II. Allgemeines. Neues Steuerungsmodell 7

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1 II. Allgemeines Neues Steuerungsmodell 7 Umsetzungsstand Der SRH begleitet das Projekt NSM von Beginn an und setzt mit dem folgenden Beitrag seine Berichterstattung zur Umsetzung fort. Die Verwaltungsvorschrift der Sächsischen Staatsregierung zur koordinierten Einführung des NSM in der sächsischen Staatsverwaltung (VwV-NSM) sieht vor, dass neue Vorhaben der Fachressorts nach 7 Abs. 3, 7a Abs. 1 und 2 SäHO und den Normen zur Einführung der Budgetierung im jeweiligen HG zur Einführung betriebswirtschaftlicher Methoden und Steuerungselemente bei einzelnen Dienststellen (einschließlich Staatsbetrieben nach 26 SäHO) oder in einzelnen abgegrenzten Verwaltungsbereichen der Einwilligung des SMF bedürfen. Diese Einwilligung erfolgt mit dem Abschluss einer Umsetzungsvereinbarung. Bei Dienststellen, die bereits betriebswirtschaftliche Methoden oder Steuerungselemente eingeführt haben oder erproben, wird die Umsetzungsvereinbarung durch eine Anpassungsvereinbarung ersetzt. Die Umsetzungs- bzw. Anpassungsvereinbarung regelt die Umsetzung der Istfachkonzepte des NSM (Produktbildung, Stundenrechnung, Leistungsrechnung, Kostenrechnung, Buchhaltung und Controlling). Anpassungsvereinbarungen bzw. Umsetzungsvereinbarungen liegen für folgende Einrichtungen vor: - Staatliche Betriebsgesellschaft für Umwelt und Landwirtschaft, - Landestalsperrenverwaltung, - Sächsisches Immobilien- und Baumanagement, - Sachsenforst, - Staatliche Kunstsammlungen Dresden, - Staatliche Ethnographische Sammlungen Sachsen, - Landesdirektion Chemnitz, - Sächsische Informatik Dienste, - Geobasisinformation und Vermessung Sachsen. Nach Umsetzung der Istfachkonzepte und positiver Evaluierung kann nach Abschluss einer Ressortvereinbarung zwischen dem jeweiligen Fachressort und dem SMF die Umsetzung der Sollfachkonzepte (Planung/Zielvereinbarung und Budgetierung) geregelt werden. Für die zwei verbliebenen Modelle der NSM-Erprobung im Freistaat - das Landesamt für Archäologie und die Justizvollzugsanstalt (JVA) Waldheim - wurden entsprechende Ressortvereinbarungen abgeschlossen. Evaluation Nachdem die WIBERA im Jahr 2006 die Umsetzung der Istkonzepte bei den damaligen vier Modellen evaluiert hat, wurde sie 2008 mit der Beurteilung der Umsetzung der Sollkonzepte Planung und Zielvereinbarung bei den verbliebenen Modellen Landesamt für 139

2 Archäologie und JVA Waldheim sowie bei dem Staatsbetrieb Sachsenforst und der Landesdirektion Chemnitz beauftragt. Im Ergebnis hat die WIBERA festgestellt, dass die Modelle ein dem Rahmenhandbuch konformes NSM in ihren Einrichtungen eingeführt haben. Als wesentlicher Erfolgsfaktor wird die flexible Möglichkeit der Genehmigung von Ausnahmeanträgen für bedarfsgerechte Abweichungen vom NSM-Rahmenhandbuch gesehen. Die WIBERA hat in ihrem Gesamtevaluationsbericht u. a. auch einen weiteren Entwicklungsbedarf für das NSM im Freistaat aufgezeigt. Das Controlling (einschließlich der Kommunikation) der neuen Planungs- und Steuerungsinformationen wird als entwicklungsbedürftig angesehen. Die NSM-Planung spielte bei der Haushaltsplanung bislang eine untergeordnete Rolle. Insbesondere aufgrund fehlender technischer Unterstützung in der Planungsphase werde die Wirtschaftlichkeit der NSM-Umsetzung derzeit noch signifikant eingeschränkt. Die Erarbeitung der Planungen in den untersuchten Einrichtungen sei mit hohem Personalaufwand verbunden gewesen. Als Voraussetzung für eine flächendeckende Einführung des NSM wird daher die Umsetzung der angestrebten landeseinheitlichen Softwarelösung gesehen. Die WIBERA hält den Aspekt des Risiko- und Akzeptanzmanagements derzeit für unterrepräsentiert, sie empfiehlt Qualifizierungsangebote und eine klare Positionierung zur NSM-Umsetzung durch das Kabinett und die Leitungsebene in den Ressorts. Das NSM könne nur positive Wirkung entfalten, wenn die damit befassten Personen über solide Kenntnisse und angemessene Motivation zur Befassung mit den relevanten Instrumenten verfügen. Mit der Erprobung seien die konzeptionellen Vorgaben für eine landesweite Umsetzung geschaffen. Für eine flächendeckende Umsetzung wird jedoch die Bereitstellung weiterer Ressourcen und die Veränderung in den Prozessen als erforderlich angesehen. Insbesondere die Ressourcenbereitstellung für eine ausreichende Qualifizierung müsse bei landesweiter Umsetzung rechtzeitig geklärt werden. Die WIBERA spricht sich neben der Schaffung von Anreizen durch Einführung einer Budgetierung auch für die Einbeziehung von Sanktionsmöglichkeiten bei der Verfehlung vereinbarter Ziele aus. Diese werden als zwingende Voraussetzung für die Entfaltung der Wirkung des NSM betrachtet. Die Auswertungen bei der Landesdirektion Chemnitz hätten ergeben, dass für diesen Bereich der klassischen hoheitlichen Verwaltung ein anderer Steuerungsbedarf als in den übrigen erprobenden marktnäheren Einrichtungen besteht. Hier stünden Fragen des materiellen Ressourceneinsatzes (Kosteneffizienz) und der Durchführung der Sachbearbeitung (Prozesseffizienz) im Vordergrund. Das NSM-Rahmenhandbuch sollte so überarbeitet werden, dass die unterschiedlichen Steuerungsbedürfnisse abgedeckt werden. Nur bei Vorliegen eines entsprechenden Gestaltungsspielraums werde Akzeptanz in den Einrichtungen zu erlangen sein. Der SRH hat sich 2008 ebenfalls in den Modellen und in der Landesdirektion Chemnitz zum aktuellen Umsetzungsstand informiert. Die grundsätzlich positive Stimmung ist trotz enormer zusätzlicher Belastung auch bei der Umsetzung der Sollkonzepte erhalten geblieben. Verbunden ist dies insbesondere mit der Erwartung der Einführung der Budgetierung und damit weiterer Anreizsysteme für die Einrichtungen. 140

