Elektronische Verwaltung von Akten und Geschäftsprozessen. Studie zum aktuellen Stand des Records Management im öffentlichen Sektor

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1 Elektronische Verwaltung von Akten und Geschäftsprozessen Studie zum aktuellen Stand des Records Management im öffentlichen Sektor 1

2 Einleitung und Zusammenfassung Records Management unterstützt eine Organisation, physische und elektronische Geschäftsunterlagen während ihres gesamten Lebenszyklus optimal für die Geschäftsprozesse nutzbar zu machen und eine professionelle Archivierung zu gewährleisten. Der Begriff ist hierzulande noch wenig bekannt, wird aber in den kommenden Jahren stark an Bedeutung gewinnen. PricewaterhouseCoopers nahm dies zum Anlass, in einer breit angelegten Studie den aktuellen Stand des Records Management im öffentlichen Sektor der Schweiz zu erheben. Die Auswertung und Würdigung der Ergebnisse erfolgten vor dem Hintergrund eigener Erfahrungen in Records-Management-Projekten im öffentlichen und privaten Sektor. Auch wenn es schwierig ist, die vielfältigen Ergebnisse und Kommentare auf einen Punkt zu bringen, wollen wir an dieser Stelle zumindest einige interessante Erkenntnisse anführen: 56% der befragten Verwaltungsstellen haben laut eigenen Angaben akuten Platzbedarf in ihren Ablagen und Archiven. 52% geben an, nicht alle Akten innerhalb nützlicher Frist zu finden. 38% bezeichnen den Schutz ihrer Unterlagen vor unbefugtem Zugriff als mangelhaft. 84% sehen akuten Handlungsbedarf im Bereich Records Management. An erster Stelle steht bei der Beurteilung der Nutzenpotenziale eine Verbesserung der Kundenorientierung. Die von uns angefragten Stellen hegen hohe Erwartungen an künftige Records- Management-Projekte. Einige konnten bereits wichtige Projekte zur Zufriedenheit abschliessen. Die meisten jedoch haben noch keine grösseren Schritte gewagt. Wir gehen davon aus, dass sich dies in der nächsten Zeit ändern wird und immer mehr Records-Management-Projekte gestartet werden. Mit der vorliegenden Publikation möchten wir einen Beitrag dazu leisten, dass künftige Projekte von den bisherigen Erfahrungen profitieren und erfolgreich umgesetzt werden können. 2

3 Inhaltsverzeichnis Einleitung und Zusammenfassung 2 Records Management: ein logischer Schritt 4 Die veränderten Rahmenbedingungen 4 Was ist und kann Records Management? 6 Unsere Studie zum Stand des Records Management in der Schweiz 8 Wie wir vorgegangen sind 8 Die Bedeutung von Records Management nimmt zu 8 Was wird von Records Management erwartet? 10 Idealsystem gesucht 11 Es gibt noch kein Standardprodukt 13 Was kostet ein Records-Management-Projekt? 14 Fazit und Empfehlungen 16 Die Entscheidträger sind unsicher 16 Records Management erreicht dreierlei 16 Records-Management-Projekte sind Change-Management-Projekte 17 Empfehlungen auf Ebene Gesamtorganisation 18 Empfehlungen für einzelne Projekte 18 Weiterführende Informationen Tipps für erfolgreiche Records-Management- Projekte 21 PricewaterhouseCoopers Records-Management- Kontakte 22 3

4 Records Management: ein logischer Schritt Die veränderten Rahmenbedingungen Der Begriff Records Management ist in der Schweiz noch relativ wenig bekannt und wird in den kommenden Jahren aufgrund der gesellschaftlichen und technologischen Entwicklung stark an Bedeutung gewinnen. Unterlagen resp. Akten bilden die wichtigste Arbeitsgrundlage für öffentliche Verwaltungen. Zu den Papierdokumenten kommen dabei zunehmend Möglichkeiten der Bearbeitung und Speicherung elektronischer Unterlagen durch verschiedene Systeme sowie weitere Investitionen in das egovernment. Die öffentlichen Verwaltungen stehen vor neuen Herausforderungen: Gesellschaftlicher Wandel Die Arbeitswelt ist insgesamt komplexer geworden. Die Arbeitsteilung nimmt zu, ebenso die allgemeine Geschwindigkeit und Hektik. Gleichzeitig steigt die Menge und Vielfalt von Informationen in den unterschiedlichsten Formaten (Office-Dokumente, s, Internetseiten etc.). Wir müssen somit in immer weniger Zeit immer mehr Informationen verarbeiten und verwalten und bei Bedarf innert nützlicher Frist wiederfinden. Modernisierung der öffentlichen Verwaltungen Die öffentlichen Verwaltungen befinden sich in einem grossen Modernisierungsprozess, in dem die Aufgaben und die Form der Leistungserbringung thematisiert und weiterentwickelt werden. Die Anforderungen an die Qualität von Wissen und Informationen, die von den Mitarbeitenden der öffentlichen Verwaltungen für ihre Arbeit benötigt werden, steigen laufend. Gleichzeitig wird die Halbwertszeit der Gültigkeit dieser Unterlagen immer kürzer. Die Verwaltungstätigkeit wird heutzutage zunehmend in Prozessen organisiert. Die Ablage der Unterlagen erfolgt aber meistens nach anderen Kriterien. Fortschreitende Automatisierung Der Vernetzungsgrad der Verwaltungen steigt. Kooperationen auf horizontaler und vertikaler Ebene sowie mit weiteren Partnern beispielsweise in Form einer Public Private Partnership gewinnen an Bedeutung und werden häufig mit moderner Technologie unterstützt. Die Prozessautomatisierung und der vermehrte Einsatz von Datenbanken nehmen zu. Papiergebundene Unterlagen spielen aber weiterhin eine wichtige Rolle. Somit entstehen Geschäftsdossiers mit Dokumenten unterschiedlicher Medienformate. Aufgrund dieser Vielfalt von Schnittstellen und Datenformaten müssen die öffentlichen Verwaltungen ein systematisches Informationsmanagement betreiben. egovernment wird Realität Akzeptanz und Nutzung von webbasierten Anwendungen sind in der letzten Zeit stark gestiegen. Nach dem Aufbau von Portalen für einen verbesserten Zugang zu Dienstleistungen und Informationen stellt nun die elektronische, möglichst medienbruchlose Unterstützung der entsprechenden Prozesse den nächsten wichtigen Entwicklungsschritt dar. Damit erschliessen sich den öffentlichen Verwaltungen ganz neue Perspektiven zur Verbesserung der Qualität und Effizienz ihrer Geschäftsprozesse. 4

