Existenzsicherung in Deutschland und Europa: Überleben oder Teilhabe? Prof. Dr. Walter Hanesch. Caritas und Diakonie Europakongress Stuttgart 2010

Transkript

1 Existenzsicherung in Deutschland und Europa: Überleben oder Teilhabe? Prof. Dr. Walter Hanesch Caritas und Diakonie Europakongress Stuttgart 2010

2 Übersicht 1 Aktualität des Themas Armut und Existenzsicherung in Deutschland und Europa 2 Ansatzpunkte für Strategien gegen Armut 3 Soziale Mindestsicherung in Deutschland 4 Soziale Mindestsicherung in Europa 5 Grundeinkommen statt Grundsicherung?

3 Aktualität des Themas in Deutschland und Europa Das letzte Jahrzehnt war das erste nach dem 2.WK, in dem sowohl auf nationaler Ebene als auch auf EU-Ebene offiziell das Ziel verfolgt wurde, Armut zu vermeiden bzw. zu beseitigen Das Europäische Jahr der Armut ist Anlass, eine Bilanz zu ziehen, inwieweit dieses Ziel in diesem Zeitraum tatsächlich eingelöst wurde, auf nationaler wie auf EU-Ebene Das Thema der Tagung lautet: Europa sozial und gerecht zu gestalten. In diesem Forum geht es um die Frage, inwieweit durch die bestehenden Formen der materiellen Existenzsicherung nicht nur ein Überleben, sondern eine soziale Teilhabe ermöglicht wird Sie knüpft damit an das seit dem 2. AuRB von der Bundesregierung verkündete Ziel an, jedem Bürger angemessene Teilhabe- und Verwirklichungschancen zu bieten. Sie knüpft zugleich an den Zielkatalog der europäischen Inclusion-Strategie an, um den sozialen Zusammenhalt in der EU zu stärken

4 Aktualität des Themas in Deutschland und Europa Hintergrund: Nach einer langen Phase der wirtschaftlichen und sozialen Stabilität Ist Deutschland in den beiden letzten Jahrzehnten durch einen Trend zu einer zunehmenden Ungleichheit gekennzeichnet im Sinne einer Polarisierung von Lebensbedingungen und Lebenslagen Diese ist Ergebnis einer Beschleunigung des wirtschaftlichen, sozialen, demografischen und ethnischen Wandels sie ist aber ebenso auf einen Umbau bzw. Rückbau des deutschen Sozialstaats zurückzuführen Am deutlichsten wird diese Entwicklung erkennbar in einer Polarisierung der Einkommensverteilung und einer Zunahme materieller Existenzrisiken

5 Aktualität des Themas in Deutschland und Europa Zu beobachten ist in Deutschland ein Schrumpfen der Besetzungszahlen mittlerer Einkommensschichten Demgegenüber hat die Besetzung niedriger und sehr hoher Einkommen zugenommen Als Ausdruck einer immer stärker polarisierten Gesellschaft hat seit den 90er Jahren die Einkommensarmut nahezu kontinuierlich zugenommen. Sie konzentriert sich vor allem auf Personen im erwerbsfähigen Alter Überdurchschnittliche Armutsquoten weisen Langzeitarbeitslose, Personen mit geringem Bildungsabschluss und Personen mit Migrationshintergrund auf Gleiches gilt für Haushalte mit Kindern, diese sind am gravierendsten und nachhaltigsten von den negativen Folgen der Armut betroffen Demgegenüber liegt die Altersarmut bisher noch relativ niedrig, wird aber in den nächsten Jahren stark ansteigen Auch die Armut trotz Erwerbstätigkeit zeigte eine steigende Tendenz

