BMVBS-Online-Publikation, Nr. 09/2010. ÖPNV: Planung für ältere Menschen

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1 BMVBS-Online-Publikation, Nr. 09/2010 ÖPNV: Planung für ältere Menschen Ein Leitfaden für die Praxis Impressum Herausgeber Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) Wissenschaftliche Begleitung Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) im Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) Bearbeitung Technische Universität Dortmund, Fakultät Raumplanung (Auftragnehmer) Prof. Dr.-Ing. Christian Holz-Rau (Leitung) Stephan Günthner, Florian Krummheuer Planersocietät Dortmund Marc Lucas Schulten, Axel Beyer, Henning Tams Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung, Bonn (Auftraggeber) Thomas Wehmeier (Leitung) Vervielfältigung Alle Rechte vorbehalten Zitierhinweise BMVBS (Hrsg.): ÖPNV: Planung für ältere Menschen. Ein Leitfaden für die Praxis. BMVBS-Online-Publikation 09/2010. Die vom Auftragnehmer vertretene Auffassung ist nicht unbedingt mit der des Herausgebers identisch. ISSN BMVBS März 2010 Ein Projekt des Forschungsprogramms Stadtverkehr des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) betreut vom Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) im Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR).

2 Nahverkehrsplanung unter besonderer Berücksichtigung der Belange älterer Menschen 2 Inhaltsverzeichnis 1 Einleitung 4 2 Daseinsvorsorge und Dienstleistungsqualität in der Nahverkehrsplanung Der ÖPNV - eine Aufgabe der öffentlichen Hand Ziele und Zielkonflikte Rechtliche Stellung und wachsende Bedeutung von Nahverkehrsplänen Dienstleistungsqualität in der Nahverkehrsplanung 15 3 Demographischer Wandel und ÖPNV Räumliche Strukturen des demographischen Wandels Folgen des demographischen Wandels für den ÖPNV Zusammenfassung 27 4 Ältere Menschen und ÖPNV Einschränkungen der Mobilität im Alter Verkehrsverhalten älterer Menschen Anforderungen älterer Menschen 42 5 Der Prozess der Nahverkehrsplanung und das Instrument des Nahverkehrsplans Relevanz eines vollständigen Planungsprozesses Vororientierung Probleme analysieren Maßnahmen untersuchen Umsetzen und Wirkungen kontrollieren Informieren und beteiligen Evaluieren 56 6 Praxistipps zur Nahverkehrsplanung für ältere Verkehrsteilnehmer Bewusstseinsbildung und Aktivierung älterer Menschen Anpassungen des Liniennetzes und des Leistungsangebotes Information und Verkauf Wege von und zur Haltestelle 92 Inhaltsverzeichnis BMVBS-Online-Publikation 09/2010

3 Nahverkehrsplanung unter besonderer Berücksichtigung der Belange älterer Menschen Gestaltung von Haltestelle und Fahrzeug Persönliche Betreuung und Unterstützung Dienstleistungsqualität unter Berücksichtigung älterer Menschen Zentrale Planungsgrundlagen zur Berücksichtigung des demographischen Wandels Umsetzungskonzepte und Handlungsprogramme Anhang Literaturverzeichnis Abbildungsverzeichnis Tabellenverzeichnis 149 Inhaltsverzeichnis BMVBS-Online-Publikation 09/2010

4 Nahverkehrsplanung unter besonderer Berücksichtigung der Belange älterer Menschen 4 1 Einleitung Nahverkehrspläne bilden die Grundlage der Angebotsgestaltung im Öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV). Für diese Angebotsgestaltung können unterschiedliche Ziele wie Umweltstandards, Erreichbarkeit oder wirtschaftlicher Betrieb miteinander im Konflikt stehen. Auch die Ansprüche unterschiedlicher Nutzergruppen können miteinander im Konflikt stehen. Beispiele sind Pendler, die ihren Weg schnell zurücklegen wollen und in ihrer Bewegungsfähigkeit eingeschränkte ältere Menschen, die kürzere Fußwege und damit eine engmaschigere Erschließung benötigen. Andererseits gibt es Angebotsqualitäten, die allen Nutzergruppen gleichermaßen zu Gute kommen: Zuverlässigkeit, Pünktlichkeit, Anschlussicherung. Die Aufgabenträger des Nahverkehrs sind mit der Frage konfrontiert, die Interessen und Ziele abzuwägen und ein Nahverkehrsangebot zu entwickeln, das eine möglichst hohe Qualität bei wirtschaftlichem Betrieb ermöglicht. Ein Weg dazu kann die bessere Berücksichtung unterschiedlicher Zielgruppen sein. In fast allen Regionen Deutschlands werden die Anzahl und der Anteil älterer Menschen zunehmen. Die Nahverkehrsplanung thematisiert ältere Menschen bisher fast ausschließlich in Zusammenhang mit Barrierefreiheit. Die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit den Interessen älterer Menschen zeigt jedoch, dass Barrierefreiheit alleine nicht ausreicht, um deren Mobilität zu sichern. Es gibt zahlreiche weitere Handlungsansätze, um ältere Menschen (wieder) an den ÖPNV heran zu führen und sie als Kunden zu gewinnen. Die Empfehlungen dieses Leitfadens sind ein Ergebnis des Forschungsprojektes Daseinsvorsorge und Dienstleistungsqualität in der Nahverkehrsplanung unter besonderer Berücksichtigung der Belange älterer Verkehrsteilnehmer des Forschungsprogramms Stadtverkehr (FoPS). Die methodischen Grundlagen und weitere Ergebnisse u. a. zur Praxis der Nahverkehrsplanung wurden in der BMVBS- Online-Publikation Nr. 5/2010 veröffentlicht. Dieser Leitfaden orientiert sich in seinem Aufbau an der zunehmenden Konkretisierung der Aussagen im Zuge eines Planungsprozesses. Kapitel 2 setzt sich mit grundlegenden Begriffen, der Zielfindung und dem aktuellen Thema Dienstleistungsqualität auseinander. Kapitel 3 stellt die Folgen des demographischen Wanldels für Betrieb und Planung des öffentlichen Personennahverkehrs zusammen. Kapitel 4 erläutert mögliche Einschränkungen, denen die Mobilität älterer Menschen unterworfen ist, stellt deren Verkehrsverhalten dar und formuliert auf dieser Basis Anforderungen älterer Menschen an den ÖPNV. Im Kapitel 5 wird der gesellschaftliche Prozess der Verkehrsplanung für die Nahverkehrsplanung konkretisiert. Das abschließende Kapitel 6 enthält konkrete Praxistipps zu neun zentralen Handlungsfeldern, die einen Beitrag zur Mobilitätssicherung älterer Menschen und zu ihrer Gewinnung als interessante Kundengruppe für den öffentlichen Personennahverkehr beitragen können. Zahlreiche gute Beispiele machen die Hinweise anschaulich. Einleitung BMVBS-Online-Publikation 09/2010