5 Records Management als Baustein von egovernment Für die Beherrschung und Weiterentwicklung der Verwaltungsprozesse sind Qualität, Verfügbarkeit und Sicherheit der Unterlagen als wichtigstes Produktionsgut von entscheidender strategischer Bedeutung. Ein professionelles Records Management ist die Voraussetzung dafür. Um die Gesamtproblematik der aktuellen Situation und den Ansatz von Records Management verstehen zu können, müssen vier Dimensionen betrachtet werden. Dies sind einerseits die physischen sowie elektronischen Quellen, aus denen die Vielfalt von Inhalten und Formaten in einem Dossier stammen. Und anderseits die organisatorischen und technischen Massnahmen, um diese Vielfalt in den Griff zu bekommen. Die herkömmlichen Instrumente reichen nicht mehr aus, um die Herausforderungen in diesen vier Dimensionen zu bewältigen. Dies haben die Resultate unserer Studie eindrücklich bestätigt. Ganzheitlicher Ansatz von Records Management: vier Dimensionen Organisatorische Massnahmen Strategische Massnahmen Change Management Geschäftskontrolle Standards/Terminologie Registratur- und Aktenplan Organisationsvorschriften Gesetzliche Grundlagen Elektronische Quellen Büromatik Informationssysteme Web SAP, Abacus Office-Dokumente Fax Papierunterlagen Web-Links Metadaten Prozessinformationen Registraturinformationen Notizen/Kommentare Inhalt eines Dossiers Web-Inhalte Informationen aus Spezialapplikationen Bilder, Grafiken PDF Audiovisuelle Daten Datenbankeinträge Archivverweise Physische Quellen Posteingang Druck Briefverkehr Papierarchiv Filmarchiv Fax Dokumenten-Management- Systeme Imaging Technische Massnahmen earchiving Barcode Workflow Geschäftskontrolle Elektronische Registratur 5

6 Was ist und kann Records Management? Unter Records Management verstehen wir eine Methode, die eine Organisation dabei unterstützt, physische und elektronische Geschäftsunterlagen während ihres gesamten Lebenszyklus optimal für die Geschäftsprozesse nutzbar zu machen und eine professionelle Archivierung zu gewährleisten. Records Management umfasst damit nicht nur die Einführung neuer technischer Lösungen, sondern insbesondere auch die Definition von entsprechenden Strategien und Standards sowie die Anpassungen der Aufbau- und Ablauforganisation. Records Management umfasst also die strategischen, organisatorischen und technischen Grundsätze, Massnahmen und Verfahren einer Organisation betreffend ihre Geschäftsunterlagen resp. Akten (in der Fachterminologie Records genannt). Records sind alle im Rahmen der Geschäftstätigkeit erstellten, genutzten und bewirtschafteten Informationen, d.h. die Gesamtheit der Informationsressourcen einer Verwaltung bzw. eines Unternehmens. Damit kann eine Vielzahl von unterschiedlichen Informationsarten und -typen gemeint sein wie beispielsweise Kontext- und Prozessinformationen, papierene Akten, s, Datenbankeinträge oder Daten aus Spezialapplikationen. Aus dieser Beschreibung können die folgenden Schlüsse gezogen werden: Records Management ist eine Grundlage für die Nachvollziehbarkeit der Geschäftstätigkeit und die Prozessbeherrschung, sichert die Kontrolle der Organisation über ihre Informationsressourcen, fördert die Informationskompetenz einer Organisation, zielt somit auf die Sicherstellung einer rechtskonformen Geschäftstätigkeit und den wirtschaftlichen Umgang mit Geschäftsunterlagen ab. Im Vergleich zu bisherigen Ansätzen besitzt Records Management eine ganzheitliche Perspektive und beinhaltet viele Elemente bereits bestehender Lösungen. So wird die Handhabung elektronischer Dokumente bereits seit längerem unter dem Begriff Document Management System (DMS) diskutiert, die Prozesskomponente von Geschäftstätigkeit wird durch so genannte Workflow-Management-Systeme (WMS) unterstützt, und auch zur elektronischen Archivierung bestehen etablierte Systeme. Records Management nimmt all diese bestehenden Perspektiven auf und verknüpft sie. Zentral für Records Management sind dabei die Prozess- und Dossiersicht sowie die Betrachtung des gesamten Lebenszyklus. Damit ist gemeint, dass der Entstehungskontext ebenso berücksichtigt und dokumentiert wird wie die Vernichtung oder Archivierung gegen Ende des Lebenszyklus. 6

