MINDESTLOHN Situation und Handlungsbedarf

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1 MINDESTLOHN Situation und Handlungsbedarf Bericht der SGB-Expertengruppe Mindestlohn Doris Bianchi, Stefan Giger, Daniel Lampart, Danièle Lenzin, Alessandro Pelizzari, Andreas Rieger, Georges Tissot Redaktion Doris Bianchi, Daniel Lampart, Isabel Martinez, Gabriela Medici Mai 2011

2 Impressum Herausgeber: SGB Monbijoustrasse 61, 3007 Bern, Verlag: Editions à la Carte Technoparkstrasse 1, 8005 Zürich, Schweiz, Umschlaggestaltung: Medienbüro Selezione 6853 Ligornetto, Bild Umschlag: karpi.ch Copyright by SGB

3 Inhaltsverzeichnis I. Mindestlöhne und Tieflöhne in der Schweiz heute Gesamtarbeitsverträge und Mindestlöhne Der GAV-Abdeckungsgrad in der Schweiz Abdeckung mit Mindestlöhnen durch GAV Konkrete Ausgestaltung der Gesamtarbeitsverträge Mindestlöhne in Normalarbeitsverträgen (NAV) Die Situation der Tieflohnbezüger/innen Tieflohnproblematik in Schweiz und Mindestlohnkampagne der Gewerkschaften Tieflöhne in der Schweiz heute Fazit: Hindernisse und Expansionspotenzial Anhang Literaturnachweise II. Mindestlohnpolitik in Europa Österreich Skandinavien Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zur EU-Entsenderichtlinie Frankreich Grossbritannien Die BeNeLux-Staaten Spanien Fazit: Die Institutionalisierung der Mindestlohnpolitik ist wegweisend Anhang Literaturnachweise III. Wirkung von Mindestlöhnen auf Beschäftigung und Einkommensverteilung Einleitung Theoretische Grundlagen Beschäftigung und Arbeitslosigkeit Margen und Innovationstätigkeit der Unternehmen Anreize zum Outsourcing geringqualifizierter Tätigkeiten Aus- und Weiterbildung Einkommensverteilung Gesamtwirtschaftliche Effekte

4 3 Empirische Studien Beschäftigungseffekte in vergleichenden Länderpanel Beschäftigungseffekte anhand von einzelnen Länderstudien Beschäftigungseffekte in typischen Tieflohnbranchen Evidenz für marktmächtige Unternehmen und Monopsone Anpassungsstrategien, Margen und Innovationstätigkeit der Unternehmen Outsourcing und Mindestlöhne Auswirkungen auf die Weiterbildung Mindestlöhne und Einkommensverteilung Fazit: Keine negativen Beschäftigungseffekte Literaturnachweise IV. Regulierung der Mindestlöhne Grundsätze der Lohnfestsetzung in der Schweiz Schranken der Vertragsfreiheit Löhne können nicht beliebig festgelegt werden Verfassungsrechtliche Vorgaben Existiert ein Anspruch auf gesicherte Mindestlöhne? Für gesetzliche Mindestlöhne ist keine zusätzliche Verfassungsgrundlage nötig Förderung von Gesamtarbeitsverträgen Vollzug von Gesamtarbeitsverträgen Mindestlöhne in Normalarbeitsverträgen Lohnfestsetzung in Normalarbeitsverträgen Verbesserungen von Normalarbeitsverträgen mit Blick auf die Mindestlohnfrage Gesetzliche Mindestlöhne Einleitende Bemerkungen Verfassungsrechtliche Grundlage Subsidiarität des gesetzlichen Mindestlohnes Inhalt verfassungsrechtlicher Mindestlohnbestimmungen Durchsetzung des gesetzlichen Mindestlohns Literaturnachweise

5 I. Mindestlöhne und Tieflöhne in der Schweiz heute 1 Gesamtarbeitsverträge und Mindestlöhne 1.1. Der GAV-Abdeckungsgrad in der Schweiz In der Schweiz spielt der Staat bei der Regulierung der Arbeitsverhältnisse eine sehr zurückhaltende Rolle. Traditionell wird es den Sozialpartnern überlassen, die Löhne über Gesamtarbeitsverträge (GAV) festzulegen. Im Folgenden wird untersucht, inwiefern Beschäftigte auf dem schweizerischen Arbeitsmarkt vom Schutz einer kollektiv ausgehandelten Mindestlohnregelung profitieren. Ein Mass für diesen Schutz ist der GAV-Abdeckungsgrad: er bezeichnet den Anteil der lohnabhängig Beschäftigten, die einem Gesamtarbeitsvertrag unterstellt sind (=unterstellte Beschäftigung/ unterstellbare Beschäftigung). Von Interesse ist folglich der Netto-Abdeckungsgrad (Unterstellte/Unterstellbare), und nicht der wesentlich einfacher zu bestimmende Brutto-Abdeckungsgrad (total Unterstellte/Gesamtbeschäftigung). Der Unterschied rührt daher, dass Teile der Beschäftigten keinem GAV unterstellt werden können: Mitarbeitende Betriebseigentümer gelten ebenso wenig als unterstellbar wie Selbstständige, Familienmitarbeitende oder öffentlich-rechtlich Angestellte. Die folgenden Berechnungen beruhen auf einer Reihe von Annahmen und Schätzungen und sollten deshalb in ihrer Genauigkeit nicht überschätzt werden. Hingegen scheint es plausibel, dass rund die Hälfte der Lohnabhängigen (exklusiv öffentlich-rechtlich Angestellte) in der Schweiz einem GAV unterstellt sind. 5

