Endbericht. zum UBA-Forschungsvorhaben. Evaluierung von Finanzierungsmodellen zur Durchführung der kostenlosen Rückgabe von Altautos

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1 Endbericht zum UBA-Forschungsvorhaben Evaluierung von Finanzierungsmodellen zur Durchführung der kostenlosen Rückgabe von Altautos von Dr. Karl Ludwig Brockmann Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (Mannheim) Sven Deimann, Ass. iur., LL.M. (McGill) Öko-Institut (Darmstadt) Dipl. Volksw. Frank Wallau Institut für Mittelstandsforschung Bonn unter Mitarbeit von Birgit Dette, Ass. iur. Öko-Institut (Darmstadt) Mannheim, Darmstadt und Bonn, den 10. April 2000

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3 INHALTSÜBERSICHT 1 Einleitung Altauto-Richtlinie Stand des Rechtsetzungsverfahrens Systematisierung von Finanzierungsmodellen für eine kostenlose Rücknahme von Altprodukten Ländererfahrungen zu Finanzierungsmodellen in der Altautoentsorgung Modellvorschläge zur deutschen Altautoentsorgung und Erfahrungen aus anderen Produktbereichen Die Finanzierung der kostenlosen Ablieferung von Altautos aus juristischer Perspektive Rückstellungen für die Altautorücknahme bei den Automobilherstellern/ -importeuren Alternative Finanzierungsmodelle einer für den Letzthalter kostenlosen Rückgabe von Altfahrzeugen in Deutschland Zusammenfassung und Handlungsempfehlungen Literaturverzeichnis...265

4 INHALTSVERZEICHNIS 1 Einleitung Altauto-Richtlinie Stand des Rechtsetzungsverfahrens Kostenlose Ablieferung der Letzthalter und Kostentragungspflicht der Hersteller Der Vorschlag der Kommission vom Juli Die Regelungen im Gemeinsamen Standpunkt Die Änderungen des Parlaments Vertrauensschutz und Produktverantwortung im Gemeinschaftsrecht Die Beschränkung der Kostentragungspflicht der Hersteller im einzelnen Fazit Der weitere Verfahrensgang Artikel 175 EG-Vertrag n.f. als Kompetenzgrundlage Das Mitentscheidungsverfahren des Artikel 251 EG-Vertrag n.f Systematisierung von Finanzierungsmodellen für eine kostenlose Rücknahme von Altprodukten Einleitung Systematisierung von Finanzierungsmodellen Grundmodule eines Finanzierungsmodells Einzahlungsmodalitäten Fondsverwaltung Auszahlungsmodalitäten Weiteres Vorgehen Finanzierungsmodelle zur Altautoentsorgung in ausgewählten europäischen Ländern Das belgische Altautorecyclingsystem Länderspezifika Belgien Entstehung der gesetzlichen Regelung in Belgien Die Umweltvereinbarung zwischen Industrie und Staat Einordnung des belgischen Finanzierungsmodells in die Systematik...27

5 Inhaltsverzeichnis iii Bewertung des belgischen Altautorecyclingsystems Das dänische Altautorecyclingsystem Länderspezifika: Dänemark Grundprinzip Änderung des Environmental Protection Act Einführung einer Altauto-Verordnung Gebührenverordnung, begleitend zur Altautoverordnung Einordnung des dänischen Finanzierungsmodells in die Systematik Bewertung des dänischen Altautorecyclingsystems Das niederländische Altautorecyclingsystem Einleitung Länderspezifika: Niederlande Entstehung des niederländischen Altautorecyclingmodells Das niederländische Branchenkonzept Grundprinzip des niederländischen Altautorecyclingmodells Demontageprämien Zahlungs-, Material- und Informationsströme Monetäre und stoffliche Bilanz der niederländischen Altautoverwertung für die Jahre Bilanz Bilanz Bilanz Bilanz Zusammenfassung der Bilanzen Weitere Entwicklung des niederländischen Altautorecyclingssystems Einordnung des niederländischen Finanzierungsmodells in die Systematik Bewertung des niederländischen Altautorecyclingsystems Das norwegische Altautorecyclingsystem Länderspezifika: Norwegen Entstehungsgeschichte Das Grundprinzip des norwegischen Altautorecyclingsystems Einzahlungen Fondsverwaltung...60