7 ISO-Standard Records Management Die Grundanforderungen an ein professionelles Records Management sind im ISO-Standard definiert. Dabei werden vier Kriterien unterschieden: Zuverlässigkeit (reliability): Die Zuverlässigkeit von Unterlagen ist gegeben, wenn deren Inhalt eine glaubwürdige, vollständige und genaue Wiedergabe der in ihr nachgewiesenen Transaktionen, Aktivitäten oder Tatsachen darstellt, so dass diese bei nachfolgenden Transaktionen oder Aktivitäten als verlässliche Grundlage herangezogen werden können. Somit sind alle Geschäftsvorgänge in den Unterlagen korrekt verzeichnet und nachvollziehbar. Authentizität (authenticity): Authentische Geschäftsunterlagen sind a) eindeutig einer Person zuzuordnen (Ersteller wie auch Übermittler) und b) in ihren zeitlichen Umständen eines Geschäftsvorfalls jederzeit nachzuweisen und nachzuvollziehen. Zur Sicherstellung der Authentizität müssen die jeweiligen Bearbeiter autorisiert und identifizierbar sein. Hinzu kommt, dass die Unterlagen gegen unbefugte Einsichtnahme, Hinzufügung, Vernichtung, Veränderung, Nutzung und Unterdrückung geschützt sind. Integrität (integrity): Die Integrität von Unterlagen bezieht sich auf die Eigenschaft, vollständig und (auch langfristig) unverändert zu sein. Die Unversehrtheit bezieht sich hierbei neben dem Inhalt auch auf den Geschäfts-/Prozesskontext und auf die Struktur. Es ist erforderlich, dass Schriftgut gegen unbefugte Änderungen geschützt wird. Es ist zu bestimmen, welche Zusätze oder Anmerkungen zu den Unterlagen nach deren Erstellung hinzugefügt werden dürfen und wer dazu befugt ist. Zulässige Anmerkungen, Zusätze oder Streichungen in Akten sollten ausdrücklich angegeben und nachvollziehbar sein. Verständlichkeit und Benutzbarkeit (usability): Geschäftsunterlagen sind benutzbar, wenn sie nachgewiesen, wieder aufgefunden, dargestellt und verstanden werden können. Massnahmen und Verfahren sollten den Entstehungs- und Nutzungskontext von Geschäftsunterlagen sichern und adäquat darstellen. Die Verweise auf den Kontext der Geschäftsunterlagen sollten die Informationen beinhalten, die für ein Verständnis der Transaktionen erforderlich sind, bei denen die Unterlagen hervorgebracht oder bearbeitet/benutzt wurden. Es sollte möglich sein, Geschäftunterlagen im Kontext weiter gehender geschäftlicher Aktivitäten und Aufgaben festzustellen. Die Verbindungen zwischen Akten, die eine Abfolge von Aktivitäten dokumentieren, sollten gewahrt werden. 7

8 Unsere Studie zum Stand des Records Management in der Schweiz Wie wir vorgegangen sind PricewaterhouseCoopers hat in einer breit angelegten Studie den Stand des Records Management im öffentlichen Sektor der Schweiz erhoben. Im Rahmen einer elektronischen Umfrage wurden ausgewählte Ämter und Stabsstellen in allen Kantonen und den grösseren Städten untersucht. Zusätzlich zur elektronischen Umfrage wurden Interviews mit wichtigen Akteuren aus der Bundesverwaltung sowie mit Fachleuten und Projektverantwortlichen bei Kantonen und Städten geführt. Die Auswertung und Würdigung der Ergebnisse erfolgte vor dem Hintergrund eigener Erfahrungen in Records-Management-Projekten im öffentlichen und privaten Sektor. Die Bedeutung von Records Management nimmt zu Der Umgang mit Akten wirkt sich unmittelbar in der Qualität und Transparenz der Prozesse, in der Effizienz der Geschäftsabwicklung sowie letztlich in der Kundenzufriedenheit aus. Dementsprechend gross ist im Zeitalter der Informationsgesellschaft das Interesse an der elektronischen Führung von Akten. In diesem Sinne überrascht es wenig, dass die Mehrheit der Befragten Records Management als eines der wichtigen Themen ansieht. Ein Blick auf die heutige durchaus brisante Situation bestätigt, dass eine verstärkte Auseinandersetzung notwendig ist: 56% der befragten Verwaltungsstellen haben akuten Platzbedarf in ihren Ablagen und Archiven. 52% geben an, nicht alle Akten innerhalb nützlicher Frist zu finden. 51% sagen aus, dass nicht alle Mitarbeitenden den gültigen Akten- bzw. Registraturplan kennen. 48% sind der Meinung, dass die Organisationsvorschriften nicht mehr aktuell und den Mitarbeitenden nicht bekannt sind. 38% bezeichnen den Schutz ihrer Unterlagen vor unbefugtem Zugriff als mangelhaft. Da sich die Umfrage auf Verwaltungsstellen konzentriert hat, die aufgrund ihrer Tätigkeiten der Thematik besonders Rechnung tragen müssen, würde wohl eine Analyse der Gesamtverwaltung deutlich negativer ausfallen. Dieser Befund in einem Bereich von strategischer Bedeutung ist alarmierend. Aufgrund der zu erwartenden technologischen Entwicklung in den kommenden Jahren wird sich die Situation weiter verschärfen. Es besteht somit ein dringender Handlungsbedarf. 8

