StatistischesBundesamt(Hrsg.)

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1 StatistischesBundesamt(Hrsg.) InZusammenarbeitmitdem WissenschaftszentrumBerlin fürsozialforschung (WZB) unddem ZentrumfürUmfragen, Methoden und Analysen, Mannheim(ZUMA) Datenreport 1999 ZahlenundFakten überdie BundesrepublikDeutschland AuszugausTeilI Bundeszentrale fürpolitischebildung

2 11 Öffentliche Haushalte 11.1 Vorbemerkung Kapitel 11 gibt ein aktuelles Bild über die Entwicklung und Struktur der Ausgaben, Einnahmen und Schulden der öffentlichen Haushalte. Zu den öffentlichen Haushalten gehören der Bund,seine Sondervermögen Lastenausgleichsfonds,ERP- Sondervermögen,Fonds Deutsche Einheit (ab 1990),Kreditabwicklungsfonds (1991 bis 1994),Erblastentilgungsfonds und Entschädigungsfonds (jeweils ab 1995),das Bundeseisenbahnvermögen (ab 1994) sowie der Ausgleichsfonds Steinkohle (ab 1996),die Finanzanteile an der Europäischen Union (EU-Anteile), die Sozialversicherung,Länder,Gemeinden und Gemeindeverbände,die Zweckverbände sowie die Krankenhäuser mit kaufmännischem Rechnungswesen. Ab 1998 wurden die Krankenhäuser mit kaufmännischem Rechnungswesen in An- Tab. 1: Entwicklung der Ausgaben 1 der öffentlichen Haushalte bis 1998 Jahr 3 Ausgaben Jahr 3 Ausgaben Mill. DM DM je Einwohner Mill. DM DM je Einwohner , Nettoausgaben (um Zahlungen von öffentlichen Haushalten bereinigt). 2 Bund,Lastenausgleichsfonds,ERP-Sondervermögen,Länder,EU-Anteile,Sozialversicherung, Gemeinden/Gemeindeverbände,Zweckverbände,ab 1990 einschl. Fonds Deutsche Einheit, von 1991 bis 1994 einschl. Kreditabwicklungsfonds,ab 1995 einschl. Entschädigungsfonds und Erblastentilgungsfonds,ab 1994 einschl. Bundeseisenbahnvermögen und ab 1996 einschl. Ausgleichsfonds Steinkohle. 3 Bis einschl früheres Bundesgebiet (1991 mit den Vorjahren nur eingeschränkt vergleichbar, da der Bund bereits für das erweiterte Bundesgebiet zuständig war),ab 1992 Deutschland. Von 1974 bis 1997 einschl. Krankenhäuser und Hochschulkliniken mit kaufmännischem Rechnungswesen. 4 Ohne Krankenhäuser und Hochschulkliniken mit kaufmännischem Rechnungswesen. 5 Teilweise geschätzt. 230

3 passung an die neue Abgrenzung des Staatssektors nach dem Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen nicht mehr den öffentlichen Haushalten zugeordnet. Um die Daten des Jahres 1998 mit dem Vorjahr vergleichen zu können,wurde daher 1997 in einigen Tabellen doppelt dargestellt einschließlich und ohne Krankenhäuser mit kaufmännischem Rechnungswesen Ausgaben der öffentlichen Haushalte 1998 beliefen sich die Ausgaben der öffentlichen Haushalte in der Bundesrepublik Deutschland auf 1 834,4 Mrd. DM. Je Einwohner (Stand ) betrugen die Ausgaben DM. Tab. 2: Staatsausgabenquote: Ausgaben 1 der öffentlichen Haushalte 2 in Prozent des Bruttosozialprodukts Jahr 3 Staatsausgabenquote Jahr 3 Staatsausgabenquote , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,5 48,8 1 In finanzstatistischer Abgrenzung. 2 Bund,Lastenausgleichsfonds,ERP-Sondervermögen,EU-Anteile,Sozialversicherung,Länder, Gemeinden/Gemeindeverbände,Zweckverbände,ab 1990 einschl. Fonds Deutsche Einheit, von 1991 bis 1994 einschl. Kreditabwicklungsfonds,ab 1995 einschl. Entschädigungsfonds und Erblastentilgungsfonds,ab 1994 einschl. Bundeseisenbahnvermögen,ab 1996 einschl. Ausgleichsfonds Steinkohle. 3 Bis einschl früheres Bundesgebiet,ab 1992 Deutschland. Von 1974 bis 1997 einschl. Krankenhäuser und Hochschulkliniken mit kaufmännischem Rechnungswesen. 4 Ohne Krankenhäuser und Hochschulkliniken mit kaufmännischem Rechnungswesen. 5 Teilweise geschätzt. Um Größenordnung und Entwicklung des Ausgabenvolumens der öffentlichen Haushalte abschätzen zu können,wird es häufig in Relation zum Bruttoinlandsprodukt,also dem Maß für die wirtschaftliche Gesamtleistung eines Staates,gesetzt ( Staatsausgabenquote ). Die Staatsausgabenquote betrug 1998 in finanzstatistischer Abgrenzung unter Einbeziehung aller öffentlichen Haushalte 48,8 %. 231