6 Aktualität des Themas in Deutschland und Europa

9 Ansatzpunkte für Strategien gegen Armut Das Auftreten von Armut wird durch eine Reihe von Faktoren entscheidend beeinflusst. Zu den wichtigsten gehören: Arbeitsmarktentwicklung: Niedrige Erwerbsbeteiligung, prekäre Beschäftigung und Arbeitslosigkeit Ungleiche Verteilung der Markteinkommen und fehlende / unzureichende Mindesteinkommensregelungen Veränderung der Haushaltsstrukturen und Lebensformen Unzureichendes Sicherungsniveau und Sicherungslücken bei den Sozialstaatlichen Transferleistungen (primäres Netz und letztes Netz sozialer Sicherung) Versorgungslücken bei Sozialstaatlichen Infrastrukturleistungen Grundsätzlich ist daher eine integrierte Strategie gefordert, die auf einem Policy-Mix basiert und die verschiedenen sozialpolitischen Handlungsfelder einbezieht Der eine gemeinsamen Abstimmung und Arbeitsteilung der verschiedenen staatlichen Ebenen (nationale, regionale und lokale Ebene) zugrunde liegt Und in die neben den staatlichen auch weitere Akteursgruppen aktiv und gleichberechtigt einbezogen sind wie Unternehmensverbände und Gewerkschaften, Wohlfahrtsverbände, Betroffenenorganisationen etc.

10 Ansatzpunkte für Strategien gegen Armut Zur Prävention / Überwindung von Armut ist ein ganzes Strategiebündel gefordert: Programme zur Erhöhung der Erwerbsbeteiligung Maßnahmen zur Sicherung von Mindestlöhnen Erhöhung und/oder zielgenauere Ausrichtung sozialpolitischer Transfers im Bereich der primären Sicherungsnetze Sicherung eines sozialkulturellen Minimums im Rahmen des letzten Netzes sozialer Sicherung Programme zur preisgünstigen Bereitstellung einer sozialen Infrastruktur (Erziehungs-, Bildungs-, Gesundheits- und Sozialdienste) Programme zur Bereitstellung von preiswertem Wohnraum Strategien zur Stärkung der Selbsthilfefähigkeit und der sozialen Netzwerke

11 Ansatzpunkte für Strategien gegen Armut Sozialstaatsmodelle im Vergleich Sozialstaatsmodelle (Esping- Andersen) Zentrale regulative Idee Schutz gegen Marktrisiken Dominantes Prinzip Soz. Sicherung Dominanter Wertebezug Sozialer Strukturierungseffekt Ländergruppen Maximum Sozialdemokratisch Universalismus Versorgung Gleichheit Inklusion Skandinavisch Hoch Sicherheit Konservativ Statushierarchie Versicherung Segmentierung Kontinentaleuropäisch liberal Eigenverantwortung Minimal Fürsorge Freiheit Exklusion Angelsächsisch

12 Ansatzpunkte für Strategien gegen Armut

15 Ansatzpunkte für Strategien gegen Armut Es zeigt sich, dass die europäischen Sozialstaaten sehr unterschiedlich vom Problem der Armut betroffen sind Die höchste Armut weisen die angelsächsischen, südeuropäischen und mittel- und osteuropäischen Länder auf, wenn auch aus unterschiedlichen Gründen Im Durchschnitt wird das Armutsrisiko in den Mitgliedsstaaten durch die Transferleistungen des sozialen Sicherungssystems um 32% reduziert. Aber auch hierbei zeigen sich große Unterschiede Hohe Sozialleistungen allein sind zwar ein wichtiger, aber kein ausreichender Indikator für die Armutsprävention, da die Wirkung davon abhängt, wie zielgenau diese Leistungen konzipiert sind Insgesamt sind vor allem solche Länder durch niedrige Armut gekennzeichnet, Die eine hohe Erwerbsbeteiligung aufweisen, die hohe Transferleistungen bereitstellen und und eine gute Vereinbarkeit von Familie und Beruf durch eine ausgebaute soziale Infrastruktur sicherstellen