5 Nahverkehrsplanung unter besonderer Berücksichtigung der Belange älterer Menschen 5 2 Daseinsvorsorge und Dienstleistungsqualität in der Nahverkehrsplanung Als strategisches Instrument der mittel- und langfristigen Planung des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) erstellen die zuständigen Aufgabenträger den Nahverkehrsplan. Darin thematisieren sie im Wesentlichen die Angebotsplanung, in vielen Fällen aber auch Infrastrukturbelange. Der Nahverkehrsplan hat dabei sowohl eine Integrationsfunktion (flächendeckendes Verkehrsnetz, verschiedene Bedienungsformen und deren Verknüpfung, einheitliche Ausstattungsstandards) als auch eine Koordinationsfunktion (zwischen Verkehrsunternehmen, benachbarten Aufgabenträgern und Aufgabenträgern von ÖPNV und SPNV, kreisangehörigen Städten und Gemeinden). Der Nahverkehrsplan stellt sicher, dass die Gestaltung des ÖPNV durch die kommunalen Verwaltungen nachvollziehbar und transparent geschieht. Außerdem dient der Nahverkehrsplan bei vielen kommunalen Verwaltungen als Instrument der Selbstbindung und als Argumentationshilfe in öffentlichen und politischen Diskussionen. 2.1 Der ÖPNV - eine Aufgabe der öffentlichen Hand Mit der Novelle des Personenbeförderungsrechts Mitte der 1990er Jahre haben sich die Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten für den öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) und die Planungsinstrumente deutlich verändert. Die Novelle des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG 1996) führte den Begriff der Aufgabenträger ein. Die Aufgabenträger haben die Aufgaben- und Finanzverantwortung sowie die Möglichkeit und Verpflichtung, den öffentlichen Personennahverkehr in ihrem Bereich zu gestalten. Konkretisiert wird die Rolle der Aufgabenträger in den ÖPNV-Gesetzen der Länder. Eine Ausnahme bildet Hamburg, das kein eigenes ÖPNV-Gesetz erlassen hat. In den meisten Bundesländern sind Verkehrsverbünde oder Landesgesellschaften die Aufgabenträger für den Schienenpersonennahverkehrs (SPNV). Sie sind zuständig für den Verkehr mit Vollbahnen im Nahverkehr gemäß dem Allgemeinen Eisenbahngesetz (AEG). Aufgabenträger für den übrigen ÖPNV (auch straßengebundener ÖPNV) sind überwiegend die kreisfreien Städte und Landkreise. In Ihre Zuständigkeit fällt also der Nahverkehr mit Bussen, Straßenbahnen, U-Bahnen und O-Bussen. Gemäß dem Regionalisierungsgesetz (RegG) ist die Sicherstellung einer ausreichenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr ( ) eine Aufgabe der Daseinsvorsorge. ( 1 Abs. 1 RegG). Auch die meisten Landesgesetze definieren die Sicherstellung eines ausreichenden ÖPNV als einen Teil der Daseinsvorsorge. Dabei besteht in der Planungspraxis kein einheitliches Verständnis des Begriffs der Daseinsvorsorge. Vielmehr lassen sich drei Auffassungen des Begriffs der Daseinsvorsorge erkennen: Daseinsvorsorge und Dienstleistungsqualität in der Nahverkehrsplanung BMVBS-Online-Publikation 09/2010

6 Nahverkehrsplanung unter besonderer Berücksichtigung der Belange älterer Menschen 6 In der verkehrsplanerischen Literatur (u. a. Kirchhoff und Tsakarestos 2007: 1; FGSV 2009: 24) wird unter Daseinsvorsorge häufig eine Grundsicherung der Erreichbarkeit verstanden. Eine Analyse von 50 zufällig ausgewählten Nahverkehrsplänen1 zeigte dieses Begriffsverständnis allerdings nur in wenigen Plänen (BMVBS 2010: 39 f.). Ein eher staatswissenschaftliches Verständnis von Daseinsvorsorge weist dem Begriff kein inhaltliches Ziel zu, sondern betrachtet ihn als Verantwortungszuweisung an die öffentliche Hand (vgl. Barth 2000: 82). Diese Auffassung kommt der ursprünglichen Idee von Daseinsvorsorge nahe (Forsthoff 1958: 23), die eine Verantwortung der öffentlichen Hand für solche Güter und Dienstleistungen sieht, die der Markt nicht erbringen kann, die aber für die Gesellschaft notwendig sind. Dieser Interpretation folgten ebenfalls nur wenige der untersuchten Nahverkehrspläne (BMVBS 2010: 39 f.). Etwas häufiger wird der Begriff als Zuständigkeitszuweisung verstanden, die zusätzlich Ziele begründet, die über die Sicherung der Erreichbarkeit hinausgehen (BMVBS 2010: 39 f.). So formuliert beispielsweise der Rhein- Main-Verkehrsverbund, dass der ÖPNV die Mobilität zwischen Wohnstandorten und Arbeits-, Bildungs-, und Versorgungs- sowie Freizeit- und Erholungsstätten ökologisch verträglich sicherstellen soll (Rhein-Main- Verkehrsverbund 2004: 11). In der überwiegenden Zahl der Pläne wurde der Begriff der Daseinsvorsorge dagegen nicht verwendet oder nur auf ihn verwiesen, ohne dass ein bestimmtes Begriffsverständnis deutlich wird (BMVBS 2010: 39 f.). In der Praxis der Nahverkehrsplanung zeigt sich also ein uneinheitliches Verständnis des Begriffs der Daseinsvorsorge. Planungsverantwortliche bei den Aufgabenträgern sehen in dem Begriff teilweise eine Zuständigkeitsbestimmung oder die Verpflichtung der Erreichbarkeitssicherung. Vielfach vermeiden sie den Begriff wegen seiner Unbestimmtheit. In jedem Fall einheitlich ist das Bild in einem Punkt: Die Aufgabenträger nehmen ihre Zuständigkeit für die Planung und Gestaltung des ÖPNV und die damit verbundene Verantwortung an. 2.2 Ziele und Zielkonflikte Die ÖPNV-Gesetze der Bundesländer enthalten Ziele, die mit dem ÖPNV erreicht werden sollen. Genannt werden vor allem umweltpolitische Ziele, daneben auch verkehrs- und raumordnungspolitische Ziele sowie die Berücksichtigung bestimmter Nutzergruppen. 1 Im Rahmen dieses Projektes wurden bundesweit 50 Nahverkehrspläne zufällig ausgewählt und vereinfacht analysiert. Die Ergebnisse dieses Screenings sind in der BMVBS-Online-Publikation 5/2010 dokumentiert. Diese ist verfügbar unter Menüpunkt Veröffentlichungen, Untermenü: BBMVBS-Veröffentlichungen, Unterpunkt: BMVBS-Online-Publikationen. Daseinsvorsorge und Dienstleistungsqualität in der Nahverkehrsplanung BMVBS-Online-Publikation 09/2010

