Wozu Business Improvement District (BID)?

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1 Wozu Business Improvement District (BID)? Ein Vergleich zwischen BID und städtebaulicher Sanierungsmaßnahme als Instrumente zur Stärkung von Geschäftszentren Diplomarbeit Eric Heiß betreut durch Prof. Dipl.-Ing. Elke Pahl-Weber Prof. Dr. jur. Gerd Schmidt-Eichstaedt Institut für Stadt- und Regionalplanung Technische Universität Berlin

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3 Mein herzlicher Dank gilt neben meinen Betreuern Frau Prof. Elke Pahl-Weber und Herrn Prof. Gerd Schmidt-Eichstaedt den Experten aus der Praxis, die sich die Zeit nahmen, Fragen zu beantworten und meine Thesen zu diskutieren; Herrn Frithjof Büttner von der Behörde für Stadtentwicklung und Umwelt der Freien und Hansestadt Hamburg, Amt für Landesplanung; Herrn Malte Landmann, Hausmakler in Hamburg-Bergedorf; Frau Gudrun Matthes von der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung in Berlin, Referat Stadterneuerung; Herrn Helmut Rösener von der S.T.E.R.N. Gesellschaft der behutsamen Stadterneuerung; Frau Dorothee Rothmann vom Trägerverbund Projekt Innenstadt Hamburg e.v. sowie Herrn Ali Vardar von der Behörde für Stadtentwicklung und Umwelt der Freien und Hansestadt Hamburg, Amt für Wohnen, Stadterneuerung und Bodenordnung. Eric Heiß Boxhagener Straße Berlin Berlin, November 2005 Alle Rechte liegen beim Verfasser

4 2 Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis Einleitung... 5 A. Business Improvement District (BID)...11 A.1. Was ist ein Business Improvement District (BID)?...11 A.2. Ursprung und Verbreitung...13 A.2.1. Der erste BID...13 A.2.2. Weltweite Verbreitung...14 A.2.3. BIDs in Deutschland...15 A.3. Zielsetzungen...18 A.3.1. Abbau des strukturellen Nachteils gegenüber Shopping Centern...18 A.3.2. Stärkung der Organisationsstruktur...19 A.3.3. Ausgleich rückläufiger öffentlicher Leistungen...20 A.3.4. Gewinnmaximierung...20 A.4. Umsetzungsverfahren...22 A.4.1. BID-Verfahren in den USA...22 A.4.2. BID-Verfahren in Hamburg...25 A.5. Maßnahmen...28 A.6. Trägerschaft...34 A.7. Finanzierung...36 A.8. Wirksamkeit...41 A.9. Die ersten BIDs in Deutschland...45 A.9.1. Bergedorf...45 A.9.2. Neuer Wall...49 A.9.3. Fazit...53 A.10. Zwischenfazit...54 B. Städtebauliche Sanierungsmaßnahmen B.1. Was ist eine städtebauliche Sanierungsmaßnahme?...57 B.2. Zielsetzungen...60 B.2.1. Stärkung aller Funktionen...60 B.2.2. Allgemeinwohl...61 B.2.3. Umkehr von Niedergangsprozessen...61 B.2.4. Überwindung des Gefangenendilemmas...62 B.2.5. Sozialräumlicher Ausgleich...63 B.3. Umsetzungsverfahren...64 B.3.1. Vorbereitungsphase...64 B.3.2. Durchführungsphase...67 B.3.3. Trägerschaft...69 B.3.4. Zeitrahmen...70

5 Inhaltsverzeichnis 3 B.4. Maßnahmen...72 B.5. Finanzierung...76 B.5.1. Öffentliche Finanzierung...76 B.5.2. Private Finanzierung...78 B.6. Wirksamkeit...81 B.7. Andere Programme der Städtebauförderung...84 B.8. Zwischenfazit...88 C. BID und Sanierung in der Gegenüberstellung...91 C.1. Zielsetzungen...91 C.1.1. Stärkung des (Geschäfts-)Zentrums...91 C.1.2. Überwindung des Gefangenendilemmas...92 C.1.3. Abbau des strukturellen Nachteils gegenüber Shopping Centern...92 C.1.4. Gewinnmaximierung versus Allgemeinwohl...93 C.1.5. Ausgleichsfunktion...94 C.2. Umsetzungsverfahren...96 C.2.1. Gebietsbezogene Gesamtmaßnahme...96 C.2.2. Nachweis städtebaulicher Missstände...96 C.2.3. Beteiligung...97 C.2.4. Trägerschaft C.2.5. Zeitrahmen C.3. Maßnahmen C.3.1. Planung C.3.2. Öffentlicher Raum C.3.3. Sauberkeit / Sicherheit C.3.4. Besucherbetreuung / Information C.3.5. Baumaßnahmen C.3.6. Verkehr C.3.7. Stadtmarketing C.3.8. Qualitative Ausgestaltung C.3.9. Zwischenfazit C.4. Finanzierung C.4.1. Einsatz öffentlicher Mittel C.4.2. Beiträge der Grundeigentümer C.5. Wirksamkeit D. Kombination von BID und Sanierung D.1.1. BID vor Sanierung D.1.2. Gleichzeitiger Einsatz beider Instrumente D.1.3. BID nach Sanierung Fazit

6 4 Inhaltsverzeichnis Literatur Expertengespräche Internetseiten Sonstige Quellen Abbildungsverzeichnis Tabellenverzeichnis Abkürzungsverzeichnis...145

7 Einleitung 5 In the rebirth of downtowns and other business districts in North American cities over the last two decades, perhaps no single factor has had as much impact as business improvement districts (BIDs). (David M. Feehan, Präsident der Inter-national Downtown Association) 1 Einleitung Der Einzelhandel gilt als Leitfunktion der städtischen Zentren. Ohne die starke Anziehungskraft des Einzelhandels verlieren Zentren an Bedeutung, es droht eine Verödung der Innenstädte. Ein entscheidender Punkt bei der Revitalisierung von Innenstädten oder Stadtteilzentren liegt also in der Stärkung der Geschäftszentren, der Standorte des Einzelhandels. Der Grund für den Niedergang vieler Geschäftszentren liegt in der Konkurrenz durch neue Einzelhandelseinrichtungen in nicht integrierter Lage. Käufer- und Besucherströme wandern von den traditionellen, natürlich gewachsenen Geschäftszentren ab zu großflächigem Einzelhandel und neuen, einheitlich geplanten Shopping Centern. Für die Kunden scheinen die neuen Standorte in vielen Fällen attraktiver zu sein als die Geschäftszentren. Als Reaktion auf den Niedergang vieler Geschäftszentren werden diverse Strategien verfolgt. In Stadt- oder Citymarketinginitiativen versuchen Gewerbetreibende in Kooperation mit der öffentlichen Verwaltung (Public Private Partnership), die Lage der Geschäftszentren zu stärken. Daneben existieren in Form von lokalen Interessens- oder Werbegemeinschaften auch rein private Zusammenschlüsse des Einzelhandels. Auch diese Initiativen versuchen, durch gemeinsame Anstrengungen mehrerer Beteiligter ihren Standort zu stärken. Neben den von privater Seite betriebenen Initiativen gibt es auch staatliche Programme zur Stärkung von Geschäftszentren. Das Verfahren der städtebaulichen Sanierungsmaßnahme im Rahmen der Städtebauförderung des Bundes und der Länder dient in vielen Gemeinden der Stärkung von Geschäftszentren. Seit einigen Jahren wird in Deutschland über ein neues Instrument zur Stärkung von Geschäftszentren Business Improvement District (BID) diskutiert und in Hamburg seit 2005 auch eingesetzt. Dabei handelt es sich um ein aus Nordamerika stammendes Verfahren, bei dem sich Grundeigentümer zusammenschließen und sich auf gesetzlicher Grundlage zu einer Beitragszahlung verpflichten. Aus diesen privaten Mitteln werden Maßnahmen zur Stärkung des Geschäftszentrums finanziert. Der Unterschied zwischen den bisherigen privaten Initiativen und dem BID-Verfahren besteht in seiner gesetzlichen Verankerung. Während die Mitgliedschaft bzw. die finanzielle Beteiligung an Maßnahmen im Rahmen von Citymarketing-Initiativen oder Werbegemeinschaften freiwillig erfolgt, entsteht durch die Einrichtung eines BIDs eine gesetzlich vorgeschriebene Zahlungsverpflichtung für die Beteiligten innerhalb eines definierten Gebietes. Aufgrund der gesetzlichen Grundlage (spezielle BID-Gesetzgebungen auf Landesebene) werden von den Grundeigentümern durch die Gemeinde Sonderabgaben eingezogen und an eine Trägerorganisation zur Umsetzung von Maßnahmen weitergeleitet. Ein zentrales Problem von lokalen Interessensgemeinschaften des Einzelhandels ist, dass niemals alle Betroffenen innerhalb eines räumlichen Verbundes zur Mitgliedschaft bzw. Unterstützung 1 Feehan (2003) S. V