16 Soziale Mindestsicherung in Deutschland Das letzte Netz sozialer Sicherung besteht in Deutschland mittlerweile aus einem Flickenteppich von sozialen Mindestsicherungsleistungen. Es umfasst neben der Hilfe zum Lebensunterhalt und der Grundsicherung für Ältere und Erwerbsgeminderte gemäß SGB XII, die Grundsicherung für Arbeitsuchende gemäß SGB II und Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz Die zentrale Aufgabe dieses (im Hinblick auf Leistungshöhe und Leistungsbedingungen) heterogenen letzten Netzes liegt darin, in Konkretisierung von Art 1 GG ein menschenwürdiges Leben im Sinne der Teilhabe am normalen gesellschaftlichen Leben zu ermöglichen Die betragsmäßige Konkretisierung des soziokulturellen Minimums in SGB II und XII erfolgt im Rahmen der Sozialhilfe. Die Regelsätze, die die Aufwendungen für den notwendigen Lebensbedarf abdecken sollen, bestimmen zusammen mit den Unterkunftskosten, einmaligen Leistungen und evtl. Mehrbedarfszuschlägen das Leistungsniveau in der Sozialhilfe.

17 Entwicklung der Empfänger von Sozialhilfeund Grundsicherungsleistungen zum Jahresende Grundsicherung für Arbeitsuchende SGB II Hilfe zum Lebensunterhalt SGB XII Grundsicherung im Alter u. b. Erwerbsmindung SGB XII Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz (...) Summe ( )

18 Soziale Mindestsicherung in Deutschland Parallel zum Anstieg der Armutsbevölkerung hat sich auch die Zahl der Personen erhöht, die auf dieses letzte Netz angewiesen sind Ende 2008 waren dies knapp unter 8 Mio. Menschen. Fast jedes sechste Kind wächst heute in einem Sozialhilfe- oder Grundsicherungshaushalt auf (Ende ,7 Mio.) Nach wie vor liegen Zahl und Quote der Empfänger dieser Sicherungsleistungen jedoch weit niedriger als die der Einkommensarmen Aus Sicht der Bundesregierung sind diese Leistungsempfänger als Bekämpfte Armut anzusehen. Dies ist jedoch in zweifacher Hinsicht unzutreffend: Zum einen nehmen nicht alle Hilfebedürftige ihre Leistungsansprüche wahr (Dunkelziffer der Armut) Zum anderen reicht die Höhe der Sozialhilfe-/Grundsicherungsleistungen nicht aus, um ein Leben frei von Armut führen zu können Insofern kommt dem Leistungsniveau und den Bedingungen der Inanspruchnahme dieses soziokulturellen Existenzminimums zentrale Bedeutung im Hinblick darauf zu, inwiefern Armut durch dieses Mindestsicherungsnetz tatsächlich vermieden wird

19 Soziale Mindestsicherung in Deutschland Welches sind die charakteristische Elemente der deutschen Mindestsicherung? Beispiel Grundsicherung für Arbeitsuchende nach SGB II: Die Grundsicherung umfasst als Transferleistungen das Arbeitslosengeld II und das Sozialgeld Deren Sicherungsniveau liegt auf der Höhe der bisherigen HLU/SGB XII Neben pauschalierten Regelleistungen, die nach Stellung im Haushalt und Alter der Kinder variieren und die bisherigen Regelsätze plus bestimmte Einmalleistungen abdecken sollen Werden die Kosten der Unterkunft in angemessenem Umfang übernommen Daneben gibt es Mehrbedarfszuschläge für standardisierte Bedarfstatbestände Besondere atypische Bedarfslagen können jedoch nicht berücksichtigt werden Weiterhin werden (minimale) Beiträge zur Alters- und Krankenversicherung übernommen Die Grundsicherung wird ergänzt durch einen befristeten degressiven Zuschlag, mit dem der Übergang vom ALG I zum ALG II abgepuffert werden soll

20 Soziale Mindestsicherung in Deutschland Bei der Leistungsbemessung werden neben eigenem Einkommen und Vermögen auch entsprechende Ressourcen in der Bedarfsgemeinschaft berücksichtigt Eine Aufstockung der Grundsicherung durch Erwerbstätigkeit ist nur sehr eingeschränkt möglich, da Erwerbseinkommen zu einem hohen Prozentsatz angerechnet werden Der Bezug der Grundsicherung ist an die Voraussetzung gekoppelt, dass die Leistungsempfänger sich aktiv um eine Erwerbsarbeit bemühen Für die Bemessung der Höhe der Grundsicherungsleistungen werden neben dem Bedarfsprinzip auch das Lohnabstandsgebot herangezogen Im Rahmen der Grundsätze des Forderns und Förderns haben Eingliederungsleistungen Vorrang von materiellen Sicherungsleistungen Die Beratung im Rahmen des Fallmanagements wird durch Kontroll- und Sanktionsaufgaben überlagert

