Abhandlungen. Bundeswehr als Luftpolizei: Aufgabenzuwachs ohne Verfassungsänderung?

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1 89 Abhandlungen Christof Grammb Bundeswehr als Luftpolizei: Aufgabenzuwachs ohne Verfassungsänderung? I. Von der Fiktion zur realen,bedrohungslage 1. Qualitätssprung einer Staatsaufgabe Flugzeugentführungen und Sprengstoffanschläge auf Flugzeuge stellen im Luftverkehr keine neuartigen Gefahren dar. Neu ist dagegen die tatsächliche Umfunktionierung von Flugzeugen zu Angriffswaffen auf zivile Objekte (Hochhaus, Atomkraftwerk, Fabrik, Regierungsgebäude etc., sog. Renegade-Fälle). Zwar hatte es 1972 bei den Münchener Olympischen Spielen ein»besonderes Vorkommnis«' gegeben, bei dem man kurzzeitig mit dem Angriff aus der Luft auf die Abschlussfeier rechnen musste. Dieser Vorfall ist jedoch bald wieder in Vergessenheit geraten.' Der damalige Verteidigungsminister Georg Leber erinnerte sich 1979:»Von dem Vorfall blieb vieles im dunkeln. Es wäre aber gut. wenn er einmal juristisch und politisch aufgearbeitet würde. Niemand kann ausschließen, daß er sich in ähnlicher Form wieder einmal ereignet. Wieder wäre derjenige, der dann - ohne sich in der Kürze der Zeit mit Krisenstäben beraten zu können - zu entscheiden hätte, neben der Last der direkten Verantwortung in der Sache auch noch mit einer außerordentlich komplizierten Rechtslage konfrontiert.«? Zu dieser Aufarbeitung ist es, jedenfalls in der Offentlichkeit, nie gekommen. Erst durch die Zäsur des 11. September 2001 und durch den Frankfurter Luftzwischenfall vom 5. Januar 2003 hat sich die öffentliche Wahrnehmung wesentlich verändert. Danach geht es nicht mehr um Gedankenexperimente, sondern um reale Bedrohungslagen und um die Frage, wie solchen oder vergleichbaren Lagen zu begegnen ist. In erster Linie gefordert ist dabei der Staat. Eine seiner elementaren Aufgaben besteht nach wie vor darin, das öffentliche Gut Sicherheit für seine Bürger bereitzustellen.4 Würde sich in Zukunft ein Angriff mit einem zur Waffe umfunktionierten Flugzeug ereignen, könnte niemand mehr ernsthaft behaupten, dass man mit einer solchen * Ministerialrat Prii.atdo:enr Dr. Chrisrof Gramm ist Referatslelrer im Bundesministerium der Verteidigung. Der Beitrag gibt ausschließlich die prii3ate Rechtsauffassung des Autors wieder. 1 So der Untertitel des Kapitels zu den Olympischen Spielen München 1972, in: Vom Frieden, 1979, S. 227 ff. von Georg Leber, der sich in dieser Situation bewusst war, unter Umständen wgegen die Verfassung, gegen andere Gesetze und gegen eingegangene Verpflichtungen dem Bündnis gegenüber zu verstoßen~ (S. 229). 2 Juristische Fragestellungen sind damals. soweit ersichtlich, öffentlich nicht vertieft erörtert worden. 3 A.a.0. S Zu pnindsätzlichen Möglichkeiten und Schwierigkeiten der Bereitstellung des öffentlichen Gutes Sicherheit vgl. Gramm, Privatisierung und notwendige Staatsaufgaben, 2001, S. 395 ff.,

2 90 Bundeswehr als Luftpolizei: Aufgabenzuwachs ohne Verfassungsändemng? Gefahr nicht rechnen konnte. Heute hat der Staat seine Unschuld gewissermaßen verloren. 2. Tatsächliche und rechtliche Instrumente Die staatlichen Behörden reagieren und stellen sich auf entsprechende Gefährdungslagen ein. Sie verfügen inzwischen über weitreichende Erkenntnisse zu möglichen terroristischen, aber auch anderen Bedrohungslagen im und aus dem Luftraum und überprüfen ihre tatsächlichen und ihre rechtlichen Handl~ngsinstrumente.~ a) In tatsächlicher Hinsicht ist die Ausgangslage dabei vergleichsweise leicht beschrieben: Sollte es zu einem entsprechenden Angriff aus der Luft kommen, besteht wenig Zeit für eine Reaktion, um diesen Angriff - vielleicht - erfolgreich abwehren zu können. Dabei verfügt allein die Bundeswehr über die geeigneten Mittel und eine entsprechende Bewaffnung. Weder die Polizeikräfte der Länder noch der BGS besitzen eine ausreichende Ausstattung. Die Handlungsmittel der Streitkräfte reichen im äußersten Fall bis zur Unschädlichmachung des entführten Flugzeuges, wobei gegebenenfalls nicht nur der Tod der Entfhhrer, sondem auch der Tod von unbeteiligten Menschen (Flugzeugpassagiere, Opfer am Boden) in Kauf zu nehmen wäre. b) Sehr viel schwieriger stellt sich das rechtliche Instrumentarium dar. Auf welcher Rechtsgrundlage könnten die Streitkräfte gegebenenfalls tätig werden? Hierüber wird seit einiger Zeit eine intensive Diskussion im politischen Raum und in juristischen Fachkreisen geführt. Im Vordergrund steht dabei die Frage, ob das geltende Verfassungsrecht überhaupt eine ausreichende Rechtsgrundlage für einen entsprechenden Einsatz der Bundeswehr bietet. Irn politischen Raum wird eine Grundgesetzänderung teilweise nicht für erforderlich gehalten. Auf der Regelungsebene des einfachen Rechts sollen allerdings klare Handlungsgrundlagen für die Bundeswehr in einem,>luftpolizeigesetz«geschaffen werden.' Andere7 halten eine Grundgesetzergänzung zumindest für wünschenswert oder für geboten. Dies ist im Grundsatz auch die Auffassung des Autor~.~ Im Einzelnen sind bei dieser Auseinandersetzung folgende Unterfragen zu unterscheiden: - Existiert von Verfassungs wegen überhaupt eine Kompetenz des Bundes und lässt die Verfassung in Renegade-Fällen die Einschaltung der Streitkräfte zu? - Verleiht die Verfassung den Streitkräften im äußersten Fall die Befugnis, ein entführtes Flugzeug vor dem Erreichen seines Angriffsziels unschädlich zu machen und dabei den Tod von unbeteiligten Menschen (in polizeilichen Kategorien gesprochen von»nichtstörem«) herbeizuführen? 5 So in einer gemeinsamen Arbeitsgmppe des Innen-. des Verteidigungs- und des Verkehrsministenums SOwie auf Länderebene in einer Projektgmppe der Innenministerkonferenz (Projektgmppe des Unterausschusses.Führung, Einsatz- und Krirninalitätsbekämpfung~). 6 FAZ vom 29. Januar 2002 und NJW Heft 8, S. XTI; Die Welt V. 1. März Etwa Papier, FAZ V. 22. Febmar Eie andere Frage ist es, wo und wie man das Gmndgesetz klugerweise ergänzen sollte, dazu siehe unten VI. - Eckpunkte für eine verfassungsrechtliche Regelung.