8 6 Einleitung der gemeinschaftlichen Bemühungen bewegt werden können. Trotzdem profitierten immer auch die sich verweigernden Personen von den Bemühungen der Aktiven. Im Ergebnis führt dies zu einer Schwächung des Engagements und der finanziellen Basis bis hin zur Auflösung der Gemeinschaften. Durch die hoheitliche Erhebung der Sonderabgabe ( Zwangsabgabe ) wird dieses Problem der Trittbrettfahrer gelöst. Das Instrument BID soll einer effektiven, privat finanzierten Stärkung von Geschäftszentren dienen. In Nordamerika haben BIDs in vielen Fällen zu einer Renaissance traditioneller Geschäftszentren beigetragen. In Deutschland gibt es bei der Einschätzung des neuen Instrumentes neben überwiegend positiven Stellungnahmen allerdings auch kritische Stimmen. So wurde die Einrichtung von BIDs von der bayerischen Landesregierung bereits abgelehnt. Hier geht man davon aus, dass das vorhandene Instrumentarium zur Stärkung von Geschäftszentren ausreichend ist und deswegen kein Bedarf nach einem neuen, die private Wirtschaft mit einer zusätzlichen Abgabe belastendem Verfahren besteht. Begründet wurde die Ablehnung insbesondere auch mit dem Erfolg städtebaulicher Sanierungsmaßnahmen bei der Stärkung von Innenstädten (vgl. A.2.3). Städtebauliche Sanierungsmaßnahmen nach 136 Baugesetzbuch (BauGB) können als Instrument zur Stärkung von Geschäftszentren eingesetzt werden. Eine städtebauliche Sanierungsmaßnahme wird von der Gemeinde beschlossen, das Sanierungsgebiet förmlich festgelegt. Die Finanzierung der Maßnahmen setzt sich zusammen aus Mitteln der Gemeinde, des Landes und des Bundes. Im Vordergrund stehen bauliche Maßnahmen. Bei der städtebaulichen Sanierungsmaßnahme handelt es sich um ein Verfahren, das seit langem im deutschen Planungsrecht verankert ist und sich in der Praxis in vielen Fällen bewährt hat. Aufgrund der schon vorhandenen privaten und staatlichen Initiativen zur Stärkung von Geschäftszentren und der teilweise kritisch betrachteten Zwangsabgabe beim BID-Verfahren stellt sich die Frage nach der Notwendigkeit des neuen und in Deutschland noch weitgehend unerprobten Instrumentes BID : Der Vorteil des Instruments BID gegenüber den freiwilligen privaten Initiativen liegt auf der Hand, setzt das BID doch gerade bei den Schwächen der freiwilligen Organisationen an ( Trittbrettfahrer ). Offen bleibt jedoch die Frage, welche Vorteile ein BID gegenüber dem traditionellen Instrument städtebauliche Sanierungsmaßnahme bietet. Daraus ergibt sich die zentrale Fragestellung dieser Arbeit: Inwiefern unterscheiden sich BID und städtebauliche Sanierungsmaßnahme als Instrumente zur Stärkung von Geschäftszentren? Die Fragestellung soll mit Hilfe strukturierender Unterfragen bearbeitet werden. Diese lauten: Worin unterscheiden sich die beiden Instrumente in Bezug auf ihre Ziele? Wo bestehen Unterschiede im Umsetzungsverfahren? Wie unterscheiden sich die angewandten Maßnahmen, wo liegen die Schwerpunkte? Wie unterscheiden sich die Finanzierungsmodelle?

9 Einleitung 7 Die Beantwortung der oben genannten Fragen soll im Ergebnis auch Aufschluss darüber geben, inwieweit die von einem BID angestrebten Maßnahmen im Rahmen einer städtebaulichen Sanierungsmaßnahme durchgeführt werden können und ob es Verknüpfungsmöglichkeiten zwischen beiden Verfahren geben kann. Das Ziel der Untersuchung ist die Schaffung einer allgemeinen Informations- und Entscheidungsgrundlage, anhand derer die fallspezifische Frage bezüglich der Anwendung eines der beiden Instrumente gegeben werden kann: Welches Instrument ist in diesem Fall angebracht oder möglich BID oder Sanierung? Methodik und Aufbau der Arbeit Den ersten Schritt der Arbeit bildete eine umfangreiche Sichtung und Analyse der Literatur zu Theorie und Praxis der beiden zu untersuchenden Instrumente. Ein wichtige Quelle stellten in diesem Zusammenhang die relevanten Gesetzestexte, speziell das erste deutsche BID-Gesetz in Hamburg, dar. Aufgrund der noch kaum vorhandenen Erfahrungen mit BIDs in Deutschland wurden dabei die deutschen Quellen insbesondere für den Bereich der Praxiserfahrungen um Literatur aus dem Nordamerikanischen Raum ergänzt. Die aus der Recherche erarbeiteten Thesen wurden durch leitfadengestützte Expertengespräche verifiziert. Als Ansprechpartner dienten sowohl Vertreter der öffentlichen Verwaltung als auch private Akteure. Die Vorortrecherche wurde durch eine Begehung der beiden deutschen BIDs in Hamburg ergänzt. Die Arbeit gliedert sich in vier Teile. In Teil A wird das Instrument BID dargestellt. Nach einer Einführung in das Grundprinzip des Modells (Kap. A.1) erfolgt eine Beschreibung seiner Entstehung und Ausbreitung, bis hin zu der Einführung von BIDs in Deutschland (Kap. A.2). In den folgenden Kapiteln (A.3 A.8) werden Zielsetzungen, Umsetzungsverfahren, Maßnahmen, Trägerschaft, Finanzierung und Wirksamkeit von BIDs untersucht. Dabei wird aufgrund der noch geringen praktischen Erfahrungen in Deutschland zum großen Teil auf die Erfahrungen aus Nordamerika zurückgegriffen. Um die Vergleichbarkeit mit der städtebaulichen Sanierungsmaßnahme im späteren Verlauf der Arbeit zu gewährleisten, werden jedoch auch die konkreten Bestimmungen und Ausgestaltungen des Hamburger BID-Modells in den Kapiteln erläutert. Darüber hinaus erfolgt in Kapitel A.9. eine detailliertere Darstellung der ersten beiden deutschen BIDs. Der erste Teil schließt mit einer Zwischenbilanzierung, in der die wesensbestimmenden Merkmale eines BIDs herausgestellt werden (Kap. A.10). Teil B widmet sich der städtebaulichen Sanierungsmaßnahme. Die Gliederung orientiert sich dabei weitgehend am Aufbau des ersten Teils, um den späteren Vergleich bzw. die Darstellung von Unterschieden und Gemeinsamkeiten zu ermöglichen. Kapitel B.7 bietet einen Blick auf die Landschaft weiterer Programme der Städtebauförderung, die zum Teil auch der Stärkung von Geschäftszentren dienen können. In Teil C erfolgt anhand der zuvor entwickelten Kriterien die Gegenüberstellung der beiden Instrumente BID und städtebauliche Sanierungsmaßnahme. Hier werden die zentralen Unterschiede und Gemeinsamkeiten der Instrumente analysiert und dargestellt. Grundlage bilden dabei die in Teil A und B erarbeiteten Erkenntnisse (vgl. Abb. 1).