4 Funktional untergliederte Daten liegen zurzeit bis 1996 vor. Der weitaus größte Ausgabenblock entfällt auf die soziale Sicherung. Im Jahre 1996 erreichten die Ausgaben hierfür einen Anteil von 51 % am gesamten Ausgabenvolumen. Rund 11 % entfielen auf Bildung,Wissenschaft,Forschung,Kultur. Mit 7 % war der Schuldendienst der drittgrößte Ausgabenblock (vgl. Abb. 1). Es folgten der Bereich Gesundheit,Sport und Erholung,der Bereich Wirtschaftsunternehmen,allgemeines Vermögen und der Bereich Wirtschaftsförderung mit jeweils ca. 4 %. Betrachtet man die einzelnen Haushaltsebenen in Deutschland,so entfallen auf die Sozialversicherung und den Bund (einschließlich Lastenausgleichsfonds und ERP-Sondervermögen,Fonds Deutsche Einheit,Bundeseisenbahnvermögen, Entschädigungsfonds,Erblastentilgungsfonds,Ausgleichsfonds Steinkohle und EU-Anteile) der größte Teil der öffentlichen Ausgaben. Abb. 1: Ausgaben 1 der öffentlichen Haushalte 1996 nach Aufgabenbereichen 2,5 % Verteidigung (47 Mrd.) 2,9 % Öffentliche Sicherheit und Ordnung, 2,8 % Rechtsschutz (54 Mrd.) 10,6 % Bildung, Wissenschaft, Forschung 10,6 % und Kultur (200 Mrd.) Mrd. DM 51,1 % Soziale Sicherung (962 Mrd.) 4,2 % Gesundheit, Sport und Erholung (79 Mrd.) 3,2 % Wohnungswesen, Raumordnung, kommunale 3,7 % Gemeinschaftsdienste (61 Mrd.) 4,0 % Wirtschaftsförderung (76 Mrd.) 2,5 % Verkehr und Nachrichtenwesen (47 Mrd.) 4,1 % Wirtschaftsunternehmen, allgemeines 3,5 % Vermögen (78 Mrd.) 3,1 % Versorgung (58 Mrd.) 7,0 % Schulden (131 Mrd.) 4,8 % Übrige Aufgaben (90 Mrd.) 1 Nettoausgaben (um Zahlungen von öffentlichen Haushalten bereinigt). Einschl. Krankenhäuser und Hochschulkliniken mit kaufmännischem Rechnungswesen. 232

5 Abb. 2: Nettoausgaben der öffentlichen Haushalte 1 nach Körperschaftsgruppen in Mill. DM Zweckverbände Gemeinden und Gemeindeverbände Länder und Stadtstaaten Sozialversicherung Sondervermögen des Bundes Bund Ohne Krankenhäuser und Hochschulkliniken mit kaufmännischem Rechnungswesen. 2 Teilweise geschätzt. 3 Einschl. Lastenausgleichsfonds,ERP-Sondervermögen,EU-Anteile,Fonds Deutsche Einheit, Bundeseisenbahnvermögen,Entschädigungsfonds,Erblastentilgungsfonds und Ausgleichsfonds Steinkohle. 233