9 Die meisten der befragten Stellen sind sich der Gesamtproblematik bewusst. Die Herausforderungen werden aber noch nicht konsequent angegangen. Die wichtigsten Resultate zur Frage, ob Handlungsbedarf bestehe, können wie folgt zusammengefasst werden: Praktisch alle angefragten Stellen (84%) sehen konkreten Handlungsbedarf im Umfeld des Records Management. Trotzdem plant über ein Drittel (37%) der Befragten derzeit keine konkreten Projekte. Nur 11% planen in den kommenden zwölf Monaten ein Projekt; 58% planen erst mittelfristig eines. 79% der aktuellen Projekte befinden sich in Frühphasen, und lediglich 9% sind in der Einführungsphase. Aktueller Stand des Records Management im öffentlichen Sektor Registraturplan ungenügende Kenntnisse 51% Suche von Akten nicht in nützlicher Frist gefunden 52% Organisationsvorschriften nicht aktuell oder bekannt 48% Platz in Ablage/Archiv Platzprobleme in Ablage/Archiv 56% Schutz vor Zugriff nicht alle geschützt 38% 9

10 Was wird von Records Management erwartet? Die Erwartungen, die sich mit Records-Management-Projekten verbinden, sind sehr hoch. An erster Stelle steht bei der Beurteilung des Nutzenpotenzials eine Verbesserung der Kundenorientierung. Danach folgen Effizienzsteigerungen und Verbesserungen bezüglich Datensicherheit und Informationsqualität. Praxisbeispiele zeigen, dass nach häufigen anfänglichen Umstellungsschwierigkeiten die meisten Nutzenpotenziale sehr wohl erschlossen werden können. Ausgehend von diesem sehr optimistischen Bild erstaunt es, dass die Hürden bei der Einführung einer elektronischen Records-Management-Lösung als hoch eingestuft werden. Die wichtigsten Resultate bezüglich der Frage nach Hindernissen können wie folgt zusammengefasst werden: Die Punkte Hohe Abhängigkeit von der Technologie sowie Probleme bei der Systemintegration werden noch vor Akzeptanzprobleme und Risiken bezüglich Prozessveränderungen genannt. Die meisten Ämter sehen eine grosse Gefahr darin, den Anfangsaufwand zu unterschätzen. Die Gewährleistung der Datensicherheit wird als eher geringe Hürde eingestuft. Einschätzung der Nutzenpotenziale Bessere Kundenorientierung (insgesamt) sehr gering eher gering gross sehr gross Sekundenschnelles Auffinden von Akten Eliminierung von Mehrfachablagen Umfassende Zugriffsmöglichkeiten Verkürzung der Bearbeitungszeit Höhere Sicherheit vor Vernichtung, Diebstahl und Unauffindbarkeit von Akten Verringerung des Platzbedarfs Zeiteinsparung beim Archivunterhalt Höhere Prozess-Transparenz Besserer Austausch von Dokumenten mit Dritten Document/Records Management zur medienbruchlosen Geschäftsabwicklung Document/Records Management als Enabling -Plattform für egovernment-vorhaben Minimierung des Papierverbrauchs 10

11 Beurteilung der Hindernisse bei der Einführung einer Records-Management-Lösung sehr gering eher gering gross sehr gross Unterschätzter Anfangsaufwand Hohe Abhängigkeit von der Technologie Organisatorische Hürden Ungewohntes (neues) Handling der Dokumente Probleme bei der Systemintegration Akzeptanzprobleme Risiken bezüglich Prozessveränderungen Gewährleistung der Datensicherheit Idealsystem gesucht Ausgangslage und Lösungsansätze sind in den untersuchten Projekten sehr unterschiedlich. Es gibt Verwaltungen, die schon lange eine IT-gestützte Vorgangsbearbeitung umgesetzt haben, und andere, welche noch keinerlei Erfahrungen auf diesem Gebiet sammeln konnten oder wollten. Dementsprechend vielfältig sind die aktuellen Projekte. Technologisch wird ein Idealsystem gewünscht, welches vielerlei abdeckt: elektronische Archivierung und Aktenführung, Workflow zur elektronischen Prozessführung und Vorgangsbearbeitung sowie Geschäftskontrolle und Prozessauswertung. Gleichzeitig ist man sich bewusst, dass ein solches Gesamtsystem gerade für kleinere Organisationseinheiten aus Kosten-, Nutzen- und Risikoüberlegungen wenig Sinn macht. Deshalb wird den in der Regel kostenintensiveren Workflow-Systemen weniger Bedeutung beigemessen als den übrigen Massnahmen und Lösungen. Ein Beispiel für einen umfassenden Ansatz ist das Projekt GEVER (Geschäftsverwaltung) der Bundesverwaltung. Die GEVER-Basislösung also vorgangsgesteuerte, elektronische Geschäftsabwicklung setzt sich zusammen aus den Bereichen Aktenführung und Dokumentenverwaltung, elektronische Prozessführung und Geschäftskontrolle. Der GEVER-Standard für die schweizerische Bundesverwaltung korrespondiert mit DOMEA in Deutschland und ELAK in Österreich. DOMEA steht für Dokumentenmanagement und Archivierung im elektronisch gestützten Geschäftsgang und hat sich als Standard für elektronische Vorgangsbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung etabliert. Das länderspezifische Konzept in Österreich wird unter dem Begriff Der elektronische Akt (ELAK) geführt. 11