10 8 Einleitung Abb. 1: Aufbau der Diplomarbeit Zentrale Fragestellung: Inwiefern unterschieden sich BID und städtebauliche Sanierungsmaßnahme als Instrumente zur Stärkung von Geschäftszentren? Teil A. Darstellung des Instrumentes BID Zielsetzung Umsetzungsverfahren Maßnahmen Finanzierung etc. Teil B. Darstellung des Instrumentes Sanierung Zielsetzung Umsetzungsverfahren Maßnahmen Finanzierung etc. Teil C. Gegenüberstellung Zielsetzung Umsetzungsverfahren Maßnahmen Finanzierung etc. Teil D. Kombination Fazit In Teil D werden Möglichkeiten der Synergie von BID und städtebaulicher Sanierungsmaßnahme aufgezeigt. Dazu erfolgt eine Einschätzung der Chancen und Risiken bei der Anwendung beider Instrumente in einem Gebiet. Die Arbeit schließt mit einem Fazit, das die wichtigsten Erkenntnisse der Untersuchung zusammenfasst und Empfehlungen aus planerischer Sicht entwickelt.

11 A. Business Improvement District

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13 A. Business Improvement District 11 A. Business Improvement District (BID) A.1. Was ist ein Business Improvement District (BID)? Ein Business Improvement District (BID) ist ein Instrument zur Stärkung von Geschäftszentren. HOUSTOUN, Autor des Standardwerkes Business Improvement Districts, bietet die folgende Definition: Ein Business Improvement District (BID) ist ein Organisations- und Finanzierungsmechanismus, der von Grundstückseigentümern und Einzelhändlern genutzt wird, um die zukünftige Entwicklung ihrer Einkaufs-, Büro- und Industriestandorte 2 zu beeinflussen. BIDs basieren auf Landes- und Gemeindegesetzen, die es Grundstückseigentümern und Einzelhändlern ermöglichen, sich zusammenzuschließen und die städtische Steuerhoheit dazu zu nutzen, Grundstücksabgaben festzusetzen. Auf diese Weise entsteht eine verlässliche, mehrjährige Einnahmequelle für eine wirtschaftsorientierte Entwicklung. Weiterhin heißt es: [ein BID] ist eine Selbsthilfemaßnahme, welche auf Selbstbesteuerung und privatwirtschaftlich geführter Organisation beruht. 3 SEGAL, Leiter einer US-amerikanischen Beratungsgesellschaft im Bereich Stadtentwicklung, deutet in seiner Definition auch schon auf mögliche Maßnahmenbereiche eines BIDs hin: A BID is based upon the benefit district concept, which allows for an assessment on property within a defined geographic boundary. Revenues from this assessment are directed back to the defined area to finance a myriad of enhanced services, including security, maintenance, marketing, economic development, parking and special events. 4 Demnach basiert ein BID also auf der Besteuerung von Grundeigentum innerhalb eines räumlich definierten Bereiches. Die Einnahmen dieser Steuer werden dem Gebiet zur Finanzierung einer Vielzahl von Maßnahmen zur Verfügung gestellt. Diese Maßnahmen beinhalten die Verbesserung der Sicherheit und der Pflege des öffentlichen Raums, Vermarktung, Wirtschaftsentwicklung, Parkplatzangebot und Veranstaltungen. In diesem Sinne definiert auch MANDAC, der Vorstandsvorsitzende der Kaufhof Warenhaus AG: [BIDs] basieren in den meisten Fällen auf der Eigeninitiative von Geschäftsleuten und Immobilienbesitzern eines Stadtquartiers, die ihren Standort strategisch im Sinne einer Geschäftslagen-Optimierung verbessern wollen. Hierzu nutzen sie gemeinsame Budgets, die von Gewerbetreibenden und Grundbesitzern finanziert und über eine eigens zu gründende Gesellschaft verwaltet werden. 5 2 Die Erweiterung des Modells BID über Geschäftszentren hinaus, auf die HOUSTOUN hier anspielt, wird in dieser Arbeit nicht weiter verfolgt. In Nordamerika sind BIDs als Instrument zur Aufwertung von Geschäftszentren bereits fest etabliert, die Ausweitung des Prinzips auf Büro- oder Industriestandorte wird angestrebt. In Deutschland befindet sich das neuartige Modell erst in einer Erprobungsphase (vgl. A.2.3). In dieser Untersuchung geht es um die Anwendung des Instrumentes BID zur Aufwertung von traditionellen Geschäftszentren und nicht um mögliche weitere Einsatzfelder. 3 Houstoun (1999) S Segal (2002), zitiert nach Houstoun (2003) S. 3 f. 5 Mandac (2003) S. 14

14 12 A. Business Improvement District Hier zeigt sich insbesondere die unternehmerische Sichtweise: Aus Eigeninitiative wird eine Strategie zur Geschäftslagen-Optimierung entwickelt. Das Interesse von Politik und Verwaltung an dem neuen Instrument erklärt sich aus der folgenden Einschätzung: Business Improvement Districts (BIDs) sind Alternativen, mit denen der mögliche Funktionsverlust von innerstädtischen Zentren aufgehalten werden kann. 6 Die Stärkung von Geschäftszentren durch BIDs erfüllt damit ein öffentliches Anliegen. Der Einzelhandel als Leitfunktion ist von großer Bedeutung für die Lebendigkeit der Zentren. Über eine Stärkung der Geschäftszentren kann eine Revitalisierung des Zentrums insgesamt (Innenstädte, Ortsmitten) erfolgen. Die Maßnahmen eines BIDs dienen nicht nur einer Aufwertung des geschäftlichen Umfeldes, sondern durch die Lage der Geschäftszentren im baulichen Bestand automatisch auch der Aufwertung des allgemeinen städtischen Umfeldes. 7 Parallel zu den Interessen der Grundeigentümer und Einzelhändler an einer Stärkung ihres Wirtschaftsstandortes existiert also auch ein öffentliches Interesse an einer Stärkung bzw. Revitalisierung der innerstädtischen Geschäftsbereiche. Damit ist ein BID nicht nur ein Modell zur Optimierung des eigenen Wirtschaftsstandortes für Gewerbetreibende und Grundeigentümer, sondern gleichzeitig auch ein Instrument zur Stärkung von Geschäftszentren. 6 Reichhardt/Koletschka/Märkt (2004) S vgl. Bloem/Bock (2001) S. 11

