall zum grössten Teil aus Vertretern von Behörden und lokalen Notfallorganisationen. Wenn ein Ereignis die Möglichkeiten der betroffenen Gemeinde übersteigt, werden sie von den Nachbargemeinden unterstützt. Ist das Ausmass des Ereignisses noch grösser, werden entsprechend dem Subsidiaritäts-Prinzip die kantonalen Organisationen eingeschaltet. Letztendlich kann bei den nationalen Behörden um Unterstützung durch die Armee nachgefragt werden, welche unter anderem auch Mittel zur Bekämpfung von Hochwasser besitzt. In Gemeinde Thun existiert ebenfalls ein Krisenstab. Die Feuerwehr und der Zivilschutz sind dabei für Notfalleinsätze ausgebildet testete der Kanton Bern mit der Übung Neptun die Fähigkeit der Thuner Feuerwehr ein Hochwasser zu bewältigen dies ausgehend von den Untersuchungen für die Überflutungsgefährdungsstudie (Kanton Bern 1993a). Die Zivilschutzorganisation in Thun besitzt Arbeitshilfen für die Bewältigung von Katastrophen. Eine der dabei erwähnten Gefahren ist die Hochwassergefahr. Vorsorge auf Stufe Kanton: Seit 1998 existiert im Kanton Bern eine Arbeitsgruppe, welche sich mit den Naturgefahren im Kanton beschäftigt ( AG Naturgefahren ). Sie besteht

111 Kapitel 9 Fallstudien und Fallbeispiele 93 aus Mitgliedern der kantonalen Behörden, der kantonalen Gebäudeversicherung und des Geographischen Instituts der Universität Bern. Von Ende Januar bis Ende Februar 1999 fielen in den Schweizer und Französischen Alpen ausserordentlich hohe Mengen an Schnee. Im Berner Oberland war die Schneedecke im März zwei bis dreimal höher als im langjährigen Durchschnitt. Ende Februar entschied daher die AG Naturgefahren eine Arbeitsgruppe Schnee-Wasser zu bilden, welche sich mit möglichen Hochwasserproblemen während der Schneeschmelze (April und Mai) im Kanton Bern beschäftigen sollte (Kanton Bern 2001). Der Thunersee wurde wegen seiner beschränkten Speicherkapazität (vgl. Kapitel 9.2.4) als einer der möglichen Problempunkte betrachtet. Deshalb wurde für den See ein Vorhersagesystem erstellt, welches ab dem 1. April in Betrieb war. Ereignis Mai 1999 Bis anfangs Mai blieben die Temperaturen relativ tief und die Schneeschmelze damit limitiert. Dann stieg der Schmelzprozess stark an. Obwohl ab dem 2. Mai die Schleusentore vollständig geöffnet waren, stieg der Wasserspiegel des Sees vom 1. bis 9. Mai stetig an (Abbildung 9-7). Während dieser Periode stammten ca. 75% des Zuflusses in den See aus der Schneeschmelze. Vom 10. bis am 14. Mai regnete es dann im Berner Oberland kontinuierlich. Während dieser Zeit machte das Schmelzwasser nur rund 25% des Zuflusses in den See aus. Dieser nicht aussergewöhnliche Regen mit einer Wiederkehrperiode von weniger als 3 Jahren und der gesättigte Boden führten dazu, dass der Seespiegel während dieser Zeit um rund 90 cm anstieg. Am 15. Mai wurde mit m ü.m., 87 cm über der Schadensgrenze, die Spitze erreicht. Die maximal überflutete Fläche betrug ungefähr 2.5 km2. (BWG 2000a) Abbildung 9-7: Pegelverlauf des Thunersees vom 1. Mai bis am 30. Juni Die Linie bei m ü.m. zeigt die Schadensgrenze (Datenquelle: BWG)

112 Kapitel 9 Fallstudien und Fallbeispiele 94 Abbildung 9-8: Hochwasser im Lachen-Quartier in Thun. Der rote Punkt gibt den Standort des Sportstadiums von Thun (Lachen-Stadion) an und ist ebenfalls in Abbildung 9-2 und Abbildung 9-8 zu sehen. (Quelle: Weber AG 1999) Bewältigung Während die Bewältigung des Ereignisses auf Stufe des Kantons Bern bereits lange vor dem Ereignis begann, wurde auf lokaler Ebene nicht viel unternommen (Stadt Thun 1999a). Zusammen mit dem Faktum, dass niemand erwartete, dass der Seespiegel so rasch und so hoch ansteigen kann, war dies einer der meist kritisierten Punkte nach dem Hochwasserereignis. Die Bewältigung des Ereignisses durch die lokalen Einsatzkräfte konnte aber als gelungen betrachtet werden. Total wurde dafür die Arbeit von über 8100 Manntagen aufgewendet. Bei der Gebäudeversicherung Bern wurden über 650 Schadenfälle gemeldet. Die Schadenssumme an den Gebäuden (ohne Mobiliar) betrug mehr als 35 Mio. SFr (GVB 2005). Weitere Informationen zu Schadensdaten sind in Kapitel 8.1 aufgeführt. In Tabelle 9-2 ist eine vereinfachte KurzChronologie des Hochwassers zu finden.