7 Nahverkehrsplanung unter besonderer Berücksichtigung der Belange älterer Menschen Zielfelder Verkehr, Umwelt und Raumordnung In fast allen Bundesländern soll der ÖPNV einen Beitrag zum Umweltschutz leisten (Tabelle 1). Dazu können auch die strategischen Ziele der Verlagerung von Verkehr vom MIV auf den ÖPNV, eines möglichst frühzeitigen Übergangs vom MIV auf den ÖPNV sowie der Ausbau des ÖPNV als ( attraktive bzw. vollwertige ) Alternative zum MIV gezählt werden. Wesentlich seltener werden Ziele in Bezug auf das Verkehrssystem, wie die Schaffung eines integrierten Gesamtverkehrssystems oder die Verbesserung der Infrastruktur genannt. Auch das raumordnungspolitische Ziel der Herstellung und Sicherung gleichwertiger Lebensverhältnisse wird nur von einem Teil der Länder in den ÖPNV-Gesetzen genannt. Zusammenhänge zwischen der räumlichen Struktur der Länder und den jeweils genannten Zielen, zum Beispiel eine besondere Betonung der Verlagerung auf den ÖPNV in den Stadtstaaten, sind nicht feststellbar. Weitere Ziele des ÖPNV nennen die Länder in ihren Landesentwicklungsplänen, Landesentwicklungsprogrammen und Verkehrsplänen unterschiedlicher Art. Auch die Regionalpläne enthalten häufig Ziele für den ÖPNV. Schließlich werden die Aufgabenträger durch verschiedene Vorschriften zu einem wirtschaftlichen Umgang mit öffentlichen Mitteln angehalten. Tabelle 1: Ziele der ÖPNV-Gesetze der Länder zu Verkehr, Umwelt und Raumordnung Berlin Brandenburg Baden- Württemberg Bayern Bremen Hessen Mecklenburg- Vorpommern Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Sachsen-Anhalt Sachsen Schleswig-Holstein Thüringen Umweltschutz X X X X X X X X X X X X X X Verlagerung vom MIV auf den ÖPNV X X X X X Möglichst frühzeitiger Übergang vom MIV auf den ÖPNV X X X ( attraktive bzw. vollwertige Alternative zum MIV X X X X X X X X X Integriertes Gesamtverkehrssystem X X X X X X X Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur X X X X X Herstellung und Sicherung gleichwertiger Lebensverhältnisse X X X X X X Quelle: Eigene Zusammenstellung nach den ÖPNV-Gesetzen der Bundesländer Daseinsvorsorge und Dienstleistungsqualität in der Nahverkehrsplanung BMVBS-Online-Publikation 09/2010

8 Nahverkehrsplanung unter besonderer Berücksichtigung der Belange älterer Menschen 8 In der Praxis werden diese Ziele von vielen Nahverkehrsplänen bereits genannt. Häufig besteht jedoch eine Lücke zwischen der allgemeinen Formulierung dieser Ziele und ihrer regionalen Konkretisierung und Operationalisierung zu messbaren Standards (BMVBS 2010: 25 ff.). Andererseits werden häufig definierte Standards nicht aus den Zielen der ÖPNV-Gesetze hergeleitet (ebd.). Die Konkretisierung von Zielen ist jedoch eine wichtige politische Entscheidung bei der Gestaltung des ÖPNV, die im Rahmen der Nahverkehrsplanung transparent vollzogen werden sollte (vgl. Abschnitt 5.3, Seite 52) Unterschiedliche Ansprüche der Fahrgäste Neben den umwelt-, verkehrs- und raumordnungspolitischen Zielen bestehen seitens verschiedener Nutzergruppen unterschiedliche Ansprüche an den ÖPNV. Viele Länder tragen in ihren ÖPNV-Gesetzen der Nahverkehrsplanung die Berücksichtigung unterschiedlicher Nutzergruppen auf. Besonders häufig werden Frauen und ältere Menschen genannt (Tabelle 2). Tabelle 2: Verweise auf Nutzergruppen in den ÖPNV-Gesetzen der Länder Berlin Brandenburg Bayern Bremen Hessen Nieder-sachsen Baden- Württemberg Mecklenburg- Vorpommern Nordrhein- Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Sachsen-Anhalt Sachsen Schleswig-Holstein Thüringen Berücksichtigung verschiedener Gruppen X X X X X X X X X X X x X X X Berücksichtigung von Frauen X X X X X X X X X X Berücksichtigung von älteren Menschen X X X X X X X Quelle: Eigene Zusammenstellung In Nahverkehrsplänen wird häufig davon ausgegangen, dass die Verbesserung des ÖPNV-Systems für eine schwächere Nutzergruppe, zum Beispiel für Behinderte, für alle Nutzergruppen Verbesserungen schafft (BMVBS 2010: 48). Dies ist in dieser Pauschalität aber nicht immer richtig. Beispielhaft können die Interessen von Erwerbstätigen und Schülern (je ohne Mobilitätseinschränkungen), teilzeiterwerbstätigen Müttern mit Kindergartenkindern und älteren Menschen mit Mobilitätseinschränkungen betrachtet werden (Tabelle 3). Die unterschiedlichen Interessen beziehen sich auf fast alle Bereiche der Angebotsplanung, auf die Netzstruktur, die Bedienungszeiten und Bedienungshäufigkeit, auf die Gestaltung der Haltestellen und Fahrzeuge. Die Orientierung an den Ansprüchen eingeschränkt mobiler älterer Menschen wird die Erreichbarkeit und einfache Nutzbarkeit des ÖPNV-Angebots in den Mittelpunkt stellen. Aufgrund kurzer Zu- und Abgangswege und damit kurzer Halte- Daseinsvorsorge und Dienstleistungsqualität in der Nahverkehrsplanung BMVBS-Online-Publikation 09/2010