15 A. Business Improvement District 13 A.2. Ursprung und Verbreitung A.2.1. Der erste BID Das Instrument BID wurde in Toronto, Kanada entwickelt. Mitte der 60er Jahre befand sich das westlich der City von Toronto gelegene Stadtviertel Bloor West Village als Geschäftszentrum in einer Abwärtsspirale. Die ein Kilometer lange Einkaufsstraße mit vielen kleinen Geschäften litt unter einer Verschlechterung der wirtschaftlichen Situation des ansässigen Einzelhandels. Die Kundenfrequenz in der Straße sank und sorgte für rückläufige Umsätze bei den ansässigen Läden und damit auch für rückläufige Mieteinnahmen bei den Immobilienbesitzern. Leerstände und Verwahrlosung nahm ständig zu. Das Geschäftszentrum befand sich insgesamt in einem unattraktiven Zustand. Den entscheidenden Ausschlag für eine Initiative der Gewerbetreibenden von Bloor West Village gab jedoch erst die Planung für ein neues Shopping Center in nächster Umgebung. Der Geschäftsmann Alex Ling begann 1965 andere ortsansässige Geschäftsleute zu einer Zusammenarbeit zu mobilisieren, um Maßnahmen zur Verbesserung des Geschäftsstandortes zu ergreifen. Eine Gruppe von Händlern fand sich zusammen und versuchte, möglichst viele Gewerbetreibende zu einer finanziellen Beteiligung an den Maßnahmen zu bewegen. Dabei zeigten sich typische Probleme solcher Gewerbeinitiativen: Einige Händler opferten Zeit und Engagement, während andere Geschäftsleute sich selbst der passiven Beteiligung (durch finanzielle Beiträge) entzogen. Es kam zu Auseinandersetzungen und Missgunst unter den ansässigen Unternehmern. Gewerbetreibende, die sich nicht wenigstens finanziell beteiligten, zogen als Trittbrettfahrer den Unmut der Beitragszahler auf sich, da sie und ihre Geschäfte trotz ihrer Verweigerung von den Maßnahmen profitierten. Nach zwei Jahren wenig erfolgreicher Versuche, die Situation zu verbessern, ging Alex Ling einen neuen Weg. Er bat die Stadt Toronto, ein Finanzierungssystem für die Interessensgemeinschaft auf Basis einer Besteuerung der Gewerbetreibenden im Gebiet zu installieren. Die Stadt sollte von den Gewerbetreibenden eine Sonderabgabe erheben, damit sich niemand von der Zahlung ausschließen konnte. Sowohl die Stadt Toronto als auch der Bundsstaat Ontario begrüßten die Initiative und erließen bald darauf ein Gesetz, welches jeder Gemeinde ermöglichte, sogenannte BIAs (= Business Improvement Areas, die kanadische Bezeichnung für BIDs) einzurichten. Von da an war es möglich, die Finanzierung von Maßnahmen zur Stärkung von Geschäftszentren durch eine hoheitlich erhobene Sonderabgabe zu sichern. Das sogenannte Trittbrettfahrer-Problem war gelöst. Im Jahre 1970 begann der Bloor West Village BIA seine Arbeit. Die Stadtverwaltung stellte das Planungsverfahren für das neue Einkaufszentrum zurück. Kurze Zeit nach der Einführung der Sonderabgabe für die Gewerbetreibenden änderte die Provinzregierung die Gesetzgebung. Von nun an waren nicht mehr die Gewerbetreibenden, sondern die Grundeigentümer zahlungspflichtig. Die Stadt erhob die Sonderabgabe und leitete sie an die Interessensvertretung, gewählt durch die Gewerbetreibenden und die Grundbesitzer, weiter. Im Abstand von drei Jahren stimmten alle Beitragspflichtigen über die Fortführung des BIAs ab.

16 14 A. Business Improvement District Der Bloor West Village BIA existiert noch heute und blickt auf eine inzwischen 35-jährige Tätigkeit zurück. Die Maßnahmen führten zu einer deutlichen Wiederbelebung der Geschäftsstraße. 8 A.2.2. Weltweite Verbreitung Nordamerika Nach dem Erfolg des Bloor West Village BIAs breitete sich das Modell in Nordamerika schnell aus. Heute existieren allein in der Stadt Toronto 39 BIAs, in der gesamten Provinz von Ontario gibt es ungefähr 230, in Kanada insgesamt ca Seit der Einführung des ersten BIDs in den USA im Jahre 1975 in New Orleans 10 ist deren Anzahl auch in den Vereinigten Staaten enorm angewachsen. Im Jahre 1999 gab es in den USA insgesamt 404 BIDs in 48 der 50 US-Bundesstaaten und in Washington D.C. (s. Tab. 1). Die Tendenz ist weiter steigend: Allein in Los Angeles waren 1999 bereits 24 neue BIDs in Planung. 11 Tab. 1: Verbreitung von BIDs in den USA 1999 Bundesstaat BIDs Bundesstaat BIDs Bundesstaat BIDs Alabama 1 Kentucky 1 Ohio 7 Alaska 1 Louisiana 3 Oklahoma 1 Arizona 3 Maine 1 Oregon 8 Arkansas 2 Maryland 2 Pennsylvania 11 California 73 Massachusetts 1 South Carolina 2 Colorado 7 Minnesota 3 Tennessee 2 Connecticut 3 Mississippi 1 Texas 10 Delaware 1 Missouri 3 Utah 1 Florida 12 Montana 2 Vermont 1 Georgia 10 Nebraska 1 Virginia 10 Idaho 2 Nevada 1 Washington 4 Illinois 11 New Hampshire 1 Wisconsin 54 Indiana 2 New Jersey 35 Washington D.C. 3 Iowa 10 New York 63 Kansas 2 North Carolina 32 Insgesamt 404 Im Jahre 1999 noch ohne BIDs: Hawaii, Michigan, New Mexico, North Dakota, Rhode Island, South Dakota, West Virgina und Wyoming. Quelle: Mitchell (1999) S. 15 In Bundesstaaten, in denen es damals noch keine BIDs gab, wird jedoch schon an den entsprechenden Gesetzesgrundlagen bzw. an der Einführung von BIDs gearbeitet. 12 Obwohl der allgemeingültige Begriff BID aus den USA stammt und dort weite Verbreitung findet, existieren BIDs in vielen US-Bundesstaaten unter anderen Namen, wie z.b. Special Improvement District, Community Improvement District oder Special Service District Bloem/Bock (2001) S. 7, 12 f.; Houstoun (2003) S. 68 f. 9 Mitchell (1999) S. 14; Houstoun (2003) S Houstoun (2003) S Mitchell (1999) S. 15

17 A. Business Improvement District 15 Neuseeland, Australien, Südafrika, Jamaika und Brasilien Nach HOYT gibt es BIDs außerhalb Nordamerikas noch in Neuseeland und Südafrika. 14 HOUSTOUN verweist außerdem auf BIDs in Australien. 15 In Australien und Neuseeland werden BIDs als special rate - bzw. seperate rate - Projekte bezeichnet. Die Begriffe beziehen sich direkt auf die zusätzlich (special oder seperate) erhobene Steuer zur Finanzierung der neuen Maßnahmen zur Verbesserung des Geschäftsumfeldes. 16 In Südafrika arbeiten BIDs unter der Bezeichnung Business Improvement Areas (BIA) oder City Improvement District (CIA). 17 Außerdem gibt es BIDs auf Jamaika und in Brasilien, wo seit 2000 die Innenstadt und die Copacabana als BIDs festgesetzt wurden. 18 Europa In Europa gibt es in mehreren Ländern Initiativen zur Einrichtung von BIDs. 19 Am weitesten fortgeschritten sind die Entwicklungen in Großbritannien: Im September 2004 trat ein neues Gesetz zur Einrichtung von BIDs (Business Improvement Districts (England) Regulations 2004) 20 in Kraft. Heute existieren in Großbritannien bereits 14 BIDs. Im britischen Modell sind nicht die Grundeigentümer, sondern die Gewerbetreibenden innerhalb eines BID-Gebietes zur Sonderabgabe verpflichtet. 21 A.2.3. BIDs in Deutschland In Deutschland gewinnt die Diskussion um die Einführung von BIDs seit einigen Jahren zunehmend an Dynamik. Initiativen zur Einführung von BID-Gesetzen gibt es heute in Berlin, Schleswig-Holstein und Hessen. Am längsten beschäftigen sich Hamburg, Nordrhein-Westfalen und, unter der Federführung des DSSW (Deutsches Seminar für Städtebau und Wirtschaft), auch die neuen Bundesländer mit dem Thema BID. In Bayern wurde die Einführung von BIDs von der Landesregierung abgelehnt. Hamburg Hamburg ist zurzeit das einzige Bundesland, welches über eine BID-Gesetzgebung verfügt. Das Gesetz zur Stärkung der Einzelhandels- und Dienstleistungszentren 22 trat am in Kraft. In Hamburg folgte man dem nordamerikanischen Grundmodell: Per Gesetz können BIDs auf Antrag von Grundeigentümern eingerichtet werden. Alle Grundeigentümer im Bereich des BIDs sind gesetzlich zur Zahlung einer Sonderabgabe verpflichtet. Die Erhebung der Sonderabgabe erfolgt hoheitlich durch die Gemeinde (vgl. A.4; A.7). 12 Mitchell (1999) S Houstoun (2003) S Hoyt (2003) S Houstoun (2003) S Houstoun (2003) S Hoyt (2003) S Bloem/Bock (2001) S Houstoun (2003) S. 166 ff. 20 Statutory Instrument 2004 No London Development Agency (2005); (Zugriff: ) 22 Gesetz zur Stärkung der Einzelhandels- und Dienstleistungszentren vom (HmbGVBl. Nr. 57, S )