21 Soziale Mindestsicherung in Deutschland Als Folge dieser Konstruktion hat sich die Fallzahl der Leistungsempfänger mit Einführung des SGB II sprunghaft erhöht und verharrt bis heute auf hohem Niveau Während die Arbeitslosenversicherung des SGB II nur noch für 1/3 der Arbeitslosen zuständig ist, sind 2/3 der Grundsicherung für Arbeitsuchende zugeordnet Die Hoffnungen, durch das SGB II die Kosten der sozialen Sicherung für Langzeitarbeitslose verringern zu können, haben sich nicht erfüllt Um dennoch Kosteneinsparungen zu erreichen, wurden wiederholte Korrekturen am Gesetz vorgenommen, durch die sich die Bedingungen für die Leistungsempfänger weiter verschlechtert haben Die Absenkung des materiellen Sicherungsniveaus hat dazu geführt, dass Langzeitarbeitslose die höchsten Armutsquoten aufweisen. Dennoch haben sich - entgegen den politischen Versprechungen - die Wiedereingliederungschancen mit dem SGB II-Instrumentarium nicht verbessert

22 Soziale Mindestsicherung in Deutschland Fazit: Im SGB II ist der Schutz vor Armut zugunsten einer Kontroll- und Anreizorientierung zurück genommen Dadurch wird keine materielle Absicherung oberhalb des Armutsgrenze erreicht Dennoch haben sich die Chancen für eine Eingliederung in Erwerbsarbeit nicht verbessert Am ehesten gelingt noch ein Übergang von der Armut durch Arbeitslosigkeit zur Armut trotz Erwerbstätigkeit Aus liberaler Sicht wird dies zum Anlass genommen, eine noch stärker anreizorientierte Umgestaltung einzufordern. Dies beinhaltet eine weitere Absenkung des Sicherungsniveaus in Verbindung mit einer höheren Freistellung eigener Erwerbseinkünfte Und einer Verschärfung der Arbeitspflicht Ausgehend vom sozialstaatlichen Auftrag müssten dagegen Die bestehenden Grundsicherungssysteme bedarfsgerecht weiter entwickelt Oder alternative Sicherungsmodelle eingeführt werden

23 Soziale Mindestsicherung in Deutschland Eine bedarfsgerechte Weiterentwicklung kann u.a. bedeuten Für die monetären Transferleistungen (nach dem Urteil des BVerfG) Die Zugrundelegung eines wissenschaftlich fundierten und transparenten Bemessungssystems Mit einer eigenständigen Ableitung von Kinderregelsätzen Eine Öffnungsklausel für besondere Bedarfe Ein sachgerechter Fortschreibungsmodus Für die berufliche und soziale Eingliederung Eine Abkehr vom Workfare-Ansatz und stattdessen eine Ausrichtung an einer nachhaltigen Integration Vorrang der Beratung und Unterstützung vor Kontrolle und Sanktionierung Lokale Beschäftigungsprogramme mit regulärer Arbeit statt Ein-Eurojobs Besondere Unterstützung für Jugendliche im Übergang Schule - Beruf Stärkung der Vernetzung der lokalen Akteure (Bildung, Beschäftigung und Soziales)

24 Soziale Mindestsicherung in Europa In den beiden letzten Dekaden hat die Sozialhilfe in den meisten EU- Mitgliedsstaaten wachsende Bedeutung aufgrund steigender Fallzahlen und Kosten gewonnen Diese Entwicklung resultierte vor allem aus der anhaltenden Arbeitsmarktkrise wie auch aus Einschnitten bei den vorgelagerten Sicherungssystemen Als Folge dessen wurden die Mindesteinkommenssysteme immer stärker in die Reformdebatte zum Umbau der sozialen Sicherung einbezogen. Diese wurden immer stärker von ökonomischen Analysen und Therapievorschlägen bestimmt Angestoßen durch die Sozialhilfereform in USA und den New Deal in UK fanden seit Ende der 90er Jahre Reformen in vielen EU-Mitgliedsstaaten statt, in denen das Thema Aktivierung im Vordergrund stand Allerdings sind dabei unterschiedliche Varianten von Aktivierung zu unterscheiden. Die Bandbreite reicht von der adressatenorientierten nachhaltigen Eingliederung bis zu Workfare-Konzepten als restriktive Zwangseingliederung

