Erfolgsfaktoren in Transformationsprozessen öffentlicher Verwaltungen

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1 Erfolgsfaktoren in Transformationsprozessen öffentlicher Verwaltungen Empirische Untersuchung zur kassel university press

2 Die vorliegende Arbeit wurde vom Fachbereich Wirtschaftswissenschaften der Universität Kassel als Dissertation zur Erlangung des akademischen Grades eines Doktors der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften (Dr. rer. pol.) angenommen. Erster Gutachter: Prof. Dr. Otfried Kießler Tag der mündlichen Prüfung 28. Oktober 2008 Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar Zugl.: Kassel, Univ., Diss ISBN print: ISBN online: URN: urn:nbn:de: , kassel university press GmbH, Kassel Umschlaggestaltung: Jörg Batschi Grafikdesign, Kassel Druck und Verarbeitung: docupoint GmbH, Magdeburg Printed in Germany

3 Gewidmet Dir und Euch Fünfen, vier mit Namen, eines noch ohne. Eure Rücksicht war überwältigend. Habt Dank dafür, von Herzen.

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5 - V - Vorwort Ist eine lange Straße die Du gehst, und ein weiter Weg. [Herwig Mitteregger] Der Impuls zu dieser Dissertation entstand aus praktischer Erfahrung in wissenschaftlichem Kontext: Bereits im Rahmen einer studentischen Projektarbeit ließ sich die Schwerfälligkeit von Reformen in öffentlichen Verwaltungen in der Praxis erleben. Die Idee, für Veränderungsprozesse öffentlicher Verwaltungen über try and error hinaus eine Systematik zu entwickeln, die sich von ungeeigneten, da die spezifischen Ausgangsbedingungen öffentlicher Verwaltung missachtenden Modellen und Konzepten und den verzerrend auf ökonomische Parameter schielenden, weitgehend untauglichen Konzepten der KGSt wohltuend abhebt, war geboren und wurde beflügelt durch zahlreiche weitere Begleitungen von Veränderungsprojekten innerhalb öffentlicher Verwaltungen und Institutionen in den letzten Jahren. Die Sichtung von Konzepten des Veränderungsmanagements, die Entwicklung eines Phasenmodells auf Basis des Standes der Forschung sowie das Herausarbeiten von Erfolgsfaktoren und Barrieren von Veränderungsprozessen wurde dadurch erschwert, da der Umfang wissenschaftlicher Publikationen zum Thema in dem Maße gering ist, wie populärwissenschaftliche oder do it yourself - Ratgeber den Markt überschwemmen. Folglich war es zum Glück notwendig, eine eigene Systematik zu entwickeln, sich auf Basis theoretischer und eigener empirischer Ergebnisse von bestehenden Ansätzen und Konzepten zu lösen und eine eigene Herangehensweise an die Thematik Erfolgsfaktoren in Veränderungsprozessen öffentlicher Verwaltungen zu wählen. Die wissenschaftichen Diskurse mit Studierenden im Rahmen meiner Lehrveranstaltungen der Universität Kassel zum Management des Wandels und innerhalb des Doktorandenkolloqiums von Prof. Dr. O. Kießler haben meinen Blick geschärft und waren große Unterstützung. Mein Dank gilt meinen Interviewpartner/innen, die mit ihren Beiträgen den Gang der Arbeit determinierten und mein Dissertationsvorhaben mit ihrer Bereitschaft zum Interview unterstützt haben. Calden, den Ch. Klug

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7 - VII - Inhaltsverzeichnis 1 Einleitung Definition der Organisation Merkmale der Organisation Organisationsbegriffe Weiterentwicklung des Organisationsbegriffes Von der Formaldefinition zu qualitativen Betrachtungen Der Begriff der Organisationskultur Konsequenzen aus der Organisationsdefinition für Forschungsdesign und Organisationsdiagnose Anlässe für Veränderungsprozesse Externe Anlässe für Veränderungsprozesse Innovationssprünge in der Informations- und Kommunikationstechnologie Verknappung der Ressource Zeit Konsequenzen globaler Ökonomie: Bedarf nach interkultureller Zusammenarbeit Verknappung der Ressource Geld Anstieg der Dynamik und Komplexität Interne Anlässe für Veränderungsprozesse Modellhafte Klassifikation von Feldern und Strategien des Wandels Anlässe für Veränderungsprozesse in öffentlichen Verwaltungen und Institutionen Entwicklung der Reformorientierung Ziele und Orientierungen der Veränderungsprozesse öffentlicher Verwaltungen in Deutschland Modelle zur Veränderung öffentlicher Verwaltungen und Institutionen in Deutschland Das Neue Steuerungsmodell der KGSt Kernelemente des Neuen Steuerungsmodells Kritik am Neuen Steuerungsmodell Überbetonung ökonomischer Parameter Konzeptionelle Fehlannahmen Inhaltliche Kritik Informationsungleichgewicht zwischen Rat und Verwaltung Modellkomplexität Fehlende Voraussetzungen für Konzeptinhalte Dezentrale Ressourcenverantwortung Ansätze zur Weiterentwicklung des Neuen Steuerungsmodells... 52