18 16 A. Business Improvement District Im Jahr 2005 wurden in Hamburg die ersten beiden BIDs auf dieser gesetzlichen Grundlage eingerichtet. Am trat das BID in Hamburg-Bergedorf per Rechtsverordnung in Kraft, am folgte bereits der zweite BID Neuer Wall in Hamburg-Mitte. Weitere BIDs befinden sich in der Planung. 23 Eine nähere Darstellung der Hamburger BIDs erfolgt in Kapitel A.9. Nordrhein-Westfalen In Nordrhein-Westfalen wird in der laufenden Diskussion zur Einführung von BIDs der Begriff Immobilien- und StandortGemeinschaften (ISGs) geprägt wurden dort acht ISGs (Bocholt, Bochum, Castrop-Rauxel, Dortmund, Hamm, Herford, Siegen und Velbert) als Modellprojekte eingerichtet. Inzwischen ist die Zahl auf 20 angewachsen. Im Unterschied zu BIDs weisen die ISGs wichtige Unterschiede auf: 1. Die Beteiligung an der Finanzierung der ISGs ist freiwillig. Es existiert kein Gesetz, auf dessen Grundlage Eigentümer zu einer Sonderabgabe verpflichtet werden können Das Land Nordrhein-Westfalen finanziert die ISGs in entscheidender Weise mit, indem es 60% der Kosten für die Konzeptentwicklung trägt. 25 Damit ist zumindest in der Entwicklungs- bzw. Aufbauphase der ISGs ein grundsätzliches Prinzip des BID- Modells nicht gegeben, da die Finanzierung nicht mehr hauptsächlich von den Grundeigentümern oder Gewerbetreibenden, sondern staatlich getragen wird. Damit entsprechen ISGs nicht den Grundprinzipien eines BIDs. Die Erfahrungen dieser Modellprojekte werden deswegen im Laufe dieser Arbeit nicht weiter berücksichtigt. Allerdings sind diese Projekte als Teil der in Deutschland aktuell geführten Diskussion über die Beteiligung von Grundeigentümern an der Stärkung von Geschäftszentren von Bedeutung. Die ISGs in NRW können durchaus als Anschubfinanzierung für eine mögliche Entwicklung in Richtung BID-Gesetzgebung gelten. Durch die Etablierung von Immobilien- und StandortGemeinschaften könnte die notwendige Nachfrage nach dem reinen Instrument BID (inkl. verpflichtende Sonderabgabe) geschaffen werden. Das LANDESBÜRO STADTMARKETING NRW verweist in diesem Zusammenhang auf die Entwicklung von BIDs im US-Bundesstaat New York, in dem ebenfalls eine Modellphase ohne Gesetzgebung der eigentlichen Einführung von BIDs per Gesetz vorausging. 26 Neue Bundesländer In den neuen Bundesländern wurden durch das Deutsche Seminar für Städtebau und Wirtschaft (DSSW) im Rahmen des Projektes Einbindung von Eigentümern. Business Improvement District ein Modell für ostdeutsche Geschäftslagen? vier Modellprojekte in Schwerin, Halle, Weimar und Chemnitz initiiert. In den vier Modellstädten sollen neue Formen der Kooperation von Grundeigentümern und anderen Akteuren (z.b. IHKs, Kommunen, etc.) gefördert und erprobt werden. 23 Expertengespräch mit Herrn Büttner am Landesbüro Stadtmarketing NRW (o. J.) (o. S.) 25 MSWKS (2004) 26 Landesbüro Stadtmarketing NRW (o. J.) (o. S.)

19 A. Business Improvement District 17 Wie auch in NRW sollen diese Projekte ausschließlich auf freiwilliger Basis, also ohne Zwangsabgaben funktionieren. 27 Aus diesem Grund werden auch die Modellvorhaben des DSSW in der vorliegenden Arbeit nicht weiter einbezogen. Bayern Ansätze zur Einführung von BIDs gab es auch in Bayern. Auf Initiative des Landesverbandes des Bayerischen Einzelhandels e.v. (LBE) haben sich im Jahr 2003 mehrere Kommunen und bestehende Werbegemeinschaften an die bayerische Landesregierung gewandt, um ihr Interesse an Pilotprojekten zur Einführung von BIDs in Bayern deutlich zu machen. 28 Der Stadtrat der Stadt Augsburg stellte bei der bayerischen Landesregierung einen Antrag auf Einrichtung eines Modellprojektes in der Augsburger Innenstadt. 29 Die bayerische Landesregierung lehnte die Einführung von BIDs in Bayern jedoch generell ab. Begründet wurde dies zum Einen mit rechtlichen Bedenken gegen die Zwangsmitgliedschaft und die damit verbundene Zwangsabgabe aller in einem BID-Gebiet ansässigen Gewerbetreibenden bzw. Immobilienbesitzer. Zum Anderen sprach sich der Ministerpräsident auch prinzipiell gegen das Modell aus, da er neue Abgaben für kleine und mittelständische Unternehmen in der gegenwärtig schwierigen wirtschaftlichen Lage des Einzelhandels für nicht vertretbar hält. Des Weiteren verwies die Landesregierung auf die schon vorhandenen Programme zur Stärkung der Innenstädte. Innerhalb der Städtebauförderung stelle die Stärkung der Innenstädte bereits einen Schwerpunkt dar. Durch städtebauliche Sanierungsmaßnahmen seien beispielhafte Maßnahmen im innerstädtischen Bereich umgesetzt und vielfach private Investitionen initiiert worden vgl. DSSW (2004) 28 LBE (2003) 29 Schreiben des Oberbürgermeisters der Stadt Augsburg Dr. Paul Wengert an den Bayerischen Ministerpräsidenten Dr. Edmund Stoiber vom Schreiben des Bayerischen Ministerpräsidenten, Dr. Edmund Stoiber, an den Oberbürgermeisters der Stadt Augsburg, Dr. Paul Wengert, vom