113 Kapitel 9 Fallstudien und Fallbeispiele 95 Tabelle 9-2: Kurz-Chronologie des Hochwassers (Quelle: Stadt Thun 1999a, Quelle der Pegelstände: BWG) Datum / Zeit Ereignis Pegelstand [m ü.m.] Das erste Bulletin der Arbeitsgruppe Schnee-Wasser diskutiert mögliche Folgen der grossen Schneemengen in den Alpen Die Schleusen in Thun sind vollständig geöffnet Die kantonalen Behörden (Kantonales Wasser- und Energiewirtschaftsamt) faxen eine Hochwasserwarnung an die Stadtverwaltung von Thun Erster Wassereinbruch gemeldet Erster Einsatz der Feuerwehr Alarmierung der Kerngruppe des Gemeindeführungsstabes Pegelstand erreicht die Schadensgrenze Auslösung von ersten Sofortmassnahmen Erste Medienkonferenz und Alarmierung der Bevölkerung durch das Radio. Die Mittel der Feuerwehr und des Zivilschutzes von Thun sind ausgeschöpft Mittel von Nachbarwehren werden angeliefert Evakuation eines Altersheims Probleme mit der Kanalisation, in einzelnen Gebieten muss der Strom abgeschaltet werden. Militär beginnt mit Supportleistungen Maximaler Pegelstand von m ü.m. wird erreicht Viele Schaulustige behindern die Arbeiten der Wehrdienste (Samstag!) Evakuationen werden vorbereitet wegen Problemen mit der Kanalisation Situation stabilisiert sich der Wasserspiegel sinkt Der Bevölkerung wird vom Auspumpen der Keller abgeraten wegen dem hohen Grundwasserspiegel könnte sonst die Stabilität der Gebäude gefährdet sein. Bis jetzt wurden 90 Tonnen Sand in Säcke abgefüllt Pegelstand sinkt unterhalb die Schadensgrenze von m ü.m

114 Kapitel 9 Fallstudien und Fallbeispiele 96 Regeneration Dokumentation: Eine Dokumentation und eine transparente Analyse eines Ereignisses sind sehr wichtig und hilfreich für die zukünftige Bewältigung von ähnlichen Situationen. In Thun analysierten der Gemeindeführungsstab, die Einsatzkräfte (Feuerwehr, Zivilschutz, Polizei, Sanität,...), die involvierten Departemente der öffentlichen Verwaltung sowie der Gemeinderat (Exekutive) die gemachten Erfahrungen vor und während des Hochwassers in ihrem Arbeitsumfeld. Weiter wurden die Defizite im eigenen Bereich, aber auch in den Nachbar- sowie den übergeordneten Gebieten lokalisiert und Vorschläge zu deren Behebung aufgeführt. Dies wurde alles in einem umfassenden Bericht (Stadt Thun 1999a) zusammengefasst. Die gleiche Arbeit wurde auch auf regionaler Ebene (Bezirk) (Kanton Bern 1999b) und von der Arbeitsgruppe Schnee-Wasser (Kanton Bern 2001) gemacht. Im Anschluss an das Hochwasser erstellte der Kanton Bern zudem eine Ereignisdokumentation (vgl. Kanton Bern 2000b). Abbildung 9-8 zeigt daraus einen Ausschnitt aus einer Ereignisdokumentations-Karte. Erfahrungen und Konsequenzen: Wie bereits erwähnt, konnte bei der Analyse des Ereignismanagements ein mehrheitlich positives Fazit gezogen werden. Trotzdem sind Verbesserungen möglich und notwendig. In der Ereignisanalyse der Stadt Thun (Stadt Thun 1999a) sind rund 40 konkrete Massnahmen aufgeführt. Diese beinhalten unter anderem organisatorische (z. B. Verstärkung Medienteam, Ausbau Information der Bevölkerung, bessere Koordination und Ausbildung der Einsatzkräfte), planerische (z. B. Erarbeitung einer Gefahrenkarte (vgl. auch Abbildung 6-7), Erarbeitung eines Langzeit-Hochwasserwarnsystems, Verbesserung des Alarmierungskonzeptes bei Hochwassergefahr), aber auch technische (Verbesserungen bei der Elektrizitätsversorgung und der Abwasserentsorgung) Massnahmen. Alle diese Massnahmen wurden bis heute umgesetzt. Das Ereignis hat deutlich gemacht, dass die Bereiche Information und Kommunikation eine Schlüsselrolle spielen während dem Ereignis, aber auch vorher und nachher. Es muss sichergestellt werden, dass die Information nicht nur eine Richtung fliesst (z. B. Behörde Einwohner oder kantonale Behörde lokale Behörde). Wegen der mangelhaften Vorbereitung und Information vor dem Ereignis wurde die Stadt Thun auch vor Gericht eingeklagt. In erster Instanz wurde die Klage im April 2003 abgelehnt. Auch in zweiter Instanz, dem Verwaltungsgericht, wurde die Klage im Sommer 2004 abgewiesen (Kanton Bern 2004d)