8 - VIII - 4 Phasenmodelle des Veränderungsprozesses Ausgangspunkte für Veränderungsmodelle Modell des Kulturwandels Organisatorische Verhaltensmuster in Veränderungsprozessen Ausgewählte Modelle Das 3-Phasen-Modell nach Lewin Der 8-Stufen-Veränderungsplan nach Kotter Gefühl von Dringlichkeit erzeugen Eine Führungskoalition aufbauen Eine Vision und eine überzeugende Strategie entwickeln Visionen des Wandels kommunizieren Empowerment auf breiter Basis Kurzfristige Ziele festsetzen Erfolge konsolidieren und weitere Veränderungen ableiten Neue Ansätze in der Kultur verankern Das 12-Stufen-Modell nach Doppler/Lauterburg Phasenmodell nach Glasl Der zyklische Organisationsentwicklungs-Problemlöseprozess nach Rieckmann Phasenmodell nach Heitger/Doujak Phasen des Veränderungsprozesses Die Vorphase Interne Problem- und Zielanalyse Definition der Rolle des Beraters Interne und externe Berater Interne Berater Externe Berater Beraterstile: Counseling/Advising Zusammenfassung Die Analysephase Wahrnehmung der Unternehmenswirklichkeiten Qualitative und quantitative Methoden der Organisationsdiagnose Qualitative Methoden in der Organisationsdiagnose Instrumente Qualitativer Forschung Auswertungsmethoden Qualitative Inhaltsanalyse Zusammenfassung Quantitative Methoden in der Organisationsdiagnose Benchmarking ABC-Analyse Netzplantechnik Quantitativer Fragebogen Statistische Messwerte Zusammenfassung Konzeptphase Rationale Strategien Machtstrategien Entwicklungsstrategien Acht Grundsätze der Konzeptgestaltung Zielorientiertes Management Keine Maßnahme ohne Diagnose Ganzheitliches Denken und Handeln

9 - IX Beteiligung von Betroffenen Hilfe zur Selbsthilfe Prozessorientierte Steuerung Sorgfältige Auswahl der Schlüsselpersonen Lebendige Kommunikation Wichtigste Elemente erfolgreicher Konzepte Zusammenfassung Implementierungsphase Bedeutung und Ursachen des Widerstandes Interventionsstrategien Direktive Interventionsstrategie Partizipative Interventionsstrategie Kontrastierung der beiden Interventionsstrategien Die Bedeutung der Unternehmenskultur in der Implementierungsphase Typen und Stärken von Unternehmenskulturen Grundprinzipien für eine erfolgreiche Implementierung Zusammenfassung Konzepte des Veränderungsmanagements Systemische Organisationsentwicklung Die Geschichte der Organisationsentwicklung Definition des Begriffs Organisationsentwicklung Ziele und Leitbild der Organisationsentwicklung Die Rolle des Beraters im Organisationsentwicklungsprozess Anforderungen an den Organisationsentwicklungsberater Gestaltungsprinzipien der Organisationsentwicklung Initiierungsstrategien Change Management Change Management-Prozess als eigenständiges Konzept Einsatzfelder des Change Managements Wesentliche Akteure des Change Managements Transformationsmanagement Abgrenzung zu den Konzepten der Organisationsentwicklung und des Change Managements Bedeutung des Transformationsmanagements Erfolgsfaktoren und Barrieren in Transformationsprozessen öffentlicher Verwaltungen Die Problematik der Erfolgsdefinition und messung Dimensionen des Erfolges von Veränderungsprozessen Definition von Erfolgsfaktoren und Barrieren in Transformationsprozessen Spezifische Rahmenbedingungen öffentlicher Verwaltungen determinieren Ziele der Transformationsprozesse Kulturellen Wandel erzeugen Personen als Träger des Veränderungsprozesses Die Rolle von Führungskräften: Vorbild und Ärgervermeidung Einbindung von Prozess-know-how durch Berater Aufbau von Führungskoalitionen Berücksichtigung systemischer Vernetzung Nutzung personeller Veränderung als Impuls zu Veränderungsprozessen