20 18 A. Business Improvement District A.3. Zielsetzungen Das Instrument BID dient der Stärkung von Geschäftszentren. Dieses generelle Oberziel gliedert sich wiederum in mehrere unterliegende Zielsetzungen, die im Folgenden erläutert werden. A.3.1. Abbau des strukturellen Nachteils gegenüber Shopping Centern Ein Grund für den Niedergang von innerstädtischen Zentren ist die Konkurrenz durch zentral geplante und gemanagte Shopping Center. Das wichtigste Merkmal eines städtischen Zentrums ist die Versorgungsfunktion (Einzelhandel und konsumnahe Dienstleistungen). Genau diesen Bereich extrahiert ein Shopping Center aus der tradierten integrierten Lage innerhalb des städtischen Gefüges und bildet ihn in stark konzentrierter Form in einem extra dafür errichteten Gebäudekomplex nach. Der enorme Erfolg dieser Vorgehensweise sorgt für eine gravierende Umleitung von Einzelhandelsumsätzen: Die Kunden und damit das Geld wandern verstärkt von gewachsenen Geschäftsbereichen zu neuen Shopping Centern ab, die oftmals nur mangelhaft in die stadträumlichen Strukturen eingebunden sind. 31 Es ist deshalb nicht verwunderlich, dass der weltweit erste BID in Toronto letztendlich eine Reaktion auf ein geplantes Einkaufszentrum war. Erst die Planungen für ein neues Einkaufszentrum in unmittelbarer Nähe gaben den entscheidenden Anstoß für eine Reaktion des traditionellen Geschäftsviertels. Den übermächtigen neuen Konkurrenten vor Augen, entwickelte das ansässige Gewerbe eine neue Sichtweise: Der Standort wurde als ein Ganzes gesehen. Daraus folgte die Einsicht, dass es nicht so weitergehen konnte wie bisher. Zu groß wäre der Attraktivitätsunterschied zwischen einem neuen, einheitlich gemanagten Shopping Center und dem alten, der Verwahrlosung entgegensteuernden Geschäftszentrums von Bloor West Village gewesen (vgl. A.2.1). Auch in Hamburg wird der Nachteil des geringeren Organisationsgrades gewachsener Geschäftslagen im Unterschied zu den zentral geplanten und gemanagten Shopping Centern als Begründung für die Notwendigkeit von BIDs aufgeführt: Im Vergleich zu professionell verwalteten Einkaufszentren (Shopping Malls), in denen sich zahlreiche Einzelhandels- und Dienstleistungsbetriebe unter einem Dach und unter der zentralen Organisation eines Center Managements zusammenfinden, gelingt es den freiwilligen Zusammenschlüssen nur unzureichend, Maßnahmen mit anhaltendem Erfolg zu entwickeln, umzusetzen und zu finanzieren. Hieraus entsteht ein strukturelles Ungleichgewicht zwischen großen Shopping Malls und gewachsenen Zentrumslagen. 32 BIDs werden demnach als ein Instrument zum Ausgleich des strukturellen Nachteils von gewachsenen Einzelhandelslagen gegenüber einheitlich geplanten und gemanagten Shopping Centern gesehen vgl. Houstoun (2003) S. 6 f. 32 Aus der Begründung zum Gesetz zur Stärkung der Einzelhandels- und Dienstleistungszentren, Senatsdrucksache Nr. 18/960 vom , S vgl. Levy (2003) S. 2; Levy (2004) S. 2

21 A. Business Improvement District 19 A.3.2. Stärkung der Organisationsstruktur Initiativen des Citymarketings oder Interessensgemeinschaften lokaler Einzelhändler verfolgen ebenfalls das Ziel, den strukturellen Nachteil von gewachsenen Geschäftszentren auszugleichen. Durch gemeinsames Vorgehen in freiwilligen Zusammenschlüssen Gewerbetreibender, wird vielerorts versucht, Geschäftszentren in ihrer Attraktivität zu stärken. Dabei kommt es zu zwei entscheidenden Problemen: 1. Durch die Freiwilligkeit der Mitgliedschaft lastet die finanzielle Beteiligung an den Maßnahmen nur auf einigen der ortsansässigen Händler. Der finanzielle Spielraum dieser Vereine ist deswegen begrenzt und außerdem durch das Ausscheren von einzelnen Mitgliedern unvorhersehbaren Schwankungen unterworfen. 2. Sogenannte Trittbrettfahrer profitieren von den Maßnahmen der Vereinigungen, ohne einen eigenen Beitrag zu leisten. Dadurch ziehen sie den Unmut der sich engagierenden Mitglieder auf sich. Diese sind dann zum großen Teil nicht mehr bereit, Beiträge zu zahlen, von denen auch die schwarzen Schafe profitieren. Besonders anschaulich werden diese Zusammenhänge in den folgenden Schaubildern. Die freiwillige Mitgliedschaft führt zu einer vergleichsweise schwachen finanziellen Basis der Gemeinschaft sowie zum Phänomen der Trittbrettfahrer. Beides behindert eine erfolgreiche Arbeit (vgl. Abb. 2). Abb. 2: Problemstruktur von Interessengemeinschaften Quelle: Reichhardt (2004a) S. 10 Die Einrichtung von BIDs soll den Gewerbetreibenden und Grundeigentümern ermöglichen, diese Probleme zu lösen. Mit einer verpflichtenden Sonderabgabe ist die finanzielle Basis für einen bestimmten Zeitraum sichergestellt und planbar. Trittbrettfahrer sind ausgeschlossen. Alle ansässigen Gewerbetreibenden sind über ihr finanzielles Engagement an den Maßnahmen betei-

22 20 A. Business Improvement District ligt und damit auch an deren Erfolg interessiert. Eine verlässliche finanzielle Basis sowie die Integration aller Betroffenen erhöht die Erfolgschancen der Initiativen (vgl. Abb. 3) 34 Abb. 3: Chancen von BIDs Quelle: Reichhardt (2004a) S. 14 A.3.3. Ausgleich rückläufiger öffentlicher Leistungen Einen weiteren Grund für die Verbreitung des BID-Models sieht LEVY in dem Rückzug öffentlicher Gelder von der Instandhaltung öffentlicher Räume. 35 Auch HOUSTOUN erklärt das Aufkommen der BIDs mit der Überwindung der Grenzen öffentlicher Ressourcen. 36 Durch die (auch in Deutschland) angespannte finanzielle Lage der Kommunen fällt es vielerorts immer schwerer, für eine attraktive Umgebung in den gewachsenen Geschäftszentren zu sorgen. Das betrifft nicht nur die Investitionen in die Infrastruktur, sondern auch vermehrt die öffentlichen Dienstleistungen in den Bereichen Sauberkeit und Sicherheit. Im Vergleich zu den professionell gemanagten Shopping Centern wird besonders deutlich, wie groß der Leistungsunterschied zwischen privaten und öffentlichen Räumen geworden ist. Dabei ist zu beachten, dass BIDs nicht die originär staatlichen Aufgaben übernehmen sollen. Die Leistungen eines BIDs sollen als On-Top-Leistungen lediglich dazu dienen, die Konkurrenzfähigkeit des Standortes auch unter verschärften Rahmenbedingungen ( leere öffentliche Kassen ) zu erhalten, bzw. wieder herzustellen. 37 A.3.4. Gewinnmaximierung Bei Einrichtung eines BIDs werden Gewerbetreibende oder Grundeigentümer mit einer Zwangsabgabe belastet (vgl. A.7). Diese erlegen sie sich allerdings selbst bzw. freiwillig auf. Die Selbstbesteuerung ist dadurch zu verstehen, dass die Betroffenen sich durch die Einführung des BIDs 34 Houstoun (2003) S. 5; Wiezorek (2004) S. 188; ODPM (2004) S Levy (2004) S Houstoun (2003) S. 5