12 Records Management umfasst organisatorische und technische Massnahmen. Dies entspricht auch der allgemeinen Einschätzung, nach der die Bedeutung von Strategieund Organisationsaspekten höher als die der Technologie angegeben wird. In der Praxis hat sich gezeigt, dass die Bedeutungsunterschiede sehr ausgeprägt sind. Insbesondere Experten mit mehrjähriger spezifischer Erfahrung sprechen davon, dass Records- Management-Projekte zu 70% als Strategie- und Organisationsprojekte (z.b. Aktenund Dokumentenplan, Organisationsvorschriften, Entwicklung von Standards, rechtliche Aspekte, Prozessmanagement, Change Management) anzusehen sind. Diese Erkenntnis hat sich in der Praxis noch nicht überall durchgesetzt. Selbst wenn die Befragten durchaus die Bedeutung beider Bereiche sehen, werden Records- Management-Bedürfnisse und entsprechende Projekte oft als reine Informatikprojekte angesehen und eingestuft. Bedeutung der verschiedenen Elemente eines Records-Management-Projekts Strategie- und Organisationsaspekte Organisatorische Massnahmen Elektronischer Workflow Aktenführung Geschäftskontrolle Gross bis sehr gross 58% Gross bis sehr gross 46% Gross bis sehr gross 43% Gross bis sehr gross 55% Gross bis sehr gross 63% Archivierung Gross bis sehr gross 61% Bedeutung der Aspekte Strategie/Organisation und Technologie Strategie- und Organisationsaspekte Technologieaspekte ungenügend gross Kenntnisse 30% 51% sehr gross 57% gross 19% sehr gross 60% 87% 79% 12

13 Es gibt noch kein Standardprodukt Die öffentlichen Verwaltungen setzen sehr unterschiedliche Produkte ein. Während vielerorts mit diversen Eigenentwicklungen gearbeitet wird (z.b. Access-basierte Registratursysteme, Excel-Listen zur Geschäftskontrolle), finden auch vermehrt Standardprodukte Verwendung. Bei einer Betrachtung dieser Produkte muss man sich im Klaren sein, dass bei verschiedenen Verwaltungseinheiten individuelle Organisations-, Prozess- und Systemlandschaften vorzufinden sind und deshalb auch individuelle Lösungen eingesetzt werden. Dementsprechend wird oft von einem so genannten Produktportfolio gesprochen, welches folgende Komponenten enthalten kann: Kernapplikation ( Document Management ) inkl. Datenbank. Workflow zur Prozesssteuerung und -überwachung / Geschäftskontrolle. Storage-Management-Lösung zum Speichern und Archivieren der Dokumenteninhalte (und zunehmend auch Metadaten). Scanning-Lösung. Die folgenden Aussagen und Prognosen konzentrieren sich auf das Herzstück Document Management. Die Produktlandschaft ist noch sehr heterogen, und viele Lösungen kommen von kleineren bis mittelgrossen, oft auf die öffentliche Verwaltung fokussierten Herstellern. Von den grossen, international bekannten Herstellern konnte sich einzig FileNET einige grössere, geschäftskritische Referenzen erarbeiten, während ebenso global marktführende Hersteller wie Documentum, Hummingbird, IBM oder SAP (Modul Records Management) gegenwärtig noch einen sehr geringen Marktanteil haben. In der Bundesverwaltung wurde nach einer WTO-Ausschreibung im Jahr 2000 das Produkt Fabasoft Components als Standard etabliert. Es ist davon auszugehen, dass es in den nächsten Jahren zu einer Konsolidierung und Konzentration kommt. Dies nicht zuletzt, weil bereits einige namhafte Verwaltungen auf Nischenprodukte gesetzt haben, welche schon heute, nach einigen wenigen Jahren Betrieb, am Ende ihres Lebenszyklus angelangt sind und nicht mehr weiterentwickelt werden. Hier macht sich einmal mehr bemerkbar, dass der Schweizer Markt sehr klein ist und es sehr schwierig ist, mit einer geringen Kundenbasis über Jahre hinaus mit den extrem schnellen Technologieentwicklungen Schritt zu halten und das gesamte Produktportfolio entsprechend anzupassen und zu erweitern. So wäre es nicht überraschend, wenn sich ähnlich der Privatindustrie und den grossen, internationalen Verwaltungen in einigen Jahren auch in der Schweiz folgendes Bild ergibt: Die Grossen Drei (Documentum, FileNET, IBM) teilen sich zusammen mit dem grossen Herausforderer Microsoft (Sharepoint-Initiative) den Markt. Daneben hat es Platz für einige wenige lokale Nischenplayer, die sich dank sehr gutem Branchen-Know-how und persönlichem Einsatz behaupten. 13