6 Bei den meisten öffentlichen Haushalten fallen besonders die Personalausgaben ins Gewicht. In den Ländern,denen in großem Umfang die Durchführung und/oder Finanzierung personalintensiver öffentlicher Aufgaben (Schulen,Hochschulen, Polizei usw.) obliegt,erreichten sie 1998 einen Anteil von 52 %,bei den Gemeinden und Gemeindeverbänden 22 % und beim Bund 15 % des Ausgabenvolumens. Alle öffentlichen Haushalte zusammen wendeten 1998 einen Betrag von 347 Mrd. DM oder fast ein Fünftel ihrer Ausgaben insgesamt für das Personal (einschl. Pensionen u. Ä.) auf. Viele Dienstleistungen der öffentlichen Hand,wie z. B. Schulen, Hochschulen,Polizei und Rechtsschutz,Gesundheitswesen,Verteidigung,Bau-, Steuer- und Zollverwaltung,sind sehr personalintensiv. Hohe Anforderungen an das Dienstleistungsangebot des Staates erfordern auch entsprechendes Fachpersonal. Für Baumaßnahmen und sonstige Sachinvestitionen wurden 1998 in Deutschland Ausgaben in Höhe von rund 81 Mrd. DM getätigt. Rund 59 % hiervon entfielen allein auf den kommunalen Bereich. Weitere wichtige Ausgabenposten der öffentlichen Haushalte sind der laufende Sachaufwand mit etwa 396 Mrd. DM im Jahr 1998 (z. B. Ausgaben für Heiz-,Energie- und Betriebskosten,für Unterhaltung des unbeweglichen Vermögens,für Verbrauchsmittel; auch sämtliche militärischen Anschaffungen sind hierin enthalten) sowie Zuschüsse an private Haushalte (in erster Linie soziale Leistungen),an Unternehmen (Subventionen),an soziale und an sonstige Einrichtungen im In- und Ausland in Höhe von zusammen 777 Mrd. DM. Bei den Tabellen 1 und 2 ist für die Jahre ab 1990 zu beachten,dass nach der Wiedervereinigung der Bund für das erweiterte Bundesgebiet zuständig ist und die in diesem Zusammenhang neu errichteten Sondervermögen des Bundes, Fonds Deutsche Einheit (Ausgaben 1998: 5,8 Mrd. DM), der Entschädigungsfonds (Ausgaben 1998: 2,3 Mrd. DM), der Erblastentilgungsfonds ab 1995 Nachfolger des Kreditabwicklungsfonds (Ausgaben 1998: 16,5 Mrd. DM) und das Bundeseisenbahnvermögen (Ausgaben 1998: 25,0 Mrd. DM) einbezogen sind Einnahmen der öffentlichen Haushalte Zur Finanzierung seiner Ausgaben hat der Staat im Wesentlichen zwei Möglichkeiten: die Erhebung von Steuern und die Aufnahme von Krediten. Im Jahr 1998 standen nach vorläufigen Ergebnissen den öffentlichen Ausgaben von 1 834,4 Mrd. DM Einnahmen aus Steuern und sonstige Einnahmen (z. B. Gebühren,Mieten,Verkaufserlöse für Beteiligungen und Sachvermögen,Zinsen) von insgesamt 1 786,2 Mrd. DM gegenüber. Die Nettokreditaufnahme betrug rund 58 Mrd. DM haben Bund,Länder und Gemeinden insgesamt 893 Mrd. DM an Steuern eingenommen (Tab. 3). Allein 651 Mrd. DM oder 72,9 % entfielen auf die Gemeinschaftsteuern,zu denen Lohnsteuer,veranlagte Einkommensteuer,nicht veranlagte Steuern vom Ertrag,Zinsabschlag,Körperschaftsteuer sowie Umsatz- und Einfuhrumsatzsteuer rechnen. 234

7 Tab. 3: Kassenmäßige Steuereinnahmen vor der Verteilung und 1998 in Mill. DM Steuerart Deutschland Deutschland Früheres Bundesgebiet Neue Länder u. Berlin-Ost Gemeinschaftsteuern , , , ,4 Bundessteuern , ,9 Landessteuern , , , ,9 Zölle 6 899, ,0 Gemeindesteuern , , , ,5 Insgesamt , ,8 1 Abweichungen gegenüber den Steuereinnahmen nach der Verteilung aufgrund zeitlicher Überschneidungen sowie Bruttoausweis einzelner Gemeinschaftsteuern. Als Maß für die Steuerbelastung der Gesamtwirtschaft wird häufig die so genannte volkswirtschaftliche Steuerquote herangezogen. Sie setzt das gesamte Steueraufkommen in Beziehung zum Bruttoinlandsprodukt lag die Steuerquote bei 22,7 %. Nach den Grundsätzen des Finanzwesens,wie sie im Grundgesetz festgelegt sind, lassen sich im Steuersystem der Bundesrepublik Deutschland Gemeinschafts-, Bundes-,Landes- und Gemeindesteuern unterscheiden. Hinzu kommen die Zölle, deren Aufkommen der EU zustehen. Tab. 4: Die zwölf ergiebigsten Steuern 1997 und 1998 in Mill. DM Steuerart Ertrag steht...zu Deutschland Deutschland Früheres Bundesgebiet Neue Länder und Berlin-Ost Lohnsteuer 1 B/L/G , , , ,0 Umsatzsteuer B/L/G/EU , , , ,4 Mineralölsteuer B , ,9 Gewerbesteuer G/B/L , , , ,6 Einfuhrumsatzsteuer B/L/EU , , , ,7 Körperschaftsteuer 3 B/L , , , ,1 Solidaritätszuschlag B , ,1 Tabaksteuer B , ,2 Nicht veranlagte Steuern vom Ertrag 3 B/L , , ,3 724,4 Grundsteuer B G , , , ,6 Kraftfahrzeugsteuer L , , , ,2 Versicherungssteuer B , ,4 B = Bund; EU = Europäische Union; G = Gemeinden; L = Länder. 1 Vor Abzug von Kindergeld. 2 Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer ab Vor Abzug von Erstattungen durch das Bundesamt für Finanzen. 235