115 Kapitel 9 Fallstudien und Fallbeispiele 97 Überschwemmungstiefe: m Überschwemmungstiefe: m Überschwemmungstiefe: m Grundwasser Abbildung 9-9: Ereignisdokumentations-Karte (Quelle: Kanton Bern 2000b). Der rote Punkt gibt die Position des Sportstadiums von Thun (Stadium Lachen) an und kann auch in Abbildung 9-2 und Abbildung 9-8 gefunden werden. Beurteilung Bis jetzt fehlte eine Analyse der vom See ausgehenden Gefahren für die Stadt Thun. Im Jahre 2000 wurde für die Gemeinde Thun nach den Empfehlungen des Bundesamtes für Wasser und Geologie (BWW 1997) eine synoptische Gefahrenkarte (berücksichtigt alle gravitativen Naturgefahren) im Massstab 1:10'000 ausgearbeitet. Diese ermöglicht eine parzellenscharfe Abgrenzung der durch Naturgefahren gefährdeten Gebiete und teilt das Gemeindegebiet in Gebiete mit hohem Risiko (rote Zone), mittlerem Risiko (blaue Zone), geringem Risiko (gelbe Zone) und in Gebiete, wo nach derzeitigem Stand des Wissens von keiner Gefährdung ausgegangen werden muss (weisse Zone) auf. Ein Ausschnitt dieser Karte ist in Kapitel 6 in Abbildung 6-7 zu finden.

116 Kapitel 9 Fallstudien und Fallbeispiele 98 Das Hochwasser führte dazu, dass die Gefahr wieder in der Öffentlichkeit präsent war. Sämtliche Akteure waren sich einig, dass Massnahmen getroffen werden müssen. Vorbeugung Das 1999 gültige Baureglement stammt aus dem Jahre 1986 (Stadt Thun 1986) und berücksichtigt die Naturgefahren nicht. In den letzten Jahrzehnten wurden sogar Bewilligungen für Bauten erteilt, welche bereits unterhalb der offiziellen Schadensgrenze des Sees ( m ü.m.) in Mitleidenschaft gezogen werden. Um die Gefahrenkarte in der Nutzungsplanung der Gemeinde umsetzen zu können, wurde deshalb das Bauregelement angepasst. Dieses wurde im Juni 2002 per Volksabstimmung angenommen und trat im Jahre 2003 in Kraft. In Artikel 46 enthält das Reglement Vorschriften für Bauten in den gemäss Gefahrenkarte gefährdeten Gebieten (Stadt Thun 2002a). Die meisten Vorschriften kommen allerdings nur bei Neubauten zur Anwendung (inklusive Aus- oder Ersatzbauten). Da die meisten Parzellen entlang des Sees bereits überbaut sind, sind die Auswirkungen der Restriktionen stark zeitlich verzögert. Neben Verbesserungen im rechtlichen Bereich, wurde auch der Bereich Information und Kommunikation stark ausgebaut. So wurde zum Beispiel 2 Jahre nach dem Hochwasser ein öffentlicher Informationsabend durchgeführt, Informationsblätter hergestellt (Stadt Thun 1999c und Stadt Thun 2001) und im Erholungsgebiet entlang des Sees ein Erinnerungsbrunnen und eine optische Pegelmessstelle erstellt. Der Wasserstand des oberen Beckens des Brunnens entspricht dem maximalen Wasserstand beim Hochwasser von 1999 (vgl. Abbildung 9-10). Im Zusammenhang mit der Schneeschmelze wurde ein Verfahren zur Langzeit- Hochwasserwarnung entwickelt, welches das frühzeitige Erkennen möglicher Probleme gewährleisten soll (Kanton Bern 2002c). Im weiteren wurde das kurzfristige Alarmierungskonzept bei Hochwassergefahr angepasst (Stadt Thun 1999b). Da ein Hauptproblem das rasche Ansteigen des Seespiegels war, wurde die Alarmgrenze, welche bis anhin mit der Schadengrenze identisch war, von m ü.m. auf m ü.m. gesenkt. Für die Lösung des Problems des hydraulischen Flaschenhalses (nur hohe Ausflüsse aus dem See bei hohem Seestand) wurden mehrere Studien in Auftrag gegeben (EAWAG 2002, Kanton Bern 2000a und Kanton Bern 2002b). Diese betrachteten neben den hydraulischen Auswirkungen auch die Konsequenzen einer möglichen Absenkung des Flussbettes der Aare auf die sich in diesem Gebiet befindlichen Äschenlaichplätze.