3 Eine Vielzahl der von der WIBERA festgestellten Problembereiche deckt sich mit den Erkenntnissen des SRH. Die aus unserer Sicht für die weitere Umsetzung des NSM im Freistaat bedeutendsten Punkte werden im Folgenden aufgeführt. - Fortbildung/Ausbildung/Personalausstattung Eine Prämisse des NSM im Freistaat war, die Umsetzung ohne zusätzliches Personal zu leisten. Dieses Vorgehen bedeutet, dass das vorhandene Personal entsprechend umfangreich auf die neuen Aufgaben vorzubereiten ist. Für diese Zwecke enthält das NSM-Rahmenhandbuch ein Trainingskonzept, dass in Zusammenarbeit mit der Akademie für öffentliche Verwaltung des Freistaates Sachsen in Meißen zwischenzeitlich durch ein umfängliches Curriculum ergänzt wurde. Die Erfahrungen bisher zeigen, dass die Fortbildungen auf Basis des Curriculums lediglich geeignet sind, die meist betriebswirtschaftlich nicht ausgebildeten Mitarbeiter mit dem Thema NSM vertraut zu machen und die Grundlagen zu den einzelnen Konzepten zu schulen. Nach Auffassung des SRH sind über dieses vermittelte Basiswissen hinaus weiter reichende Kenntnisse zwingend erforderlich. Das betrifft die fachspezifischen Fragen in den Einrichtungen, wie z. B. Auswertungen von Controllingdaten aber auch das Verständnis grundlegender Zusammenhänge über die reine Buchungstechnik hinaus. Erschwerend für die Modelle kommt hinzu, dass es bisher versäumt wurde, das Personalabbaukonzept auf die Erfordernisse der NSM-Einführung abzustimmen. Ziel ist dabei nicht, die Modelle von Personaleinsparungen auszunehmen. Vielmehr sollte eine strategische Personalplanung auch unter Berücksichtigung der NSM-Umsetzung erfolgen. Dies betrifft z. B. die Berücksichtigung der Altersstruktur und der Befristung von Arbeitsverträgen. - Controlling/Zielvereinbarung Der Controllingprozess ist das wichtigste Steuerungsinstrument auf der Grundlage der NSM-Zahlen. Die Modelle haben erste positive Erfahrungen mit der Einführung des Controllings bestätigt, sehen jedoch weitere Möglichkeiten, die Prozesse auszubauen. Für wichtig wird angesehen, dass die Informationen für die einzelnen Verantwortungsbereiche so aufbereitet werden, dass diese die für sie steuerungsrelevanten und steuerbaren Daten enthalten. Die bisherigen Controllingaktivitäten sind auf die jeweilige Einrichtung beschränkt. Als nachteilig wird von den Modellen die fehlende Einbindung der übergeordneten Ebenen in den Controllingprozess gesehen. Eine Erfolgskontrolle aus externer Sicht auf Basis der NSM-Zahlen erfolgt somit noch nicht. Ein wichtiges Instrument für die Erfolgskontrollen sind die Zielvereinbarungen mit den darin festgelegten messbaren Kriterien. Für eine Auswertung dieser Informationen liegen aufgrund der kurzen Zeitspanne seit der Umsetzung der Sollkonzepte noch keine Erfahrungen vor. - Planungsprozess Obwohl die Modelle auf kaufmännischer Basis planen, sind sie strikt in den verbindlichen kameralen Planungsprozess eingebunden. Das bedeutet, dass kamerale Vorgaben auf die Leistungen der Einrichtung umgelegt werden müssen; die entsprechenden Korrekturen der anhängigen kaufmännischen Zahlen erfolgen überwiegend wegen 141