6 iv Inhaltsverzeichnis Auszahlung der Prämie Auszahlung der Prämie an den Letztbesitzer Auszahlung der Prämie an die Altautoverwerter Auszahlung der Prämie an die Transportunternehmen Exkurs Produktverantwortung für Reifen und Batterien Einordnung des norwegischen Finanzierungsmodells in die Systematik Bewertung des norwegischen Altautorecyclingsystems Das schwedische Altautorecyclingsystem Länderspezifika: Schweden Entstehungsgeschichte Das Grundprinzip des schwedischen Altautorecyclingsystems Einzahlungen in den Fonds Fondsverwaltung Struktur der schwedischen Altautoverwertung Auszahlung der Prämie Exkurs: Vorübergehende Abmeldung Bilanz des schwedischen Fondsmodells Exkurs: Altreifen- und Batterieentsorgungssystem in Schweden Altreifenentsorgungssystem Batterieentsorgungssystem Einführung der Produzentenverantwortung zum 1. Januar Einordnung des schwedischen Finanzierungsmodells in die Systematik Bewertung des schwedischen Systems Das schweizerische Altautorecyclingmodell Länderspezifika: Schweiz Entstehung des schweizerischen Altautorecyclingmodells Die IGEA-Stiftung Die Einzahlungsmodalitäten des schweizerischen Modells Tätigkeiten der IGEA-Stiftung Zentrale Verwertungsanlage Übergangslösung Finanzierung der Übergangslösung Bilanz der Übergangslösung...90

7 Inhaltsverzeichnis v Die Rolle der Altautoverwerter Weitere Entwicklung des schweizerischen Altautorecyclingsystems Einordnung des schweizerischen Finanzierungsmodells in die Systematik Bewertung des schweizerischen Altautorecyclingsystems Überblicksartige Zusammenfassung der Ländermodelle Modellvorschläge zur deutschen Altautoentsorgung und Erfahrungen aus anderen Produktbereichen Diskutierte Finanzierungskonzepte im Rahmen der Umsetzung einer deutschen Altautoverordnung von 1990 bis Einleitung AriV Automobil-Recycling im Verbund Ausbauquotenmodell Fondsmodell Altautorecycling-Recycling-Konzept des bvse Finanzierungskonzept der Volkswagen AG Erfahrungen aus anderen Produktbereichen Batterieentsorgung in Deutschland Die freiwillige Vereinbarung des ZVEI von Entwicklung der gesetzlichen Regelung in Deutschland Stiftung Gemeinsames Rücknahmesystem Batterie (GRS Batterie) Exkurs: Vfw-REBAT-Batterierücknahmesystem Einordnung in die Systematik für Finanzierungsmodelle und Übertragbarkeit auf den Bereich Altauto Duales System Deutschland AG Lizenzsystem Garantiegeber Verträge mit Entsorgungsunternehmen Erfassungs- und Sortiersystem Wettbewerbs-/kartellrechtliche Probleme Rücknahmesysteme Entsorgungsleistungen Verwertung der Sekundärrohstoffe Fazit...116

8 vi Inhaltsverzeichnis Elektronikschrott Die ersten Entwürfe einer Elektronikschrottverordnung Der Entwurf einer Freiwilligen Selbstverpflichtung der AG CYCLE von Entwurf der IT-Geräte-Verordnung von Entwicklung einer gesetzlichen Regelung für weiße und braune Ware Weiterentwicklung der IT-Geräte-V zu einer Elektronikschrottverordnung Reaktion auf den Verordnungsentwurf vom 24. Juni Geplante EU-Richtlinie Exkurs: E-Schrott-Verordnung in den Niederlanden Fazit Solidarfonds zur Abfallrückführung Die Finanzierung der kostenlosen Ablieferung von Altautos aus juristischer Perspektive Zu den Inhalten der zukünftigen Richtlinie über Altfahrzeuge Aspekte der Normgebung auf europäischer Ebene Kostenlose Ablieferung für den Letzthalter Zur Kostentragungspflicht der Hersteller Verwertungsquoten Zur Verzahnung der einzelnen Rücknahmesysteme der Mitgliedstaaten untereinander Formale Anforderungen an eine ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinie Zur Umsetzung der Richtlinie durch Vereinbarungen Zur Umsetzung der Regelungen des Artikels 5 Absatz 4 des Richtlinienentwurfs Primärrechtliche Grenzen und Möglichkeiten für die Ausgestaltung eines Rücknahmeund Finanzierungssystems bei der Altautoverwertung Altautoverwertungssysteme und Warenverkehrsfreiheit Zwingende Erfordernisse des Umweltschutzes Zulassung nicht-deutscher Betriebe als anerkannte Verwertungsbetriebe Inhaltliche Vorgaben des europäischen Kartellrechts Zur Anwendbarkeit der Wettbewerbsvorschriften des EG-Vertrags auf umweltschützende Unternehmenskooperationen...145