9 Nahverkehrsplanung unter besonderer Berücksichtigung der Belange älterer Menschen 9 stellenabstände, zahlreicher Direktverbindungen und längerer Übergangszeiten für Umstiege wird das ÖPNV-Angebot über größere Entfernungen eher langsam sein. Damit verliert es für Erwerbstätige an Attraktivität und somit an Potenzial zur Umweltentlastung durch Verkehrsverlagerung. Selbst Ansprüche im Bereich der Barrierefreiheit sind mit Konflikten verbunden: Sie sind zwar für alle Gruppen bequemer, für die meisten aber eher unwichtig. Da sie aber die Kosten erhöhen, reduzieren sie bei gleichem Mitteleinsatz die Spielräume für Angebotsverbesserungen für andere Gruppen oder senken die Wirtschaftlichkeit. Hinzu kommen unterschiedliche Quelle-Ziel-Beziehungen und Nachfragezeiten der Gruppen sowie im Detail unterschiedliche Ansprüche zum Beispiel von Seh- und Gehbehinderten. Tabelle 3: Interessenkongruenzen und Interessenkonflikte unter ausgewählte Nutzergruppen Erwerbstätige ohne Mobilitätseinschränkungen Schüler weiterführender Schulen ohne Mobilitätseinschränkungen Teilzeiterwerbstätige Mütter mit Kindergartenkindern Ältere, eingeschränkt mobile Personen vorrangige Aktivitäten (Orte) Arbeitsplatz Schule Arbeitsplatz, Kindergarten, Einkauf medizinische Versorgung, Einkäufe, alltägliche Freizeit hohe Geschwindigkeit kurze Zugangswege Direktverbindungen längere Übergangszeiten beim Umsteigen wichtig teilweise wichtig wichtig unwichtig unwichtig unwichtig wichtig wichtig unwichtig unwichtig teilweise wichtig wichtig unerwünscht unerwünscht wichtig wichtig Pünktlichkeit wichtig wichtig wichtig wichtig Anschlusssicherung wichtig wichtig wichtig wichtig hohe Bedienungshäufigkeit wichtig (abhängig von Arbeitszeitregelung) teilweise wichtig, teilweise Fahrten für den Schülerverkehr organisiert wichtig unwichtig Sitzplatzverfügbarkeit abhängig von Fahrtweite abhängig von Fahrtweite teilweise wichtig wichtig Barrierefreiheit unwichtig unwichtig teilweise wichtig wichtig Quelle: Eigene Zusammenstellung Daseinsvorsorge und Dienstleistungsqualität in der Nahverkehrsplanung BMVBS-Online-Publikation 09/2010

10 Nahverkehrsplanung unter besonderer Berücksichtigung der Belange älterer Menschen 10 Umgekehrt ist es wichtig auch Interessenkongruenzen von Nutzergruppen zu erkennen und diese gegebenenfalls in den Mittelpunkt der ÖPNV-Strategie zu stellen. Solche Interessenkongruenzen betreffen vor allem die Zuverlässigkeit des Systems, die Pünktlichkeit und die Sicherung von Anschlüssen (rot in Tabelle 3). Mit diesen Interessenkongruenzen und Interessenkonflikten ist im Rahmen der Nahverkehrsplanung umzugehen. Aus ihrer Gewichtung können sich unterschiedliche Folgerungen für die Gestaltung des Nahverkehrssystems (oder seiner Teile) ergeben, die transparent dargestellt werden sollten Zielkonflikte Die Festlegung der Ziele und ihre Abwägung bei Zielkonflikten bilden wesentliche Entscheidungen im Rahmen der Nahverkehrsplanung. Vereinfachend können beispielhaft drei Oberziele betrachtet werden, die mit dem ÖPNV verfolgt werden (können): Dies sind in der sozialen Dimension die Mobilitätssicherung, in der ökologischen Dimension die Umweltentlastung und in der ökonomischen Dimension die Kostendeckung des Angebots. Auf Basis dieser drei möglichen Ziele lassen sich unterschiedliche Strategien der ÖPNV-Planung skizzieren. Abbildung 1 spitzt anhand von Zielgewichten mögliche Strategien zu. Daneben sind auch andere Ziele wie die Stärkung der Zentren, die Verbesserung der Verkehrsverhältnisse oder die Stärkung der Funktionsfähigkeit einer Stadt insgesamt möglich. Eine Strategie der Mobilitätssicherung (rot in Abbildung 1) könnte sich vor allem an den Ansprüchen von Personen ohne Pkw und Personen mit Mobilitätseinschränkungen orientieren. Konzeptionelle Schlussfolgerungen wären ein flächendeckend barrierefreies Netz mit zahlreichen Direktverbindungen und geringen Haltestellenabständen. Ein solches ÖPNV-System würde aber nur eine relativ geringe Systemgeschwindigkeit erreichen und wäre damit nur für wenige Personen mit Pkw eine attraktive Alternative. Die Effekte zur Entlastung der Umwelt und der Kostendeckungsgrad blieben gering. Eine Strategie der Umweltentlastung (grün in Abbildung 1) zielte auf eine Verlagerung des motorisierten Individualverkehrs (MIV) zum ÖPNV und auf einen schadstoffarmen und leisen Betrieb des ÖPNV. Konzeptionell könnte sich eine solche Strategie auf aufkommensstarke MIV-Relationen konzentrieren und auf diesen Verbindungen ein besonders hochwertiges Angebot bieten. Dieses Netz könnte Lücken der Erreichbarkeitssicherung aufweisen und unter Umständen aufgrund des hohen Standards nur eine geringe Kostendeckung erreichen. Eine Strategie, die die Wirtschaftlichkeit des Angebots in den Mittelpunkt stellt, (blau in Abbildung 1) legte das Augenmerk vor allem auf die Belastung des öffentlichen Haushalts. Ein entsprechendes ÖPNV-Konzept würde sich auf ertragsstarke Linien beschränken. Das Netz würde entsprechende Lücken und damit auch Lücken der Erreichbarkeitssicherung aufweisen. Die Umwelteffekte würden zumindest in Räumen mittlerer und geringer Dichte gering bleiben, da die Angebotsstandards relativ niedrig wären. Daseinsvorsorge und Dienstleistungsqualität in der Nahverkehrsplanung BMVBS-Online-Publikation 09/2010

