Eingriffsregelung. im Umweltgesetzbuch. Gute fachliche Praxis Verbandsklage. Tagung in Bielefeld am 25. Januar Landesbüro

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1 Tagungsreihe Naturschutz im UGB Eingriffsregelung Gute fachliche Praxis Verbandsklage im Umweltgesetzbuch Tagung in Bielefeld am 25. Januar 2008 Landesbüro der Naturschutzverbände NRW

2 IMPRESSUM Herausgeber: Deutscher Naturschutzring Landesbüro der Naturschutzverbände NRW Dachverband der deutschen Natur- Koordinierungsstelle für und Umweltschutzverbände e.v. Mitwirkungsverfahren Am Michaelshof 8-10, Bonn Ripshorster Str. 306, Fon 0228/ Fon 0208/ Fax 0228/ Fax 0208/ info@dnr.de LB.Naturschutz@t-online.de Internet: Internet: Redaktion: Dr. Ellen Krüsemann, Landesbüro der Naturschutzverbände NRW LB.Naturschutz@t-online.de Bonn, April 2008 Gefördert durch das Bundesamt für Naturschutz (BfN) mit Mitteln des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU)

3 Inhaltsübersicht Tagungsprogramm... 4 Eingriffsregelung im Dritten Buch UGB Dr. Stefan Lütkes, Bundesumweltministerium... 6 Die Eingriffsregelung Anforderungen des DNR an das neue Naturschutzrecht Magnus Herrmann, NABU Deutschland Die Eingriffsregelung als allgemeiner Grundsatz des Naturschutzes - Konsequenzen für das UGB Prof. Dr. Wolfgang Köck, Helmholtz Zentrum für Umweltforschung UFZ, Leipzig Bericht aus dem Workshop zur guten fachlichen Praxis im UGB Prof. Dr. Christian Schrader, Hochschule Fulda Bericht aus dem Workshop zur Verbandsbeteiligung und Verbandsklage im UGB Dr. Frank Niederstadt, Rechtsanwalt, Hannover Teilnehmerliste DNR / Landesbüro der Naturschutzverbände NRW 04/2008 3

4 Tagungsprogramm Vormittags: Eingriffsregelung im UGB 10:45 Uhr Begrüßung Dr. Ellen Krüsemann, Landesbüro der Naturschutzverbände NRW 11:00 Uhr Vorstellung des Konzeptes für ein Buch Recht des Naturschutzes und der Landschaftspflege im UGB Dr. Stefan Lütkes, Bundesumweltministerium Diskussion 11:40 Uhr Anforderungen des DNR an die Eingriffsregelung im UGB Magnus Herrmann, NABU Deutschland Diskussion 12:20 Uhr Anforderungen an die Eingriffsregelung im UGB aus rechtswissenschaftlicher Sicht 13:00 Uhr Mittagspause Prof. Dr. Wolfgang Köck, Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung UFZ, Leipzig Nachmittags: Workshops 14:00 Uhr Workshop 1: Gute fachliche Praxis der Landwirtschaft im UGB - Vorstellung des Referentenentwurfs (Impulsreferat) Dr. Kilian Delbrück, Bundesumweltministerium - Anforderungen des DNR an die Eingriffsregelung (Impulsreferat) Magnus Herrmann, NABU Deutschland - Moderation: Prof. Dr. Christian Schrader, Hochschule Fulda Workshop 2: Verbandsklage und Verbandsbeteiligung im UGB - Vorstellung des Referentenentwurfs (Impulsreferat) Michael Heugel, Bundesumweltministerium - Anforderungen des DNR Peter Rottner, Geschäftsführer Bund Naturschutz, Sprecher Arbeitskreis Recht im BUND - Moderation: Dr. Frank Niederstadt, Rechtsanwalt, Hannover 4 DNR / Landesbüro der Naturschutzverbände NRW 04/2008

5 15:30 Uhr Kaffeepause 15:40 Uhr Bericht aus den Workshops und Abschlussdiskussion 16:15 Uhr Ende der Tagung DNR / Landesbüro der Naturschutzverbände NRW 04/2008 5

6 Eingriffsregelung im Umweltgesetzbuch Dr. Stefan Lütkes Bundesumweltministerium 6 DNR / Landesbüro der Naturschutzverbände NRW 04/2008

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8 8 DNR / Landesbüro der Naturschutzverbände NRW 04/2008