9 Inhaltsverzeichnis vii Das Kartellverbot des Artikel 81 Absatz 1 EG-Vertrag n.f Horizontale Absprachen Vertikale Absprachen Eignung zur Beschränkung des innergemeinschaftlichen Handels Behinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs Zur Freistellung umweltschützender Unternehmenskooperationen nach Artikel 81 Absatz 3 EG-Vertrag Freistellungen, Negativatteste und comfort letters Die tatbestandlichen Voraussetzungen des Artikel 81 Absatz 3 EG-Vertrag n.f Artikel 81 Absatz 3 EG-Vertrag n.f. in der Verwaltungspraxis der Kommission Gruppenfreistellungen und Vertikale Vertriebsvereinbarungen im Kfz-Bereich Monopolartige Unternehmen und Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung Finanzierungspools und europäisches Beihilfenrecht Der gemeinschaftsrechtliche Beihilfenbegriff Formale Voraussetzung für die Zulässigkeit von Beihilfen Materielle Voraussetzungen für die Zulässigkeit von Beihilfen Verfassungsrechtliche Möglichkeiten und Grenzen für die Auferlegung von Zahlungsverpflichtungen Zahlungsverpflichtungen auf Herstellerseite Vertrauensschutz Nachträglicher Entzug von Dispositionen? Überwiegende Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Betroffenen gegenüber dem öffentlichen Interesse? Grundrechtliche Schranken für die Auferlegung von Rücknahmepflichten Eingriff in die verfassungsrechtlich gewährleistete Eigentumsfreiheit Eingriff in die Berufsfreiheit Verfassungsrechtliche Grenzen für die Auferlegung von Zahlungsverpflichtungen auf Verbraucherseite Steuern Kraftfahrzeugsteuergesetz...177

10 viii Inhaltsverzeichnis Versicherungssteuergesetz Gebühren Sonderabgaben Inhaltliche Vorgaben des nationalen Kartellrechts Zur Anwendbarkeit der Vorschriften des GWB Kartellverbot ( 1 GWB) und Missbrauchsaufsicht ( 16 GWB) bei umweltschützenden Unternehmenskooperationen Das Kartellverbot des 1 GWB n.f Die Missbrauchsaufsicht nach 16 GWB n.f Ausschließlichkeitsbindungen Kartellrechtliche Missbrauchsaufsicht und abfallrechtliches Näheprinzip Zu den Voraussetzungen einer Freistellung nach 7 Absatz 1 GWB n.f Angemessene Beteiligung der Verbraucher am Gewinn Unerlässlichkeit der Wettbewerbsbeschränkung Verhältnismäßigkeit der Wettbewerbsbeschränkung Entstehung oder Verstärkung einer marktbeherrschender Stellung Zusammenfassende Darstellung der Ergebnisse Rückstellungen für die Altautorücknahme bei den Automobilherstellern/ -importeuren Einleitung Bilanzierung der Rückstellung dem Grunde nach Schuldcharakter Inhaltlich bestimmtes Handeln Zeitlich bestimmtes Handeln Sanktionen Ungewissheit über die Belastung Wirtschaftliche Verursachung Zwischenfazit Bewertung der Rückstellung Einzelfragen der Rückstellungsbewertung Grundsatz der Vorsicht Preisverhältnisse zum Bilanzstichtag?...202

11 Inhaltsverzeichnis ix Teil- oder Vollkosten? Die Berücksichtigung zukünftiger Erlöse? Bildung von Einzel- oder Pauschalrückstellungen? Abzinsung? Ratierliche Ansammlung der Rückstellung? Konkrete Bewertung der Rückstellungen für die Altautoentsorgung Entsorgungskosten Abschätzung der wahrscheinlichen Menge Abschätzung des Rückstellungsbetrags Bilanzierungszeitpunkt Nachholung und Auflösung der Rückstellung Zwischenfazit Alternative Finanzierungsmodelle einer für den Letzthalter kostenlosen Rückgabe von Altfahrzeugen in Deutschland Ordnungspolitisches Prüfraster zur Evaluierung wirtschaftspolitischer Maßnahmen Zielformulierung und -operationalisierung Ökonomische Legitimation der Maßnahmengestaltung Instrumentenwahl Ökologische Zielkonformität Systemkonformität Ökonomische Effizienz Institutionelle Beherrschbarkeit Flankierende Instrumente Rücknahmepflichten und Kostenanlastungen zur Ausgestaltung des Einzahlungsmoduls Instrumente der abfallwirtschaftlichen Produktverantwortung Wer zahlt ein? Alternative Adressaten der Kostenanlastung Neubestand Kostenanlastung und -belastung bei vollkommenen Märkten Kostenanlastung und -belastung bei unvollkommenen Märkten Altbestand...227