25 Soziale Mindestsicherung in Europa In der EU hat die Europäische Kommission bereits 1992 Empfehlungen zur Einführung von Mindeststandards für nationale Sozialhilfesysteme formuliert Eine Auswertung in 2000 hat gezeigt, dass schon in der alten EU einige (insbes. süd-) europäische Staaten über keine nationalen Regelungen zu solche Mindestsicherungssystemen verfügten Auch in den meisten neu hinzu gekommenen mittel- und osteuropäischen Mitgliedsländern sind solche letzten Netze nur rudimentär vorhanden In den meisten EU-Länder sind die Sozialhilfesysteme zwar auf nationaler Ebene gesetzlich verankert, die Umsetzung ist aber in der Regel dezentral organisiert (Kommunen) Die Folge ist eine hohes Maß an Heterogenität zwischen, aber auch innerhalb der jeweiligen Länder Die Heterogenität betrifft vor allem die jeweilige Umsetzung des Aktivierungsansatzes Bis heute ist keine überzeugende Typologie von Mindestsicherungssystemen in der EU entwickelt worden, zudem würde jede Typologie durch die aktuelle Reformdynamik überholt

26 Soziale Mindestsicherung in Europa Die meisten Länder der alten EU verfügen über ein einfaches, aber umfassendes System für all diejenigen, die auf Unterstützung angewiesen sind Andere haben ein System kategorialer Leistungen für bestimmte Gruppen und Bedarfstatbestände entwickelt (Großbritannien, Irland, Malta, Frankreich, Spanien) Eine weitere (insbes. Mittel- und osteuropäische) Ländergruppe bietet nur sehr niedrige Leistungen zu sehr restriktiven Bedingungen Eine vierte Gruppe hat schließlich überhaupt keine nationalen oder regionalen Leistungssysteme (Italien, Griechenland, Bulgarien) Betrachtet man die Sozialstaatsmodelle in der EU, gibt s es modellspezifische Besonderheiten bei der Sozialhilfe So wiesen die skandinavischen Länder des sozialdemokratischen Modells traditionell stark diskretionäre Sozialhilfesysteme auf (wegen der geringen Bedeutung der Sozialhilfe) Die angelsächsischen Länder des liberalen Modells schließen Sozialhilfeleistungen für Erwerbstätige generell aus, müssen daher den höchsten Kontrolldruck aufwenden und hahen die meisten working poor Frankreich und einige daran orientierte Länder haben den Mindesteinkommensbezug bereits früh an einen Eingliederungskontrakt gekoppelt,

27 Soziale Mindestsicherung in Europa Seit 2007 wird das Workfare-Konzept am rigidesten in Holland umgesetzt (Gesetz für Arbeit und Beistand); wobei hier die finanzielle und administrative Umsetzung in der Verantwortung der Kommunen liegt Auch in Frankreich ist 2009 mit der neuen RSA (Revenu de solidarité active) das Workfare-Element verstärkt worden Einen anderen Weg geht derzeit Österreich mit der neuen sozialen Mindestsicherung, wo es vor allem darum geht, die bisherigen Sozialhilfesysteme der Bundesländer durch ein Bundesgesetz einheitlich zu regeln Insgesamt sind die bestehenden Mindestsicherungssysteme in allen EU- Mitgliedsstaaten durch Varianten einer bedarfsgeprüften Grundsicherung gekennzeichnet, wie sie im heutigen SGB II und XII in Deutschland anzutreffen ist Sie bieten daher kaum grundlegende Reformperspektiven für eine Weiterentwicklung des deutschen Grundsicherungsansatzes Allerdings spielt die soziale Mindestsicherung insbes. in den skandinavischen Ländern nach wie vor nur eine marginale Rolle, da hier die primären Sicherungsnetze weitgehend intakt geblieben sind Demgegenüber droht die Mindestsicherung in Deutschland immer mehr zur dominierenden Form sozialer Absicherung zu werden