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10 Anforderungen des DNR an die Eingriffsregelung im UGB Magnus Herrmann NABU Deutschland 10 DNR / Landesbüro der Naturschutzverbände NRW 04/2008

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22 Die Eingriffsregelung als allgemeiner Grundsatz des Naturschutzes Prof. Dr. Wolfgang Köck Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung UFZ, Leipzig Ausgewählte Thesen meines Vortrages im Rahmen der DNR-Tagungsreihe Naturschutz im UGB am 25. Januar 2008 in Bielefeld 1. Durch die Föderalismusreform 2006 sind die Sachmaterien Naturschutz und Landschafts-pflege in die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes überführt worden (Art. 74 Nr. 29 GG). Gleichzeitig ist den Ländern das Recht der Abweichungsgesetzgebung zugesprochen worden, das sich u.a. a- ber nicht auf die allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes erstreckt (Art. 72 Abs. 3 Nr. 2 GG). Zudem regelt die Übergangsvorschrift des Art. 125 b Abs. 1 S. 3 GG eine zeitliche Sperrfrist für die Länder: Bis zum sind die Länder an das bisherige Rahmenrecht des Bundes gebunden, es sei denn, der Bund macht von seiner neuen Befugnis zur Vollgesetzgebung schon vorher Gebrauch. Erste Schritte dafür sind mittlerweile unternommen worden. Am 20. November 2007 hat das BMU seinen Referentenentwurf für ein Vollgesetz ü- ber Naturschutz und Landschaftspflege im Rahmen des UGB-Prozesses (UGB III) vorgelegt. 2. Alle Gegenstände, die der sog. Abweichungsgesetzgebung unterliegen (Art. 72 Abs. 3 GG), fallen ausnahmslos in die Vorranggesetzgebung des Bundes nach Art. 72 Abs. 2 GG. Daraus folgt, dass für diese Sachmaterien das Erfordernis einer bundesgesetzlichen Regelung ohne weitere Prüfung unwiderlegbar vermutet wird. Vor diesem Hintergrund erscheint die Abweichungsgesetzgebung als ein Wertungswiderspruch (Christoph Degenhart). Demgemäß muss von einem Regel- und Ausnahmecharakter ausgegangen werden: Das Recht zur Abweichung ist als Ausnahme zur Regel der Vorranggesetzgebung des Bundes zu verstehen und daher prinzipiell eng zu interpretieren. Umgekehrt müssen die Bereiche, die dem Bund von vorn herein als abweichungsfest verbleiben, eher ausdehnend interpretiert werden (vgl. Köck/Wolf, Grenzen der Abweichungsgesetzgebung, NVwZ 2008, i.e.). 3. Ob eine Regelung des Bundesgesetzgebers als allgemeiner Grundsatz zu qualifizieren ist, bestimmt sich nicht nach der Bezeichnung durch den Bundesgesetzgeber, sondern nach materiellen Kriterien. Diese Kriterien sind weder unter Rückgriff auf die BVerfG-Rechtsprechung zu den allgemeinen Grundsätzen des Hochschulwesens (Art. 75 Abs. 1 Nr. 1a GG a.f.) noch in Analogie zu den tradierten einfachgesetzlichen Grundsätzen des Naturschutzes ( 2 BNatSchG) zu gewinnen, sondern eigenständig zu entwickeln. 4. Zweck der verfassungsrechtlich eingeführten allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes ist es sicherzustellen, dass der Bund auch außerhalb des mittlerweile völkerrechtlich und europarechtlich geprägten Artenschutzes und außerhalb des von vorn herein nicht regional, sondern eher international angelegten Meeresnaturschutzes diejenigen Regelungen abweichungsfest treffen darf, die für einen wirksamen nationalen Naturschutz benötigt werden. Diese Regelun- 22 DNR / Landesbüro der Naturschutzverbände NRW 04/2008