117 Kapitel 9 Fallstudien und Fallbeispiele 99 Abbildung 9-10: Erinnerungsbrunnen im Erholungsgebiet von Thun entlang des Sees. Der Wasserstand im oberen Becken des Brunnens entspricht dem maximalen Wasserstand beim Hochwasser von Ereignis Juli 2002 Der Juli 2002 war insbesondere im westlichen und zentralen Teil der Schweiz viel zu nass. Zwischen dem 12. und 17. Juli regnete es stark und regional wurden sehr hohe Niederschlagswerte registriert zum Beispiel auch in Teilen des Einzugsgebietes des Thunersees (Oberhasli, Kandertal). Dies führte dazu, dass der Zufluss in den See Mitte Juli weit höher war als der Abfluss, und der See zum ersten Mal seit Mai 1999 wieder über die Schadensgrenze anstieg. Am 17. Juli erreichte der Pegel die Alarmgrenze von m ü.m., am 19. Juli um 12 Uhr wurde mit m ü.m. der Spitzenwert erreicht. Bis am 23. Juli blieb der Seestand über der Alarmgrenze. Bewältigung Im Vergleich zum Hochwasser von Mai 1999 war dieses Hochwasser deutlich kleiner. Insgesamt verrichteten die Einsatzkräfte etwa 160 Manntage an Arbeit (Mai 1999: über 8100 Manntage). Das angepasste Alarmierungskonzept und die neuen Konzepte für die Information von Bevölkerung und Medien wurden aber ein erstes Mal in einem Ernstfall getestet. Da der Seespiegel nur 3 cm über die Schadensgrenze stieg wurden nur sehr wenige Schäden verursacht. Die Einsatzkräfte mussten zu insgesamt 10 Häusern ausrücken davon neun Mal wegen Grundwasserproblemen im Untergeschoss. (Stadt Thun 2002b)

118 Kapitel 9 Fallstudien und Fallbeispiele 100 Regeneration Wie bereits nach dem Hochwasser vom Mai 1999 wurde das Ereignis wiederum dokumentiert. Der entsprechende Kurzbericht (Stadt Thun 2002b) wurde bereits am 24. Juli fertiggestellt. Es zeigte sich, dass sich die nach dem Hochwasser von Mai 1999 getroffenen Massnahmen mehrheitlich bewährt haben. Insbesondere funktionierten die Informations- und Kommunikationsstrukturen von Beginn weg viel besser und schneller. Trotzdem sind bei Information und Kommunikation immer noch Verbesserungen möglich, zum Beispiel: Um die Bevölkerung zu informieren sollten die Sitzungen des Krisenstabes so geplant werden, dass die Printmedien die Informationen in ihrer nächsten Ausgabe noch berücksichtigen können. Die Aufhebung des Alarmzustandes wurde nicht gut koordiniert und geschah nicht überall zur gleichen Zeit. Es wurden nicht überall die gleichen Wasserstände gemeldet ein Wert, welcher für die Bevölkerung von sehr grossem Interesse ist. Einerseits gab es die offiziellen Wasserstände des Bundesamtes für Wasser und Geologie (BWG) von der Messstation in Spiez, andererseits wurden aber auch die Werte der optischen Messstation beim Campingplatz in Thun kommuniziert, welche durchwegs etwa 2 3 cm höher waren. Zudem zeigte sich, dass das angepasste Alarmierungskonzept bei Hochwassergefahr zu wenig flexibel ist. Im Falle dieses Hochwassers hätten bei einem Pegelstand von m ü.m. 46 Depotstellen mit Schutzmaterial eingerichtet werden müssen. Unter Berücksichtigung der Wetterprognosen wurde entschieden, nur eine Depotstelle zu errichten was völlig ausreichte. (Stadt Thun 2002b) Ereignis August 2002 Nur wenige Wochen nach dem Hochwasser von Juli 2002 stieg der Wasserspiegel erneut über die Schadensgrenze. Wegen der kurzen Zeitdauer zwischen den beiden Ereignissen konnte das Risiko-Kreislaufmodell nicht vollständig durchlaufen werden. Wieder führte heftiger Regen zu einem starken Anstieg des Wasserspiegels, welcher nach dem Hochwasser im Juli immer noch hoch stand. Am 13. August wurde ein Seehöchststand von m ü.m. erreicht. Bereits am 14. August fiel der Pegel wieder unter die Schadensgrenze ( m ü.m.) und am 16. August auch unter die Alarmgrenze ( m ü.m.).

119 Kapitel 9 Fallstudien und Fallbeispiele 101 Bewältigung Bei diesem zum Juli 2002 Hochwasser praktisch identischen Ereignis wurden die nach dem Hochwasser von Mai 1999 getroffenen Massnahmen ein zweites Mal getestet. Obwohl der maximale Wasserstand 4 cm höher war als im Juli, mussten die Einsatzkräfte weniger oft ausrücken. Insgesamt verrichteten die Einsatzkräfte 144 Manntage an Arbeit (Juli 2002: 163, Mai 1999: über 8100). Es wird erwartet, dass bei einem Seespiegel von mehr als m ü.m. die Schäden stark ansteigen würden. (Stadt Thun 2002c) Regeneration Nach dem Ereignis wurde wiederum ein Kurzbericht erstellt (Stadt Thun 2002c). Erneut bewährten sich die nach dem Hochwasser von Mai 1999 getroffenen Massnahmen. Im Vergleich zum Hochwasser im Juli funktionierte die Kommunikation des Pegelstandes viel besser. Probleme traten hingegen bei der Seeregulierung auf. Während der kritischen Zeit vor dem Hochwasser konnten die für die Regulierung verantwortlichen Personen telefonisch nicht erreicht werden. Zudem war es für die Bevölkerung schwierig zu verstehen, wieso trotz des hohen Wasserstandes und der vorausgesagten intensiven Regenfälle, nicht sämtliche Schleusentore vollständig geöffnet waren. Beurteilung Mit dem erneuten Hochwasser innerhalb kurzer Zeit blieb die Notwendigkeit von Massnahmen weiterhin praktisch unbestritten.