11 Nahverkehrsplanung unter besonderer Berücksichtigung der Belange älterer Menschen 11 Abbildung 1: Pointierte Strategie-Typen der Nahverkehrsplanung auf Basis von drei möglichen Oberzielen Eigene Darstellung Jedes abstrakte Zielsystem impliziert also Zielkonflikte und führt im Grundsatz zu spezifischen Strategien, die aus dem jeweiligen politischen Willen und der Situation vor Ort herzuleiten sind. Eine in Abbildung 1 nicht dargestellte zentrale Position, die den drei dargestellten Zieldimensionen gleiches Gewicht gibt, lässt sich am ehesten in hoch verdichteten Räumen realisieren, die gleichzeitig eine hohe wirtschaftliche Prosperität aufweisen. Je geringer die verfügbaren finanziellen Mittel, umso wichtiger wird in der Regel der Aspekt der Kostendeckung. Bei einem insgesamt geringen Nachfragepotenzial - also auf nachfrageschwachen Relationen, in nachfrageschwachen Räumen oder Zeiten - reduzieren sich die drei hier dargestellten Oberziele weitgehend auf die Dimensionen der Erreichbarkeitssicherung und der Kostendeckung, da auf einem Niveau der Mindestbedienung kaum mit Verlagerungseffekten vom MIV zum ÖPNV zu rechnen. In der Regel werden diese Zielvorstellungen wie auch weitere Ziele, zum Beispiel die Stärkung von Zentren oder die Entlastung des Straßennetzes, innerhalb des Bedienungsgebiets nach Teilräumen und innerhalb der Betriebszeit nach Zeiträumen differenziert. Gilt es etwa in den Siedlungskernen oder entlang wichtiger Achsen den ÖPNV als Konkurrenz zum MIV zu entwickeln, kommen für dünner Daseinsvorsorge und Dienstleistungsqualität in der Nahverkehrsplanung BMVBS-Online-Publikation 09/2010

12 Nahverkehrsplanung unter besonderer Berücksichtigung der Belange älterer Menschen 12 besiedelte Gebiete geringere Standards zur Anwendung, die allein auf eine Erreichbarkeitssicherung hinauslaufen. Entsprechendes gilt auch im Vergleich von Hauptverkehrszeiten mit Neben- und Schwachverkehrszeiten. Diese Entscheidungen in einem transparenten Verfahren zu fällen, wird durch die systematische Erarbeitung eines Nahverkehrsplans erleichtert (Abschnitt 5.1 Relevanz eines vollständigen Planungsprozesses, Seite 48). 2.3 Rechtliche Stellung und wachsende Bedeutung von Nahverkehrsplänen Nahverkehrspläne wurden 1996 durch die Novelle des Personenbeförderungsgesetzes eingeführt. Sie sind von den Aufgabenträgern aufzustellen, zu beschließen und bilden den Rahmen für die Entwicklung des öffentlichen Personennahverkehrs. Nahverkehrspläne definieren das öffentliche Verkehrsinteresse im Rahmen der Vergabe von Liniengenehmigungen im Nahverkehr und bilden die Grundlage für die Vergabe gemeinwirtschaftlicher Verkehre. Zudem entwickeln sie sich immer mehr zum zentralen strategischen Planungsinstrument für den ÖPNV. Gegenüber den Ansprüchen einer integrierten Verkehrsplanung erscheint die Nahverkehrsplanung die Planung allein für den ÖPNV wie ein Relikt vergangener Zeit. Daher ist die Verbindung dieser sektoralen ÖPNV-Planung mit weiteren Planungen, vor allem mit der Verkehrsentwicklungsplanung und der Flächennutzungsplanung, von besonderer Bedeutung Nahverkehrspläne als Abwägungsbelang bei der Liniengenehmigung Nahverkehrspläne sind zunächst behördeninterne 2 Dokumente in der Kommunikation zwischen Aufgabenträgern und Genehmigungsbehörden, die den Rahmen für die Entwicklung des ÖPNV bilden (vgl. PBefG 8 Abs. 3). Sie sind von den Genehmigungsbehörden meist den Regierungspräsidien bei der Genehmigung von Linienverkehren zu berücksichtigen. Liniengenehmigungen werden als Verwaltungsakt erlassen und sind dementsprechend Abwägungsentscheidungen. Die Inhalte der Nahverkehrspläne werden also von der Genehmigungsbehörde gegen andere Belange abgewogen. Daher sind die Inhalte der Nahverkehrspläne nicht verbindlich: Sie stehen in einem Spannungsfeld zwischen dem Grundrecht der Verkehrsunternehmen, im Rahmen ihrer Berufsfreiheit Nahverkehrsdienstleistungen anzubieten, und der Verantwortung der Kommunen, den ÖPNV als Teil der Daseinsvorsorge zu entwickeln. Zur Berücksichtigung dieser Berufsfreiheit sieht 8 III PBefG eine Mitwirkung der Verkehrsunternehmen bei der Aufstellung von Nahverkehrsplänen vor (Abbildung 2). 2 Davon unberührt ist die Veröffentlichungspflicht der Nahverkehrspläne in den Bundesländern Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt und Schleswig- Holstein. Daseinsvorsorge und Dienstleistungsqualität in der Nahverkehrsplanung BMVBS-Online-Publikation 09/2010

13 Nahverkehrsplanung unter besonderer Berücksichtigung der Belange älterer Menschen 13 Abbildung 2: Nahverkehrspläne bei der Liniengenehmigung Eigene Darstellung Diesem Regelungsmechanismus entsprechend, ist auch der Rechtsschutz gegen Nahverkehrspläne eingeschränkt: Nahverkehrspläne als behördeninterne Dokumente sind nicht justiziabel. Von ihren Festsetzungen betroffene Anwohner oder auch Verkehrsunternehmer können nicht gegen sie vorgehen. Erst der Verwaltungsakt Liniengenehmigung entfaltet Rechtswirkung, gegen den mit den Instrumenten des Verwaltungsrechtes vorgegangen werden kann Nahverkehrspläne als zentrales öffentliches Planwerk für den ÖPNV Bei ihrer Einführung in den 1990 Jahren wurde den Nahverkehrsplänen nur eine geringe Bedeutung zugesprochen (Metz, Wente 1996: 21). Doch sind Nahverkehrspläne heute in der kommunalen Praxis etabliert. Sie entfalten jenseits ihres formal-rechtlichen Charakters sowohl gegenüber den Verkehrsunternehmen als auch innerhalb der Verwaltungen eine größere Verbindlichkeit, als angenommen wurde. Nahverkehrspläne haben sich zum zentralen Planungsinstrument für den öffentlichen Personennahverkehr entwickelt. Dies verdanken die Aufgabenträger und ihre Nahverkehrspläne zum einen dem Aufbau eigener planerischer Kompetenzen. Zum anderen wurde die Position der Aufgabenträger gegenüber den Verkehrsunternehmen durch europarechtliche Vorgaben gestärkt. Hierzu trugen z. B. die 4 Kriterien des Europäischen Gerichtshofs (vgl. EuGH 2003) und die Vorwirkungen der neuen EU-Verordnung 1370/2007 sowie geänderte Finanzierungsstrukturen, wie beispielsweise in Brandenburg (Hickmann et al. 2005: 46 ff.), bei: Dort fließen seit der Reform die Finanzmittel für den Schülerverkehr vom Land über die Aufgabenträger zu den Verkehrsunternehmen. Zuvor wurden diese direkt an die Verkehrsunternehmen bezahlt. Die planenden Verwaltungen schätzen die Nahverkehrspläne auch wegen ihrer selbst bindenden Funktion. Im politischen Raum dienen die Pläne nach ihrer Ver- Daseinsvorsorge und Dienstleistungsqualität in der Nahverkehrsplanung BMVBS-Online-Publikation 09/2010