23 gen müssen allerdings einen allgemeinen Charakter in dem Sinne haben, dass sie konkretisierungsfähig und konkretisierungsbedürftig sind und dass sie gerade keine räumliche Differenzierung zulassen sollen, ( ) also nicht auf besonders konkrete örtliche Naturschutzkonflikte Bezug nehmen, sondern allgemein gelten, weil sie bundesweit unabhängig von spezifischen lokalen Besonderheiten gelten sollen (Helmuth Schulze-Fielitz) UGB III-E erfüllt die Anforderungen eines allgemeinen Grundsatzes des Naturschutzes, schöpft die gesetzgeberischen Möglichkeiten einer ausdrücklichen Bezeichnung aber nicht aus. Sinnvoll erscheint es insbesondere, Zentralelemente des Eingriffstatbestandes in die Grundsatzregelung aufzunehmen, um klarzustellen, welche Eingriffslagen der Bundesgesetzgeber als abweichungsfest ansieht. Die Nichtausschöpfung der Möglichkeiten, allgemeine Grundsätze expressis verbis zu bezeichnen, ist allerdings unschädlich, weil 13 UGB III-E lediglich eine deklaratorische Bedeutung hat (siehe oben These 3). Die ausdrückliche Bezeichnung allgemeiner Grundsätze ist aber praktisch wichtig, weil sie den Ländern deutlich anzeigt, in welchen Bereichen der Bund Abweichungen der Länder nicht hinnehmen kann. 6. Die in 13 UGB III-E als allgemeiner Grundsatz bezeichnete Regelung hebt zu Recht die Folgenbewältigungsfunktion als das Substrat der Eingriffsregelung hervor und verzichtet darauf, auch die naturschutzrechtliche Abwägung als allgemeinen Grundsatz auszuweisen. Dies ist konsequent und erscheint auch in der Sache richtig, weil das Interesse an der Integrität von Natur und Landschaft durch andere Institute des Naturschutzrechts und auch durch andere Regelungen des Fachrechts gewährleistet wird. Im Kontext der Eingriffsregelung geht es daher richtigerweise um das Kompensationsinteresse, das vorrangig durch Realkompensation und nachrangig durch monetäre Kompensation zu erfüllen ist. 7. Für die Effektivität der Folgenbewältigung sind die Außengrenzen der Gewährleistung des Zusammenhangs von Eingriff und kompensierender Maßnahme wichtiger als die Konturen der Binnengrenzen von Ausgleich und Ersatz. Der Gesetzesentwurf begegnet der Gefahr der Beliebigkeit der Kompensation durch die ausdrückliche Verankerung des Naturraumbezuges. Um Komplexmaßnahmen des Naturschutzes besser verwirklichen und die Verknüpfung mit der Landschaftsplanung praktisch zu stärken, erscheint eine Regelung sinnvoll, die es zulässt, von Ausgleichsmaßnahmen schon dann auf Ersatzmaßnahmen umstellen zu können, wenn Belangen von Natur und Landschaft auf diese Weise besser Rechnung zu tragen ist. 8. Die Aufwertung von Schutzgebieten (auch FFH-Gebieten) durch Kompensationsmaß-nahmen auf der Grundlage der Eingriffsregelung ist zwar rechtlich möglich, aber nicht unproblematisch, weil ein Institut des allgemeinen Flächenschutzes nicht dafür genutzt werden sollte, kompensierende Maßnahmen des Naturschutzes in Gebiete zu lenken, für deren Sicherung und ggf. Aufwertung ohnehin Sorge zu tragen ist. 15 Abs. 2 S. 4 UGB III-E setzt diesbezüglich zwar keine zusätzlichen Anreize, sichert aber die bestehenden bedenklichen Landeskonzepte (z.b. Hessen) ab. 9. Die im Referentenentwurf vorgesehene explizite bundesgesetzliche Anerkennung vorgezogener Kompensationsmaßnahmen ( Ökokonto ) schafft Flexibilität und verbessert die Bedingungen für die Erfüllung der Verursacherpflichten. Die vorgesehenen Regelungen des 16 UGB III-E orientieren sich an den bereits DNR / Landesbüro der Naturschutzverbände NRW 04/

24 bestehenden Ländervorschriften; sie sorgen dafür, dass die Erweiterung der Flexibilität nicht zur Beliebigkeit der Kompensation führt, dass die Verursacherpflichten nicht aufgeweicht werden und dass der Ausgangszustand von Flächen, auf denen eine Maßnahmenbevorratung erfolgen soll, dokumentiert wird. 10. Der Referentenentwurf verzichtet im Naturschutzrecht auf eine bundesgesetzliche Regelung zur Übertragung der Verursacherpflichten auf Dritte und zur Handelbarkeit der Maßnahmenbevorratung (etwas anderes gilt für die praktisch ohnehin bereits wichtigere Eingriffsregelung im Städtebaurecht, die in ihrem 135a Abs. 2 BauGB die Gemeinde als zentralen Akteur einsetzt). Will der Gesetzgeber dazu anreizen, dass sich ein Markt für die Flächen- und Maßnahmenbevorratung (weiter) entwickelt, erscheint eine bundesgesetzliche Regelung zur Einbeziehung Dritter sinnvoll. Eine solche Regelung hätte darauf zu achten, dass eine Flächen- und Maßnahmenbevorratung mit der Landschaftsplanung abgestimmt ist, um Aufwertungsmaßnahmen in aufwertungsbedürftige Räume zu lenken. 24 DNR / Landesbüro der Naturschutzverbände NRW 04/2008