6 Tabelle 1: GAV-Unterstellte und Beschäftigte (in 1000), Netto-Abdeckungsgrad 1991 bis Anzahl einem GAV unterstellte Lohnabhängige Gesamte Beschäftigung nicht unterstellbar: Teil des öffentlichen Sektors nicht unterstellbar: Betriebseigner, Kader, mitarbeitende Familienmitglider (4.9%) Gesamte unterstellbare Beschäftigung Abdeckungsgrad (=GAV- Unterstellte / unterstellbare Beschäftigte) 48% 49% 48% 45% 47% 44% 48% 50% 1 Quelle: Erhebung der Gesamtarbeitsverträge, diverse Jahre, Bundesamt für Statistik, Neuchâtel. Berechnungen Daniel Oesch. 2 Quelle : Beschäftigungsstatistik BESTA, saisonbereinigt, 2. Quartal, Bundesamt für Statistik. 3 Als nicht unterstellbar werden die Beschäftigten im Beamtenstatus gezählt. 4 Mitarbeitende Betriebsinhaber und Familienmitglieder sind ebenso wie Kader und Aushilfen in aller Regel vom Geltungsbereich eines GAV ausgeschlossen. Quelle: Oesch (2007 und 2009). Für weitere Details wird auf den methodischen Anhang zu diesem Kapitel verwiesen. Bis Ende der Neunziger Jahre entwickelte sich die Anzahl der GAV-Unterstellten in etwa parallel zur Beschäftigung. Der Tiefpunkt wurde 1996 mit einem Netto- Abdeckungsgrad von 45%, respektive Beschäftigten, erreicht. Danach nahmen die Unterstellten kontinuierlich zu, bis die Zahl auf 1'683'000 im Jahr 2007 angewachsen war wurde das Beamtengesetz auf Bundesebene durch das Bundespersonalgesetz (BPG) ersetzt und GAV fanden auch im öffentlichen Sektor Verbreitung. In den meisten Kantonen wurde der Beamtenstatus ebenfalls abgeschwächt. Damit wurde die unterstellbare Beschäftigung stark ausgeweitet. Seither ist die Zahl der GAV-Unterstellten schneller als die unterstellbare Beschäftigung gewachsen: 2005 wurde der Netto-Abdeckungsgrad von 1991 erreicht (48%) und 2007 übertroffen (50%). Der Vergleich mit anderen europäischen Ländern zeigt, dass der Abdeckungsgrad in der Schweiz mit 50% relativ tief ausfällt. In vielen Ländern ohne gesetzlichen Mindestlohn liegt der Abdeckungsgrad deutlich höher, so beispielsweise in Österreich (99%), Finnland (90%), Schweden (91%), Dänemark (83%) oder Norwegen (70%). Aber auch in Ländern mit gesetzlichen Mindestlöhnen liegt der Abdeckungsgrad mit GAV häufig über 50%, so in Spanien (80-90%), den Niederlanden (81%), Belgien (96%), oder Frankreich (90%). Einen ähnlich tiefen Abdeckungsgrad wie die Schweiz hat Deutschland (55% Westdeutschland, 40% Ostdeutschland), einen deutlich tieferen hat England mit lediglich 35% (72% im öffentlichen, 20% im privaten Sektor) (Quelle: European Industrial Relations Observatory on-line, Jan. 2011). 6

7 Tabelle 2 gibt eine Übersicht über den Abdeckungsgrad mit GAV in der Schweiz in den einzelnen Branchen. Zusätzlich wurde nach GAV mit und ohne Mindestlöhne unterschieden. Die Tabelle soll einen Überblick über die GAV-Landschaft in der Schweiz liefern, dennoch sollten die Zahlen mit Vorsicht interpretiert werden, da es sich ebenfalls um Schätzergebnisse handelt. Tabelle 2: Geschätzter Netto-Abdeckungsgrad mit GAV nach Branchen, 2007 Branche (mit Noga2002-Code) Unterstellte Beschäftigte Abdeckungsgrad total SEKUNDÄRER SEKTOR 15 Herstellung Nahrungsmittel u. Getränke 15'130 25% 18,19 Herstellung Bekleidung, Pelzwaren, Lederwaren u. Schuhe 2'437 34% 20 Be- und Verarbeitung von Holz 19'855 54% 21 Papier- und Kartongewerbe 2'791 24% 22 Verlag, Druck, Vervielfältigung 25'722 59% 24,23 Chemische Industrie, Kokerei 13'911 20% 25 Herstellung Gummi- und Kunststoffwaren 1'946 8% 26 Herstellung sonst. nichtmet. Mineralien 5'450 29% 27-32,34-35 MEM-Industrie+ # 138'830 47% 33 Herstellung med. u. Präzisionsinstrumente 39'620 43% 36,37 Sonstiges verarbeitendes Gewerbe 2'966 11% 40 (41) Energie- und Wasserversorgung 5'331 22% 45 Baugewerbe 181'000 61% TERTIÄRER SEKTOR 50 Handel, Reparatur Automobile(inkl. Tankstellen) 18'729 22% 51 Handelsvermittlung, Grosshandel 5'246 3% 52 Detailhandel und Reparatur 153'696 44% 55 Gastgewerbe 216' % Verkehr, Nachrichtenübermittlung 156'467 55% 65 Kreditgewerbe 84'132 74% 66 Versicherungsgewerbe 2'164 4% 70 Immobilienwesen 1'767 5% 72,74 Informatikdienste; DL für Unternehmen 70'431 17% 80 Unterrichtswesen 7'728 14% 85 Gesundheits- und Sozialwesen 53'380 12% 90 Abfallbeseitigung/-entsorgung 72 1% 91 Interessenvertretungen, Vereinigungen 503 1% 92 Unterhaltung, Kultur, Sport 9'842 22% 93 Persönliche Dienstleistungen 985 2% CH Total* 1'568'279 49% Quelle: Erhebung der Gesamtarbeitsverträge 2007 und BZ 2008, BfS; Berechnungen: SGB. # MEM-Industrie + : Breit gefasste Definition der der Maschinen-, Elektro- und Metallindustrie. Sie beinhaltet folgende Noga-Branchen: 27 Erzeugung und Bearbeitung von Metall; 28 Herstellung von Metallerzeugnissen; 29 Maschinenbau; 30 Herst. v. Büromaschinen, Computern u. ä.; 31 Herst. v. Geräten der Elektrizitätserzeugung; 32 Herst. v. Radio-/Fernseh-/Nachrichtengeräten; 34 Fahrzeugbau; 35 Herstellung von sonstigen Fahrzeugen. * ohne Landwirtschaft 7