12 x Inhaltsverzeichnis Pauschal oder differenziert? Neubestand Altbestand Transaktionskosten und Wettbewerbsprobleme zur Ausgestaltung der Fondsverwaltung Anreize zur Kooperation bei der Erfüllung stofflicher Pflichten in der Altautoentsorgung Einzeln, mehrere, gemeinsam, gemischt oder extern? Neubestand Altbestand Kapitaldeckungsverfahren oder Kapitalumlageverfahren? Neubestand Altbestand Stoffliche Pflichten und Entsorgungserlöse zur Ausgestaltung des Auszahlungsmoduls Rücknahmepflicht und Quoten als Instrumente zur Internalisierung von Entsorgungskosten Messung von Verwertungsquoten Einhaltung von Verwertungsquoten Pauschal oder differenziert? An wen? Zusammenfassung und Handlungsempfehlungen Zusammenfassung Handlungsempfehlungen Literaturverzeichnis...265

13 VERZEICHNIS DER ABBILDUNGEN Abbildung 1: Schematische Darstellung des Rechtsetzungsverfahrens in der EU...17 Abbildung 2: Systematisierung von Finanzierungsmodellen...22 Abbildung 3: Abbildung 4: Abbildung 5: Abbildung 6: Das dänische Altautorecyclingsystem...32 Das dänische Finanzierungsmodell...33 Zahlungs-, Material- und Informationsströme...43 Altersverteilung der durch ARN verwerteten Altautos in den Jahren Abbildung 7: Altersverteilung der exportierten Fahrzeuge in den Jahren Abbildung 8: Abbildung 9: Das niederländische Finanzierungsmodell...53 Das norwegische Altautorecyclingsystem...62 Abbildung 10: Das norwegische Finanzierungsmodell...66 Abbildung 11: Das schwedische Altautorecyclingsystem...71 Abbildung 12: Das schwedische Finanzierungsmodell...81 Abbildung 13: Das schweizerische Altautorecyclingsystem...89 Abbildung 14: Das schweizerische Finanzierungsmodell...94 Abbildung 15: bvse Altfahrzeuge-Recycling-Konzept Abbildung 16: Das Finanzierungsmodell der GRS Batterie Abbildung 17: Das Finanzierungsmodell der DSD-AG Abbildung 18: Das AG-Cycle Finanzierungskonzept Abbildung 19: Akteure und Stoffströme in der Altautoentsorgung Abbildung 20: Formale Kostenanlastung und effektive Kostenbelastung Abbildung 21: Systematisierung von Finanzierungsmodellen Abbildung 22: Ein Finanzierungsmodell für den Neubestand Abbildung 23: Ein Finanzierungsmodell für den Altbestand...257

14 VERZEICHNIS DER TABELLEN Tabelle 1: Tabelle 2: Tabelle 3: Wichtige statistische Daten Belgiens im Vergleich zu Deutschland...24 Wichtige statistische Daten Dänemarks im Vergleich zu Deutschland...28 Wichtige statistische Daten der Niederlande im Vergleich zu Deutschland...35 Tabelle 4: Demontagemengen und -prämien von 1995 bis Tabelle 5: Demontagemengen und -prämien von 1997 bis Tabelle 6: Gewinn- und Verlustrechnung des ARN-Systems...49 Tabelle 7: Betriebswirtschaftliche Eckdaten des ARN-Systems...50 Tabelle 8: Wichtige statistische Daten Norwegens im Vergleich zu Deutschland...59 Tabelle 9: Entsorgungsbetrag und Prämien im norwegischen Altautorecyclingsystem...60 Tabelle 10: Pkw-Neuzulassungen und Anzahl der Altautos in Norwegen...65 Tabelle 11: Wichtige statistische Daten Schwedens im Vergleich zu Deutschland...67 Tabelle 12: Pkw-Neuzulassungen und Anzahl der Altautos in Schweden...74 Tabelle 13: Entsorgungsbetrag und Prämien im schwedischen Altautorecyclingsystem...76 Tabelle 14: Wichtige statistische Daten der Schweiz im Vergleich zu Deutschland...82 Tabelle 15: Charakterisierung von vier möglichen Verfahren...87 Tabelle 16: Pkw-Neuzulassung, -Bestand in der Schweiz...92 Tabelle 17: Überblick über Systeme der Altautoentsorgung in Europa...96 Tabelle 18: Von der GRS beauftragte Unternehmen Tabelle 19: Tabelle 20: Tabelle 21: Tabelle 22: Lizenzgebühren im DSD Die Garantiegeber im Überblick: Prüfschema zur ordnungspolitischen Bewertung wirtschaftspolitischer Maßnahmen Angenommener Regelungsrahmen...211

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