25 Bericht aus dem Workshop 1: Gute fachliche Praxis der Landwirtschaft im UGB Prof. Dr. Christian Schrader Hochschule Fulda Eingangs wurde festgestellt, dass die gute fachliche Praxis (gfp) rechtlich breit verankert ist. Über das Naturschutzrecht hinaus ist sie enthalten im Bodenschutzrecht, Pflanzenschutz- und Düngemittelrecht und im Agrarmarktrecht, der Sache nach auch im Wasserrecht. Innerhalb des Naturschutzrechts ist sie als Tatbestandsvoraussetzung in der Eingriffsregelung sowie mit einer Grundlagenregelung in 5 BNatSchG enthalten. Ebenso generell wurde festgestellt, dass die rechtlichen Regelungen in der Praxis nicht greifen. Dies wurde daran deutlich, dass bislang die Länder keine Ausführungsregelungen erlassen haben sowie an Einzelbeispielen wie etwa Grünlandumbruch. Daraus wurde gefolgert, dass die gesetzlichen Regelungen zu präzisieren seien. In der Diskussion wurde herausgearbeitet, dass der Bedarf an gfp-regelungen steigt gerade wegen aktueller landwirtschaftlicher Entwicklungen etwa im Energiepflanzenanbau. 5 des UGB Referentenentwurfs ist demgegenüber eine Wiederholung des 5 BNatSchG, unter anderem mit einer Ergänzung in Abs. 4, einer Verordnungsermächtigung an die Länder, die gfp zu konkretisieren. Das BMU stellte dar, dass der Spielraum für weitergehende Regelungen zweifach eingeschränkt sei. Zum einen bestehe die Forderung nach Trennung der Rechtskreise, die alles landwirtschaftsbezogene Recht in das Landwirtschaftsrecht eingliedern wolle. Zum anderen würden die Länder sich einer weiterreichenden Bundesregelung widersetzen. Zu 5 UGB RefE wurde festgestellt, dass er nicht als abweichungsfester allgemeiner Grundsatz bezeichnet wurde. Ob er inhaltlich, materiell, darunter falle wurde diskutiert, aber kritisch gesehen. Zur Verordnungsermächtigung wurde erläutert, dass sie auf kleinere Landschaftsräume ausgerichtet sei, um die Vielfalt der naturräumlichen Voraussetzungen erfassen zu können. Kritisiert wurde daran, dass diese Untergliederung den Konkretisierungsaufwand erhöhe und der Vollzugseffektivierung schade. Gefragt wurde nach der praktischen Anwendbarkeit, wenn neue landwirtschaftliche Themen entstünden, beispielsweise Fermenterrückstände, und deren Einordnung nicht klar sei. Darauf wurde einerseits erwidert, dass das allgemeine Düngemittelrecht anwendbar sei und ausreichende Regelungen bereithalte. Die überwiegende Anzahl der DNR / Landesbüro der Naturschutzverbände NRW 04/