3 Bundeswehr als Luftpolizei: Aufgabenzuwachs ohne Verfassungsinderung? Die verfassungsrechtliche Ausgangslage 1. Grundsatz: Art. 87a Abs. I GG Soweit die Bundeswehr mit militärischen Mitteln und insbesondere mit militärischer Bewaffnung tätig wird, liegt jedenfalls ein Einsatz der Streitkrafte vor.9 Die zentrale Aussage zum Streitkräfteeinsatz enthält Art. 87 a Abs. 1 GG, wonach der Bund Streitkräfte, ))zur Verteidigung«aufstellt. Der Verteidigungszweck begründet damit nicht nur eine Verfassungsaufgabe, sondern er ist für die Aufstellung der Streitkräfte schlechterdings konstitutiv. Dies bedeutet, dass der Bund zu anderen als Verteidigungszwecken keine Streitkräfte aufstellen darf. Ein militärischer Einsatz zur Verteidigung entfällt jedenfalls dann, wenn der Angriff nicht auf die»äußere Sicherheit«erfolgt.I0 Freilich hilft die Unterscheidung Angriff von außen oder von innen hier nur begrenzt weiter. Bei Angriffen mit zivilen Flugzeugen muss man in der Realität schon wegen der Kürze der zur Verfügung stehenden Reaktionszeit davon ausgehen, dass man über die Täter und deren Motive häufig nichts Genaues weiß. Eine konkrete Entscheidungssituation kann deshalb mit der doppelten Prognoseunsicherheit belastet sein, - ob es sich überhaupt um einen Angriff handelt, und, bejahendenfalls, - ob ein' Angnff auf die äußere Sicherheit (dann Zuständigkeit der Streitkräfte aus Art. 87 a Abs. 1 GG -»zur Verteidigung«) oder auf die innere Sicherheit (dann grundsätzliche Zuständigkeit der Polizeikräfte) vorliegt. Diese Prognoseunsicherheit hat auf die grundgesetzliche Kompetenzverteilung, die gerade an die Unterscheidung Angriff auf die äußere oder innere Sicherheit anknüpft, zunächst keine Auswirkungen. Keinesfalls begründet sie für sich genommen eine generelle Zuständigkeit der Streitkrafte aus Art. 87 a Abs. 1 GG mit der Überlegung, dass ja vielleicht ein Angriff von außen vorliegen könnte. Selbst wenn sich im Nachhinein herausstellen sollte, dass eine international agierende terroristische Vereinigung einen Angriff auf die äußere Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland gestartet hat," kann diese mögliche Erkenntnis ex post nicht ausreichen, um die hier möglichen Fallgestaltungen ex ante alle unter das Tatbestandsmerkmal»zur Verteidigung«zu subsumieren.12 Die tatsächliche Unsicherheit über Charakter und Ursprung des Angriffs begründet jedenfalls nicht ohne weiteres einen Einsatz der Streitkräfte»zur Verteidigung«. Es müssen weitere Anhaltspunkte für einen Überfall auf die Bundesrepublik hinzu kommen. Liegt ein Angriff von außen aber nicht vor, so muss eine andere verfassungsrechtliche Rechtsgrundlage für den Einsatz der Streitkrafte im Innern gefunden werden. 9 BVerfGE 90, 286P87f. setzt die Einsatzschwelle niedrig an und lässt bei internationalen Einsätzen die Bewaffnung zu reinen Sichemngsmaßnahmen oder zur Selbstverteidigung ausreichen, um den Parlamentsvorbehalt ausplösen - unabhängig davon,»ob den Streitkriften Zwangsbefugnisse nach Kapitel W SVN eingeräumt sind*. 10 Fallgestaltungen: Einzeltäter, nationale terroristische Vereinigungen, Trittbrettfahrer, Ge~stesgestört etc. 11 Zu den völkenechtlichen Voraussetzungen von privater Gewalt als Angnff Wiefelspütz, NZWehrr 2003, 49 ff. 12 Zwar sind die Anforderungen an einen militärischen Angnff nicht zu hoch zu stellen; andererseits geht es aber zu weit, einen Gmndsatz»im Zweifelfur den militärischen Angriff<«zu postulieren, SO im Ergebnis Wiefelsputz, NZWehrr 2003,55 f. Tragendes Begründungselement dafür ist letztlich der Gedanke der Effektivität der Gefahrenbekämpfung. Effektivitätsüberlegungen begrunden aber für sich genommen noch keine Zuständigkeiten im Verfassungsstaat.. '

4 92 Bundeswehr als Luftpolizei: Aufgabenzuwachs ohne Verfassungsändemng? 2. Die Ausnahmen: Einsätze der Streitkräfte im Innern Die Architektur der Wehr- und Notstandsverfassung ist in ihrer Grundstruktur klar. Die Aufgaben der Streitkräfte sind von Verfassungs wegen in ein Regel-Ausnahrneverhaltnis eingepasst. Ausgehend vom Grundsatz des Art. 87 a Abs. 1 GG -»zur Verteidigung«-wird der verfassungsrechtliche Rahmen fur andere Einsätze durch Art. 87 a Abs. 2 GGi3 gebildet. Diese Öffn~n~sklausel, die Art. 87 a Abs. 1 GG modifiziert, ermoglicht militärische Einsätze von Streitkraften zu anderen als Verteidigungszwecken immer nur dann, wenn das Grundgesetz es ausdrücklich zulässt (Enumerationsprinzip). Fur Einsätze der Streitkräfte zm Innern14 sieht das Grundgesetz vier ausdrücklich geregelte Fallkonstellationen vor, die alle den Charakter einer»notk~mpetenz«'~ haben: a) Art. 87 a Abs. 3 GG - im Verteidigungs- und Spannungsfall; b) Art. 87 a Abs. 4 GG - zur Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes; C) Art. 35 Abs. 2 GG -Naturkatastrophen oder besonders schwere Unglücksfälle auf Anforderung eines Landes; d) Art. 35 Abs. 3 GG - Naturkatastrophen oder besonders schwere Unglücksfalle, die das Gebiet mehr als eines Landes gefährden. Alle vier Fallkonstellationen sind auf besondere, notstandsähnliche Lagen zugeschnitten und haben subsidiären Charakter.16 Der Grundsatz der Aufgabentrennung von Polizei und Streitkräften wird damit in begrenztem Umfang durchbrochen." Keinesfalls enthalten sie eine Daueraufgabe der Streitkräfte, sondern sie ermöglichen unter engen Voraussetzungen ein sachlich auf bestimmte Zwecke festgelegtes und zeitlich befnstetes Tätigwerden der Streitkräfte im Innern Verfassungsrechtliche Lösungsansätze In der Verfassung lassen sich im Wesentlichen drei Lösungsansätze für den Streitkräfteeinsatz bei der Terronsmusbekämpfung in und aus der Luft identifizieren, die im Ergebnis jedoch alle nicht überzeugen können. Diese Ansatzpunkte sind die Amtshilfe, der besonders schwere Unglücksfall und die Bundeskompetenz für den L~ftverkehr.'