8 Die zwölf aufkommensstärksten Steuern sind in Tab. 4 aufgeführt. Am ergiebigsten ist die Lohn- und Einkommensteuer. Nach den Ergebnissen der nur im Dreijahresturnus durchgeführten Lohnsteuerstatistik und Statistik der veranlagten Einkommensteuer,die wegen der langen Erklärungs- und Veranlagungsfristen und der schwierigen Aufbereitungsarbeiten aus dem Jahr 1995 datieren,wurden 27,7 Mill. Lohn- und Einkommensteuerpflichtige (mit einem positiven Einkommen) erfasst. Zusammenveranlagte Ehegatten,ob mit ein oder zwei Einkommensbeziehern,wurden dabei grundsätzlich als ein Steuerpflichtiger behandelt. Der Gesamtbetrag der Einkünfte (nach der Steuergesetzgebung errechnet aus der Summe aller Einkünfte,gegebenenfalls auch Verluste,aus selbständiger oder nichtselbständiger Arbeit,Kapitalvermögen,Vermietung und Verpachtung,Gewerbebetrieb,Land- und Forstwirtschaft sowie sonstigen Einkünften) dieser Steuerpflichtigen betrug 1,65 Billionen DM, die festgesetzte Einkommensteuer 285,2 Mrd. DM. Je Steuerpflichtigen waren das im Durchschnitt Einkünfte in Höhe von DM,von denen 17,3 % Steuern zu entrichten waren. Zwischen den einzelnen Gruppen variierten diese Werte allerdings beträchtlich. Auf die nichtveranlagten Lohnsteuerpflichtigen (2,6 % aller Steuerpflichtigen) entfielen beispielsweise durchschnittliche Einkünfte von DM,die im Durchschnitt mit 9,1 % Steuern belastet wurden. Demgegenüber hatten veranlagte Einkommensteuerpflichtige ohne Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit (8,8 % aller Steuerpflichtigen) im Durchschnitt Einkünfte von DM mit 22,1 % zu versteuern. Aus den zusammengefassten Ergebnissen über Lohn- und Einkommensteuerpflichtige lassen sich wichtige Anhaltspunkte über die Einkommensverteilung gewinnen,da alle steuerpflichtigen natürlichen Personen mit ihren (steuerlichen) Einkünften einbezogen sind. Von Nachteil ist,dass die Statistik zu einem relativ späten Zeitpunkt vorliegt,dass Ehegatten grundsätzlich als ein Steuerpflichtiger gezählt werden,dass Lücken hinsichtlich der Einbeziehung von Einkommen aus Tab. 5: Lohn- und Einkommensteuerpflichtige 1995 Steuerpflichtige nach Steuern Gesamtbetrag der Einkünfte Steuerpflichtige Lohnsteuer/Einkommensteuer Steuerbelastungsquote DM je Steuerpflichtigen % Nichtveranlagte Lohnsteuerpflichtige ,1 Veranlagte Lohnsteuerpflichtige ,9 Übrige Einkommensteuerpflichtige (ohne Einkünfte aus nichtselbst. Arbeit) ,1 Zusammen ,3 Verlustfälle Insgesamt ,4 1 Festgesetzte Einkommensteuer Gesamtbetrag der Einkünfte 236

9 Tab. 6: Einkommensverteilung 1995 nach der Lohn- und Einkommensteuerstatistik Gesamtbetrag der Einkünfte von... bis unter... DM Steuerpflichtige Gesamtbetrag der Einkünfte % Mill. DM % ,0 4, ,3 0, ,9 4, ,0 0, ,2 5, ,5 1, ,0 4, ,1 1, ,9 4, ,3 1, ,7 4, ,7 2, ,6 11, ,1 6, ,4 13, ,1 9, ,7 11, ,3 10, ,8 11, ,7 13, ,4 12, ,0 17, ,9 11, ,0 25, ,7 0, ,4 4, Mill. 49,0 0, ,3 2,0 1 Mill. 2 Mill. 13,8 0, ,4 1,1 2 Mill. 5 Mill. 5,2 0, ,4 0,9 5 Mill. 10 Mill. 1,2 0, ,4 0,5 10 Mill. u. mehr 0,7 0, ,4 0,9 Zusammen , ,3 100 Verlustfälle mit GdE , ,5 Verlustfälle mit GdE, = , ,5 Insgesamt , ,3 Land- und Forstwirtschaft sowie Kapitalvermögen und sonstigen Einkünften (insbesondere Renteneinkünften) bestehen und dass darüber hinaus bei den Arbeitnehmern die Sozialversicherungsbeiträge und freiwilligen Sozialleistungen der Arbeitgeber nicht erfasst werden. 23,3 % der Steuerpflichtigen bezogen 1995 Einkünfte von weniger als DM, 29,2 % flossen bis DM zu Steuerpflichtige und damit 0,08 % konnten als Einkommensmillionäre bezeichnet werden. Sie hatten einen Anteil an den Gesamteinkünften von 3,4 %. Er lag damit etwas höher als der Anteil der rund 5,2 Mill. Steuerpflichtigen, die unter DM jährlich verdienten. Angaben aus der Umsatzsteuerstatistik die Umsatzsteuer ist die Steuer mit dem zweithöchsten Aufkommens liegen zuletzt für das Jahr 1997 für Deutschland vor. Damals erzielten 2,8 Mill. Steuerpflichtige (Voranmeldungspflichtige mit einem Jahresumsatz über DM) steuerbare Umsätze von Mrd. DM und leisteten Umsatzsteuer-Vorauszahlungen in Höhe von 200 Mrd. DM. Von besonderer Bedeutung war der Bereich des Produzierenden Gewerbes ohne Baugewerbe, das 11 % der Steuerpflichtigen stellte,aber 39 % des steuerbaren Umsatzes tätigte und 27 % der Steuervorauszahlungen des Jahres 1997 erbrachte. 237