26 Beiträge äußerte jedoch, dass Konkretisierungen fehlten und der UGB-Entwurf daher den Anspruch einer Vollregelung nicht einlöse. Weitere Fragen kreisten darum, wie die Abgrenzung des Naturschutzrechts zum Fachrecht hier gelingen könne und ob andere Abgrenzungen etwa zum Baurecht Vorbildcharakter haben könnten. Auf die Frage nach Lösungsmustern des Auslands wurde dargestellt, dass Deutschland hier Vorreiter sei und deswegen keine Auslandserfahrungen vergleichend herangezogen werden könnten. Im Ergebnis wurde einhellig festgehalten, dass ein Bedarf an naturschutzrechtlicher Konkretisierung für die Landwirtschaft besteht, gerade angesichts der aktuellen Tendenz zur Intensivierung der Landwirtschaft. Wenn Landwirte aus den Agrarumweltprogrammen bzw. 2. Säule der EG-Agrarförderung ausstiegen und auf intensivere Bewirtschaftungsformen gingen müsste das Naturschutzrecht hierfür Lösungen bereithalten. Vereinzelt wurde nachgefragt, ob angesichts der bisherigen Wirkungslosigkeit in der Einzelfallpraxis nicht gänzlich andere Lösungen gesucht werden müssten. Überwiegend wurde jedoch die Regelung der gfp als solche für beibehaltbar, aber dringend verbesserungsbedürftig gehalten, vor allem durch Konkretisierungen. Die gfp entfalte Symbolwirkung und stoße Neuregelungen an, etwa zur schlagspezifischen Dokumentation im landwirtschaftlichen Fachrecht. Insbesondere müsse überlegt werden, zum Aspekt des Energiepflanzenanbaus einen zusätzlichen Spiegelstrich in 5 Abs. 2 UGB RefE einzufügen. 26 DNR / Landesbüro der Naturschutzverbände NRW 04/2008

27 Bericht aus dem Workshop 2: Verbandsklage und Verbandsbeteiligung im UGB Dr. Frank Niederstadt, Rechtsanwalt, Hannover 1. Die bisherigen Beteiligungs- und Klagevorschriften werden beibehalten. Zusätzliche Mitwirkungsrechte wurden für den Bereich der AWZ geschaffen. Hinsichtlich der Befreiungen von Ausnahmen für bestimmte geschützte Gebiete wurden Klarstellungen in den Gesetzentwurf aufgenommen. Die planerische Abwägung wird den Mitwirkungsrechten unterstellt. 2. Die Klarstellung bezüglich der Beteiligungs- und Klageregelung gegenüber den bisherigen 60 Abs. 2 Nr. 5 und 61 Abs. 1 Nr. 1 BNatschG wurde begrüßt. Es wäre jedoch wünschenswert gewesen, gleichfalls klarzustellen, dass es sich bei Abweichungsentscheidungen um Befreiungen im Sinne der Vorschrift handelt. 3. Es wird kritisiert, dass eine vollständige gerichtliche Überprüfung von naturschutzrechtlichen Vorschriften nur durch die Interessengruppe der Naturnutzer, nicht jedoch durch die Naturschutzverbände möglich ist. Es wird für nicht angemessen erachtet, dass bestimmte Teilbereiche des Naturschutzes bezüglich der Verbände völlig beteiligungs- und klagefrei gestellt sind. 4. Bereits eine Ausweitung der Beteiligungsrechte allein würde als deutliche Stärkung des Naturschutzes angesehen. 5. Fehlende Klagemöglichkeiten werden insbesondere hinsichtlich einiger Schutzgebietskategorien, bei Mängeln von Schutzgebietsausweisungen generell, bei Verletzungen des gesetzlichen Biotopschutzes und bei bestimmten artenschutzrechtlichen Befreiungen beanstandet. 6. Zumindest ist zu fordern, dass eine Harmonisierung der Beteiligungs- und Klagemöglichkeiten mit dem Konzept des Umweltschadensgesetzes erfolgt. Bei sämtlichen Schutzgütern, bei der die Verbände die Verursachung eines Umweltschadens gerichtlich rügen können, erscheint es angemessen, entsprechende Rechte auch hinsichtlich einer vorgelagerten Schadensabwehr vorzusehen. Es ist nämlich nicht nachvollziehbar, wenn zwar Schadensersatz gefordert werden darf, die Entstehung des Schadens selbst jedoch beteiligungs- und klagefrei gestellt wird. Derartige Rechte würden dazu beitragen, Biodiversitätsschäden und die damit für die Verursacher verbundene Kosten gar nicht erst entstehen zu lassen. 7. Schließlich wurde angeregt, Verfahrensregelungen dahingehend in das Gesetz aufzunehmen, dass die Verbände von eingeleiteten Verfahren schriftlich benachrichtigt werden und ein Anspruch auf Übersendung der Unterlagen besteht. Jede andere Vorgehensweise erschwert die Verbandsbeteiligung unzumutbar. Klarstellungen hinsichtlich der Präklusionsregelungen wurden ebenfalls gewünscht. DNR / Landesbüro der Naturschutzverbände NRW 04/