14 Nahverkehrsplanung unter besonderer Berücksichtigung der Belange älterer Menschen 14 abschiedung als Argumentationshilfe. Schließlich können sie vor allem für gemeinwirtschaftliche Verkehre die von den Aufgabenträgern finanziert werden konkretere Regelungen enthalten und als Grundlage für Ausschreibungen und Verkehrsverträge dienen Steigende Bedeutung strategischer Planung Die Bedeutung dieser aktiven strategischen Planung durch die Aufgabenträger wird aufgrund der sich verändernden rechtlichen Rahmenbedingungen weiter steigen. Mittelfristig könnte das hier darstellte Planungsverfahren durch Vorgaben zur Strategischen Umweltprüfung (SUP) zu ergänzen sein. So unterliegen bereits heute die NVP niedersächsischer Agglomerationen einer SUP-Pflicht (vgl. Bongardt/Krummheuer 2008: 235 ff.), aus der sich spezifische formelle Anforderungen an das Verfahren ergeben. Rolle der Nahverkehrspläne im geänderten europäischen Rechtsrahmen Inwiefern die Implementierung der neuen Verordnung 1370/2007 in das deutsche Personenbeförderungsrecht die Rolle des NVP verändert, ist noch nicht absehbar. Tendenziell wird sowohl die Vergabe von gemeinwirtschaftlichen Verkehren als auch die Gewährung ausschließlicher Rechte im Rahmen der Genehmigung eigenwirtschaftlicher Verkehre als öffentlicher Dienstleistungsauftrag bzw. öffentliche Dienstleistungskonzession gesehen und unterliegt damit den vergaberechtlichen Anforderungen an Offenheit, Transparenz und Diskriminierungsfreiheit im europäischen Verkehrsmarkt. Der Nahverkehrsplan als Instrument könnte ein Beitrag sein, diesen Anforderungen gerecht zu werden. Allerdings wird sich seine Bedeutung erst zeigen können, wenn die Implementierung der VO 1370/2007 in das nationale Recht, insbesondere ins PBefG abgeschlossen ist. Nahverkehrsplanung als integrierte und strategische Planung Die Verkehrsentwicklung auf kommunaler und regionaler Ebene erfordert einen verkehrsträgerübergreifenden in die weitere räumliche Planung integrierte strategische Verkehrsplanung. Der geläufigste Begriff ist der der Verkehrsentwicklungsplanung. Innerhalb dieser strategischen Raum- und Verkehrsplanung erfordert die Planung des ÖPNV wie auch anderer Verkehrsträger weiterhin eine Konkretisierung. Diese Konkretisierung leistet für den ÖPNV die Nahverkehrsplanung als Prozess und der Nahverkehrsplan als beschlossenes Dokument. Die Nahverkehrsplanung erlaubt einerseits eine abstrakte Zieldefinition in Abstimmung mit der Regional- und der Flächennutzungsplanung sowie mit Fachplanungen, zu denen auch ein Verkehrsentwicklungsplan gehört. Gleichzeitig konkretisiert sie eine mittel- bis langfristige ÖPNV-Strategie, die weder durch eine kleinteiligere oder kurzfristigere Betriebsplanung noch in den übergreifenden Plänen zu leisten ist. Daseinsvorsorge und Dienstleistungsqualität in der Nahverkehrsplanung BMVBS-Online-Publikation 09/2010

15 Nahverkehrsplanung unter besonderer Berücksichtigung der Belange älterer Menschen Nahverkehrsplanung als Grundlage des Nahverkehrsplans Ein weiteres Ergebnis der Nahverkehrsplanung ist der Nahverkehrsplan als beschlossenem Dokument. Er ist von dem Prozess der Nahverkehrsplanung zu unterscheiden. Im Rahmen der Nahverkehrsplanung werden umfangreiche Analyseschritte und konzeptionelle Überlegungen durchgeführt und teilweise begründet verworfen. Diese müssen nicht zwingend in dem politisch beschlossenen Dokument des Nahverkehrsplans niedergelegt sein. Im Prinzip könnte sich der Nahverkehrsplan auf den beschlossenen konzeptionellen Teil der Nahverkehrsplanung beschränken. Wichtig bleibt es aber im Hinblick auf die Transparenz der Planung und Entscheidung, den Planungsprozess mit seinen Methoden und Ergebnissen sorgfältig zu dokumentieren. Dies kann auch in einem Erläuterungsbericht geschehen. Eine solche Dokumentation bildet auch die unverzichtbare Grundlage, um für die Nahverkehrsplanung der folgenden Generation aus dem vorherigen Planungsprozess zu lernen. Dabei setzt sich der Prozess der Nahverkehrsplanung kontinuierlich fort und findet im Beschluss des Nahverkehrsplans nur einen zwischenzeitlichen politischen Abschluss (ausführlicher in Kapitel 5, ab Seite 48). 2.4 Dienstleistungsqualität in der Nahverkehrsplanung Wie in den vorangegangen Abschnitten bereits angesprochen teilen sich die Planungskompetenzen zwischen Aufgabenträgern und Verkehrsunternehmen auf. Zunehmend bilden sich dabei Besteller-Ersteller-Strukturen aus. Die genaue Abgrenzung der Gestaltungsbereiche von Aufgabenträgern und Verkehrsunternehmen ist von Ort zu Ort unterschiedlich. Dennoch sind die Verkehrsunternehmen als Ersteller in jedem Fall für die Betriebsabwicklung und die Aufgabenträger als Besteller für die Definition des Leistungsangebotes und die Beachtung der Bedienungsstandards des Nahverkehrsplans verantwortlich (FGSV 2006a: 6). Zusätzlich haben die Fahrgäste ihre eigene Sicht auf das Produkt ÖPNV. Sie erleben das Gesamtangebot des ÖPNV nur in Ausschnitten und vergleichen diesen Ausschnitt mit anderen Verkehrsmitteln, zum Beispiel mit dem motorisierten Individualverkehr. Da die Fahrgeldeinnahmen im Verhältnis zu anderen Finanzströmen geringer als in vielen anderen Märkten sind, können die Fahrgäste das Angebot weniger beeinflussen als in anderen Märkten. Daher müssen die Aufgabenträger das Interesse der Allgemeinheit und die Interessen der Fahrgäste vertreten und in die Sicherung der Dienstleistungsqualität einbringen. An der Sicherung der Dienstleistungsqualität des ÖPNV sind also nicht zwei Akteure (Anbieter und Kundschaft), sondern mehr (u. a. Anbieter, Aufgabenträger und Kundschaft) beteiligt. Dienstleistungsqualität Dienstleistungsqualität bezeichnet den Grad, mit dem ein Angebot oder eine Leistung das vom Auftraggeber oder der Kundschaft erwartete Ziel erreicht. Im Fall der Nahverkehrsplanung bezieht sich Dienstleistungsqualität auf die erreichte Qualität der Verkehrsdienstleistung, vor allem aus Sicht des Fahrgastes und der Allgemeinheit, die beide vom Aufgabenträger vertreten werden. Daseinsvorsorge und Dienstleistungsqualität in der Nahverkehrsplanung BMVBS-Online-Publikation 09/2010