120 Kapitel 9 Fallstudien und Fallbeispiele 102 Vorbeugung Wie erwähnt limitieren die hydraulischen Gegebenheiten die Möglichkeiten zur Seeregulierung beträchtlich. Nach dem Hochwasser im August kamen erneut Diskussionen über die Seeregulierung auf. Die für die Seeregulierung verantwortlichen Stellen reagierten, und stellten ein Informationsblatt (Kanton Bern 2002a) her, in welchem sie ihre Möglichkeiten bei der Regulierung des Sees darstellten. Sie konnten darin aufzeigen, dass eine frühere Absenkung des Seespiegels praktisch keinen Einfluss auf den Maximalpegelstand gehabt hätte da bei tieferem Wasserstand aus hydraulischen Gründen entsprechend weniger Wasser aus dem See abfliessen kann. Es wurde auch aufgezeigt, dass nur mit einer Erhöhung der Abflusskapazität der Aare eine Verbesserung der Situation erreicht werden kann. Mit Hilfe einer Expertengruppe, in welcher alle Interessensvertreter vertreten sind (Behörden, Fischerei, Gebäudeversicherung, Eigentümer, Naturschutz...), wurde im ersten Halbjahr 2003 eine Lösung (Kanton Bern 2003a) ausgearbeitet und vom Kanton Bern im Juli 2003 präsentiert: Auf der einen Seite soll ein Entlastungsstollen vom Ende des Schifffahrtskanals zur Äusseren Aare gebaut werden, auf der anderen Seite soll die Scherzligenschleuse vertieft werden. Mit diesen Massnahmen wäre die Schadensgrenze seit Beginn der Messperiode im Jahre 1869 drei Mal überschritten worden und nicht rund 40 Mal. (Kanton Bern 2003b) Ereignis Juni 2004 Anfangs Juni 2004 überschritt der Thunersee ein nächstes Mal die Schadensgrenze. Ergiebige Niederschläge während mehreren Tagen führten zu einem raschen Anstieg des Seespiegels. Alleine am 2. Juni stieg der Pegel um über 40 cm an. Dabei wurde am späten Nachmittag die Alarmgrenze von m ü.m. erreicht. Rund 15 Stunden später wurde die Schadensgrenze von m ü.m. überschritten. Am Vormittag des 4. Juni erreichte der Wasserstand mit m ü. M. den Spitzenwert. Auf diesem Niveau blieb der Seespiegel über längere Zeit, bevor er langsam zu sinken begann und schliesslich am Nachmittag des 6. Juni wieder unter der Schadensgrenze lag.

121 Kapitel 9 Fallstudien und Fallbeispiele 103 Bewältigung Ein drittes Mal innerhalb kurzer Zeit wurden die seit 1999 getroffenen Massnahmen getestet. Die Bewältigung des Hochwassers darf wiederum als gelungen betrachtet werden. Die potentiell betroffene Bevölkerung wurde am Abend des 2. Juni persönlich informiert. Ebenfalls wurde Schutzmaterial vorbereitet (z. Bsp. Abfüllen von Sandsäcken) und zur Verfügung gestellt. Die Aufschaltung der vorbereiteten Infoline klappte problemlos und es zeigte sich, dass das Bedürfnis nach Information vor allem zu Beginn des Ereignisses sehr hoch war (vgl. Abbildung 9-11). Die Infoline verzeichnete insgesamt rund 300 Anrufe, wobei fast 60% der Telefonate Anfragen betreffend der allgemeinen Lage und des Pegelstands waren. Ein weiterer Drittel erkundigte sich über Geräte resp. Baumaterial. (Stadt Thun 2004a) Abbildung 9-11: Zeitliche Verteilung der Anrufe auf die Infoline Hochwasser der Stadt Thun vom (16 Uhr) bis am (8 Uhr) (Datenquelle: Stadt Thun 2004a) Wie bereits erwähnt worden ist, steigt der Schaden ab einem Wasserstand von ca m ü.m. rasch an. Die Schäden an Gebäuden beiliefen sich, bei rund 50 Schadensmeldungen, auf insgesamt ca. 1 Mio. Franken. Ursache war vor allem in Keller eintretendes Grundwasser. In Einzelfällen wurden dabei auch Installationen (Heizungen etc.) beschädigt, was angesichts der jüngeren Hochwassergeschichte doch etwas überraschend ist.