10 Tab. 7: Kassenmäßige Steuereinnahmen nach der Steuerverteilung und 1998 in Mill. DM Einnahmen nach der Verteilung Deutschland Deutschland Früheres Bundesgebiet Neue Länder u. Berlin-Ost Es verbleiben dem Bund , ,5 den Ländern , , , ,8 Stadtstaaten , , , ,3 übr. Ländern , , , ,5 den Gemeinden/ Gemeindeverbänden , , , ,1 der Europäischen Union , ,0 Insgesamt , ,5 1 Abweichungen gegenüber den Steuereinnahmen nach der Verteilung aufgrund zeitlicher Überschneidungen sowie Nettostellungen einzelner Gemeinschaftsteuern. 2 Zuweisungen für den öffentl. Personennahverkehr sowie Bundesergänzungszuweisungen beim Bund ab-,bei den Ländern zugesetzt; Beiträge der Länder zum Fonds Deutsche Einheit beim Bund zu-,bei den Ländern abgesetzt. 3 Ohne gemeindlichen Bereich. 4 Einschl. gemeindlicher Bereich der Stadtstaaten. Die Gesamtheit der Steuereinnahmen wird zwischen den einzelnen Gebietskörperschaften so verteilt,dass sie die ihnen verfassungsmäßig zugewiesenen Aufgaben erfüllen können. Dabei legt das Grundgesetz fest,wem und zum Teil mit welchem Anteil die Erträge bestimmter Steuern zufließen. Für die Umsatzsteuer und die gemeindliche Beteiligung an der Lohn- und veranlagten Einkommensteuer wird durch zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz geregelt,welche Teile dem Bund und den Ländern bzw. den Gemeinden zustehen. Darüber hinaus erhalten die Europäischen Gemeinschaften das Aufkommen aus den Zöllen und Anteile an der Umsatzsteuer sowie sog. Bruttosozialprodukts-Eigenmittel aus den Steuereinnahmen des Bundes. Daneben findet ein Finanzausgleich zwischen finanzstarken und finanzschwachen Bundesländern statt; außerdem gibt es sog. Bundesergänzungszuweisungen für die finanzschwächsten Bundesländer. Von den Steuereinnahmen des Jahres 1998 in Höhe von 832,8 Mrd. DM entfielen nach der Verteilung auf den Bund und auf die Länder jeweils 41 %,der Rest auf die Gemeinden (13 %) und die EU (5 %) Länderfinanzausgleich In jüngster Zeit ist auch als Folge immer knapper werdender öffentlicher Mittel die Finanzverteilung zwischen Bund und Ländern und den Ländern untereinander,der sog. Länderfinanzausgleich,zu einem zentralen Thema in der finanzpolitischen Diskussion geworden. 238

11 Aufgabe des Länderfinanzausgleichs ist es,die unterschiedliche Finanzkraft der Bundesländer durch Finanzhilfen angemessen auszugleichen. Dies geschieht einmal dadurch,dass Länder mit im Verhältnis zu ihrer Einwohnerzahl hohen Steuereinnahmen an Länder mit niedrigeren Einnahmen Ausgleichszahlungen leis- Tab. 8: Entwicklung des Länderfinanzausgleichs und der Bundesergänzungszuweisungen 1995 und in Mill. DM Land Finanzausgleich insgesamt Länderfinanzausgleich Bundesergänzungszuweisungen 1995 Ausgleichsvolumen insg. X Baden-Württemberg Bayern Berlin Brandenburg Bremen Hamburg Hessen Mecklenburg-Vorpommern Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Sachsen Sachsen-Anhalt Schleswig-Holstein Thüringen Ausgleichsvolumen insg. X Baden-Württemberg Bayern Berlin Brandenburg Bremen Hamburg Hessen Mecklenburg-Vorpommern Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Sachsen Sachsen-Anhalt Schlweswig-Holstein Thüringen Länderfinanzausgleich: ausgleichspflichtig ( ),ausgleichsberechtigt (+); Bundesergänzungszuweisungen: Empfänger (+). 2 Vorläufiges Ergebnis. 239