16 Nahverkehrsplanung unter besonderer Berücksichtigung der Belange älterer Menschen 16 Abbildung 3: Qualitätskreislauf nach DIN-EN Eigene Darstellung nach DIN-EN Abbildung 4: Erweiterter Qualitätskreislauf für den ÖPNV Eigene Darstellung Daseinsvorsorge und Dienstleistungsqualität in der Nahverkehrsplanung BMVBS-Online-Publikation 09/2010

17 Nahverkehrsplanung unter besonderer Berücksichtigung der Belange älterer Menschen 17 In der Norm DIN-EN wird Dienstleistungsqualität definiert als Reihe von Qualitätskriterien und geeigneten Maßnahmen, für die der Dienstleistungsanbieter [...] verantwortlich ist. Der Begriff Dienstleistungsqualität wird teilweise synonym mit Servicequalität verwendet, was ungenau ist, da Service im öffentlichen Nahverkehr nur einen Teil des Produktes umfasst. Für den öffentlichen Verkehr unterscheidet die DIN-EN vier Qualitätssichtweisen. In Abbildung 3 ist das Verhältnis zwischen Fahrgästen und Verkehrsunternehmen dargestellt, wenn das Verkehrsunternehmen aus eigenem Interesse Qualitätskontrollen durchführt. Die erwartete Dienstleistungsqualität ist der Qualitätsanspruch der Fahrgäste. Im Sinne moderner Qualitätsphilosophien stellt die erwartete Dienstleistungsqualität den zentralen Maßstab dar. Aus Sicht des Anbieters also des Verkehrsunternehmens werden die angestrebte und die erbrachte Dienstleistungsqualität unterschieden. Die angestrebte Dienstleistungsqualität beschreibt das Qualitätsniveau, das das Unternehmen erreichen will. Dieses Qualitätsniveau kann intern vom Unternehmen festgelegt oder mit dem Aufgabenträger vertraglich vereinbart sein. Die angestrebte Dienstleistungsqualität stellt einen Abgleich zwischen der von den Fahrgästen erwarteten Qualität und den zur Verfügung stehenden Ressourcen sowie sonstigen Rahmenbedingungen dar. Hinsichtlich der angestrebten Qualität müssen jeweils die Leistung und das Niveau, mit dem diese Leistung realisiert werden soll, dargestellt und ein Schwellenwert definiert werden, ab dem die Dienstleistung als nicht ausreichend erbracht gilt und Korrekturmaßnahmen ergriffen werden müssen (vgl. DIN-EN 13816: 7). Die erbrachte Qualität ist die vom Verkehrsunternehmen im jeweiligen Tagesgeschäft erreichte Qualitätsstufe (DIN-EN 13816: 7). Bei ihrer Messung ist die Sicht der Fahrgäste einzunehmen. Der Vergleich von erwarteter und erbrachter Dienstleistungsqualität zeigt die Leistungsfähigkeit des Anbieters. Die erbrachte Dienstleistungsqualität wird vom einzelnen Fahrgast jedoch nicht objektiv wahrgenommen. Er nimmt nur einen Ausschnitt der Leistung wahr. Diese subjektiv erlebte Leistung wird mit dem Begriff wahrgenommene Dienstleistungsqualität bezeichnet. Diese kann mit der vom Fahrgast explizit oder implizit erwarteten Dienstleistungsqualität verglichen werden. Sie ist der Maßstab der Kundenzufriedenheit. Im erweiterten Qualitätskreislauf ist zusätzlich der Aufgabenträger als politische Instanz dargestellt (Abbildung 4). Dies trägt dem Umstand Rechnung, dass der Aufgabenträger als Besteller von Verkehrsdienstleistungen sowohl das Angebot mit gestaltet, als auch als Kunde des Verkehrsunternehmens auf dem ÖPNV- Markt anzusehen ist (FGSV 2006a: 6).Abbildung 4 stellt das Verhältnis zwischen Fahrgästen, Aufgabenträger, Allgemeinheit und Verkehrsunternehmen dar. Der Aufgabenträger bestimmt mit der Definition der ausreichenden Verkehrsbedienung die vorgegebene Dienstleistungsqualität. Dabei sollte der Aufgabenträger die von den Fahrgästen wahrgenommene und erwartete Dienstleistungsqualität sowie die ergänzenden Anforderungen der Allgemeinheit berücksichtigen. Zu letzteren gehören die Wirtschaftlichkeit des ÖPNV, der Beitrag des ÖPNV zur Qualität des Gesamtverkehrssystems und der Funktionsfähigkeit der Städte und Regionen, die Daseinsvorsorge und Dienstleistungsqualität in der Nahverkehrsplanung BMVBS-Online-Publikation 09/2010