122 Kapitel 9 Fallstudien und Fallbeispiele 104 Regeneration Anlässlich eines Schlussrapportes wurde Mitte Juni über das Hochwasser Bilanz gezogen (vgl. Stadt Thun 2004b). Erneut konnte ein positives Fazit gezogen werden. Die nach dem Hochwasser von Mai 1999 getroffenen Massnahmen sowie die Anpassungen, welche nach den Hochwasser von 2002 in die Wege geleitet wurden, bewährten sich. Information und Kommunikation erwiesen sich einmal mehr als Schlüsselfaktoren. Die Präsenz von regionalen und nationalen Medien war sehr gross. Probleme traten allerdings wiederum bei der Seeregulierung auf, wo erneut Diskussionen darüber auftraten, ob die Schleusen nicht zu spät geöffnet worden sind (vgl. z.b. Thuner Tagblatt 2004a und Der Bund 2004). Im Nachhinein konnte aufgezeigt werden, dass auch ein anderes Schleusenmanagement (z.b. vorzeitige Absenkung des Sees oder frühere vollständige Öffnung der Schleusen) kaum einen Einfluss auf den maximalen Wasserstand gehabt hätte (Thuner Tagblatt 2004b). Diese Meldung dürfte allerdings eine breitere Öffentlichkeit nur beschränkt erreicht haben, da das Hochwasser nicht mehr im Brennpunkt des Interessens stand. Beurteilung Es ist praktisch unbestritten, dass Massnahmen getroffen werden müssen. Dies bestätigte auch der Mitwirkungsbericht zum kantonalen Wasserbauplan für den Hochwasserschutz Thunersee, welcher Ende August 2004 vorgestellt wurde. In diesem Bericht wurden die Anregungen und Einwände, welche von Behörden, Anwohner und der Öffentlichkeit (Firmen, Privatpersonen, Vereine, Verbände...) eingebracht wurden, zusammengefasst (Kanton Bern 2004b). Zunehmend werden allerdings auch Stimmen laut, welche sich über den langwierigen Planungsprozess beschweren und endlich Taten sehen wollen (vgl. Thuner Tagblatt 2004a und Kanton Bern 2004b). Vorbeugung Um in Zukunft Diskussionen über das richtige Regulieren der Schleusen zu vermeiden, soll bei einem erneuten Hochwasser der Erwartung der betroffenen Bevölkerung Rechnung getragen werden und die Schleusen möglichst frühzeitig geöffnet, und allenfalls auch der See vorsorglich abgesenkt werden auch wenn die Wirkung dieser Massnahmen in Realität nur gering ist. Zudem soll das Regulierreglement, welches sich heute auf den Seestand abstützt, in Richtung vorsorgliches Handeln abgeändert werden zum Beispiel durch Einbezug der Wetterprognosen. (Stadt Thun 2004c) Mit den vertieften hydraulischen Untersuchungen kam, anstelle der ursprünglich vorgesehenen Schutzmassnahmen (vgl. Seite 102) die Idee eines Baus eines längeren Entlastungsstollens zwischen Schifffahrtskanal und Kraftwerk auf. Im Rahmen einer Nutzwert-

123 Kapitel 9 Fallstudien und Fallbeispiele 105 analyse (Kanton Bern 2004c) wurde festgestellt, dass diese Variante zu bevorzugen ist. Sämtliche Betroffenen einigten sich anschliessend darauf, diese Idee weiterzuverfolgen. Das Mitwirkungsverfahren im Winter 2005 zeigte, dass das neue Projekt sehr grosse Unterstützung geniesst (Kanton Bern 2005a). Derzeit (Mitte 2005) wird der Wasserbauplan erarbeitet. Der Abschluss der Bauarbeiten ist für Ende 2007 vorgesehen Fazit Situation Frühjahr 2005 Das Jahrhunderthochwasser von 1999 hat in Thun sehr viel in Bewegung gebracht. Fehlende oder lückenhafte Bausteine im Schutzkonzept der Stadt wurden innerhalb kurzer Zeit aufgebaut. Mit dem Glücksfall, dass nach kurzer Zeit drei weitere kleine Hochwasser aufgetreten sind, wo die eingeleiteten Massnahmen in einem Ernstfall getestet werden konnten, konnten weitere Schwachpunkte beseitigt werden. Wenn das Schutzprojekt mit dem Entlastungsstollen wie geplant umgesetzt wird, wird sich Schutzniveau nochmals deutlich erhöhen anderenfalls würde es auf dem Niveau von heute stagnieren. Die gesamte Entwicklung ist Im Risikokegel (vgl. Abbildung 9-12) dargestellt. Die Verbesserung des Schutzniveaus seit 1999 kommt deutlich zum Ausdruck. Abbildung 9-12: Der Weg von Thun im Risikomanagement-Kegel von Aber auch mit der Umsetzung des Schutzkonzeptes sind weiterhin Anstrengungen nötig vor allem wenn in den nächsten Jahren kein Hochwasser mehr auftreten sollte. Bei Daueraufgaben wie Information oder Notfallplanung sowie bei der konsequenten Umsetzung des Baureglements beginnt nun der schwierigere Teil der Arbeit, da auch in Thun die Wahrnehmung der Gefahr mit zunehmender Distanz vom Ereignis im Mai 1999 abnehmen wird. Diese Aufgabe wird noch schwieriger werden, wenn die häufigeren Hochwasser