8 Ausgeklammert wurden die Angestellten des öffentlichen Sektors im Unterrichtswesen; nicht berücksichtigt wurden Öff. Verwaltung, Landesverteidigung, Sozialvers. Für Betriebseigner wurde analog zu Oesch (2007) mit 4.9% korrigiert (s. Erläuterungen zu Tabelle 1). Für weitere Details wird auf den methodischen Anhang zu diesem Kapitel verwiesen. Die Tabelle oben beschreibt den geschätzten Netto-Abdeckungsgrad in den einzelnen Branchen. Schon auf den ersten Blick wird klar, dass die Lage je nach Branche sehr unterschiedlich ist. Während in einigen grossen Branchen wie im Gastgewerbe, im Baugewerbe, bei Verkehr- und Nachrichtenübermittlung sowie im Kreditgewerbe der Abdeckungsgrad überdurchschnittlich hoch ist, fallen andere Branchen in der Industrie und vor allem auch im Dienstleistungsbereich unterdurchschnittlich aus. Für einige Branchen mit sehr vielen Beschäftigten wie beispielsweise im Detailhandel, bei Informatikdiensten und Dienstleistungen für Unternehmen (worunter auch das Reinigungs- und Sicherheitsgewerbe fallen), im Gesundheitswesen und bei den persönlichen Dienstleistungen bedeutet dies, dass eine grosse Anzahl von Beschäftigten nicht durch gesamtarbeitsvertragliche Regelungen geschützt ist befand sich das Coiffeur-Gewerbe, das zu den persönlichen Dienstleistungen zählt, noch in einem vertragslosen Zustand. Seit ist ein GAV in Kraft, dem ca Arbeitnehmende unterstehen. Unter Berücksichtigung dieser Beschäftigten stiege der Abdeckungsgrad bei den persönlichen Dienstleistungen auf knapp 20% an Abdeckung mit Mindestlöhnen durch GAV Gesamtarbeitsverträge enthalten zwar mehrheitlich Mindestlohnbestimmungen, doch gibt es auch GAV, die keine Mindestlöhne festhalten. Von den rund 600 GAV in der Schweiz enthalten gemäss BfS-Statistik knapp 500 Mindestlohnbestimmungen 1. Wie aus der nachfolgenden Tabelle 3 ersichtlich, waren 2007 rund 1,2 Millionen Beschäftige einem GAV mit Mindestlöhnen unterstellt. Dies bedeutet, dass 37% der unterstellbaren Beschäftigten oder 74% der unterstellten Beschäftigten vom Schutz eines gesamtarbeitsvertraglichen Mindestlohns profitieren. Rund 18% der Unterstellten waren 2007 einem Firmen-GAV unterstellt, wovon ein Grossteil auch Mindestlöhne enthielt. Knapp 1,3 Millionen Arbeitnehmende oder 82% der Unterstellten waren zur selben Zeit einem Verbands-GAV unterstellt. Vom Schutz durch Mindestlöhne in Verbands-GAV profitieren rund 30% der unterstellbaren beziehungsweise 62% der unterstellten Beschäftigten in der Schweiz. Der Verbands-GAV ist also trotz teilweiser Dezentralisierung der Kollektivverhandlungen von der Branchen- auf die Betriebsebene in den neunziger Jahren nach wie vor von wesentlicher Bedeutung für die Regelung von Arbeitsbedingungen in der Schweiz (Oesch 2007:340). Die Anzahl der allgemeinverbindlich erklärten GAV hat sich seit 1995 mehr als vervierfacht. Diese Entwicklung kann insbesondere mit der Aussicht auf die Einführung des freien Personen- und Dienstleistungsverkehrs mit der EU und den damit zu- 1 Es gilt anzumerken, dass in der Erhebung der Gesamtarbeitsverträge zum Teil Doppelzählungen sowie ungenaue Angaben, insbesondere zu Mindestlöhnen, enthalten sind. 8

9 sammenhängenden flankierenden Massnahmen erklärt werden (Oesch 2007:348). Gemäss BfS waren in '000 Beschäftigte einem der 62 allgemeinverbindlich erklärten GAV unterstellt. Daraus ergibt sich, dass 38% der unterstellten Arbeitnehmer beziehungsweise 18% der unterstellbaren Arbeitnehmer von einem allgemeinverbindlichen Mindestlohnschutz profitieren. Tabelle 3: Gesamtarbeitsverträge in der Schweiz nach Typ, 2007 GAV mit Mindestlöhnen GAV insgesamt ave GAV Unterstellte Unterstellte Unterstellte Total Verbands-GAV Firmen-GAV Unterstellte Beschäftigte in % aller GAV- 100% 79% 38% Unterstellten Unterstellte Beschäftige in % der unterstellbaren 49% 39% 18% Beschäftigung Quelle: Erhebung der Gesamtarbeitsverträge, Bundesamt für Statistik, Neuchâtel ave GAV: allgemeinverbindlich erklärte Gesamtarbeitsverträge Tabelle 4 unten zeigt die Verbreitung von GAV-Mindestlöhnen in den einzelnen Branchen. Es zeigt sich, dass es in der Mehrheit der Branchen offensichtlich GAV ohne Mindestlöhne gibt. Eine grosse Ausnahme bildet das Gastgewerbe, wo der Abdeckungsgrad dank dem Landesgesamtarbeitsvertrag L-GAV bei 100% liegt und gleichzeitig allen unterstellbaren Beschäftigten einen Mindestlohn garantiert. Auch in einigen Branchen des sekundären Sektors (z.b. in den Noga-Branchen18-22) ist allen Unterstellten auch ein gesamtarbeitsvertraglich festgelegter Mindestlohn gewiss, doch wird hier keine so hohe Abdeckung mehr erreicht wie im Gastgewerbe. Während der Abdeckungsgrad mit Mindestlöhnen häufig etwas tiefer liegt als der gesamte Abdeckungsgrad, gibt es einzelne Branchen, wo dieser Unterschied zum Teil beträchtlich sein kann. Am ausgeprägtesten fällt dieser bei der hier etwas breiter definierten MEM-Industrie aus, wo trotz einem Abdeckungsgrad von 47% nur gerade 10% der Unterstellbaren auch einen garantierten Mindestlohn haben. Noch extremer würde das Resultat ausfallen, wenn die Branchendefinition enger gefasst würde, denn allein dem MEM-Vertrag unterstehen rund Beschäftigte, doch beinhaltet dieser Vertrag keine Mindestlohnregelungen. Gesamthaft ist der Abdeckungsgrad mit Mindestlöhnen im sekundären Sektor erwartungsgemäss etwas höher als im Dienstleistungssektor. Für die gesamte Schweiz (ohne Landwirtschaft) liegt der Netto-Abdeckungsgrad mit Mindestlöhnen bei 39%. Mit anderen Worten: Ca. 60% der Lohnabhängigen in der Schweiz können sich nicht auf in GAV garantierte Mindestlöhne berufen. 9