28 Grundsicherung versus Grundeinkommen Inwieweit stellen Vorschläge zu einem Grundeinkommen eine Reformalternative für die Ausgestaltung des gegenwärtigen letzten Netzes sozialer Sicherung dar? Ein bedingungsloses Grundeinkommen ist gekennzeichnet durch Eine Einkommensgarantie, die Unabhängig ist vom eigenen Einkommen und Unabhängig ist vom Einkommen in der Bedarfsgemeinschaft Die nicht gekoppelt ist an eine Arbeitspflicht Und die aus Steuern finanziert wird Ein solches GE steht vor einem zentralen Dilemma: Entweder es sichert ein sozialkulturelles Existenzminimum, dann weist es ein sehr hohes Kosten und Finanzierungsvolumen auf (rund 1 Billion Euro pro Jahr und damit weit mehr als das gesamte heutige Sozialbudget) Oder es ist nicht bedarfsdeckend, dann ist es zwar finanzierbar, aber sozialpolitisch extrem riskant Gleiches gilt für das Verhältnis zum bisherigen Sozial-(versicherungs-)system: Es ist am ehesten finanzierbar als Ersatz, nicht jedoch als Ergänzung dieses Sozialleistungssystems

29 Grundsicherung versus Grundeinkommen Es ist bezeichnend, dass Grundeinkommens-Konzepte sowohl von neoliberaler Seite (Milton Friedman) als auch aus aus egalitärer Sicht entwickelt worden sind (Claus Offe) Während auf der einen Seite eine möglichst kostengünstige und marktkonforme Form sozialer Sicherheit anvisiert wird, soll umgekehrt über das GE das kapitalistische System ausgehebelt werden Gegenüber solchen Zwittersystemen ist Vorsicht geboten! Die Ambivalenz der Grundeinkommensdiskussion liegt u.a. darin, dass damit sehr unterschiedliche, ja konträre Ziele verfolgt werden Dass die Veränderung weniger Modellparameter große Wirkungen haben kann, Dass die Modelle in ihren Wirkungen nur schwer durchschaubar sind Dass ein mit bestimmten Zielen vorgeschlagenes Modell bei einer leicht modifizierten Umsetzung zu nichtintendierten Folgen und Wirkungen führen kann Im Extremfall kann das Gegenteil dessen erreicht werden, was beabsichtigt war Die Wirkungen eines Grundeinkommens hängen also entscheidend von der konkreten Ausgestaltung ab, vor allem von der Leistungshöhe, dem Anrechnungssatz für eigene Einkünfte und der Finanzierung

30 Grundsicherung versus Grundeinkommen Ob Armut z.b. durch ein Grundeinkommen besser als bisher vermieden wird, hängt primär von der GE-Höhe ab wie auch von der Möglichkeit, ergänzende Bedarfe geltend zu machen Dies ist beim Garantierten Grundeinkommen wegen des hohen Finanzierungsaufwands am wenigsten zu erwarten Bei GE-Modellen für Teilgruppen wie Kinder und Ältere sind die Chancen dagegen besser, solche Modelle finanzieren zu können Integrierte Steuer-Transfer-Modelle lassen zwar ein hohes Leistungsniveau zu, erfordern jedoch höhere Steuersätze als in den Modellen vorgesehen Insgesamt handelt es sich bei der Forderung nach Einführung eines GE um eine in vieler Hinsicht riskante Strategie, deren Wirkungen nur schwer absehbar sind Bei einem unzureichenden Leistungsniveau würden für untere Einkommensgruppen materielle Teilhabe- und Teilnahmechancen nicht verwirklicht. Das Grundeinkommen könnte hier eher den Charakter einer Alimentierung gesellschaftlicher Ausgrenzung annehmen

31 Anhang Soziale Mindestsicherung in Europa