124 Kapitel 9 Fallstudien und Fallbeispiele 106 durch eine Erhöhung der Abflusskapazität der Aare für eine breitere Öffentlichkeit dereinst kaum mehr bemerkbar sein sollten. Die Vorbereitung auf die selteneren Hochwasser, welche hohe Schäden verursachen können, wird deshalb umso wichtiger. Und für diese seltenen Notfälle müssen funktionierende Informations- und Kommunikationsstrukturen, sowie ein gut eingespieltes Notfallmanagement bereitstehen. Das Niveau über die nächsten Jahrzehnte auf dem heutigen hohen Niveau zu halten ist mit Sicherheit eine Herausforderung für die lokalen Behörden. Damit ihnen dies gelingt, sind sie einerseits auf Unterstützung durch übergeordnete Behörden, andererseits aber auch auf externen Druck, zum Beispiel von Versicherungsgesellschaften, angewiesen. Schlussfolgerungen Die Fallstudie Thun ist ein sehr gutes Beispiel, wie nach einem Grossereignis dem Hochwasser von 1999 von Seiten einer Gemeinde innerhalb kurzer Zeit sehr grosse Anstrengungen zur Verbesserung ihres Schutzniveaus unternommen worden sind und immer noch unternommen werden. Aber es brauchte den kräftigen externen Anstoss durch das Ereignis. Auch nach der Umleitung der Kander in den Thunersee im Jahre 1714 mussten zuerst verheerende Hochwasser auftreten, bevor der Ausfluss aus dem Thunersee ebenfalls vergrössert wurde obwohl man die möglichen Probleme, welche durch eine Verdoppelung des Einzugsgebiets des Sees geschaffen wurden, durchaus vorausgesehen hatte (vgl. BWG 2003a). Wie das Beispiel von 1970 (vgl. Tabelle 9-1) zeigt, wurde auch auf kleinere Ereignisse reagiert. Doch reichte der Widerstand einzelner Kreise aus, um entsprechende Projekte zumindest teilweise zu verhindern. Der Druck etwas zu tun war offensichtlich nicht gross genug. Zudem war man sich auch der möglichen Gefahr nicht bewusst, wie eine entsprechende Stellungnahme des Kantons Bern anfangs 1999 zeigt (vgl. Tabelle 9-1). Im Anschluss an das Hochwasser von 1999 zeigt die Studie exemplarisch auf, wie wichtig eine offene Kommunikations- und Informationspolitik und der Einbezug aller Interessengruppen bei der Planung von Schutzmassnahmen ist. So konnten in sehr kurzer Zeit Gefahrengrundlagen erarbeitet (vgl. Stadt Thun 2000) und breit abgestützte Schutzmassnahmen ausgearbeitet werden. Es gelang die zum Teil stark divergierenden Interessen aus unterschiedlichsten Kreisen (Behörden, betroffene Bevölkerung, Schifffahrt, Fischerei, Sportvereine...) in die Entscheidungsfindung einzubringen und bei den Mitwirkungsverfahren konnten sehr hohe Zustimmungswerte erreicht werden. Die Hochwasser von 2002 und 2004 halfen natürlich mit, dass der öffentliche Druck etwas zu unternehmen bis heute sehr hoch blieb. Mit diesen vier Hochwasser innerhalb kurzer Zeit wurde auch aufgezeigt, wie wichtig eine gut organisierte und auf aktuellstem Stand befindliche Notfallplanung ist. Die Abläufe konnten bei jedem Hochwasser verbessert werden. Dies war möglich, weil man die abgelaufenen Einsätze analysiert, und die entsprechenden Konsequenzen rasch gezogen hat. Dies zeigt, wie wichtig regelmässige Trockenübungen sind. Nur so kann, wenn keine Ereignisse geschehen, die nötige Routine geschaffen werden.

125 Kapitel 9 Fallstudien und Fallbeispiele Fallstudie Schwarzenburg Einleitung Nach einem Grossereignis werden üblicherweise bessere Schutzmassnahmen gefordert. Zumeist ist der öffentliche Druck auch so gross, dass sehr rasch die entsprechenden Arbeiten an die Hand genommen werden. Dabei ist immer die Gefahr vorhanden, dass es gar zu schnell geht respektive gehen muss und sich nicht die Zeit genommen wird, eine optimale Lösung zur Behebung des Schutzdefizits zu finden. In Schwarzenburg (Gemeinde Wahlern, Kanton Bern, Schweiz) trifft nur der erste Teil dieser Argumentation zu. Ein grosses Hochwasserereignis des Dorfbachs, welcher durch das Zentrum von Schwarzenburg fliesst, verursachte im Juli 1985 im Dorfkern enorme Schäden. Das Ereignis traf Bevölkerung und Behörden, aber wohl auch Fachleute, in dieser Grössenordnung völlig unerwartet und unvorbereitet. Nach dem Hochwasser wurde von der Bevölkerung eine rasche Verbesserung des Schutzes gefordert, und sie wurde dabei von Behörden und Fachleuten unterstützt. Bis heute, rund 20 Jahre später, wurden allerdings noch keine Schutzmassnahmen getroffen. Mehrere Versuche Schutzprojekte zu realisieren wurden seit 1985 anlässlich von Abstimmungen an Gemeindeversammlungen gestoppt. Im Rahmen dieser Fallstudie soll aufgezeigt werden, was in den letzten 20 Jahren in Schwarzenburg im Bereich Hochwasserschutz unternommen worden ist. Dabei wird ein besonderes Gewicht auf die Sichtweisen der verschiedenen Akteure (vgl. auch Kapitel 5) gelegt Natur- und Kulturraum Das Schwarzenburgerland liegt am Übergang zwischen höherem Mittelland und den Voralpen im Kanton Bern in der Schweiz (vgl. Abbildung 9-13). Die Ortschaft Schwarzenburg bildet das Zentrum dieses Gebietes. Sie wurde um das Jahr 1000 gegründet (Gemeinde Wahlern 2005). Schwarzenburg Abbildung 9-13: Karte der Schweiz (zeigt die 26 Kantone der Schweiz; die Ortschaft Schwarzenburg liegt in der Gemeinde Wahlern im Kanton Bern)