23 A. Business Improvement District 21 eine höhere Anziehungskraft des Geschäftszentrums erhoffen. In der Folge steigen Umsatz und Gewinn der Geschäfte, so dass die Einzelhändler am Ende trotz zusätzlicher Steuer einen höheren Gewinn erzielen. Den Grundeigentümern dient die Einrichtung eines BIDs zur Wertsteigerung ihrer Immobilien. Der Wert einer Immobilie richtet sich insbesondere nach seiner Lage. Durch die Maßnahmen eines BIDs kann das Image und die Attraktivität der Lage gesteigert werden. In der Folge erhöht sich dann der Wert der eigenen Immobilie. Außerdem ergibt sich für die Grundeigentümer die Möglichkeit, höhere Mieterträge zu erzielen, wenn durch den BID eine nachhaltige Stärkung des Geschäftszentrums erreicht wird. 38 Das Ziel aus Sicht der Beitragszahler ist also die Gewinnmaximierung. Durch individuelle Investitionen eines Einzelnen wäre die Stärkung eines Geschäftszentrums nicht zu erreichen. BIDs stellen ein Instrument dar, welches den Beteiligten ermöglicht, ihren individuellen Gewinn durch eine koordinierte Gemeinschaftsinvestition zu steigern. 37 DIHK (o.j.) S Ruther-Mehlis/Weber (2005) S. 127; Reichhardt/Koletschka/Märkt (2004) S. 15

24 22 A. Business Improvement District A.4. Umsetzungsverfahren Im folgenden Kapitel soll das Verfahren zur Einrichtung eines BIDs dargestellt werden. Da BIDs in Nordamerika immer auf dem jeweiligen Landesgesetz (US-Bundesstaaten bzw. kanadische Provinzen) beruhen, gibt es kein in jeder Beziehung einheitliches BID-Verfahren. 39 Hierzu erfolgt zunächst eine Darstellung der allgemein gültigen Grundzüge des BID-Verfahrens in den USA. Um das Verfahren zur Einrichtung eines BIDs für Deutschland zu konkretisieren, wird nachfolgend in Kapitel A.4.2 der Ablauf nach Hamburger BID-Gesetz aufgezeigt. A.4.1. BID-Verfahren in den USA Initiierung Die Initiierung eines BIDs geht nach HOUSTOUN oft von bereits existierenden Organisationen aus, wie z.b. von schon bestehenden Interessensverbänden der Gewerbetreibenden. 40 BLOEM/BOCK gehen dagegen davon aus, dass die Initiative zur Gründung eines BID meist von vorher noch nicht organisierten Geschäftsleuten kommt, die dann im weiteren Verlauf die Unterstützung eines Teiles der Grundstückseigentümer erfahren. 41 In jedem Fall erfolgt die Initiative zur Gründung eines BID also von privaten Personen Gewerbetreibenden und/oder Grundeigentümern. Maßnahmen- und Finanzierungskonzept Hat sich eine erste Gruppe von Gewerbetreibenden oder Grundeigentümern (Steuerungsgruppe) gebildet, erfolgt die Erarbeitung eines Maßnahmen- und Finanzierungskonzeptes zur Umsetzung der angestrebten Stärkung des Geschäftszentrums. Dabei wird die Steuerungsgruppe im Idealfall laufend durch weitere Mitglieder aus dem Gebiet, die sich an den Planungen beteiligen wollen, ergänzt. Das Maßnahmen- und Finanzierungskonzept beinhaltet die Kernziele zur Steigerung der Attraktivität des Geschäftsviertels sowie die dafür vorgesehenen Maßnahmen. Außerdem wird festgelegt, wer die Trägerschaft zur Durchführung der Maßnahmen übernimmt bzw. wie dieser Träger organisiert ist (vgl. A.6). Des Weiteren wird die genaue Abgrenzung des BID-Gebietes grundstücksscharf festgelegt. Ebenso unerlässlich ist die Darstellung der Finanzplanung. Der Finanzbedarf eines BIDs richtet sich vor allem nach dem Umfang der geplanten Maßnahmen. Durch die Erarbeitung der geplanten Maßnahmen in einem Maßnahmenkatalog besteht ein relativ genau zu bestimmender Finanzierungsbedarf. Mit Hilfe der Kommune erarbeitet die Steuerungsgruppe nun mögliche Modelle zur gerechten Verteilung der Gesamtkosten. Dabei werden die Gesamtkosten durch die Anwendung bestimmter Bemessungsgrundlagen auf alle Beitragspflichtigen verteilt (vgl. A.7). 39 vg. Houstoun (2003) S. 16 ff. 40 Houstoun (2003) S. 58, Bloem/Bock (2001) S. 11, 17

25 A. Business Improvement District 23 Konkretisierung Nun beginnt ein öffentlicher Diskussionsprozess, in dessen Verlauf gegebenenfalls auf die Einwände oder weiteren Vorschläge von Gewerbetreibenden und Grundeigentümern eingegangen wird. Nach dieser Phase und eventueller Optimierung der Planungen bezüglich des Maßnahmenkataloges, der Organisation des BID-Trägers, der Finanzierungsverteilung sowie der Gebietsabgrenzung wird die BID-Planung als Gesamtkonzept zur Abstimmung gebracht. 42 Abstimmung Vor der Einrichtung eines BIDs erfolgt eine Abstimmung unter den Grundeigentümern. Die jeweiligen BID-Gesetze der Bundesstaaten definieren das zur Einrichtung erforderliche Quorum unterschiedlich. Im US-Bundesstaat Mississippi müssen mindestens 70% der Grundeigentümer zustimmen, damit ein BID in Kraft tritt. Im District of Columbia benötigt ein positiver Bescheid die Zustimmung der Grundeigentümer von 51 % des Gesamtwertes des abgabepflichtigen Immobilienbesitzes im BID-Gebiet, wobei gleichzeitig 25 % der Grundeigentümer insgesamt zustimmen müssen. In einigen Staaten herrscht das Prinzip der Negativabstimmung: In New York kann die Einführung eines BID nur verhindert werden, wenn sich 51 % der Grundeigentümer insgesamt oder die Eigentümer von 51 % des Gesamtwertes allen Grundeigentums im BID- Gebiet gegen die Planungen aussprechen. 43 Stimmberechtigt sind allein die späteren Beitragszahler, also die Grundeigentümer innerhalb des BID-Bereichs. 44 Beschluss Erfolgt die Abstimmung zugunsten der Einführung des BID, wird dieser von der Gemeinde förmlich beschlossen. Damit sind die genaue Gebietsabgrenzung des BID, seine Geltungsdauer, die Höhe der Sonderabgabe sowie die geplanten Maßnahmen festgelegt. 45 Durchführung Die Erhebung der Sonderabgabe erfolgt durch die Gemeinde, meist zusammen mit der regulären Grundsteuer. Die Einnahmen der Sonderabgabe werden von der Gemeinde jedoch in vollem Umfang an den BID-Träger zur Durchführung der geplanten Maßnahmen weitergeleitet. Die Gemeinde kontrolliert die Verwendung des Budgets gemäß den Vorgaben aus dem Finanzierungs- und Maßnahmenplan. Die Durchführung des operativen Geschäfts erfolgt durch einen Aufgabenträger (BID-Träger). Dieser wird durch ein Vorstandsgremium kontrolliert, das sich vor allem aus gewählten Vertretern der beteiligten Grundeigentümer zusammensetzt. Daneben gehören auch einzelne Vertreter der öffentlichen Verwaltung, der Gewerbetreibenden, ansässiger Institutionen und der Bewohner diesem Rat an. 46 Zeitrahmen Je nach Gesetzesgrundlage hat der BID eine bestimmte maximale Gültigkeitsdauer. Meist beträgt diese fünf Jahre. Danach hört der BID auf zu existieren. Alle mit dem BID zusammenhängenden gesetzlichen Regelungen verlieren ihre Gültigkeit. Nach Ablauf der Geltungsdauer müssen des- 42 Bloem/Bock (2001) S Bloem/Bock (2001) S Wiezorek (2004) S Bloem/Bock (2001) S vgl. Wiezorek (2004) S. 26