10 Tabelle 4: Geschätzter Abdeckungsgrad mit GAV-Mindestlöhnen nach Branchen, 2007 mit ohne Branche Abdeckungsgrad total Mindestlohn Mindestlohn (mit NOGA2002-Code) SEKUNDÄRER SEKTOR 15 Herstellung Nahrungsmittel u. Getränke 25% 21% 5% 18,19 Herstellung Bekleidung, Pelzwaren, Lederwaren u. Schuhe 34% 34% 0% 20 Be- und Verarbeitung von Holz 54% 54% 0% 21 Papier- und Kartongewerbe 24% 24% 0% 22 Verlag, Druck, Vervielfältigung 59% 59% 0% 24,23 Chemische Industrie, Kokerei 20% 9% 11% 25 Herstellung Gummi- und Kunststoffwaren 8% 4% 4% 26 Herstellung sonst. nichtmet. Mineralien 29% 28% 1% 27-32,34-35 MEM-Industrie+ # 47% 10% 38% 33 Herstellung med. u. Präzisionsinstrumente 43% 40% 2% 36,37 Sonstiges verarbeitendes Gewerbe 11% 7% 4% 40 (41) Energie- und Wasserversorgung 22% 8% 14% 45 Baugewerbe 61% 56% 6% TERTIÄRER SEKTOR 50 Handel, Reparatur Automobile (inkl. Tankstellen) 22% 16% 6% 51 Handelsvermittlung, Grosshandel 3% 3% 0% 52 Detailhandel und Reparatur 44% 42% 2% 55 Gastgewerbe 100% 100% 0% Verkehr, Nachrichtenübermittlung 55% 42% 13% 65 Kreditgewerbe 74% 71% 3% 66 Versicherungsgewerbe 4% 0% 4% 70 Immobilienwesen 5% 5% 0% 72,74 Informatikdienste; DL für Unternehmen 17% 17% 1% 80 Unterrichtswesen 14% 11% 3% 85 Gesundheits- und Sozialwesen 12% 12% 0% 90 Abfallbeseitigung/-entsorgung 1% 1% 0% 91 Interessenvertretungen, Vereinigungen 1% 0% 1% 92 Unterhaltung, Kultur, Sport 22% 8% 14% 93 Persönliche Dienstleistungen 2% 2% 0% CH Total* 49% 39% 10% Quelle: siehe Tabelle 2. Neben den zum Teil beachtlichen Unterschieden im Abdeckungsgrad mit Mindestlöhnen je nach Branche muss für eine genaue Analyse der Lohngarantien in der Schweiz weiter unterschieden werden, um was für Mindestlöhne es sich handelt. Erstens variiert gleich wie der GAV-Abdeckungsgrad auch das Mindestlohnniveau von GAV-Mindestlöhnen je nach Branche beträchtlich, zweitens spielt es eine wichtige Rolle, welche Arbeitnehmenden durch die GAV-Mindestlöhne geschützt werden und drittens muss man die GAV-Mindestlöhne danach unterscheiden, wie ihre 10

11 Durchsetzbarkeit abgesichert ist. Diese Aspekte werden im Weiteren genauer betrachtet Konkrete Ausgestaltung der Gesamtarbeitsverträge An dieser Stelle lohnt sich eine genauere Betrachtung der einzelnen Vertragswerke. In der Tabelle A1 im Anhang zu diesem Kapitel sind eine Reihe ausgewählter Verträge sowie die im Folgenden besprochenen Eckwerte ersichtlich (Stand: 2010). a) Niveau der Mindestlöhne Die monatlichen Minimallöhne für Ungelernte in den ausgewählten Niedriglohnbranchen bewegen sich zwischen 53% und 67% des schweizerischen Medianlohns von 2008 von Franken (Privater Sektor und Bund, LSE 2008). Dies zeigt: Obwohl rund die Hälfte der unterstellbaren Arbeitnehmenden in der Schweiz einem Gesamtarbeitsvertrag untersteht, sind die Lohnunterschiede zwischen den Branchen zum Teil beachtlich. Die tiefsten Löhne werden im Gastgewerbe, dem Detailhandel, in der Reinigungsbranche sowie im Schreinergewerbe gezahlt. Dort erreichen die vereinbarten Mindestlöhne für Ungelernte nicht 60% des schweizerischen Medianlohns. Allein im Gastgewerbe verdienten Angestellte weniger als Franken im Jahr (das entspricht 12 Monatslöhnen à Franken), im Detailhandel fallen 50'000 Personen unter diese Grenze. Bezeichnenderweise sind es insbesondere stark von Frauen und Einwanderern besetzte Berufe, in welchen die Löhne so ausgesprochen tief ausfallen. Die Mehrheit der untersuchten GAV-Minimallöhne für Ungelernte in Tieflohnbranchen liegt immerhin etwas über 60% des Medianlohns und sieht überdies einen vollen dreizehnten Monatslohn vor. Einzig im Gastgewerbe wird dieser erst nach 3 Anstellungsjahren vollumfänglich gewährt. Hier wurde jedoch mit dem neuen L-GAV, der per in Kraft tritt, ein Schritt zur Verbesserung erzielt: Dann wird der 13. Monatslohn ab Anstellungsbeginn voll bezahlt. Zudem werden verschiedene Lohreduktionsmöglichkeiten abgeschafft. In der Reinigungsbranche ist ein voller Dreizehnter seit 2010 für gewisse, aber noch immer nicht für alle Arbeitnehmer/innen vorgesehen. In anderen Branchen liegen die Mindestlöhne bei ca. 65% des Medianlohnes. Dies ist im Dach- und Wand-, im Holzbauund im Maler- und Gipsergewerbe der Fall. Diese Branchen stehen jedoch dem Bauhauptgewerbe sehr nah, so dass man von einem Ausstrahlungseffekt des Landesmantelvertrags für das Schweizerische Bauhauptgewerbe ausgehen kann. Dort liegt der niedrigste Monatslohn für Arbeiter ohne Fachkenntnisse bei 4'330 Franken und Anspruch auf einen dreizehnten Monatslohn was 74% des Medianlohns entspricht. Bei diesen Zahlen ist zu berücksichtigen, dass es noch immer Gesamtarbeitsverträge gibt, die regionale Abstufungen vorsehen. So existiert in einigen Branchen neben einem schweizweiten Vertrag daneben noch ein kantonaler, beispielsweise im Elektro- und Telekommunikations-Installationsgewerbe, im Maler- und Gipsergewerbe sowie weiteren handwerklichen Berufen. Andere Branchen, wie das Autogewerbe, kennen gar nur kantonale, beziehungsweise regionale Verträge, wo- 11