14 Was kostet ein Records-Management-Projekt? Records Management ist ein umfassendes Gebiet, und dementsprechend vielfältig sind die Lösungsansätze. Dies wiederum hat einen direkten Einfluss auf die anfallenden Kosten: Kosten für Projektkonzeption, Evaluation, Projektmanagement und Controlling. Kosten für Strategieentwicklung. Kosten für Kommunikation und begleitendes Change Management. Kosten für Reorganisationsvorhaben (Organisationsvorschriften, Prozessdefinitionen, bauliche oder infrastrukturelle Veränderungen). Allfällige Technologiekosten in folgenden Bereichen: Arbeitsplatzsysteme, Scanning, Storage Management, Workflow- resp. Prozessmanagement, Geschäftskontrolle resp. Trackingsysteme. Kosten für Software (Systemsoftware, Datenbanksoftware, Applikationssoftware u.ä.). Dienstleistungskosten für die Realisierung und Konfiguration. Aufwand für die Schulung und Einführung. Wesentliche Auswirkungen auf die Kosten eines Records-Management-Projekts ergeben sich aus der Frage, wie die Ausgangslage aussieht, und insbesondere, ob die organisatorischen Grundlagen für ein Records-Management-Projekt gegeben sind oder ob diese noch erarbeitet werden müssen; welche Klarheit und Einigkeit über zentrale Geschäftsprozesse besteht und wie gut der dokumentierte Wissenstand zu Aufgaben, Verantwortungen, Kompetenzen und Abläufen ist. Lösungen mit stark ausgeprägter Prozesskomponente sind technisch und organisatorisch am aufwändigsten, bringen aber auch die höchsten Einsparungspotenziale. Ein weiterer Kostentreiber ist die Anzahl Systembenutzer. Bei sehr kleinen Installationen von unter Mitarbeitenden kann von äusserst kompakten und preisgünstigen Standardpaketen profitiert werden, sofern die meist mangelnde technische Flexibilität auf organisatorischer Ebene ausgeglichen wird. Demgegenüber stellt sich im mittelgrossen Bereich (ca Mitarbeiter) die nicht einfache Aufgabe, den im Sinne einer Kosten-/Nutzenbetrachtung idealen Grad der Automatisierung festzulegen. Bei grossen Projekten (einige hundert Benutzer) schliesslich rechtfertigt der hohe Effizienzgewinn die oft auch hohen Investitionskosten schnell. Das Lizenzmodell von typischer Records- Management-Software basiert immer auf der Anzahl Nutzer und orientiert sich nicht an Servern oder CPU. Demnach fallen stets Kosten pro Benutzer und Arbeitsplatz an. 14

15 Vergegenwärtigt man sich die durchweg hohen Nutzererwartungen, die mit Records Management verknüpft sind, und stellt diese in Relation zu den breiten Anforderungen sowie der Vielfalt der zu bearbeitenden Bereiche, so stehen die erwarteten Budgets in deutlichem Gegensatz dazu. Die für die nächsten Jahre geplanten Investitionen ins Records Management sind in den meisten Fällen verglichen mit unseren Projekterfahrungen zu gering, und die Gefahr ist gross, dass es bei den jeweiligen Projekten nicht über den Konzeptionsstatus hinausgeht. Bei der Hälfte der geplanten Projekte wird von Kosten von weniger als CHF ausgegangen. Im Gegensatz dazu schätzt die Konferenz der leitenden Archivare der Schweiz und Liechtenstein (KLA), die sich seit längerer Zeit mit der Thematik befasst und im Jahr 2002 mit der Unterstützung von PricewaterhouseCoopers eine Strategiestudie zur Archivierung elektronischer Unterlagen erarbeitet hat, den notwendigen Gesamtinvestitionsbedarf im öffentlichen Sektor der Schweiz bis zum Jahr 2010 auf mehrere hundert Mio. CHF. Geschätztes Budget für die kommenden drei Jahre 50% 50% 40% 30% 27% 20% 18% 10% 5% 0% Mio. > 1 Mio. CHF 15