~ 13»Außer zur Verteidigung dürfen die Streitkräfte nur eingesetzt werden, soweit dieses Grundgesetz es ausdrücklich zulässt.«damit werden nach herrschender und zutreffender Ansicht sämrliclie Einsatzfo,~en der Bundeswehr einschließlich der Verwendung der Streitkräfte im Ausland erfasst. Nachweise und Ubersicht zum Streitstand bei Wiefelspütz, NZWehrr 2003, Auslandseinsätze auf der Grundlage von Art. 24 Abs. 2 GG können an dieser Stelle vernachlässigt werden. 15 Erbguth, in: Sachs (Hrsg.), Gmndgesetz Kommentar. 3. AUfl Art. 35RdNr Vgl. den Erlass»Hilfeleistungen der Bundeswehr bei Naturkatastrophen oder besonders schweren Un-. glücksfallen und im Rahmen der dringenden Nothilfe«, VMBl S. 279, C.10.:»Die Bundeswehr leistet Hilfe nur so lange, bis zivile Einrichtungen und Organisationen... zur Durchführung einer ausreichenden Hilfe am Katastrophenort einsatzbereit sind und die Ablösung erfolgt ist.«robbers, DÖV 1989, 930; bezogen auf Art. 35 Abs. 2 und 3 GG; V. Danwitz, in: V. Mangoldt/Klein/Starck, Bo~er Grundgesetz Kommentar, Bd Aufl. 2000, Art. 35 RdNr Robbers, DÖv 1989,' Andere verfassungsrechtliche Grundlagen-bedürfen hier keiner vertieften Erörterung. Dies gilt insbesondere für Art. 87 a Abs. 4 GG. Auch der Rückgriff auf die allgemeine staatliche Schutzpflicht begriindet keine Zuständigkeit der Bundeswehr. Die staatliche Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit

5 Bundeswehr als Luftpolizei: Aufgabenzuwachs ohne Verfassungsänderung? 93 I. Amtshilfe In der Öffentlichkeit immer wieder diskutiert wird die Amtshilfe gemäß Art. 35 A~S. I GG. Sie bildet allerdings keine ausreichende Rechtsgrundlage für einen Einsatz mit militärischen Mitteln. Nach dieser Vorschrift kann die Bundeswehr bei der Aufgabenerfüllung eines anderen Hoheitsträgers lediglich technische Hilfe oder andere schlichthoheitliche Unterstützungsmaßnahmen leisten.19 Ein hoheitliches Tätigwerden der Streitkräfte auf dieser Grundlage ist dagegen ausgeschlossen. Die Amtshilfe führt weder zu dauerhaften Zuständigkeitsverlagemngen, noch erzeugt sie ad hoc im Übrigen nicht vorhandene eigene Zuständigkeiten oder Befugnisse. Sie eröffnet lediglich die Möglichkeit oder die Pflicht zur Unterstützung anderer Hoheitsträger im Rahmen bereits bestehender eigener Zuständigkeiten. Anders formuliert ist die Amtshilfe auf diejenigen Zuständigkeiten und Befugnisse beschränkt, über die der»amtshelfer«von Rechts wegen verfügt. Rechtlich produziert sie keinen»mehrwert«. Andernfalls liefen die besonderen und differenzierten Voraussetzungen für Einsätze der Bundeswehr im Innern. wie sie in den vier genannten Verfassungsbestimmungen enthalten sind, ins Leerelo und das Regel-Ausnahmeverhältnis, das Art. 87 a Abs. 2 GG installiert, würde außer Kraft gesetzt. 2. Besonders schwel-er Unglücksfall, Art. 35 Abs. 2 und Abs. 3 GG Einer näheren Prüfung zu unterziehen ist der besonders schwere Unglücksfall in Art. 35 Abs. 2 und Abs. 3 GG. Diese Bestimmung wird teilweise im politischen Raum, aber auch in Teilen der Literatur als ausreichende Rechtsgmndlage angesehen.*' a) Die drohende Gefahr als Unglücksfall: Umstritten ist, ob der Unglücksfall des Art. 35 Abs. 2 und 3 GG den Eintritt des Unglücks voraussetzt oder ob ein Unglücksfall im Sinne der Bestimmung schon dann vorliegt, wenn der Eintritt mehr oder weniger unmittelbar bevorsteht. Durchaus zu Recht wird darauf hingewiesen, dass auch eine drohende Gefahr" unter Umständen einen besonders schi.r,eren Unglücksfall auslösen kam. Selbstverständlich muss die Regierung - etwa bei einer drohenden Flutkatastrophe - nicht tatenlos zusehen, bis die Gefahr sich in vollem Umfang verwirklicht hat." Art. 1 Abs. 1 Satz 7 GG ist zwar umfassend und verpflichtet den Staat - insbesondere den Gesetzgeber -, jedes menschliche Leben zu schützen. Sie begründet aber keine spezifische Zuständigkeit innerhalb der staatlichen Organisation und schon gar nicht irn Bund-Länder-Verhältnis. sondern an diesem Gebot»haben sich alle staatlichen Organe, je nach ihren besonderen Aufgaben, auszurichten«. so ausdrücklich BVerfGE 46, 160, 164. Weitere Begründungswege, die mit Eridenzgesichtspunkten oder mit Analogien zu den Bestimmungen über einen zulässigen Inlandseinsatz der Streitkräfte operieren (vgl. Hochhuth, NZWehrr ff.), sind schon im Hinblick auf den methodischen Grundsatz, dass Ausnahrneregelungen eng auszulegen sind, von vornherein weniger überzeugend und können hier vernachlässigt werden. 19 Jahn/Riedel, DÖv 1988, 958; Götz. HStR 11, 5 79 RdNr. 38ff.; Robbers, DÖV 1989, 927; H. Bauer, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, Bd. 11, 1998, Art. 35 RdNr. 20; Erbguth, in: Sachs, Grundgesetz Kommentar, 3. Aufl. 2003, RdNr. 34; Schmidt-Jortzig, DÖV 2002, Im Ergebnis ebenso Wilkesmann. NVwZ 2002, So insbesondere Hochhuth, NZWehrr 2002, 155 ff.; Ausarbeitung 3/03 der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages»Über den Einsatz der Streitkräfte im Innern zur Abwehr terroristischer Angriffe aus der Luft«(Tammler) vom 30. Januar 2003; Wiefelspütz, NZWehrr 2003,60ff. 22 A. A. etwa Krhgs/Burkiczak, DÖV 2002, Hochhuth schlägt in diesem Zusammenhang den Begriff agesamtunglücksfall«vor, NZWehrr 2002, 158; wesentliche Hinweise enthält der Erlass»Hilfeleistungen der Bundeswehr bei Naturkatastrophen oder besonders schweren Unglücksfällen und im Rahmen der dringenden Nothilfe«, VMBl S. 279ff. Vgl.

6 94 Bundeswehr als Luftpolizei: Aufgabenzuwachs ohne Verfassungsänderung? Allerdings darf die grundsätzliche Trennung von militärischem und zivilem (polizeilichem) Aufgabenbereich dadurch nicht verwischt werden, was im Einzelfall schwierige Fragen aufwerfen kann. Insbesondere die prognostischen Risiken in einer konkreten Entscheidungssituation'" verschärfen sich durch ein zeitlich früheres Ansetzen des Unglücksfalles vor dessen Realisierung. Angesichts der prognostischen Unsicherheiten muss jedenfalls vorher rechtlich eindeutig geklärt sein, wer in einem solchen Falle Entscheidungsträger ist. Dies gilt gerade dann, wenn sich in der Kürze der Zeit nicht klären lässt, ob ein Angriff von außen oder von innen vorliegt. Damit sind aber keineswegs alle rechtlichen Hürden beseitigt, die Art. 35 Abs. 2 und 3 GG vor einen entsprechenden Streitkräfteeinsatz stellt. b) Rechtliche Hürden: Als Einsatzgrundlage für die Streitkrafte bei der Abwehr von jeglichen Angriffen mit entführten Flugzeugen wird die Verfassungsbestirnmung extensiv ausgelegt und in problematischer Weise zu einer verfassungsrechtlichen Supemorm uminterpretiert. Der Sache nach wird Art. 35 Abs. 2 und Abs. 3 GG dadurch namlich 1. zu einer Zuständigkeitsnorm im Bund-Länder-Verhältnis, 2. zu einer Aufgabenzuweisung auf Seiten des Bundes an die Streitkräfte und 3. zu einer verfassungsunmittelbaren Befugnisnorm, die im Extremfall die Tötung unschuldiger Menschen gestattet. Eine solche Interpretation überdehnt den normativen Gehalt der Verfassungsbestimmung. Zu 1.: Dies gilt einmal für die Gesichtspunkte Bundeskompetenz. Jedenfalls nach der ganz herrschenden Auffassung, die durch den Wortlaut des Art. 35 Abs. 2 und 3 GG gestützt wird, begründet diese Bestimmung ein differenziertes Hilfs- und Unterstützungsrecht und eine Unterstützungspflicht des Bundes bei Staatsaufgaben, die nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes den Ländern obliegen (Art. 35 Abs. 3 Satz 3 GG:»zur Unterstützung der Polizeikräfte«). Aus Gründen des bundesstaatlichen Gleichgewichts spielt dabei vor allem das regionale Ausmaß des Unglücksfalles eine zentrale Rolle: aa) Ist nur ein Land betroffen, kann das Land die Streitkrafte :ur Hilfe anfordern. Art. 35 Abs. 2 GG verleiht dem Bund damit kein eigenes Initiativrecht. Wie das Frankfurter Beispiel zeigt, sind Fallgestaltungen, in denen nur das Gebiet eines Landes betroffen ist, durchaus realistisch. Diese Hürde lässt sich auch nicht mit dem Hinweis auf die»größe der Gefahr«überwinden, denn darauf stellt die Verfassung gerade nicht ab. Ohne entsprechende Anforderung des betroffenen Landes können die Streitkräfte in diesen Fällen keinesfalls eingesetzt werden. bb) Nur wenn das Gebiet mehr als eines Landes betroffen ist, hat die Bundesregierung gemäß Art. 35 Abs. 3 GG ein eigenes Initiativrecht»zur Unterstützung der Polizeikräfte«, das im Ihrigen dadurch begrenzt wird, dass entsprechende Maßnahmen jederzeit auf Verlangen des Bundesrates aufzuheben sind. cc) Die Voraussetzungen für ein Tätigwerden der Streitkräfte sind demnach in Art. 35 Abs. 2 und 3 GG rechtlich differenziert und in der Lebenswirklichkeit ausgesprochen auch Ausarbeitung 3/03 der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages»Über den Einsatz der Streitkräfte im Imem zur Abwehr terroristischer Angriffe aus der Luft«(Tarnmler) vom 30. Januar 2003, S.7f. 24 Siehe oben unter 11. I. NZWehn 2003 Heft 3

7 Bundeswehr als Luftpolizei: Aufgabenzuwachs ohne Verfa~~ung~ändemng? 95 i kompliziert. Diese Schwierigkeiten lassen sich nicht mit dem Hinweis auf die Besanderheiten des Luftraumes oder die Natur der Sa'che überspielen. Bei diesem Sonderfall der Amtshilfe werden die Streitkrafte nach richtiger Auffassung im Rahmen von Aufgaben der Länder tätig." Der Aufgabenanteil des Bundes beschrankt sich in Art. 35 Abs. 2 GG auf die Pflicht zur Hilfe bei der Anforderung durch ein Land (kein Initiativrecht) und in Art. 35 Abs. 3 GG auf das Recht zur Initiative und die Pflicht zur Unterstützung. In beiden Fällen geht der Bund und gehen die Streitkräfte an der»leine«der Länder, was insbesondere durch das Recht des Bundesrates in Art.35 Abs. 3 Satz2 GG bestätigt wird, trotz des Initiativrechts der Bundesregierung, jederzeit den Abbruch der Unterstützungsmaßnahmen zu verlangen.'(' dd) Kntikwürdig ist dabei insbesondere auch der mehr oder weniger deutlich artikulierte gedankliche Ansatz, dass die Bundeswehr bei der Terrorismusbekämpfung immer schon dann zuständig sein soll, wenn allein sie eine Störung wirksam abwenden kann. Das Postulat eines solchen Effekti~itätsgrundsat~es~~ mit verfassungsrechtlich kompetenzbegründender Wirkung als eine originäre Aufgabe der Streitkräfte wäre gerade angesichts terroristischer Bedrohungsszenanen geeignet, die Grenzen zwischen polizeilicher Gefahrenabwehr und Bundeswehreinsatz bei einem Unglücksfall vollständig, verschwimmen zu las~en.'~ Dies bedeutet ausdrücklich nicht, dass der Verfassungsstaat also wehrlos zuschauen mü~ste.'~ Zu 2.: Die Annahme einer ArCfgabenzuweisurzg an die Streitkräfte ist im Hinblick auf die punktuelle und zeitlich befristete Konstruktion der Hilfe oder Unterstützung durch die Streitkräfte in Art. 35 Abs. 2 und.3 GG sachfremd." Tatsächlich würde durch den Rückgriff auf diese Verfassungsbestimmung jetzt eine dauerhafte uild exklusive Aufgabe der Streitkräfte begründet, nämlich die permanente Zuständigkeit für die Abwehr von Angriffen mit entführten Flugzeugen im nationalen Luftraum. Eine solche Erweiterung des verfassungsrechtlichen Auftrages der Bundeswehr ist weder mit der Systematik des 25 Davon geht auch der Erlass >,Hilfeleistungen der Bundeswehr bei Naturkatastrophen oder besonders schweren Unglücksfällen und im Rahmen der dringenden Nothilfe«, VMBl 1988, S. 379 aus. vgl. A Eine andere, hier nicht weiter zu verfolgende Frage ist es, ob diese Unterstützungsleistung aufpnd eigenen (Bundes-)Rechts oder auf der Grundlage landesrechtlicher Bestimmungen erfolgt: für Aufgabenwahrnehmung nach und Bindung an Landesrecht sowie Weisungen des Landes die h. M., vgl. C. Arndt, DVBl 1968,729; Robbers, DÖV 1989,927 (auch zu landesrechtlichen Regelungen); E. Klein, HStR VII, RdNr.32f.; Gubelt, in: V. MünchlKunig, Gmndgesetz Kommentar, Bd.2, 3.Aufl. 1995, Art.35 RdNr. 28. H. Bauer, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar. Bd , Art. 35 RdNr. 25 f.; V. Danwitz, in: V. Mangoldt/Klein/Starck, Das Bonner Grundgesetz, Bd. 2,2000, Art. 35 RdNr ; a. A. (Bindung an Bundesrecht) Speth, Rechtsfragen des Einsatzes der Bundeswehr unter besonderer Berücksichtigung sekundärer Verwendungen, 1985, S. 138f.; Busch, NZWehrr 1986, I 11 ff.; grundsätzlich auch Hochhuth, NZWehrr 2002, 163. Wenig klar in dieser Hinsicht dagegen der Erlass»Hilfeleistungen der Bundeswehr bei Naturkatastrophen oder besonders schweren Unglücksfäilen und im Rahmen der dringenden Nothilfe«, VMBl 1988, S. 279, A.5:»Dabei stehen der Bundeswehr kraft Gesetzes hoheitliche Befugnisse auch polizeilicher Art zu, soweit sie zur Durchführung der Hilfeleistung erforderlich sind.< 27 In diesem Sinne Hochhuth, NZWehrr 2002, 1321 (Tatenlosigkeit wäre»absurdes Ergebnis«); Ausarbeitung 3/03 der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages»Über den Einsatz der Streitkräfte im Innem zur Abwehr terroristischer Angriffe aus der Luft«(Tammler) vom 30. Januar 2003, S. 6; Wiefelspütz, NZWehrr 2003, Vgl. Schmidt-Jortzig, DÖV 2002,777 f. 29 Dazu unten unter V. 30 Art. 35 Abs. 2 und 3 GG stehen insoweit systematisch im gleichen Kontext wie die Amtshilfe nach Art. 35 Abs. 1 GG und begründen ebenso wenig wie diese eine Daueraufgabe.

8 96 Bundeswehr als Luftpolizei: Aufgabenzuwachs ohne Verfassungsänderung? Grundgesetzes3' noch mit der auf eine zeitlich befristete Unterstützung in besonderen Notlagen zugeschnittenen Normstnlktur von Art. 35 Abs. 2 und 3 GG vereinbar. Zu 3.: Der Einwand der Überdehnung des Art. 35 Abs. 2 und 3 GG gilt schließlich auch für den Gesichtspunkt»Befugnisnorm«für die Tötung unschuldiger Men~chen.~~ Zwar schließt Art. 35 Abs. 2 und 3 GG die Anwendung hoheitlicher Befugnisse durch die Streitkräfte - ob auf bundesrechtlicher oder landesrechtlicher Grundlage mag hier dahin stehen - nicht aus.33 Auf die Extremsituation der»unschädlichmachung«eines U. U. voll besetzten Zivilflugzeuges sind die bislang erkannten Fallgmppen fur einen»besonders schweren Unglü~ksfall«~'' allerdings nicht zugeschnitten. Zwar werden dort schwere Flugzeugunglücke erfasst. Dabei kommt es auch nicht darauf an, auf welche Weise dieser Unglücksfall herbeigeführt wurde (fahrlässig, vorsätzlich oder anders). Das Problem liegt hier vielmehr darin, dass die Streitkräfte unmittelbar durch Verfassungsrecht ermächtigt sein sollen, die Tötung von zufällig in den Geschehensablauf einbezogenen Personen herbeizuführen. Eine solche Interpretation ist nach dem Wortlaut und angesichts des historischen Kontextes der Entstehung von Art. 35 Abs. 2 und 3 GG im Gefolge der Norddeutschen Flutkatastrophe 19623hicht akzeptabel. Als Ermächtigungsgrundlage für eine so gravierende Maßnahme wie äußerstenfalls den Abschuss eines zivilen Flugzeuges mit der Tötung von Nichtstörern reicht Art. 35 Abs. 2 und Abs. 3 GG keinesfalls aus Bzrndeskomperenz für den Luftverkehr a) Als mögliche Gmndlage für einen Einsatz der Streitkrafte bislang noch wenig diskutiert werden die Art. 73 Nr. 6,87d Abs. 1 Satz 1 GG Diese Verfassungsbestimmungen begründen eine prinzipiell umfassende Kompetenz des Bundes für den Lujmerkehr (Gesetzgebung und Ausführung). Dies schließt die Sicherheit des Luftverkehrs3' - und damit Aufgaben der Gefahrenabwehr im und aus dem Luftraum als Annexk~rnpetenz~~ - mit ein. Es ist grundsätzlich Sache der zuständigen (Bundes-)Polizeibehörden, alle für die Gefahrenabwehr geeigneten Maßnahmen zu ergreifemt9 Dies gilt unabhängig von der zu Vgl. das Regel-Ausnahmeverhältnis der Wehrverfassung, oben unter TI. Die hiermit verknüpfte grundrechtliche Problematik bei der Inkaufnahme der Tötung von Nichtstörern stellt ein eigenes hochkomplexes Thema dar, das hier aus Kapazitätsgninden nicht erörtert werden kann. Die Bestimmung würde sonst neben der ohnehin bestehenden Möglichkeit zur Amtshilfe mit nicht-hoheitlichen Mitteln auf der Grundlage von Art. 35 Abs. 1 GG keinen Sinn machen. *Es war nämlich gerade eine der zentralen Erfahngen der norddeutschen Flutkatastrophe dass der rein technische Einsatz der Soldaten und des Gerätes der Bundeswehr nicht ausreichte«, C. Amdt, DVBl Vgl. Erlass»Hilfeleistungen der Bundeswehr bei Naturkatastrophen oder besonders schweren Unglücks- fallen und im Rahmen der dringenden Nothilfe<<, VMBl S C. Amdt, DVBl 1968,729ff. im Übrigen halten viele im Rahmen von Art. 35 Abc. 2 und 3 GG einen Einsatz mit spezifisch militärischen Mitteln für unzulässig, Nachweise bei Wiefelspütz, NZWehrr 2003, 61. Grundsätzlich BVerfGE BGHZ 69, 131 f. Die sonderpolizeiliche Zuständigkeit der Luftverkehrsbehörden wird in $5 29,29c LuftVG näher geregelt. Gernaß Art. 87 d Abs. 1 S. 2 GG i. V. m b Abs. 1 LuftVG wird die Flugsicherung von der Deutschen Flugsicherung GmbH (DFS) wahrgenommen. Von der Möglichkeit des Art. 87 d Abs. 2 GG -fakultative Bundesauftragsverwaltung - hat der Gesetzgeber teilweise Gebrauch gemacht. vgl Abs. 1 Nr. 19 LuftVG, die Zuständigkeit der allgemeinen Polizeibehörden ist insoweit subsidiär; zum ganzen Wilkesmann, NVwZ 2002, 1317fF.

9 Bundeswehr als Luftpolizei: Aufgabenzuwachs ohne Verfassungsändemng? 97 erwartenden Größe des Schadens und unabhängig davon, ob die Polizei über geeignete Mittel zur Gefahrenabwehr verfügt. Die Tatsache, dass nur die Bundeswehr über entsprechende Mittel verfügt, um einen Angriff mit einem entführten Flugzeug abzuwehren, führt jedenfalls nicht zu einer Zuständigkeitsverlagerung bei der Gefahrenabwehr von der Polizei auf die Streitkräfte. Auch hier begründet exklusives Können in der Zuständigkeitsordnung des Gnindgesetzes nicht automatisch das rechtliche Dürfen. Es fehlt demnach bereits an einer Aufgabenzuweisung an die Bundeswehr. b) Im Hinblick auf die faktische Moi?opolstellung~der Streitkräfte ist allenfalls zu erwägen, ob die benötigten Einheiten des Militärs von Verfassungs wegen nicht als Bundeswehr, sondern im Auftrag als verlängerter Arm der ~Sonderpolizei Luft«tätig werden dürfen. Rechtlich funktioniert dieser Weg nur, wenn die betreffenden Bundeswehreinheiten für die Zeit des Einsatzes aus der Bundeswehr - und damit auch aus der Befehls- und Kommandogewalt des Verteidigungsministers, Art. 65 a GG, - herausgelöst und den zuständigen Polizeibehörden unterstellt werden können.40 Es läge dann kein Einsatz der Streitkräfte, sondern ausschließlich der zuständigen Polizeikräfte vor, die allein die notwendigen Entscheidungen zu treffen hätten. Den Streitkräften obläge danach allein die Ausführung der Anweisungen der Polizei mit militärischen Mitteln im Luftraum. Soweit man diesen Weg verfassungsrechtlich überhaupt für gangbar hält, bleibt allerdings der Einwand, dass er jedenfalls als rechtliche Dauerlösung den Charakter eines Notbehelfs behält und dass die engen Voraussetzungen der Verfassung für ein Tätigwerden der Streitkräfte im Innern hier mit einem juristischen Kunstgriff umgangen werden. Der Verfassungsgesetzgeber wollte gerade vermeiden, dass es zu einer schleichenden Aufgabenerweiterung der Streitkräfte kommt, und zwar selbst dann, wenn sichdiese»aus,der Natur der Sache«heraus anböte.j1 Bei dem Weg über Art. 73 Nr. 6,87 d Abs. 1 Satz 1 GG wäre eine ausdrückliche verfassungsrechtliche Aufgabenenveiterung für die Streitkräfte in Richtung»massive Eingriffe im Luftverkehr«jedenfalls im Hinblick auf Rechtssicherheit und Rechtsklarheit und zur Beseitigung jeden Umgehungsverdachts geboten. IV. Zwischenergebnis a) Als Zwischenergebnis bleibt festzuhalten, dass eine überzeugende Lösung auf dem Boden des geschriebenen Verfassungsrechts nicht gefunden werden kann. Die Amtshilfe des Art. 35 Abs. 1 GG kommt als Weg nicht in Betracht. Art. 35 Abs. 2 S. 2 und Abs. 3 S. 1 GG ist jedenfalls. als Grundlage einer Dauerlösung weder historisch noch rechtsdogmatisch auf die in Rede stehenden Bedrohungslagen in oder aus der Luft zugeschnitten. Zwar ist die Auslegung der Verfassung ein dynamischer Prozess, der nicht losgelöst.von den tatsächlichen und rechtlichen Erkenntnissen einer Zeit an einem bestimmten historischen Fixpunkt zum Stillstand kommt. Auch dabei gibt es allerdings handwerkliche Grenzen Einfachrechtliche Imphkationen und Voraussetzungen einer entsprechenden Unterstellung werden hier ausgespart. 41 Schriftlicher Bencht des Rechtsausschusses, BT-Drs. Vl2873, S. 13.

10 98 Bundeswehr als Luftpolizel: Aufgabenzuwachs ohne Verfassungsändemng? Die wenigsten Brüche wirft aus hiesiger Sicht noch die Bundeskompetenz für den Luftverkehr auf. Der Einwand einer Umgehung des engen verfassungsrechtlichen Spektrums für Inlandseinsätze der Streitkräfte lässt sich allerdings auch hier nicht aus dem Weg räumen. b) Der verfassungsrechtliche Befund kann auch nicht allein durch den Erlass eines Luftpolizeigesetzes geheilt werden. Kompetenzen, die in der Verfassung nicht enthalten sind, können nicht durch einfaches Gesetz komgiert, sondern nur durch verfassungsändemdes Gesetz geschaffen werden. Ein Luftpolizeigesetz, das den Einsatz der Streitkräfte vorsehen würde, sähe sich dem Einwand der Verfassungswidngkeit ausgesetzt. V. Ergänzender Rückgriff auf ungeschriebenes Verfassungsrecht oder Normierung des Ausnahmefalles? Vor diesem Hintergrund erscheint ein Rückgriff auf das - in seinen tatbestandlichen Voraussetzungen keineswegs klare - ungeschriebene Notstandsrecht oder staatsrechtliche Notrecht äußerst problematisch. Daraus ableitbare Notrechtsbefugnisse dürfen nämlich»nur in Situationen außerhalb denkbarer Normallagen und bei schwerwiegendsten Bedrohungen zur Anwendung kommen«.j2 So schrecklich es ist. wird man die aktuell in Frage stehenden Bedrohungen nicht mehr als»situationen außerhalb denkbarer Normallagen«bezeichnen können. Die zugrunde liegenden Gefahrenlagen sind nach dem praktischen Erfahrungszuwachs vom 11. September und vom 5. Januar 2003 leider nicht mehr atypisch. Damit soll ausdrücklich nicht behauptet werden, dass der Staat oder die Bundesregierung im Falle eines entsprechenden Flugzeugangriffs tatenlos zusehen müsste. Auch in extremen Ausnahmesituationen dürfen die Menschen vom Staat selbstverständlich nicht allein gelassen werden. Wenn das Land»im tiefen Frieden«durch nicht vorhergesehene Katastrophen oder Anschläge überrascht wird, muss der Staat handeln. Helmut Schrnidt hat dies bei der Flutkatastrophe in Hamburg 1962 demonstriert. Insofern trifft es zu, dass der nicht vorhersehbare Ausnahmefall im Vorhinein nicht abschließend rechtlich normiert werden kannd3 Dieser strukturelle Mangel an Normierbarkeit ungewisser zukünftiger Ereignisse darf aber nicht zur Schutzbehauptung für die Untätigkeit des Gesetzgebers bei vorhersehbaren Katastrophen werden. Auch lassen sich nicht alle Defizite des geschriebenen Verfassungsrechts durch juristische Auslegungskünste heilen. Wenn sich aus dem Nebel der Zukunft reale Gefahrenlagen herausschälen, geht es in einem Rechtsstaat nicht an, dass der Gesetzgeber sich mit dem Hinweis auf die Existenz ungeschriebenen Verfassungsrechts aus der Affäre zieht. Gerade die Erfahrung der Flutkatastrophe von 1962 hat im Übrigen gezeigt, dass das Recht bei bestimmten Ausnahmefällen nachwachsen kann -, und nach hiesiger Auffassung irn Verfassungsstaat auch nachwachsen muss. So hat der Gesetzgeber nach 1962 bekanntlich mit der Einfügung von Art. 35 Abs. 2 und 3 GG reagiert. 42 Klaus Stern, Staatsrecht 11, 1980, S Vgl. Böckenförde, NJW 1978, 1885f..

11 Bundeswehr als Luftpolizei: Aufgabenzuwachs ohne Verfassungsänderung? 99 Schließlich würde ein verfassungsrechtlicher Regelungsverzicht aktuelle Tendenzen der Selbstentmachtung des verstärken und zu einer weiteren Verlagerung der Gewichte von der Legislative zur Exekutive beitragen. Als Behelfslösung mag die im geschriebenen Verfassungsrecht derzeit nicht vorhandene Brücke für eine gewisse Übergangsfrist im äußersten Fall durch den Rückgriff auf das staatsrechtliche Notrecht geschlagen werden. Für eine dauerhafte Lösung ist dieses Notrecht aber denkbar ungeeignet. Wie auch sonst bei der Bemühung ungeschriebenen Verfassungsrechts müssen hier»alle Alarmglocken läuten«.45»der Grundsatz des übergesetzlichen Notstandes, auf der Verfassungsehene zum überverfassungsmäßige17 Notstand transponiert, bedeutet so nichts als die Auflösung der Integrität der rechtsstaatlichen Verfassui~g und der Preisgabe des Prinzips des Verfasslrngsstaates.~~~ Dies gilt erst recht, weil bei genauer Betrachtung eine - gelegentlich propagierte - Lücke4' in der Verfassung für Angriffe aus der Luft gar nicht existiert. Die Kompetenz für die Gefahrenabwehr im Luftraum obliegt den zuständigen Bundes- und Landesbehörden als sonderpolizeiliche Aufgabe. Wenn die zuständigen Polizeikräfte in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht nicht hinreichend ausgerüstet sind, um eventuellen Gefahren angemessen begegnen zu können. ist es jedenfalls nach dem Gewahrwerden einer realen Gefahrenlage Sache der zuständigen Regierungen und gegebenenfalls des zuständigen (Bundes- undioder Landes-)Gesetzgebers, für eine entsprechende Ausrüstung und gegebenenfalls für eine ausreichende rechtliche Befugnisausstattung der Polizeikräfte zu ~orgen.~will man allerdings die Streitkräfte dauerhaft und exklusiv mit bestimmten luftpolizeilichen Aufgaben betrauen, so ist dafür zunächst eine Verfassungs-,änderung unumgänglich, die gegebenenfalls durch einfachgesetzliche Regelungen ergänzt werden müsste. Der Rückgriff auf das ungeschriebene staatsrechtliche Notrecht überdeckt so in Wahrheit Versäumnisse des verfassungsändernden Ge~etzgebers.~~ VI. Eckpunkte für eine verfassungsrechtliche Regelung Die Wehr- und Notstandsverfassung erscheint heute in vielerlei Hinsicht nicht mehr zeitgerecht. Dies gilt nicht nur für die Regelungen des Inlandseinsatzes der Streitkräfte. Auch Art. 87 a Abs. 1 GG als Grundnorm für die Bundeswehr steht angesichts der zunehmenden Verlagerung der Aufgabenschwerpunkte in Richtung Auslandseinsätze in dieser Form auf dem verfassungsrechtlichen Prüfstand. Für eine - wünschenswerte - 44 Zur Selbstentmachtung des Parlaments Papier. FAZ vom 31. Januar S. 8; Herdegen, VVDStRL 62. S.21ff. 45 Heinrich Arnadeus Wolff, Ungeschriebenes Verfassungsrecht unter dem Grundgesetz, 2000, S Böckenförde, NJW 1978, 1883f. 47 Etwa Wilkesmann, NVwZ 2002, Ebenso Schmidt-Jortzi~t. DÖV 2002, Der Gesetzgeber macht sich im Übrigen selbst unglaubwü~dig, wenn er die hier in Rede stehenden gravierendsten Eingriffe ungeregelt lässt und in anderen, weniger dramatischen Materien die rechtlichen Voraussetzungen für Grundrechtseingriffe mit.detailfreude und Akkuratesse ausgestaltet; beispielhaft erinnert sei in diesem Zusammenhang nur an das Datenschutuecht. '

12 100 Bundeswehr als Luftpolizei: Aufgabenzuwachs ohne Verfassungsänderung? große Reform mit einem modernen Aufgabenkatalog für die BundesweP0 sind allerdings große politische Kraftanstrengungen erforderlich. Hinzu kommt, dass es sich um eine politisch heikle Materie handelt, bei der es immer auch um die Grenzziehung von Polizei und Militär geht.jl I. Geringstmöglicher Eingriff in das Um die gebotene Verfassungsergänzung möglichst rasch erfolgreich in die Wege zu leiten, sollte sie nicht mit den Unwägbarkeiten einer großen Reform belastet werden, die zu einem späteren Zeitpunkt erfolgen kann. System und Text der Verfassung sollten deswegen bei der hier propagierten»kleinen Lösung«so wenig wie möglich verändert werden. Daraus folgt: Art. 87 a und Art. 35 GG bleiben nach Möglichkeit unangetastet. 2. Sachliche Begrenzung des Regelungsgegenstandes Der Regelungsgegenstand ist sachlich eng zu begrenzen auf diejenigen Aufgaben der Luftpolizei, zu denen die Polizeikräfte mangels eigener Ausstattung nicht in der Lage sind. Insbesondere geht es dabei um die Abwehr von Angriffen mit zivilen Flugzeugen oder anderen Flugkörpern, die nur mit militärischer Bewaffnung erfolgreich ausgeführt werden kann. Nur diese (Teil-)Aufgabe soll der Bundeswehr übertragen werden.52 Ausgespart werden sollten an dieser Stelle insbesondere aktuelle Vorschläge zu ein& Erweiterung der Möglichkeiten des Objektschutzes durch die Streitkräfte5' oder weiter gehende Überlegungen zu einer verfassungsrechtlichen Grundlegung von»ausnahmezuständen«. 3. Regelungsstandort Im Hinblick auf den sonderpolizeilichen und dauerhaften Charakter der Aufgabe ist es System- und sachgerecht, die verfassungsrechtliche Regelung in die bereits bestehende Bundeskompetenz für den Luftverkehr in Art. 87 d Abs. 2 GG einzufügen. Art. 35 GG ist als Standort ebenfalls vorstellbar, systematisch gesehen aber weniger überzeugend, da hier im Unterschied zu Art. 35 GG gerade keine zeitlich befristete Hilfsfunktion der Bundeswehr verfassungsrechtlich verankert werden soll, sondern eine (Teil-)Aufgabe, die irn Ergebnis allein durch die Bundeswehr wahrgenommen werden kann. 50 Erste Orientierungshinweise können etwa das Bundes-Verfassungsgesetz von Österreich, Art I, oder die Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, An , geben, die beide dem Bundesheer und der Armee einen eigenen Abschnitt widmen. Vgl. auch den Formulieningsvorschlag für einen neuen Art. 87 a Abs. 2 GG von Dreist. NZWehrr der allerdings problematisch ist, weil er die Grenzen von Polizei und Militär bei der»bekämpfung weltweit handelnder Krimineller«aufhebt und im Übrigen die materiellen Einsatzvoraussetzungen weitgehend von der Ebene des Verfassungsgesetzes ins einfache Recht verlagen. 51 Gegen eine»verpolizeilichung des Militärs«Hochhuth, NZWehrr 2007, 166 m. w.n. 52 Welche weiteren Aufgaben der Bundeswehr ggf. exklusiv zuwachsen und verfassungsrechtlich verankert werden sollten, zeichnet sich derzeit noch nicht mit hinreichender Klarheit ab. Hier sollte man nicht im Nebel fischen, sondern sich auf das konzentrieren, was man jetzt schon regeln kam. 53 Diese Vorschläge zielen in eine ganz andere Richtung als die Flugsicherheit, nämlich auf die (auch finanzielle) Entlastung der (Landes-)Polizeikräfte in von diesen grundsätzlich beherrschbaren Lagen, vgl. Schmidt-Jonzig, DÖv 2002, 778.

13 Abwehr terroristischer Angriffe als Veneidigungsaufgabe der Bundeswehr Unterstützung der Polizeikräfre oder- eigene Aufgabe Die Regelung muss weiter eine klare Aussage darüber treffen, ob die Streitkräfte die entsprechende Aufgabe aus eigenem Recht oder lediglich zur Unterstützung der Polizeikräfte als deren verlängerter Arm wahrnehmen. Die rechtliche Konstmktion hängt letztlich von der Frage ab, wer politisch die Verantwortung für einen entsprechenden Einsatz der Streitkräfte tragen soll: BMI, BMVg oder andere. 5. Geset~esi~orbekalt Um die verfassungsrechtliclie Regelung nicht zu überfra~hten,~" sollte ein ausdrücklicher Gesetzesvorbehalt mit in die Formulierung aufgenommen werden. Einzelheiten wären in einem begleitenden Ausführungsgesetz zu regeln. 54 Neueren Verfassungsbestirnmungen fehlt häufig die Dignität eines Verfassungsrechtssatzes. Als Beispiele für misslungene, weil überfrachtete Verfassungsgesetzgebung sei nur auf Art. 13 und Art. 23 GG hingewiesen. In jüngster Zeit anders dagegen die Drei-Wort-Lösung* bei der Einfügung des Staatsziels Tierschutz in An.20a GG (Gesetz vom 26. Juli 2002).