12 ten (horizontaler Finanzausgleich) und zum anderen durch direkte Zahlungen des Bundes an finanzschwache Länder (vertikaler Finanzausgleich). Konkret festgemacht wird dies an der zentralen Zielgröße des Länderfinanzausgleichs,der bundesdurchschnittlichen Steuerkraft je Einwohner. Unterschreiten die tatsächlichen Steuereinnahmen eines Landes je Einwohner den Bundesdurchschnitt,so ist es grundsätzlich ausgleichsberechtigt. Überschreiten sie ihn,ist das Land grundsätzlich ausgleichspflichtig. Beim Ausgleich sind jedoch Sicherungen eingebaut, die eine Übernivellierung vermeiden sollen. In der Tab. 8 ist die Entwicklung des horizontalen ( = Länderfinanzausgleich) wie auch des vertikalen ( = Bundesergänzungszuweisungen) Länderfinanzausgleichs für 1995 und 1998 dargestellt Schulden der öffentlichen Haushalte Soweit zur Finanzierung der Staatsaufgaben die eigenen Einnahmen der öffentlichen Haushalte nicht ausreichen,greifen sie auf angesparte Rücklagen zurück oder nehmen am Kreditmarkt Kredite auf. Dies hat zu einer wachsenden öffentlichen Verschuldung geführt. Der Schuldenstand der öffentlichen Haushalte betrug am 31. Dezember ,6 Mrd. DM. Davon entfielen auf den Bund einschließlich seiner Sondervermögen 1 454,4 Mrd. DM,auf die Länder 615,6 Mrd. DM und auf die Gemeinden und Gemeindeverbände (einschließlich Zweckverbände) 186,6 Mrd. DM. Die öffentlichen Schulden entstehen zum größten Teil über den Kreditmarkt,d. h. durch die Ausgabe von Tab. 9: Kreditmarktschulden 1 der öffentlichen Haushalte 1950 bis 1998 Stichtag 2 Mill. DM Stichtag 2 Mill. DM , Kreditmarktschulden im weiteren Sinne (Wertpapierschulden,Schulden bei Banken,Sparkassen, Versicherungsunternehmen und sonstigen in- und ausländischen Stellen sowie Ausgleichsforderungen). 2 Bis einschl früheres Bundesgebiet,ab 1991 Deutschland. Von 1950 bis 1997 einschl. Krankenhäuser mit kaufmännischem Rechnungswesen. 3 Ohne Krankenhäuser mit kaufmännischem Rechnungswesen. 4 Vorläufiges Ergebnis. 240

13 Abb. 3: Kreditmarktschulden 1 der öffentlichen Haushalte 1975 bis 1998 (ohne Schulden bei öffentlichen Haushalten) Mrd. DM Insgesamt 2 Bund 3 Länder Gemeinden/Gv Kreditmarktschulden im weiteren Sinne (Wertpapierschulden,Schulden bei Banken,Sparkassen, Versicherungsunternehmen und sonstigen in- und ausländischen Stellen sowie Ausgleichsforderungen). Bis 1990 früheres Bundesgebiet; ab 1991 Deutschland ohne Krankenhäuser mit kaufmännischem Rechnungswesen. 3 Einschl. Sondervermögen (Lastenausgleichsfonds,ERP-Sondervermögen,ab 1990 einschl. Fonds Deutsche Einheit und Kreditabwicklungsfonds,abgelöst 1995 vom Erblastentilgungsfonds,ab 1994 einschl. Bundeseisenbahnvermögen,ab 1995 einschl. Ausgleichsfonds Steinkohle und ab 1996 einschl. Entschädigungsfonds). 4 Einschl. Zweckverbände; bis 1997 einschl. und ab 1998 ohne Krankenhäuser mit kaufmännischem Rechnungswesen. 241