26 24 A. Business Improvement District halb alle Maßnahmen des BIDs abgeschlossen sein, bzw. Regelungen zu eventuellen Folgekosten getroffen worden sein. Es dürfen keine finanziellen Restlasten bestehen. 47 Es besteht jedoch die Möglichkeit, den BID nach diesem Zeitraum immer wieder durch erneute Abstimmung unter den Beitragspflichtigen weiterzuführen. Der langfristige Fortbestand durch regelmäßige Verlängerung/Neuabstimmung ist in der Regel das Ziel eines BIDs. In der Praxis existieren BIDs deshalb in den meisten Fällen unbegrenzt bzw. fortdauernd (vgl. A.8). In den USA betrachten viele Beteiligte ihr BID als eine erfolgreiche never-ending-story Bloem/Bock (2001) S Wiezorek (2004) S. 111

27 A. Business Improvement District 25 A.4.2. BID-Verfahren in Hamburg Das Verfahren zur Einrichtung und Durchführung eines BIDs in Hamburg entspricht weitgehend den nordamerikanischen Vorbildern. 49 Die Sonderabgabe wird von der Stadt Hamburg auf der Grundlage einer entsprechenden Gesetzgebung (Gesetz zur Stärkung der Einzelhandels- und Dienstleistungszentren 50, im Folgenden als GSED zitiert) von den Grundeigentümern eingezogen und in vollem Umfang (abzüglich einer Erhebungspauschale zur Deckung der dabei entstehenden Verwaltungskosten) an den BID-Träger weitergegeben. Das in Abb. 4 dargestellte Ablaufschema eines BID erläutert die einzelnen Verfahrensschritte zur Einrichtung, Durchführung und Abschluss eines BIDs nach Hamburger Gesetzgebung. Dabei spielt die Handelskammer eine entscheidende Rolle. In der Initialphase und der Konkretisierungsphase fungiert die Handelskammer als Berater des Initiatorenkreises bzw. als Vermittler zwischen den privaten Akteuren und den Behörden. In der späteren Durchführungsphase übernimmt die Handelskammer die Kontrolle der ordnungsgemäßen Geschäftsführung des Aufgabenträgers. In Hamburg ist bereits zur Antragstellung eine bestimmte Zahl von Grundeigentümern, die die Einrichtung des BIDs befürworten, nachzuweisen. Ein Aufgabenträger ist zur Antragsstellung erst berechtigt, wenn er die Zustimmung von 15 % der Grundeigentümer, die gleichzeitig mindestens 15 % der Gesamtgrundstücksflächen repräsentieren, vorweisen kann (s. Abb. 4). Der Nachweis erfolgt durch die Vorlage von unterschriebenen Unterstützungsbekundungen. Diese Grundvoraussetzung für die Antragstellung soll sicherstellen, dass die arbeitsintensive Prüfung des Maßnahmen- und Finanzierungskonzeptes nur für solche Initiativen erfolgt, die ein nennenswertes Maß an Unterstützung genießen. 51 Nach der formalen und inhaltlichen Prüfung des Antrags durch den Bezirk folgt die öffentliche Auslegung und damit die sogenannte Entscheidungsphase (s. Abb. 4). Während der einmonatigen Auslegungszeit können Anregungen vorgebracht werden ( 5 Abs. 6 GSED). Ein Recht zum Widerspruch gegen die Einrichtung des BIDs an sich haben jedoch nur die betroffenen Grundeigentümer. Eine Beteiligung von Bewohnern am Planungsprozess des BIDs ist nur im Anhörungsverfahren, also während der öffentlichen Auslegung des Antrags institutionalisiert. Während der öffentlichen Auslegung können Bewohner aus dem BID-Bereich und anderen Gebieten der Stadt Stellungnahmen abgeben. Über das Recht, den Antrag bei genügender Anzahl von Gegnern abzulehnen ( Vetorecht ), verfügen jedoch nur die Grundeigentümer ( 5 Abs. 6 GSED). In Hamburg ist die Einrichtung eines BIDs durch den Senat nur möglich, wenn höchstens ein Drittel der Grundeigentümer oder Eigentümer, die zusammen höchstens ein Drittel der Grundstücksflächen des BIDs repräsentieren, dem Antrag widersprechen. Nach der Einrichtung des BIDs durch Rechtsverordnung beginnt die Durchführungsphase. Der Aufgabenträger setzt das Maßnahmen- und Finanzierungskonzept um. Die Sonderabgabe wird von der Stadt eingezogen und an den Aufgabenträger weitergeleitet. 49 vgl. Wiezorek (2004) S Gesetz zur Stärkung der Einzelhandels- und Dienstleistungszentren vom (HmbGVBl. Nr. 57, S ) 51 Reichhardt/Koletschka/Märkt (2004) S. 39

28 26 A. Business Improvement District Abb. 4: Ablaufschema des BID-Verfahrens nach Hamburger Gesetzgebung Initialphase Private Akteure Behörden Handelskammer Bildung eines Initiatorenkreises aus Grundeigentümern und Gewerbetreibenden Erarbeitung eines vorläufigen Konzeptes (Maßnahmen- und Finanzierungsplan, Gebietsabgrenzung, Geltungsdauer) Unterstützung des Initiatorenkreises durch Fachbehörden, Politik und Verwaltung der Behörden Beratung der Initiatoren bei der Konzeptentwicklung Vermittlung von Kontakten zwischen Initiatoren und Fachbehörden Konkretisierungsphase Private Akteure Behörden Handelskammer Regelmäßige Informationsveranstaltungen zur Konkretisierung und Weiterentwicklung des Konzeptes Sammlung von Unterstützerunterschriften der Grundeigentümer, die zur Antragstellung erforderlich sind. Auswahl des Aufgabenträgers Festlegung des endgültigen Konzeptes und Übergabe an die Stadt als Antrag des Aufgabenträgers Vorprüfung des Maßnahmen- und Finanzierungsplans Antragstellung Organisatorische Hilfestellung und Datenbereitstellung (Bestandsanalyse) Konzeptionelle Unterstützung bei der Konkretisierung des Maßnahmen- und Finanzierungsplans Vermittlung zwischen den Interessen der Initiatoren und der Behörden Der Aufgabenträger ist berechtigt, einen Antrag auf Einrichtung eines BIDs zu stellen, wenn er die Zustimmung von 15 % der Grundeigentümer, die gleichzeitig 15 % der Gesamtgrundstücksflächen repräsentieren, nachweisen kann ( 5 Abs. 1 GSED). Entscheidungsphase Private Akteure Behörden Handelskammer Die betroffenen Eigentümer haben das Recht dem Antrag zu widersprechen ( 5 Abs. 6 GSED). Abschließende Prüfung des Konzeptes und des Aufgabenträgers. Werden die erforderlichen Voraussetzungen 52 nicht erfüllt, kann der Antrag abgelehnt werden ( 5 Abs. 5 GSED). Öffentliche Auslegung des Antrags für die Dauer von einem Monat ( 5 Abs. 6 GSED). Aufgabenträger und Stadt schließen einen öffentlichrechtlichen Vertrag ab, in dem sich der Aufgabenträger zur Durchführung der geplanten Maßnahmen verpflichtet. 52 Das Maßnahmen- und Finanzierungskonzept muss zur Verwirklichung der Grundsätze nach 1 und der Zielsetzung nach 2 GSED geeignet sein, darf öffentliche Belange oder die Rechte Dritter nicht beeinträchtigen oder die Abgabepflichtigen unverhältnismäßig belasten ( 5 Abs. 5 GSED). Der Aufgabenträger muss finanziell ausreichend leistungsfähig sein und seine steuerliche Leistungsfähigkeit durch eine Unbedenklichkeitsbescheinigung des Betriebsstättenfinanzamtes nachweisen ( 4 Abs. 2 GSED). Außerdem muss sich der Aufgabenträger der Aufsicht der Handelskammer unterwerfen ( 4 Abs. 1 GSED).

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