16 Fazit und Empfehlungen Die Entscheidträger sind unsicher Der Begriff Records Management ist zwar noch relativ unbekannt, die Probleme, zu deren Lösung Records Management beiträgt, sind jedoch weit verbreitet. Wir sind überzeugt, dass dadurch die Bedeutung des Themas noch wachsen wird. Ein starkes Indiz hierfür ist der aktuelle Stand der von dieser Thematik besonders betroffenen Verwaltungsstellen. Ämter, die aufgrund ihrer Geschäftsprozesse bereits heute besonders sensibilisiert sind und daher eine Vorreiterrolle einnehmen, attestieren sich selber gravierende Mängel bezüglich Ablage und Verfügbarkeit ihrer elektronischen Unterlagen. Mittelfristig werden die Anforderungen an die gesamte Verwaltung hoch sein. Der Handlungsbedarf ist weit gehend unbestritten. Es erstaunt deshalb, dass erst relativ wenig konkrete Projekte geplant sind. Der Grund für die relative Zurückhaltung und den kleinen Anteil an Umsetzungsprojekten liegt wahrscheinlich darin, dass noch viele Berührungsängste bestehen und viele Entscheidträger unsicher sind, wie sie die Thematik angehen sollen. In Anbetracht der inhaltlichen Vielfalt und der sehr hohen Nutzenerwartungen ist das nicht erstaunlich. Records-Management-Projekte müssen überaus sorgfältig geplant und vorbereitet werden und stellen hohe Anforderungen an alle Beteiligten. Records Management erreicht dreierlei Die Betrachtung der Nutzenerwartungen zeigt, wie vielfältig die Thematik Records Management ist. In manchen Projekten steht die Verbesserung der Dienstleistungen gegen aussen im Vordergrund; andere laufen unter dem Titel Wissensmanagement, wieder andere zielen auf eine Verbesserung der Archivierung ab. Wichtig ist, dass solche Einzelaspekte nicht isoliert betrachtet und angegangen werden. Eine wichtige Eigenschaft von Records Management ist eben gerade die ganzheitliche Betrachtungsweise der Thematik. Grundsätzlich unterscheiden wir dabei drei Kategorien von Nutzenpotenzialen. 1. Durch die Gewährleistung der Gesetzeskonformität soll die Einhaltung gesetzlicher Vorgaben und damit verbundener Anforderungen bezüglich Fristen und Sicherheit gewährleistet werden. 2. Qualitätssteigerung wird insbesondere erzielt durch den prozessorientierten Ansatz, die stark verbesserten Informationen zum Geschäftskontext sowie die höhere Verfügbarkeit von Informationen. 3. Effizienzsteigerung kann sowohl durch den Zeitgewinn in den Geschäftsprozessen als auch durch Einsparungen bei Serverkapazitäten sowie Ablage- und Archivraum erzielt werden. Ein Records-Management-Projekt bietet viele Chancen aber auch Risiken. Z.B., dass grosse Investitionen in neue Softwarelösungen getätigt werden, ohne dass vorher die Erwartungen und Nutzenpotenziale erhoben worden sind. Zielsetzungen und Projektschwerpunkte müssen deshalb zu Projektbeginn genau definiert werden. Immer wieder kommt es vor, dass ein Projekt mit falschen Erwartungen gestartet wird. In der Regel sind dafür nicht die technischen, sondern die organisatorischen Aspekte verantwortlich. Um ein professionelles Records Management einzuführen, müssen beispielsweise die wichtigsten Geschäftsprozesse einer Organisation bekannt und definiert sein. Wenn diese Voraussetzung noch nicht geschaffen ist, muss dies zu Projektbeginn nachgeholt werden. Eine Analyse der Ausgangslage ist somit wichtiger Bestandteil der Projektvorbereitung. 16

17 Die drei Nutzungskategorien von Records Management Records Management Gewährleistung Gesetzeskonformität Qualitätssteigerung Effizienzsteigerung Records-Management-Projekte sind Change-Management-Projekte Records Management ist ein geradezu typischer Bereich, der nicht durch technologische Zielsetzungen gesteuert werden sollte. Nicht nur in der Bundesverwaltung hat sich mit der zunehmenden Projekterfahrung die Faustregel bestätigt, dass entsprechende Projekte zu 70% durch organisatorische und nur zu 30% durch technische Fragen geprägt sind. Es überrascht auch nicht, dass ein grosser Teil der bereits durchgeführten Projekte die Erwartungen nicht zu erfüllen vermochte. Beispielsweise sind die Zielsetzungen meist sehr hoch, Erfahrungswerte liegen noch nicht im erwünschten Umfang vor, die Komplexität der Projekte wird meist unterschätzt oder aber nicht in eine adäquate (personelle, finanzielle und zeitliche) Ressourcenausstattung umgesetzt. Ausserdem wird zu oft von einem reinen Technologieprojekt ausgegangen und entsprechend geplant. Projekte im Umfeld von Records Management sind vor allem auch Veränderungsprojekte und als solche zu planen und durchzuführen. Alltägliche und schon immer praktizierte Arbeitsweisen, Vorgänge oder auch nur Terminologien werden angepasst und damit verändert. Jede Veränderung birgt Ungewissheit und damit Ablehnungspotenzial, also Widerstände in sich. Professionelles Change Management ist ein kritischer Erfolgsfaktor für Records-Management-Projekte. In diesem Sinn empfiehlt es sich, die Einführung eines professionellen Records Management mit einer längerfristigen Perspektive zu planen und umzusetzen. Dazu gehört auch die Bereitstellung der notwendigen personellen und finanziellen Ressourcen. Der Aufwand wird von den meisten Verantwortlichen derzeit noch unterschätzt. 17