126 Kapitel 9 Fallstudien und Fallbeispiele 108 Schwarzenburg liegt in der Gemeinde Wahlern, welche auch noch die Ortschaften Lanzenhäusern, Mamishaus und Milken umfasst. Die gesamte Gemeinde zählt heute rund 6000 Einwohner (BFS 2004), wobei der Grossteil der Bevölkerung in Schwarzenburg lebt. Dank den guten Verkehrsverbindungen in die Stadt Bern mit dem Zug erreicht man heute diese in rund 30 Minuten herrschte in Schwarzenburg in den letzten Jahren eine rege Bautätigkeit v.a. im Bereich von Einfamilienhäusern. Der Dorfbach fliesst durch das Zentrum von Schwarzenburg. Sein Einzugsgebiet umfasst rund 11 km 2. Es erstreckt sich von Schwarzenburg (792 m ü. M.) bis zum Gebiet Guggershorn / Schwendelberg auf knapp 1300 m ü.m. und wird durch eine Ost-West verlaufende Steilstufe in zwei Teile gegliedert. Der obere Teil ist durch mehrere flache Rücken und mässig bis stark abfallende Hänge gekennzeichnet. Steile Zubringer führen in den Dorfbach. Der untere Teil wird durch die bis zu 500 m breite flache Dorfmatte geprägt. Sie dient im Hochwasserfall als natürliche Überflutungsebene. Der Grossteil des Einzugsgebiets wird landwirtschaftlich als Weide oder Wiese genutzt, weniger als ein Drittel ist bewaldet. Das Gebiet liegt in der schwach gefalteten mittelländischen Molasse. Die Böden sind zumeist gut durchlässige und tiefgründige sandige Braunerden. (Gemeinde Wahlern 2002 und ETHZ 1997) Gefahrensituation Das Schwarzenburgerland ist für verheerende Unwetterereignisse bekannt. Seit Ende des 16. Jahrhunderts ist eine grössere Zahl kleiner bis katastrophaler Schadenereignisse aufgezeichnet worden. Dies geschah meistens im Zusammenhang mit den Wildbächen Sense und Schwarzwasser. Der Dorfbach Schwarzenburg wird hingegen nur selten erwähnt. (Kanton Bern 2002d) Kleinere gerinnenahe Bachaustritte geschehen in Schwarzenburg relativ häufig. Allein im 20. Jahrhundert sind, neben dem Grossereignis von 1985 (vgl. Kapitel 9.3.5), gemäss Kanton Bern (2002d) mindestens 6 weitere Ereignisse bekannt, wo der Dorfbach im Dorfzentrum über die Ufer getreten ist. Das grösste Ereignis im letzten Jahrhundert datiert dabei aus dem Jahre 1919 (vgl. Abbildung 9-15). Das letzte Hochwasser, welches gemäss Kanton Bern (2002d) eventuell mit dem Ereignis von 1985 vergleichbar ist, fand im Jahre 1697 statt. Gemäss Gemeinde Wahlern (2002) kann aus der Analyse des Ereigniskatasters (Kanton Bern 2002d), sowie aus Gesprächen mit Fachleuten und Einheimischen abgeleitet werden, dass der Dorfbach ein atypisches Verhalten im Hochwasserfall zeigt. Es passiert bis zu einem gewissen Punkt nicht viel danach schlägt das System aber nach oben aus (Gemeinde Wahlern 2002). Die trügerische Sicherheit während den längeren ruhigen Phasen, wo auch während starken Gewittern nichts passierte, mag auch dazu geführt haben, dass der Dorfbach im Dorfzentrum eine für Grossereignisse völlig ungenügende Abflusskapazität aufweist (vgl. auch Abbildung 9-14 und Abbildung 9-17). Diese liegt zwischen 4 und 12 m 3 /s beim Hochwasser vom 4. Juli 1985 betrug der Spitzenabfluss rund 60 m 3 /s (VAW 1988). Der Mittelwasserabfluss liegt bei rund 0.5 m 3 /s (Kanton Bern 2004a).

127 Kapitel 9 Fallstudien und Fallbeispiele 109 Abflussmessstation Alte Badi Enge Platzverhältnisse im Dorfzentrum. Der rote Strich am Gebäude kennzeichnet die maximale Abflusshöhe während des Hochwassers von 1985 (nach Gemeinde Wahlern (2002)) Abbildung 9-14: Dorfbach Schwarzenburg Abbildung 9-15: Der Dorfbach Schwarzenburg am 8. April Die Allee markiert den eigentlichen Bachlauf (Quelle: Kuster 1984) In Abbildung 9-16 sind ausgewählte Abflüsse im Dorfbach Schwarzenburg zusammengestellt: