Kurzgutachten zur Gültigkeit der Volksinitiative «SPAR mit Zukunft!»

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1 Prof. Dr. Benjamin Schindler Lehrstuhl für öffentliches Recht Universität St. Gallen Tigerbergstrasse 21 CH-9000 St. Gallen Tel: (Sekr.) 2163 (direkt) Fax: Gemeinde Wald AR Gemeinderat Dorf Wald 7. Januar 2015 Kurzgutachten zur Gültigkeit der Volksinitiative «SPAR mit Zukunft!» A. Darstellung Sachverhalt In der Gemeinde Wald (AR) wurde am 1. Oktober 2014 eine Volksinitiative mit dem Titel «SPAR mit Zukunft!» mit 228 gültigen Unterschriften eingereicht (beglaubigt am 3. Oktober 2014). Die Initiative ist als allgemeine Anregung formuliert und stellt das folgende Begehren: «Das bisherige Projekt Gens mit geschätzten Kosten von über 6 Millionen Franken wird gestoppt, es dürfen dazu keine Aufträge mehr erteilt oder Verträge unterzeichnet werden. Stattdessen soll die umfassende Sanierung des Spar-Gebäudes realisiert werden, die Gemeindeverwaltung wird dabei behindertengerecht inkl. Lift im Obergeschoss des Spar-Gebäudes integriert. Die Ausführung der Renovations- und Umbauarbeiten sowie die Ausrüstung der Gemeindekanzlei ist derart zu wählen, dass die Gesamtkosten des Projektes inkl. Planung/Projektierung den Betrag von maximal 1,8 Millionen Franken nicht überschreiten.» Über das in der Initiative genannte Projekt «GENS» wurde in der Gemeinde Wald an der Volksabstimmung vom 24. November 2013 entschieden. Die vom Gemeinderat eingebrachte Vorlage wurde mit 218 Ja-Stimmen gegen 204 Nein-Stimmen angenommen. Der Beschluss besteht in einem Projektierungskredit von CHF Der Kredit ist dazu bestimmt, ein Projekt zur Neugestaltung des Dorfzentrums auszuarbeiten. Die Kosten dieser geplanten Neugestaltung sollen gemäss den Abstimmungserläuterungen (vom 16. Oktober 2013) die Obergrenze von CHF 6'200' nicht überschreiten. Im Vorfeld der Abstimmung vom 24. November 2013 wurde eine Stimmrechtsbeschwerde erhoben. Diese wurde am 1

2 26. November 2013 vom Regierungsrat abgewiesen. Auch der hiergegen erhobenen Stimmrechtsbeschwerde ans Obergericht war kein Erfolg beschieden. Das Obergericht wies die Beschwerde am 27. August 2014 ab eine Urteilsbegründung wurde verlangt, ist bislang aber noch ausstehend. Das Urteil ist nicht vollstreckbar, solange das begründete Urteil nicht eröffnet worden ist (vgl. Art. 36 Abs. 1 Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege vom 9. September 2002, VRPG, bgs und Ziff. 4 des Urteilsdispositivs). Bereits am 7. April 2013 hatten die Stimmberechtigten der Gemeinde Wald über einen Projektierungskredit für das Dorfzentrum zu befinden der damalige Projektierungskredit von CHF wurde mit 172 Nein-Stimmen gegen 155 Ja-Stimmen abgelehnt. Infolge dieser Ablehnung legte der Gemeinderat der Stimmbürgerschaft die geänderte Vorlage vor, welche dann am 24. November 2013 angenommen wurde. B. Fragestellung 1. Ist die eingereichte Volksinitiative gültig? 2. Sollte die eingereichte Volksinitiative gültig sein: Welche Konsequenzen hätte die Annahme der Initiative insb. mit Blick auf den bereits gefassten und anderslautenden Kreditbeschluss? C. Rechtliche Beurteilung 1. Gültigkeit der Volksinitiative a) Allgemeine Ausführungen Nach Art. 106 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Appenzell Ausserrhoden vom 30. April 1995 (KV; bgs 111.1) kann auf Gemeindeebene mit einer Initiative «der Erlass, die Änderung oder die Aufhebung von Reglementen oder Beschlüssen verlangt werden, die dem obligatorischen oder dem fakultativen Referendum unterliegen.» Die Initiative kann als allgemeine Anregung oder als ausgearbeiteter Entwurf eingereicht werden (Art. 106 Abs. 2 KV). Vor der Unterschriftensammlung muss das Initiativkomitee die Unterschriftenliste durch die Kantonskanzlei vorprüfen lassen (Art. 53 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 24. April 1988, GPR; bgs ). Die Kantonskanzlei prüft indes lediglich, ob die Unterschriftenliste den Anforderungen des Gesetzes (Art. 52 GPR) entspricht und äussert sich nicht zur Frage, ob das Initiativbegehren selber zulässig bzw. gültig ist. Die Gemeindekanzlei ermittelt sodann die Gesamtzahl der gültigen Unterschriften und prüft, ob die Initiative gültig zustande gekommen ist (Art. 57 Abs. 1 i.v.m. Art. 56 GPR). Der Gemeinderat schliesslich entscheidet in Gemeinden ohne Parlament über die Gültigkeit des Initiativbegehrens selber (Art. 57 Abs. 2 GPR). Eine Initiative auf Gemeindeebene ist dann gültig, wenn sie die Einheit der Materie und der Form wahrt (Art. 51 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 24. April 1988, GPR; bgs ; vgl. auch Art. 55 Abs. 2 Bst. a KV). Sodann muss eine Initiative mit höherrangigem Recht d.h. kantonalem Recht, Bundesrecht und Völkerrecht vereinbar sein und darf keinen unmöglichen Inhalt aufweisen (vgl. Art. 55 Abs. 2 Bst. b und c KV). Ein Initiativbegehren darf sodann nicht rechtsmissbräuchlich sein (vgl. Art. 5 Abs. 3 BV). 2

3 b) Gültiger Gegenstand der Initiative Die vorliegende Initiative ist als allgemeine Anregung formuliert und zielt auf einen Kreditbeschluss. Von ihrem Wortlaut her geht es in der Initiative um die gesamten Baukosten von 6 bzw. 1,8 Mio. CHF. Sinn und Zweck der Initiative ist es aber in erster Linie, den Beschluss vom 24. November 2013 über den bewilligten Projektierungskredit umzustossen. Dies findet im Wortlaut der Initiative insofern Niederschlag, als neben den Gesamtkosten auch die Kosten für «Planung/Projektierung» genannt werden. Unabhängig davon, ob die vorliegende Initiative in erster Linie auf die Projektierungskosten oder die Gesamtbaukosten zielt, unterstehen die entsprechenden Beschlüsse in jedem Fall dem obligatorischen oder dem fakultativen Referendum (vgl. Art. 4 Abs. 2 Ziff. 5 Bst. b und Art. 7 Ziff. 3 Gemeindeordnung Wald vom 25. November 2007). Damit kann das Begehren auch Gegenstand einer Volksinitiative sein (Art. 106 Abs. 1 KV). c) Keine Verletzung der Einheit von Form und Materie Die Einheit der Materie ist gewahrt, wenn zwischen den einzelnen Teilen einer Initiative ein sachlicher Zusammenhang besteht. Die Einheit der Form wird beachtet, wenn die Initiative ausschliesslich in der Form der allgemeinen Anregung oder des ausgearbeiteten Entwurfs eingereicht wird. Eine Verletzung der Einheit der Form oder der Einheit der Materie ist mit dem eingereichten Initiativbegehren nicht erkennbar. Zwar vermengt das Initiativbegehren den Beschluss über den Projektierungskredit (der in anderer Form von der Gemeinde bereits gefasst wurde) und den Beschluss über die Gesamtbaukosten (der in einer späteren Phase zu fällen wäre). Allerdings wurde der bereits bewilligte Projektierungskredit mit Blick auf die Gesamtbaukosten des Projekts «GENS» gefasst und diese Gesamtbaukosten standen auch im Zentrum der politischen Diskussion. Ein sachlicher Zusammenhang zwischen Projektierungskredit und den Gesamtbaukosten wie ihn Art. 51 Abs. 2 GPR verlangt besteht somit. Ebenso besteht ein sachlicher Zusammenhang zwischen der Ablehnung des (kostenintensiveren) Projekts «GENS» und der Favorisierung einer (kostengünstigeren) Erhaltung bzw. Erneuerung der bestehenden Bausubstanz. Der Gemeinderat hat diesen Konnex selber hergestellt, indem er in den Abstimmungserläuterungen vom 16. Oktober 2013 darauf hinweist, dass im Falle einer Ablehnung des Projektierungskredits für «GENS» die Renovation der verschiedenen Gebäude mit Umgebung in Angriff genommen werde. d) Kein Verstoss gegen höherrangiges Recht Ein Verstoss gegen höherrangiges Recht (kantonales Recht, Bundesrecht, Völkerrecht) ist nicht erkennbar. Da sich das Projekt noch in der Projektierungsphase befindet, wurden gegenüber Privaten noch keine verbindlichen Zusicherungen getätigt. Auch wurden bislang keine Baubewilligungen erteilt und es wurden auch keine Bautätigkeiten in Angriff genommen. Insbesondere ein Verstoss gegen grundrechtlich geschützte Positionen wie den Vertrauensschutz (Art. 8 Abs. 1 KV; Art. 9 der schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV; SR 101]) oder die Eigentumsgarantie (Art. 18 KV; Art. 26 BV) ist daher nicht erkennbar. e) Kein unmöglicher Inhalt Ungültig erklärt werden kann eine Initiative dann, wenn sie einen unmöglichen Inhalt aufweist und das darin zum Ausdruck kommende Anliegen praktisch undurchführbar wäre, z.b. weil 3

4 ein Bauprojekt verhindert werden soll, das ganz oder zu guten Teilen bereits ausgeführt ist (BGE 128 I 190 [«Volksinitiative «für ein vernünftiges Stadionprojekt»; betr. Kanton Genf] E. 5 S. 201 ff.; BGE 99 Ia 402 [«Ausbau Baumgartenstrasse»; betr. Gemeinde Mollis/GL] E. 4c S. 406 am Ende). Die Tatsache, dass die Annahme der Initiative zu einem Mehraufwand für die Gemeindebehörden führt oder gewisse Aufwendungen nutzlos werden, führt noch nicht dazu, dass die Initiative einen unmöglichen Inhalt aufweist oder undurchführbar wäre (vgl. BGE 128 I 190, E. 5 S. 202; BGE 94 I 120 [«Bauprojekt Falkeisenmatte», betr. Gemeinde Zofingen/AG] E. 4a S. 126). Da gemäss Angaben der Gemeinde nach der Abstimmung vom 24. November 2013 keinerlei vertragliche Verpflichtungen eingegangen wurden und «schlimmstenfalls» gewisse Planungskosten obsolet werden, weist die vorliegende Initiative keinen unmöglichen Inhalt auf. f) Kein rechtsmissbräuchliches Anliegen An den Grundsatz von Treu und Glauben sind grundsätzlich auch Private bzw. die einzelnen Stimmbürgerinnen und Stimmbürger gebunden (Art. 5 Abs. 3 BV: «Staatliche Organe und Private handeln nach Treu und Glauben.»). Daraus leitet das Bundesgericht ab, dass auch Volksinitiativen nicht rechtsmissbräuchlich sein dürfen (BGE 94 I 120 E. 3 S. 126). Ein solcher Rechtsmissbrauch könnte dann angenommen werden, «wenn Wiedererwägungsanträge gestellt werden, obwohl die Gemeindeversammlung mehr als einmal ihren Willen klar kundgetan hat» (BGE 99 Ia 402 E. 4b S. 406). Hingegen ist ein «erstmaliger Wiedererwägungsantrag, besonders bei knappem Ausstimmungsausgang» nicht rechtsmissbräuchlich (a.a.o.). Im vorliegenden Fall würde die Initiative dazu führen, dass die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger der Gemeinde Wald über eine Sachfrage abstimmen müssten, über die sie in ähnlicher Form erst vor kurzer Zeit bereits ihren Willen kundgetan haben. Zwar ist die Initiative als allgemeine Anregung formuliert und zielt insbesondere auf die Gesamtbaukosten, während die bisherigen Abstimmungen formal betrachtet nur den Projektierungskredit zum Gegenstand hatten. Allerdings zielt auch die Volksinitiative auf die Projektierungskosten und auch die Behördenvorlagen beinhalteten (zumindest in indirekter Form) einen Grundsatzentscheid zu einem bestimmten Bauprojekt. Auch wenn somit die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger innerhalb von vergleichsweise kurzer Zeit (die erste Abstimmung fand im April 2013 statt) über ähnlich gelagerte Vorlagen abstimmen würden, kann hierin (noch) kein Rechtsmissbrauch erblickt werden. Die beiden bisherigen Abstimmungen erbrachten unterschiedliche Ergebnisse (zuerst Ablehnung, dann Annahme des Projektierungskredits). Zudem ergaben beide Abstimmungen keine klaren Mehrheitsverhältnisse. Der Ausgang der Abstimmung vom 24. November 2013 muss sogar als knapp bezeichnet werden (218 Ja-Stimmen gegen 204 Nein- Stimmen). Mit Blick auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung kann die Einreichung des Initiativbegehrens daher (noch) nicht als rechtsmissbräuchlich bezeichnet werden. Dies entspricht auch der höchstrichterlichen Praxis, wonach eine Volksinitiative nach dem Grundsatz «im Zweifel für das Volk» nur bei offensichtlicher Rechtswidrigkeit für ungültig zu erklären ist (BGE 138 I 131, Regeste; vgl. auch YVO HANGARTNER/ANDREAS KLEY, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, Rz. 431). Anders wäre möglicherweise dann zu urteilen, wenn nach erfolgter Abstimmung über die vorliegende Initiative nochmals eine weitere (d.h. vierte) Volksabstimmung zum selben Gegenstand angestrebt würde. 4

5 Denkbar ist, dass die Kantone Sperrfristen für die Einreichung von Volksinitiativen mit gleichem oder ähnlichem Inhalt (sog. «Wiederholungsinitiativen») vorsehen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_149/2012 vom 31. Juli 2012; HANGARTNER/KLEY, a.a.o., Rz ff.; GEROLD STEINMANN, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.], St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung, Zürich/St. Gallen 2014, Art. 34 Rz. 13). Die Verfassung und die einschlägigen Gesetze des Kantons Appenzell Ausserrhoden kennen indes keine Sperrfristen. g) Vorgehen beim Durchführen der Abstimmung Der Gemeinderat hat die Möglichkeit, die Initiative den Stimmberechtigten mit oder ohne Empfehlung auf Annahme oder Ablehnung oder mit einem Gegenentwurf zu unterbreiten (Art. 59 Abs. 1 GPR). Wenn mit der Initiative ein Gegenentwurf zur Abstimmung unterbreitet wird, ist das besondere Verfahren von Art. 60 GPR zu beachten. Ein Gegenentwurf erscheint aus Sicht des Gutachters nicht zwingend, da das Stimmvolk dem Vorschlag des Gemeinderats am 24. November 2013 bereits zugestimmt hat und dieser Beschluss bei Ablehnung der nun eingereichten Volksinitiative vorbehältlich einer allfälligen Stimmrechtsbeschwerde ans Bundesgericht seine volle Wirkung entfalten kann. Mit Blick auf die Formulierung der Abstimmungserläuterungen (sog. «Edikt») ist darauf zu achten, dass diese inhaltlich und formal ausgewogen und nach dem Grundsatz der «Waffengleichheit» gestaltet sind. Will der Gemeinderat die Initiative zur Ablehnung empfehlen oder einen Gegenvorschlag unterbreiten, sollte er dem Initiativkomitee denselben Seitenumfang zur Darlegung seiner Argumente einräumen, den er für sich selber beansprucht. Sinnvoll erscheint es sodann, dass der definitive Text des Edikts an einer gemeinsamen Sitzung von Vertretern des Gemeinderats und des Initiativkomitees finalisiert wird. Ein solches Vorgehen ist zwar rechtlich nicht zwingend geboten, doch kann dadurch verhindert werden, dass eine Seite benachteiligt wird, weil sie nicht sämtliche Argumente der Gegenseite gekannt hat. Auch Streitigkeiten über eine angeblich unzulässige Beeinflussung der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger kann so präventiv besser entgegengewirkt werden (eingehend zu den Anforderungen an Abstimmungserläuterungen MICHEL BESSON, Behördliche Information vor Volksabstimmungen, Diss. Bern 2003, S. 250 ff.; vgl. auch HANGARTNER/KLEY, a.a.o., Rz. 2590). h) Fazit Die in der Gemeinde Wald eingereichte Initiative «SPAR mit Zukunft!» ist gültig und muss den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern zur Abstimmung vorgelegt werden. Der Gemeinderat hat die Möglichkeit, die Vorlage mit oder ohne Empfehlung auf Annahme oder Ablehnung oder mit einem Gegenentwurf zur Abstimmung zu unterbreiten. 2. Auswirkungen bei einer möglichen Annahme der Volksinitiative Die Volksinitiative ist in Form einer allgemeinen Anregung gehalten, die sich auf Gesamtbaukosten und Projektierungskosten bezieht. Beim bereits gefassten Beschluss der Gemeinde handelt es sich dagegen um eine direkt anwendbare Entscheidung zu einem Projektierungskredit. Rein formal betrachtet hätte die Annahme der Volksinitiative somit keine Auswirkungen auf den beschlossenen Projektierungskredit. Der Wille der Initianten geht hingegen klarerweise dahin, den bereits gefassten Kreditbeschluss rückgängig zu machen und das 5

6 Projekt einer umfangreicheren Neugestaltung des Dorfzentrums nicht weiterzuverfolgen. Dieser Wille kommt auch im Initiativtext klar zum Ausdruck, indem er das Eingehen weiterer Verpflichtungen (insb. vertraglicher Natur) mit Blick auf die Umsetzung des Projekts «GENS» untersagt. Es ist daher davon auszugehen, dass der Kreditbeschluss vom 24. November 2013 im Falle einer Annahme der Initiative automatisch hinfällig wird. Eine förmliche Aufhebung des Kreditbeschlusses erscheint nicht notwendig, da der Kreditbeschluss den Gemeinderat lediglich zu einer bestimmten Ausgabe ermächtigt, nicht aber verpflichtet (vgl. Art. 17 Abs. 1 Finanzhaushaltsgesetz vom 4. Juni 2012; FHG; bgs 612.0). Hingegen müssten Kredite, die durch das geänderte bzw. reduzierte Bauvorhaben notwendig werden, neu in den entsprechenden Verfahren beschlossen werden. Sollte also mit Blick auf das geänderte Bauprojekt ein neuer Projektierungskredit notwendig werden, müsste hierfür dem Stimmvolk wieder eine Kreditvorlage unterbreitet werden vorausgesetzt sie überschreitet den Schwellenwert von CHF (Art. 4 Abs. 2 Ziff. 5 Bst. b Gemeindeordnung). Bei einem Betrag zwischen CHF und unter CHF unterläge der Beschluss dem fakultativen Referendum (Art. 7 Ziff. 3 Gemeindeordnung). Sofern der Projektkredit unter CHF liegt kann der Gemeinderat hierüber in eigener Kompetenz entscheiden. Die eigentlichen Baukosten unterliegen zudem da sie den Schwellenwert von CHF sicher überschreiten werden dem obligatorischen Referendum. Sollte sich daher im Rahmen der Projektierung zeigen, dass die Verwirklichung eines reduzierten Bauprojekts im Sinne der Initianten mit einem Kostendach von insgesamt CHF 1,8 Mio. nicht realisierbar ist, hätte das Stimmvolk spätestens dann nochmals die Möglichkeit, sich zu definitiven Höhe der Gesamtkosten zu äussern. Da Volksinitiativen grundsätzlich erst mit Annahme in der Volksabstimmung Rechtswirkungen entfalten können (sie haben rechtlich gesehen keine «Vorwirkungen»), könnte der Gemeinderat bis dahin über den bereits bewilligten Projektkredit verfügen vorausgesetzt die Rechtsmittelverfahren gegen die Abstimmung vom 24. November 2013 werden abgeschlossen und der Kreditbeschluss erwächst in Rechtskraft. Aus politischen Überlegungen wäre es aber nicht ratsam, sich auf den bislang gefällten Kreditbeschluss abzustützen, solange über die Volksinitiative nicht abgestimmt wurde. Ein Vorantreiben des Projekts «GENS» vor der Abstimmung über die Volksinitiative könnte als unnötige Zwängerei wahrgenommen werden. UNIVERSITÄT ST. GALLEN Prof. Dr. iur. Benjamin Schindler 6

(Die mit dieser Volksinitiative verbundenen Ausgaben unterliegen dem obligatorischen Referendum).»

(Die mit dieser Volksinitiative verbundenen Ausgaben unterliegen dem obligatorischen Referendum).» Prof. Dr. Benjamin Schindler Lehrstuhl für öffentliches Recht Universität St. Gallen Tigerbergstrasse 21 CH-9000 St. Gallen Tel: +41 71 224 2160 (Sekr.) 2163 (direkt) Fax: +41 71 224 2162 benjamin.schindler@unisg.ch

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