12 bei alle Gebiete der Schweiz abgedeckt sind. Im Detailhandel gibt es noch immer kein landesweites Vertragswerk. Neben den GAV der grössten Detailhandelsketten Coop und Migros existieren diverse kleinere GAV sowie einige kantonale Vereinbarungen, die Abdeckung bleibt damit aber lückenhaft. b) Berücksichtigung von Qualifikationen Fast alle Gesamtarbeitsverträge (und auch die Normalarbeitsverträge) enthalten neben dem Minimallohn auch Bestimmungen über die Löhne der qualifizierten und erfahrenen Arbeitnehmer/innen. Diese höheren Löhne für Personen mit einem Lehrabschluss und weiteren Bildungsleistungen können als Belohnung für die unternommenen Bildungsanstrengungen angesehen werden. In der Ökonomie spricht man hierbei von Bildungsrenditen und Bildungsinvestitionen. Die Gesamtarbeitsverträge legen damit die minimale Höhe dieser Rendite fest. Wie auch bei den Minimallöhnen ergeben sich bei den Lohnvorteilen branchenspezifische Unterschiede. Besonders gering sind die Lohnvorteile bei einer dreijährigen abgeschlossenen Lehre im Detailhandel: Der garantierte Lohnvorteil in den betrachteten Verträgen liegt zwischen 7% und 9%. Auch für einen Isolierspengler im Alter von 20 bis 25 Jahren bringt eine Lehre nur gerade mal 7% mehr Lohn gegenüber einem Ungelernten mit sich. Ab dem 30. Altersjahr steigt der Lohnvorteil gegenüber einem Ungelernten auf 10%. Demgegenüber profitieren Berufsschreiner schon im ersten Jahr nach Lehrabschluss von einem 16% höheren Lohn, ab dem 24. Altersjahr von 33%. Ähnlich sind die Verhältnisse im Holzbaugewerbe und in der Möbelindustrie. In der Mehrheit der betrachteten Vertragswerke liegt der Lohnvorteil kurz nach Lehrabschluss (0-3 Jahre) zwischen 8% und 16%, danach, mit zunehmendem Alter und Erfahrung, zwischen 20% und 30%. c) Modus der Anpassung Enthielten zu Beginn der 1990er Jahre noch 67% aller GAV eine Teuerungsklausel, so verschwanden diese bis Ende der Dekade aus praktisch allen GAV (Oesch 2007: 341). Inhaltlich wurde damit die Lohnsicherung in GAV gemindert. Eine Ausnahme bildet hierin das Isoliergewerbe, in dem die Löhne automatisch der Teuerung folgen, sofern diese 2% nicht übersteigt. Neu werden ab 2011 auch im Vertrag für das Ausbaugewerbe in der Westschweiz ( Unterstellte) die Löhne automatisch der Teuerung angepasst. Im Vertrag zwischen der Holcim und der Gewerkschaft Unia ist eine automatische Anpassung an die Teuerung und die Betriebsentwicklung vorgesehen. In anderen Branchen ist ein teilweiser Teuerungsausgleich vorgesehen (Maler- und Gipsergewerbe, Elektro- und Telekommunikations-Installationsgewerbe). In vielen Fällen wird einmal jährlich verhandelt oder zumindest werden die Löhne von den Vertragsparteien überprüft. Daher sind Lohnerhöhungen Ergebnis von Verhandlungen und vom Kräfteverhältnis der Vertragsparteien abhängig. In diesen jährlichen Lohnrunden werden die Mindestlöhne jedoch nicht immer in gleichem Ausmass 12

13 angehoben wie die Effektivlöhne. Für letztere wird in der Regel eine prozentuale Bandbreite festgelegt, innerhalb welcher sich die Effektivlohnerhöhungen bewegen. d) Durchsetzbarkeit der GAV-Mindestlöhne Sofern ein GAV in Kraft ist, begründen die darin geregelten Mindestlöhne einen direkten Anspruch der Arbeitnehmenden auf Bezahlung dieser Mindestansätze. Dies gilt aber nur soweit sie unter den Geltungsbereich des GAV fallen. Ausserdem ist der GAV ein Vertrag, der auch kündbar ist. Je nach dem, zwischen welchen Vertragspartnern ein GAV ausgehandelt wurde, kommt einem GAV-Mindestlohn deshalb eine unterschiedlich starke Schutzwirkung zu. in allgemeinverbindlicherklärten GAV Das Instrument der Allgemeinverbindlichkeitserklärung (AVE) erlaubt es dem Staat (dem Bundesrat oder einer Kantonsregierung) unter bestimmten Bedingungen, auf gemeinsamen Antrag von Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertretung, die Bestimmungen eines GAV für alle Betriebe einer Branche obligatorisch zu erklären. Durch eine Allgemeinverbindlichkeitserklärung wird der Geltungsbereich des GAV für eine bestimmte Zeit auf alle Arbeitsverhältnisse eines Berufes oder Wirtschaftszweiges ausgedehnt, unabhängig von der Zugehörigkeit zu einer Arbeitnehmer- oder Arbeitgeberorganisation. Ein Arbeitgeber kann sich der Wirkung des GAV und somit der Mindestlöhne nicht entziehen. Mindestlöhne, die in allgemeinverbindlichen GAV geregelt sind, erzielen deshalb eine ähnliche Wirkung wie gesetzliche Mindestlöhne und bieten während der Dauer ihrer Geltung den grössten Schutz vor Lohnunterbietungen. Auch für Arbeitgeber ist das Instrument der AVE insbesondere deshalb interessant, weil man mit einer Branchenmehrheit erreichen kann, dass sich alle Konkurrenten an einheitliche Mindestbedingungen halten müssen. Dieses Instrument führt zur Regulierung einer ganzen Branche. Wird der Verbands-GAV, auf dem die Allgemeinverbindlichkeit beruht, allerdings gekündigt, so fällt auch die Allgemeinverbindlichkeit weg. in Verbands-GAV Wenn die Vertragspartei des GAV auf der Arbeitgeberseite ein Verband ist, so handelt es sich um einen Verbands-GAV. Dem GAV unterstellt sind dann alle den Unterzeichnerverbänden des GAV angeschlossene Arbeitnehmenden und Arbeitgebenden. Sind die einem vertragsschliessenden Verband angehörenden Mitglieder einmal an einem befristeten GAV beteiligt, bleiben sie es bis zur Beendigung des GAV, selbst wenn sie in der Zwischenzeit aus ihrem Verband austreten. 2 Ist der GAV unbefristet, kann sich das austretende Mitglied, sobald es den vertragsschliessenden Verband verlassen hat, unter Einhaltung gewisser Fristen und Bedingungen vom GAV lösen. Andernfalls können nur die Verbände den GAV kündigen. Der einzelne 2 BGer 4C.7/1999 vom 13. Juni 2000 in JAR 2003, S