4 noch fehlender technischer Unterstützung aufwendig per Hand. Aus unserer Sicht besteht das Risiko, dass die kaufmännische Planung hingerechnet werden muss und die Zahlen damit nicht belastbar sind. Da die Modelle nur einen kleinen Ausschnitt der Ressorts abbilden, besitzen sie keine entscheidende Steuerungsrelevanz. Die kaufmännischen und betriebswirtschaftlichen Informationen aus dem NSM-Planungsprozess spielen außerhalb der Modelle bislang eine untergeordnete Rolle. - Regelabweichungsanträge/Berücksichtigung einrichtungsspezifischer Besonderheiten Die Erfahrungen der bisherigen Umsetzungen zeigen, dass eine Vielzahl spezifischer Regelungen in Abweichung vom NSM-Rahmenhandbuch erforderlich ist. In dem Zusammenhang regen wir an, den Status einzelner als Regeln eingestufter Vorgaben des Rahmenhandbuchs zu überdenken. Zur Gewährleistung einer landeseinheitlichen Umsetzung des NSM halten wir durchaus einen Teil der Vorgaben für notwendig. Dies betrifft z. B. Regelungen zur Bilanzierung oder das einrichtungsübergreifende landesweite Controlling zur Steuerung des Gesamthaushaltes. Fragen des internen Steuerungsprozesses und die damit verbundenen Vorgaben sollten jedoch einrichtungs- bzw. ressortspezifisch geregelt werden. Das Rahmenhandbuch kann insoweit nur empfehlenden Charakter besitzen. Das SMF hat zu den vorgenannten Punkten folgende Anmerkungen mitgeteilt: WIBERA hat im Rahmen des Gesamtevaluationsberichts vom die Qualifikation der Beschäftigten überwiegend als angemessen beurteilt; lediglich von der Modelleinrichtung JVA Waldheim wird berichtet, dass diese darauf hingewiesen habe, dass auch zukünftig kontinuierliche Weiterbildungs- und Qualifizierungsmaßnahmen im Bereich Betriebswirtschaftslehre/Rechnungswesen und Controlling bedarfsgerecht für die unterschiedlichen Mitarbeiterebenen, insbesondere vor dem Hintergrund der NSM- Einführung in weiteren JVA, erforderlich seien. Über den Abschluss der Zielvereinbarungen seien die Fachressorts inzwischen intensiver in den Controllingprozess eingebunden. Im Rahmen der Entscheidung über eine Prämie für die JVA Waldheim wird aktuell durch eine externe Wirtschaftsberatungsgesellschaft die Erreichung der vereinbarten Ziele sowie die Praxistauglichkeit des Kriteriums Managementbedingtheit überprüft. Mit Blick auf die noch offene Entscheidung über eine ERP-Software wurde bisher bewusst auf eine kostenintensive Umsetzung dieser Funktionalitäten in den NSM- Softwaresystemen der Modelleinrichtungen verzichtet. Einrichtungsspezifische Differenzierungsmöglichkeiten bestehen bereits aktuell, z. B. bezüglich der Ausprägung spezifischer Controllingtabellen, Kostenstellen und -träger. Hierbei sind grundsätzlich die Entwicklungsaufwendungen für die Realisierung spezifischer Lösungsansätze zu beachten; mit fortschreibender Heterogenität wird zudem ein zentraler Betrieb erschwert. Fazit Die Erfahrungen in den Modellen haben die Eignung des Rahmenhandbuchs gezeigt. Als nächster Schritt sollten nunmehr Entscheidungen hinsichtlich Software und zur Ausweitung z. B. auf alle JVA und/oder die Einbeziehung der übergeordneten Bereiche 142

5 getroffen werden. Entscheidungen sind aber auch zur Organisation, wie z. B. der Einrichtung von Kompetenzcentern für Buchhaltung und IT erforderlich. Von großer Bedeutung ist aus unserer Sicht auch die Überarbeitung des NSM-Rahmenhandbuchs in Auswertung der Modellphase einschließlich der schon mehrfach geforderten Neuerarbeitung des Budgetierungskonzeptes. Der SRH mahnt an, die für einzelne Themen wie z. B. Softwareauswahl bereits festgelegten Entscheidungstermine dringend einzuhalten. Für die weiteren Fragen sollten die Entscheidungsgrundlagen schnellstmöglich erarbeitet werden. Ansonsten droht, neben der Gefahr der Demotivation, das Risiko zusätzlicher Kosten. Beispielsweise ist die Frage der Kompetenzcenter maßgeblich für den Ausbildungs- und Personalbedarf in den umsetzenden Einrichtungen. 143