14 Wertpapieren (Anleihen,Schatzbriefe usw.) oder durch die direkte Aufnahme von Darlehen bei inländischen Versicherungen,Banken,Bausparkassen u. Ä. (einschließlich Sozialversicherungsträger) sowie im Ausland. Die Staatsschulden erhöhten sich von 18,7 Mrd. DM im Jahr 1950 über 123,1 Mrd. DM im Jahr 1970 auf 1 048,8 Mrd. DM im Jahr 1990 und bis zum Jahr 1998 auf 2 256,6 Mrd. DM. Allein 1981 nahm die öffentliche Hand 73,3 Mrd. DM an Krediten netto (Schuldenaufnahme abzüglich Schuldentilgung am Kreditmarkt) neu auf. Nach den Ergebnissen der jährlichen Schuldenstatistik ist in den Jahren 1982 bis 1986 die jährliche Nettoneuverschuldung allerdings zurückgegangen. Sie belief sich 1982 noch auf 71,7 Mrd. DM und nahm dann kontinuierlich ab bis auf 37,8 Mrd. DM im Jahr stieg sie wieder auf 49,9 Mrd. DM an und erreichte 1990 vor allem aufgrund eines höheren Finanzierungsbedarfs im Zusammenhang mit der deutschen Wiedervereinigung 124,0 Mrd. DM. Davon entfielen auf den im Juli 1990 errichteten Fonds Deutsche Einheit und den im September 1990 errichteten Kreditabwicklungsfonds zusammen 47,4 Mrd. DM betrug die Nettoneuverschuldung aller öffentlichen Haushalte 166,0 Mrd. DM, ,0 Mrd. DM. Diese starke Zunahme ist vor allem auf die Übertragung der Schulden der Treuhandanstalt (rund 205 Mrd. DM) auf den Erblastentilgungsfonds zurückzuführen betrug die Nettoneuverschuldung 67,9 Mrd. DM. Der erhebliche Finanzbedarf infolge der deutschen Wiedervereinigung und aufgrund wachsender internationaler Verpflichtungen erfordert kurzfristig eine verstärkte Inanspruchnahme des Kreditmarktes durch die öffentlichen Haushalte. Die Diskussion über Auswirkungen und Grenzen der Staatsverschuldung gewinnt daher erneut an Aktualität. Nach dem Grundgesetz (Art. 115) darf die jährliche Kreditaufnahme des Bundes die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten. Gleichwohl ist auch bei Einhaltung dieses Grundsatzes zu beachten,dass zunehmende Verschuldung zu steigenden Zinszahlungen führt,die den Spielraum der Haushalte künftiger Jahre einengen. Die Zinslast für die Staatsschulden lag z. B bei 15 Mrd. DM jährlich,war 1978 auf 22 Mrd. DM gestiegen und betrug 1986 bereits knapp 58 Mrd. DM waren es 134,1 Mrd. DM. Die Zinsen betragen damit 7,3 % aller öffentlichen Ausgaben und binden 8,7 % der Steuereinnahmen des Staates Personal der öffentlichen Haushalte Die öffentlichen Arbeitgeber (öffentlicher Dienst und rechtlich selbständige Einrichtungen mit überwiegend öffentlicher Beteiligung) beschäftigten 1997 in Deutschland insgesamt 6,68 Mill. Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter (einschl. Berufs- und Zeitsoldaten sowie Grundwehrdienstleistende). Davon übten 5,40 Mill. Personen eine Vollzeit- und 1,28 Mill. eine Teilzeitbeschäftigung aus. Gegenüber dem Vorjahr wurden Vollzeitkräfte oder 3,6 % weniger beschäftigt. Die Zahl der Teilzeitkräfte hat sich dagegen leicht um oder 0,5 % erhöht. 242

15 Bei den Kernhaushalten waren 4,48 Mill., bei den Sonderrechnungen 0,81 Mill. und bei den rechtlich selbständigen Einrichtungen mit überwiegend öffentlicher Beteiligung 1,38 Mill. Beschäftigte eingesetzt. Auf die Kernhaushalte entfiel der größte Teil des Personalrückgangs ( ),bei den Sonderrechnungen wurden und bei den rechtlich selbständigen Einrichtungen Arbeitsplätze weniger gezählt. Die Bedeutung der öffentlichen Arbeitgeber für die Erwerbstätigkeit zeigt sich, wenn die Mitarbeiterzahl der öffentlichen Hand in Beziehung zur Gesamtzahl der abhängig Erwerbstätigen gesetzt wird. Gemessen an den rund 32 Mill. abhängig Erwerbstätigen ergibt sich für den öffentlichen Sektor ein Anteil von 21 %. Damit steht im Durchschnitt jeder bzw. jede fünfte abhängig Erwerbstätige in den Lohnund Gehaltslisten der öffentlichen Arbeitgeber (zu den Personalausgaben vgl. Abschnitt 11.2). Die weiteren Ausführungen beziehen sich auf die Beschäftigungssituation im öffentlichen Dienst,also auf die Bereiche Kernhaushalte und Sonderrechnungen. Bei diesen Dienststellen hatten 5,3 Mill. Beschäftigte oder knapp 80 % aller Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der öffentlichen Arbeitgeber einen Arbeitsplatz. Abb. 4: Beschäftigte des öffentlichen Dienstes nach Beschäftigungsbereichen Mittelbarer öffentlicher Dienst 3 8,5 % Bundeseisenbahn- 2,2 % vermögen 1,9 % Bund 1 12,5 % Gemeinden/Gv. 2 31,8 % 5,3 Mill. Länder 45,3 % 1 Einschl. Soldaten (Berufs-,Zeitsoldaten und Grundwehrdienstleistende). 2 Einschl. kommunaler Zweckverbände. 3 Sozialversicherungsträger,Bundesanstalt für Arbeit,Träger der Zusatzversorgung,Deutsche Bundesbank und Anstalten,Körperschaften und Stiftungen des öffentlichen Rechts mit Dienstherrnfähigkeit. 243