14 Arbeitgeber kann deshalb die Lohnbestimmungen in einem Verbands-GAV nicht beliebig ändern, sondern muss innerhalb seines Verbandes auf einer Änderung bestehen und sich damit durchsetzen, oder aber aus dem Verband austreten. Dieser Mechanismus bietet den Beschäftigten einen gefestigten Mindestlohnschutz. Zudem kann man besonders in grossen Branchen mit bedeutenden GAV davon ausgehen, dass diese auch über ihren offiziellen Geltungsbereich hinaus Wirkung entfalten, da die Mindestlohnstandards auch auf die nicht abgedeckten Betriebe ausstrahlen. in Firmen-GAV Firmenverträge sind GAV, die auf der Arbeitgeberseite direkt von den Vertretern eines oder mehrerer Unternehmen bzw. Betriebe abgeschlossen werden. Auch Mindestlöhne in Firmenverträgen sind für die Arbeitgeber verbindlich während der GAV in Kraft ist und bieten deshalb Schutz vor tiefen Löhnen. Dennoch geht dieser Schutz weniger weit als bei den oben besprochenen Arten von GAV-Mindestlöhnen, weil ein Arbeitgeber sich wesentlich einfacher von einem Firmenvertrag lösen kann. Ist er nicht mehr bereit, die ausgehandelten Löhne zu bezahlen, kann er den GAV im Extremfall innert relativ kurzer Zeit kündigen. Die genauen Kündigungsmodalitäten ergeben sich aus den einzelnen GAV. Ausserdem ist auch die Aussenwirkung von Mindestlöhnen in Firmenverträgen beschränkt. Einzig wenn es sich um Firmenverträge mit einem in der Branche bedeutenden Arbeitgeber handelt, können die ausgehandelten Arbeitsbedingungen für weitere Arbeitgeber derselben Branche als Orientierungsgrösse dienen und so den Markt indirekt regeln. In der zweiten Hälfte der 1990er Jahre kam es zu einer vermehrten Dezentralisierung der Lohnverhandlungen von der Verbands- auf die Betriebsebene. Nachdem zuvor insbesondere im GAV der Maschinenindustrie die Lohnfestsetzung auf betriebliche Ebene delegiert war, wurde dies von den Arbeitgebern 1996 in der Basler Chemischen Industrie, 1997 bei den Banken und 1999 in der graphischen Industrie durchgesetzt. Im GAV der graphischen Industrie und bei den Banken bestehen aber weiterhin auf tiefem Niveau Mindestlöhne, während im Basler Chemie-GAV die betrieblichen Mindestansätze angebunden sind. Diese Dezentralisierung hat zur Folge, dass es keine einheitlichen Lohnanpassungen mehr für die gesamte Branche gibt und somit nicht mehr alle Beschäftigten gleichermassen von einem Lohnschutz profitieren. 14

15 2 Mindestlöhne in Normalarbeitsverträgen (NAV) Der NAV ist ein Instrument, mittels welchem der Staat allgemein den Abschluss, den Inhalt und die Beendigung von Einzelarbeitsverträgen für bestimmte Berufsarten regelt. Der NAV reglementiert die Arbeitsbedingungen für einen bestimmten Berufszweig, so auch (Mindest-) Lohnbestimmungen. Seit der Inkraftsetzung der flankierenden Massnahmen zur Personenfreizügigkeit mit der EU gibt es in der Schweiz zwei Arten von NAV: der gewöhnliche NAV (mit oder ohne Mindestlöhne) und der NAV mit zwingenden Mindestlöhnen. Für die juristische Qualifikation des NAV wird auf das Kapitel 5 verwiesen. Entscheidend ist, dass die Vertragsparteien eines Einzelarbeitsvertrags von den Bestimmungen im gewöhnlichen NAV abweichen können. Deshalb bietet dieser einen eher schwachen Schutz für die Arbeitnehmenden. Die enthaltenen Mindestlöhne erfüllen demnach mehr den Zweck allgemeiner Lohnrichtlinien, ohne dabei verbindlich zu sein. Die Löhne kommen allerdings direkt zum Zug, sofern nichts anderes vereinbart wurde. Aus diesem Grund ist es nicht möglich festzustellen, wie viele Arbeitnehmende den Lohnbestimmungen eines gewöhnlichen NAV tatsächlich unterstellt sind. Tabelle 5: Normalarbeitsverträge im herkömmlichen Sinn, 2007 Normalarbeitsverträge Total Mit Mindestlöhnen Anzahl NAV Reichweite National 6 0 Kantonal Wirtschaftszweige 01 Landwirtschaft Handelsvermittlung und Grosshandel Detailhandel Luftverkehr Erbringung von unternehmensbez. Dienstleistungen Gesundheits-, Veterinär- und Sozialwesen private Haushalte mit Hauspersonal Quelle: Erhebung der Gesamtarbeitsverträge, Bundesamt für Statistik, Neuchâtel Mit Einführung der Personenfreizügigkeit wurde als Teil der flankierenden Massnahmen die Möglichkeit geschaffen, im Fall von Missbrauch zwingende Mindestlöhne in NAV festzusetzen. Wenn die strengen Voraussetzungen gegeben sind, können deshalb bereits heute zeitlich befristete, gesetzliche Mindestlöhne für eine Branche geschaffen werden. Bis anhin haben erst die Kantone Genf, Tessin und Wallis von 15