18 Nahverkehrsplanung unter besonderer Berücksichtigung der Belange älterer Menschen 18 Stärkung von Zentren und Umwelteffekte. Anschließend sollte der Aufgabenträger die von ihm gewünschte (vorgegebene) Dienstleistungsqualität vertraglich mit dem Verkehrsunternehmen vereinbaren, um die Übereinstimmung der vom Unternehmen angestrebten Qualität mit seinen Vorgaben zu sichern Qualitätsmanagement Allgemein können unter Qualitätsmanagement alle Tätigkeiten zum Leiten und Lenken einer Organisation (...) verstanden [werden], die sich auf die Qualität der Prozesse und Produkte beziehen. (FGSV 2007: 7). Soll ein Qualitätsmanagement durchgeführt werden, so müssen nach DIN-EN unter anderem sicher gestellt werden dass: (DIN-EN 13816: 9) 1. die expliziten und impliziten Erwartungen der Fahrgäste an die Qualität des ÖPNV identifiziert werden, 2. rechtliche, politische, finanzielle, technische und andere Sachzwänge berücksichtigt werden, 3. bestehende Qualitätsstufen und Bereiche, in denen Verbesserungen erfolgen können, ermittelt werden, 4. die Ziele unter Berücksichtigung der genannten Punkte definiert werden, 5. die Leistung gemessen wird, 6. Korrekturmaßnahmen ergriffen werden, 7. die Wahrnehmung der erbrachten Leistung durch die Fahrgäste ermittelt wird, 8. geeignete Aktionspläne vorbereitet und durchgeführt werden, um den Unterschied zwischen erbrachter und wahrgenommener Qualität sowie zwischen erwarteter und wahrgenommener Qualität verringert werden. Zusätzlich sollte der Aufgabenträger die weiteren Interessen der Allgemeinheit berücksichtigen (siehe oben). a) Zum Verhältnis von Nahverkehrsplan und Qualitätsmanagement Sowohl im Nahverkehrsplan als auch im Qualitätsmanagement ist es sinnvoll, konkrete Anforderungsprofile zu definieren. Um Widersprüche zwischen den Anforderungen des Nahverkehrsplans und den Anforderungen der Qualitätssicherung zu vermeiden, sollte sich die Auswahl der Messgrößen und der angestrebten Standards des Qualitätsmanagements am Nahverkehrsplan orientieren. So wird gleichzeitig sichergestellt, dass die Standards politisch legitimiert sind. Bei der Abstimmung der Anforderungen des Nahverkehrsplans und des Qualitätsmanagements ist gleichzeitig zu berücksichtigen, dass nicht alle Anforderungen eines Nahverkehrsplans von Verkehrsunternehmen beeinflussbar sind. So können z. B. Verspätungen im Busverkehr, die durch zu knapp kalkulierte Fahrzeugumläufe verursacht werden, vom einzelnen Verkehrsunternehmen beeinflusst werden. Nicht direkt beeinflusst werden, können dagegen Verspätungen, die durch hoch belastete Verkehrswege oder Wartezeiten auf verspätete Fahrzeuge anderer Verkehrsunternehmen entstehen. Daseinsvorsorge und Dienstleistungsqualität in der Nahverkehrsplanung BMVBS-Online-Publikation 09/2010

19 Nahverkehrsplanung unter besonderer Berücksichtigung der Belange älterer Menschen 19 Schließlich sollten die Qualitätskriterien und Standards mit benachbarten und ü- bergeordneten Aufgabenträgern abgestimmt bzw. Regeln über die gegenseitige Anerkennung oder Ausnahmen vereinbart werden. Zur Vorbereitung der politischen Entscheidung über die zu verfolgenden Ziele und Standards und zur Verbesserung der Umsetzungswahrscheinlichkeit der geplanten Maßnahmen, empfiehlt sich ein planerisches Vorgehen in mehreren Phasen. Ein guter Planungsprozess wie er in Kapitel 5 (ab Seite 48) dargestellt wird, erhöht die Chancen für einen guten ÖPNV. Daseinsvorsorge und Dienstleistungsqualität in der Nahverkehrsplanung BMVBS-Online-Publikation 09/2010

20 Nahverkehrsplanung unter besonderer Berücksichtigung der Belange älterer Menschen 20 3 Demographischer Wandel und ÖPNV Die wesentlichen Bestimmungsgrößen der Bevölkerungsentwicklung sind Veränderungen der Lebenserwartung, der Geburtenrate und Wanderungen. Die seit Langem in Deutschland steigende Lebenserwartung und eine Geburtenrate, die deutlich unterhalb der Reproduktionsrate liegt, führen zu einem veränderten Altersaufbau der Bevölkerung mit einem höheren Anteil älterer sowie einem geringeren Anteil jüngerer Menschen. Parallel sinkt die Bevölkerungszahl, sofern nicht stärkere internationale Zuwanderungsströme als bisher erwartet diesen Rückgang kompensieren. Infolge kontinuierlicher Zuwanderung aus dem Ausland bei gleichzeitigem Rückgang der ansässigen Bevölkerung steigt der Anteil der Bevölkerung mit Migrationshintergrund. Diese drei Elemente werden mit der Kurzform weniger, älter, bunter charakterisiert und unter dem Begriff des demographischen Wandels zusammengefasst. Diese Prozesse verlaufen regional unterschiedlich und stellen damit Städte, Gemeinden und Regionen vor unterschiedliche planerische Herausforderungen. 3.1 Räumliche Strukturen des demographischen Wandels Insgesamt erwarten die aktuellen Bevölkerungsprognosen bis 2025 nur einen geringen Rückgang der Einwohnerzahl von 2 % gegenüber Die Anzahl der Menschen ab 60 Jahren soll dabei um 5,8 Mio. (+28 %) steigen, während die jüngeren Altersgruppen deutlich abnehmen (unter 20 Jahre: -3,2 Mio., -20 % und 20 bis unter 60 Jahre: -4,2 Mio., -9 %) (eigene Berechnungen nach BBR 2008: 8). Dabei wird die Anzahl älterer Menschen in allen Teilräumen deutlich zunehmen. Der Anteil älterer Menschen an der Bevölkerung von Teilräumen wird stark bestimmt durch die wanderungsgeprägten Veränderungen in den anderen Altersgruppen. Räumlich differenzieren sich diese Entwicklungen teilweise deutlich (im Weiteren vor allem BBR 2008): Der Rückgang der Bevölkerung betrifft die neuen Länder stärker als die alten Länder. Dabei wird der Anteil älterer Menschen auch aufgrund der Abwanderung Jüngerer stark zunehmen. In peripheren Räumen werden sich der Rückgang der Bevölkerung und der Prozess der Alterung stärker vollziehen als in städtisch geprägten Räumen. Auch hier trägt die Abwanderung jüngerer Menschen aus den peripheren Räumen zu einer besonders starken Zunahme des Anteils der höheren Altersgruppen bei. In wirtschaftlich prosperierenden Räumen verbleibt eine kleiner werdende Gruppe von Städten und Gemeinden, die noch mit teils kräftigem Bevölkerungswachstum rechnen können. Hier werden der Sterbeüberschuss der Wohnbevölkerung und die Alterung durch nationale und internationale Zuwanderung teilweise überkompensiert. Demographischer Wandel und ÖPNV BMVBS-Online-Publikation 09/2010