16 Die meisten Beschäftigten standen im Dienst der Länder. Mitte 1997 wurden 2,40 Mill. Landesbedienstete gezählt. Die Kommunen meldeten 1,68 Mill. Beschäftigte; bei den Bundesbehörden waren es ,beim Bundeseisenbahnvermögen und im mittelbaren öffentlichen Dienst (Bundesanstalt für Arbeit,Deutsche Bundesbank,Sozialversicherungsträger und Träger der Zusatzversorgung sowie rechtlich selbständige Anstalten,Körperschaften und Stiftungen des öffentlichen Rechts mit Dienstherrnfähigkeit) In der Gliederung nach dem Dienstverhältnis wurden 2,47 Mill. Angestellte, 1,72 Mill. Beamtinnen und Beamte (einschließlich Richterinnen und Richter), Arbeiterinnen und Arbeiter und Soldaten erfasst. Im Vergleich zum Vorjahr ist die Zahl der Beamtinnen und Beamten (einschl. Richterinnen und Abb. 5: Beschäftigte des öffentlichen Dienstes 1997 nach dem Dienstverhältnis Männer Frauen Beamte/-innen und Richter/-innen Soldaten/ Angestellte Arbeiter/ -innen 1 -innen zusammen 1 Einschl Grundwehrdienstleistender. Richter) gestiegen,während in den übrigen Dienstverhältnissen eine rückläufige Personalentwicklung zu verzeichnen war. Hierbei ist der Anstieg bei den Beamtinnen und Beamten und teilweise der Rückgang bei den Angestellten auf die Berufung von Angestellten in ein Beamtenverhältnis in den neuen Ländern und Berlin-Ost zurückzuführen. Innerhalb der einzelnen Dienstverhältnisse wird die Teilzeitbeschäftigung unterschiedlich in Anspruch genommen. Bei den in einem Beamtenverhältnis stehenden Beschäftigten betrug die Teilzeitquote 13 %,während bei den Tarifbeschäftigten 26 % mit verkürzter Arbeitszeit arbeiteten. Von den Beschäftigten,die 1997 in den Lohn- und Gehaltslisten des öffentlichen Dienstes geführt wurden,waren 2,58 Mill. oder knapp 49 % Frauen. Ohne den 244

17 Abb. 6: Beschäftigte des Bundes,der Länder und der Gemeinden/Gv ,2 nach Aufgabenbereichen Übrige Bereiche 11,3 % Wirtschaftsunternehmen 2,1 % Politische Führung 3 14,7 % Gesundheit, Sport und Erholung 10,4 % Verteidigung 2 10,0 % Soziale Sicherung 5,0 % Hochschulen 9,4 % 4,54 Mill. Öffentliche Sicherheit und Ordnung, Rechtsschutz 13,8 % Schulen und vorschulische Bildung 4 23,4 % 1 Ohne kommunale Zweckverbände. 2 Einschl. Soldaten (Berufs-,Zeitsoldaten und Grundwehrdienstleistende). 3 Einschl. zentraler und auswärtiger Angelegenheiten. 4 Einschl. Verwaltung. militärischen Bereich der Bundeswehr liegt der Frauenanteil bei 52 %. Diese Quote liegt im früheren Bundesgebiet deutlich niedriger (48 %) als in den neuen Bundesländern (65 %). Von 100 Beschäftigten des öffentlichen Dienstes arbeiten im Durchschnitt 45 bei den Ländern,32 bei den Kommunen,12 bei den Bundesbehörden,9 im Bereich des mittelbaren öffentlichen Dienstes und 2 beim Bundeseisenbahnvermögen. Die Schwerpunkte des Personaleinsatzes der Gebietskörperschaften liegen im Bereich des Bildungswesens (36 %),der Politischen Führung (15 %),der Inneren Sicherheit (öffentliche Sicherheit und Ordnung,Rechtsschutz: 14 %),des Gesundheitswesens einschl. Sport und Erholung (10 %) und der Äußeren Sicherheit (Verteidigung: 10 %). Seit 1991,dem ersten Jahr nach der Wiedervereinigung,ist die Zahl der Beschäftigten im öffentlichen Dienst der Bundesrepublik Deutschland drastisch zurückgegangen. Von einem damaligen Personalbestand von knapp 7 Mill. Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern hat sich die Beschäftigtenzahl des öffentlichen Dienstes binnen sechs Jahren auf 5,3 Mill. verringert. Diese Personalentwicklung 245

18 hat mehrere Gründe. In den neuen Ländern bestand der Zwang,die Personalausstattung der Länder und der Kommunen den Verhältnissen im früheren Bundesgebiet anzupassen. Der Bund hat seine Sondervermögen Deutsche Bundesbahn/Deutsche Reichsbahn und Deutsche Bundespost privatisiert. Vom Personal dieser Sondervermögen sind allein die Beamten der Deutschen Bundesbahn im öffentlichen Dienst verblieben. Sie werden von dem neu errichteten Bundeseisenbahnvermögen verwaltet und an die Deutsche Bahn AG ausgeliehen. Außerdem hat der Bund die zivilen und militärischen Arbeitsplätze bei der Bundeswehr den veränderten sicherheitspolitischen Gegebenheiten angepasst. Die rechtliche Verselbständigung von bisher rechtlich unselbständigen staatlichen und kommunalen Einrichtungen führt dazu,dass die Beschäftigten dieser Einrichtungen nicht mehr zum Mitarbeiterstab ihres bisherigen Dienstherrn gehören. Von diesem Ausgliederungsprozess sind insbesondere staatliche und kommunale Krankenhäuser betroffen. Nur im mittelbaren öffentlichen Dienst sind seit 1991 zusätzliche Arbeitsplätze im Zusammenhang mit dem Aufbau der Arbeitsverwaltung und der gesetzlichen Sozialversicherung in den neuen Ländern geschaffen worden. 246