16 diesem Instrument Gebrauch gemacht. Der erste nationale NAV mit zwingenden Mindestlöhnen für die Branche der Hauswirtschaft tritt am 1. Januar 2011 in Kraft und wird bis zum 31. Dezember 2013 in der ganzen Schweiz gelten. 3 Auch hierzu liegen keine genauen Daten vor, wie viele Arbeitnehmende gemäss diesem neuen NAV entlöhnt werden. Aufgrund von Schätzungen zu den Tieflohnbezügerinnen und Tieflohnbezügern in der Schweiz (siehe unten), ist davon auszugehen, dass rund Arbeitnehmende davon profitieren können. Wie Tabelle 6 unten aber auch zeigt, sind die in solchen neuen NAV festgelegten Minimallöhne noch immer sehr tief: Bei 18 Franken pro Stunde kommen bei 42 Wochenarbeitsstunden gerade mal Franken im Monat zusammen. Dies entspricht knapp 57% des Schweizer Medianlohns und muss daher noch immer als Tieflohn, der kaum zum Leben reicht, bezeichnet werden. Tabelle 6: Normalarbeitsverträge mit zwingenden Mindestlöhnen Bezeichnung National Mindestlöhne tiefster Satz höchster Satz Normalarbeitsvertrag für Arbeitnehmer/innen in der Hauswirtschaft (NAV Hauswirtschaft) 18.20/h 22.00/h Kantonal Genf Contrat-type de travail pour les travailleuses et travailleurs du secteur de l'esthétique (NAV für Arbeitnehmende im Kosmetikbereich) 19.85/h --- Tessin Contrat-type de travail pour les travailleurs de l'économie domestique à temps complet et à temps partiel (NAV für Arbeitnehmende in der Hauswirtschaft) Contratto normale di lavoro per i saloni di bellezza (CNLE) (NAV für Arbeitnehmende in Schönheitssalons) 18.45/h 24.60/h 17.18/h --- Contratto normale di lavoro per gli operatori dei Call Centers 15.40/h* 17.80/h 1) (CNLCC) (NAV für Arbeitnehmende in Callcentern) Wallis Beschluss betreffend den Erlass eines Normalarbeitsvertrags für Arbeitnehmer/innen des Sektors der industriellen Wartung und Reinigung 25.00/h 26.50/h Quelle: SECO, * In der Probezeit von max. 3 Monaten. 1) Zuzüglich Feriengeld, Feiertagsentschädigung und Anteil 13. Monatslohn. 3 Ausgenommen ist Genf, wo bereits ein entsprechender NAV mit zwingenden Mindestlöhnen existiert. 16

17 3 Die Situation der Tieflohnbezüger/innen Was als Tieflohn gilt, ist zum Teil umstritten. Die in international vergleichenden Arbeiten häufig verwendete Schwelle von 66% des Medianlohns lag für die Schweiz im Jahr 2008 bei rund 3'840 Franken im Monat (bei einem Beschäftigungsgrad von 100%), ausbezahlt 12 Mal pro Jahr. Ausgehend von dieser Schwelle, beziehen in der Schweiz rund 380'000 Arbeitnehmende einen Tieflohn Tieflohnproblematik in Schweiz und Mindestlohnkampagne der Gewerkschaften 1998 In den 1990er Jahren wurde man in der Schweiz vermehrt aufmerksam auf das Problem der Working Poor. Schutz vor Tieflöhnen boten nur gesamtarbeitsvertragliche Mindestlöhne und die Lohnsysteme bei den öffentlichen Arbeitgebern. Da sich die Gewerkschaften in der Vergangenheit vor allem um die Erhöhung der Effektivlöhne bemüht hatten, war dieser Schutz jedoch Lückenhaft (Rieger und Baumann 2007). Hinzu kam eine Welle von Privatisierungen und Outsourcing, so dass Zehntausende von Beschäftigten nicht mehr unter dem Schutz einer öffentlichrechlichen Lohnvereinbarung standen und in eine Tieflohnsituation fielen, so zum Beispiel im Reinigungsgewerbe wurde dann der Beamtenstatus auf Bundesebene abgeschafft, so dass auch hier erstmals eine Situation ohne tatsächlichen Lohnschutz bestand. Vor diesem Hintergrund lancierte der Schweizerische Gewerkschaftsbund 1998 seine Mindestlohnkampagne mit der Forderung, dass fortan keine Löhne mehr unter 3'000 Franken bezahlt werden sollten. Ziel des Slogans Keine Löhne unter 3'000 Franken war es, die Lohnfrage zu politisieren. Fortan sollten Tieflöhne unter 3'000 Franken nicht einfach nur ein Problem in einzelnen Branchen sein, sondern als gesellschaftliches Problem erkannt werden (Rieger und Baumann 2007: 168). Neben dem so entstehenden öffentlichen Druck auf die Unternehmen wählten die Gewerkschaften für die Umsetzung ihrer Forderung das Mittel der Gesamtarbeitsverträge. Mindestlöhne wurden in der Folge zu einem zentralen Thema in den kollektiven Verhandlungen. Dieses Vorgehen hatte einen nachhaltigen Einfluss auf die Entwicklung der Mindestlöhne (siehe Tabelle 1). So wurden diese im beschäftigungsmässig wichtigsten GAV der Schweiz, dem Vertrag des Gastgewerbes (200'000 Unterstellte), zwischen 1998 und 2008 um 40% erhöht werden die Minimallöhne durch in Kraft treten des neuen L-GAV mit diversen Verbesserungen, wie einem 13. Monatslohn für alle Arbeitnehmenden, weiter erhöht. Auch in den beiden grössten Unternehmen des Detailhandels, Migros und Coop, wurde ein Anstieg der zuvor sehr tiefen Mindestlöhne für ungelernte Arbeitnehmende um 35% bis 45% vereinbart. Dass es sich dabei um weit überdurchschnittliche Erhöhungen handelt, zeigt ein Vergleich mit der Entwicklung des schweizerischen Medianlohnes: Dieser stieg 17