18 Empfehlungen auf Ebene Gesamtorganisation In grösseren Organisationen ist das Themenfeld Records Management zuerst auf strategischer Ebene zu bearbeiten, auch sind die Rahmenbedingungen für erfolgreiche Projektabwicklungen zu schaffen. Im Einzelnen bedeutet dies die Schaffung eines gemeinsamen Grundverständnisses, die Formulierung von Eckpunkten zu einer verwaltungsweiten Records-Management-Strategie sowie die Konzeption in den Bereichen Organisation und Technologie. Dadurch werden die Grundlagen für erfolgreiche und möglichst kostengünstige Projekte gelegt. Im nächsten wichtigen Schritt ist auf Basis des Grundkonzepts ein Pflichtenheft zu erstellen, welches die konkreten Anforderungen der Records-Management-Lösung klar definiert. Der darauf folgende wichtige Schritt der Produkt- und Anbieterevaluation legt den Grundstein für die eigentliche Projektrealisierung. Diese ist am besten in einzelne Realisierungseinheiten zu gliedern, die überschaubar sind und als solche jeweils sicht- und spürbaren Mehrwert schaffen. Die konkreten Projekterfahrungen sind für die Gesamtstrategie nutzbar zu machen und kontinuierlich an neue Bedürfnisse und Entwicklungen anzupassen. In der Praxis hat es sich gezeigt, dass die Entwicklung im Bereich Records Management stark von so genannten Vorreitern geprägt ist. Insbesondere auf Kantons- und Gemeindeebene wird es essenziell sein, dass einzelne Akteure genügend Innovationskraft besitzen und ihre Aktivitäten forcieren. Damit bieten diese anderen Interessierten wichtige Vergleichsdaten. Für einen gesamtschweizerischen Erfolg bieten sich zugleich Koordinatoren an, welche die Einheitlichkeit in der föderalen Dezentralisation sichern. Auch unter dieser Voraussetzung muss davon ausgegangen werden, dass auf die öffentlichen Verwaltungen in der Schweiz in den kommenden Jahren ein sehr hoher Investitionsbedarf zukommt. Empfehlungen für einzelne Projekte Im Einzelfall muss in jedem Projekt eine genaue Beurteilung der Zielsetzungen und inhaltlichen Schwerpunkte vorgenommen werden. In manchen Projekten steht die Systematisierung der Aktenführung und die Reduktion von Ablage- und Speicherkapazität im Vordergrund, bei anderen vielleicht mehr die Verbesserung der Informationsqualität. Die Records-Management-Landkarte von PricewaterhouseCoopers soll Verantwortliche dabei unterstützen, ihr Projekt richtig zu situieren und professionell zu planen. Ein Records-Management-Projekt muss abgestimmt sein mit der Entwicklungslandkarte der Organisation. Records Management ist ein wichtiger Baustein für viele weitere Reformprojekte, insbesondere im Bereich egovernment. Besonders wichtig ist, dass bei der Abstimmung des Projekts sowohl der Bereich Organisation wie auch der Bereich Technologie betrachtet wird. Bevor das eigentliche Projekt gestartet wird, ist zu prüfen, welche Grundlagen bereits vorliegen und welche noch erarbeitet werden müssen. In einem ersten Schritt wird geprüft, wie gut die Voraussetzungen der Organisation sind. Durch diesen Vorlauf wird es möglich, das Projekt professionell zu planen und die Erwartungen bezüglich Aufwand und Nutzen richtig zu justieren. Ein nützliches Instrument, das dazu verwendet werden kann, ist das Self Assessement Tool Records Management, das durch das Bundesarchiv (BAR), das Informatikstrategieorgan Bund (ISB) und PricewaterhouseCoopers gemeinsam entwickelt worden ist. 18

19 Wenn beispielsweise Unklarheiten über die etablierten Prozesse bestehen, müssen diese identifiziert, definiert und dokumentiert werden. Dies soll auf eine zweckmässige Art und Weise geschehen. Aufwändige detaillierte Beschreibungen sind nicht notwendig, da die Prozesse im weiteren Projektverlauf in der Regel noch weiterentwickelt werden. Weiter muss geprüft werden, welche organisatorischen und technischen Rahmenbedingungen definiert sind und als Rahmenbedingungen für das Projekt verwendet werden können und wo Vorgaben fehlen oder nicht mehr aktuell sind. Erst wenn die Grundlagen klar sind, kann das eigentliche Projekt beginnen. Wir unterscheiden dabei grundsätzlich drei Bereiche, die parallel ablaufen. 1. Im Bereich Organisation werden die Organisationsvorschriften erarbeitet. Die Registratur- und Geschäftsprozesse werden definiert, und es werden weitere allfällige Massnahmen geplant und umgesetzt. 2. Im Bereich Technologie wird die technische Plattform bereitgestellt sowie die technische Lösung konzipiert und entwickelt. In der Praxis hat es sich bewährt, relativ bald im Projektverlauf mit einem Prototypen erste konkrete Erfahrungen zu sammeln und Erkenntnisse für die abschliessende Bestimmung von Organisation und Prozessen zu gewinnen. 3. Nicht zu vernachlässigen ist der Bereich Change Management. Je nach Zielsetzungen haben Records-Management-Projekte massgebliche organisatorische Veränderungen zur Folge. Es ist deshalb ein zentraler Erfolgsfaktor, die Mitarbeitenden frühzeitig und regelmässig zu informieren und in den Veränderungsprozess miteinzubeziehen. Landkarte für die Planung eines Records-Management-Projekts Landkarte Gesamtorganisation Landkarte Verwaltungseinheit Grundlagen Kommunikation/Change Management Organisation Organisatorische Massnahmen Technologie Records-Management-Projekt Prozess der Verwaltungsmodernisierung Technische Massnahmen 19

20 Weiterführende Informationen Projektportal von PricewaterhouseCoopers AG Fachgruppe Records Management von ech GEVER-Net (Schweiz) DOMEA (Deutschland) ELAK (Österreich) 20

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