18 während derselben Zeitperiode ( ) nur um 16% von auf Franken. Tabelle 7: Entwicklung der GAV-Mindestlöhne für Beschäftigte ohne Lehre (in Franken) Branche Buchhandel Detailhandel, Coop * 2 700* Detailhandel, Migros * Druckindustrie Gastgewerbe Textilindustrie ** * Regional unterschiedliche Mindestlöhne **Stand: 2007 Der Einfluss der Mindestlohnkampagne der Schweizer Gewerkschaften von 1998 wird aus der Analyse der Entwicklung der Lohnstruktur sichtbar. Abbildung 1 zeigt, dass sich zwischen 1996 und 2008 der Anteil der Beschäftigten mit einem monatlichen Bruttolohn von weniger als Franken von 11% auf 3,6% verringert hat (Löhne für Teilzeitbeschäftigte sind auf ein Vollzeitpensum hochgerechnet). Das sind mehr als 150'000 Erwerbstätige unter ihnen besonders viele Frauen deren Monatslohn über die Schwelle von Franken gehoben wurde. Abbildung 1: Anteil der Beschäftigten mit einem Bruttomonatslohn von unter Franken 25.0% 20.0% 19.8% 17.3% % 10.0% 5.0% 13.8% 10.3% 7.9% 6.9% 6.1% 5.1% 4.4% 3.6% 3.2% 2.5% 2.3% 2.0% 11.0% 9.5% 7.6% 6.2% 4.8% 4.3% 3.8% 0.0% Frauen Männer Total Bemerkung: berechnete Schwelle entspricht einem Bruttojahreslohn von Fr. (=3000 Fr. x 13) Löhne sind standardisiert für eine Vollzeiterwerbstätigkeit von 40 Wochenstunden. Quelle: Lohnstrukturerhebungen 1998, 2000, 2002, 2004, 2006, Bundesamt für Statistik. Verwendete Stichprobe umfasst nur Erwachsene zwischen 19 und 65 Jahren im privaten Sektor. Berechnungen: Roman Graf, Observatoire Universitaire de l Emploi, Universität Genf. 18

19 Diese Darstellung berücksichtigt nicht, dass zwischen 1996 und 2008 die Konsumentenpreise um 12% anstiegen und sich die Reallöhne darüber hinaus um 3.6% erhöhten. Um festzustellen, ob die Tieflöhne mit der Teuerung und der generellen Lohnentwicklung Schritt gehalten haben, wird in Abbildung 2 der Anteil der Tieflöhner/innen in Bezug zu einer relativen Schwelle von 60% des schweizerischen Medianlohns gesetzt. Auch diese Auswertung zeigt, dass die Mindestlohnkampagne die Lohnsituation der wenig qualifizierten Beschäftigten deutlich verbessert hat: Der Anteil der Beschäftigten, die weniger als diese (sich Jahr für Jahr erhöhende) Schwelle verdienen, ging zwischen 1998 und 2006 von 5,8% auf 5,0% zurück. Die Analyse zeigt weiter, dass die gewerkschaftliche Kampagne vor allem die Löhne der weiblichen Beschäftigten erhöht hat: 1998 verdienten 12% der Frauen weniger als 60% des Medianlohnes, 2006 traf dies nur mehr auf 8,9% aller weiblichen Beschäftigten zu. Abbildung 2: Anteil der Beschäftigten mit einem Bruttomonatslohn unter 60% des Medianlohns 14.0% 12.0% 10.0% 11.6% 11.9% 11.3% 10.2% 8.8% 8.9% 9.5% % 6.0% 5.7% 5.8% 5.5% 5.4% 4.7% 5.0% 5.3% 4.0% 2.6% 2.8% 2.5% 2.6% 2.4% 2.7% 2.8% 2.0% 0.0% Frauen Männer Total Bemerkung: 60% des Medianlohns entsprach 1996 einem Jahreslohn von Fr. (12 x Fr.), 1998: 36'340 Fr. (12 x Fr.), 2000: 37'440 Fr. (12 x Fr.), 2002: 38'900 Fr. (12 x Fr.), 2004: Fr. (12 x Fr.), 2006: 40'560 Fr. (12 x Fr.), 2008: Fr. (12 x Fr.). Löhne sind standardisiert für eine Vollzeiterwerbstätigkeit von 40 Wochenstunden. Quelle und Berechnungen: Siehe Abbildung 1. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Mindestlohnkampagne primär zwei positive Auswirkungen auf die Lohnstruktur hatte: Erstens sorgte sie dafür, dass nach 1998 auch die Bezügerinnen und Bezüger von tiefen Löhnen am Konjunkturaufschwung Teil hatten. Dies gelang vor allem in jenen Bereichen, in welchen die Mindestlöhne kollektiv in GAV vereinbart werden. Zweitens konnte zudem die Zunahme der Lohnungleichheit gebremst werden. Vor dem Hintergrund der wachsenden Individualisierung der Lohnpolitik und der explodierenden Managergehälter bestand für die Schweiz Ende der 1990er Jahre die Gefahr, dass die Lohnschere in ähnlichem Ausmass aufgehen würde wie zehn Jahre zuvor in den USA und Gross- 19

20 britannien. Dank des Bedeutungsgewinns von Mindestlöhnen konnte diese Gefahr eingedämmt werden. Abbildung 2 macht jedoch auch deutlich, dass der Rückgang der Tieflöhne nach 2004 ins Stocken geraten ist und seither der Anteil der Tieflohnbezüger und besonders der Tieflohnbezügerinnen sogar wieder angestiegen ist. Diese Zahlen zeigen: Ein neuer Anlauf der Mindestlohnkampagne ist dringend notwendig Tieflöhne in der Schweiz heute Folgende Tabelle zeigt die Verbreitung von Tieflöhnen in den einzelnen Branchen, wobei eine etwas andere Definition für Tieflöhne verwendet wurde. Im Hinblick auf die Mindestlohnforderung der Gewerkschaften von 22 Franken pro Stunde für das Jahr 2010 wurde die Auswertung, unter Berücksichtigung der Lohnentwicklung zwischen 2008 und 2010, für einen Monatslohn von Franken im Jahr 2008 durchgeführt (zwölfmalige Auszahlung). Diese Schwelle entsprach 63.6% des Medianlohns. 20

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