10 - X Anreize ersetzen fehlenden Leidensdruck Partizipation als Anreiz für Engagement Gemeinsame Vision als Orientierungsrahmen erzeugen Die überragende Bedeutung der Kommunikation Organisationsstrukturelle Barrieren und Erfolgsfaktoren Absicherung der Intentionen und Erfolge Projektmanagement Review zum Veränderungscontrolling Fazit Literaturverzeichnis Abbildungsverzeichnis

11 Erfolgsfaktoren in Transformationsprozessen öffentlicher Verwaltungen Empirische Untersuchung zur 1 1 Einleitung Und das ist das, wir sollen Veränderungen herbeiführen, wir sollen Verwaltung modernisieren, aber wir haben nicht die Möglichkeiten dazu, die Rahmenbedingungen, oder nur eingeschränkt, gar keinen stimmt nicht. Und das sind die beiden Zangen, in denen wir stehen: Wir haben weder Sanktionsmöglichkeiten um Dinge zu machen noch Motivationsmöglichkeiten um Dinge voran zu treiben. 1 Veränderungsprozesse in Organisationen umfassen alle Veränderungen des sozialen Systems Unternehmung hinsichtlich der zugehörigen Mitglieder, der angestrebten Nutzenpotenziale und der vorhandenen Leistungspotentiale. 2 Die meist altbewährte Ordnung des Systems wird in Frage gestellt und in eine neue Ordnung umgewandelt. Dieser Übergang von einer Ordnung zu einer anderen Ordnung stellt eine kritische Phase für die Betroffenen dar. Systeme besitzen die Tendenz, sich gegen Veränderungen, insbesondere gegen Eingriffe von außen, zu wehren. Die Abwehr des Systems lässt sich in Form von Barrieren oder Misserfolgsfaktoren 3 bzw. Risikofaktoren 4, die Veränderungsprozesse in Organisationen negativ beeinflussen, beschreiben. Positiv wirkende Kräfte, welche die Durchsetzung von Veränderungen fördern, können als Erfolgsfaktoren, Motoren 5 oder Enabler 6 bezeichnet werden. Sie sind, ebenso wie Barrieren, vorwiegend personengebunden. Jede Organisation und jedes Unternehmen hat eine eigene Balance von Konstanz und Wandel. 7 Öffentliche Verwaltungen weisen aufgrund ihrer sehr spezifischen Rahmenbedingungen wie dem fehlenden Wettbewerb, dem Fehlen existentieller Krisen, der Politikbestimmtheit, der Berücksichtigung demokratischer und sozialstaatlicher Prinzipien, der charakteristischen Sicherheitsorientierungen der 1 Interview 2, S. 52, Zeile 20ff. 2 Vgl. Bach 2000, S 18 3 Vgl. Nippa 1997, S. 43, 52 4 Vgl. Kochen 2001, S Vgl. Nippa 1997, S. 40, 52 6 Vgl. Krüger 2002, S Vgl. Frenzel/Müller/Sottong 2000, S. 169

12 2 Erfolgsfaktoren in Transformationsprozessen öffentlicher Verwaltungen Empirische Untersuchung zur Mitarbeiter/innen 8 etc. eine eher stabile Verfassung auf. Sie haben sich in den letzten Jahren und Jahrzehnten im Vergleich zu privatwirtschaftlich ausgerichteten Organisationen in weit geringerem Tempo Veränderungen unterworfen. Wie kann es nun gelingen, unter diesen spezifischen Rahmenbedingungen Veränderungsprozesse so zu gestalten, dass sie zielorientiert, schnell, kostengünstig, wirksam und mit möglichst geringen Schmerzen 9 durchgeführt werden können? Wie kann ein professioneller Veränderungsprozess unter den gegebenen Rahmenbedingungen aussehen? Um diese Frage zu beantworten, ist es unerlässlich, zunächst Klarheit darüber zu erhalten, welche spezifischen Barrieren und Erfolgsfaktoren innerhalb eines Veränderungsprozesses zu erwarten sind. Dokumentationen über Erfolgsfaktoren in Veränderungsprozessen öffentlicher Verwaltungen sind rar. Eine begonnene Studie der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) zu diesem Thema wurde, nach Veröffentlichung eines ersten, allgemein gehaltenen Positionspapiers mit sechs sehr allgemein gehaltenen Erfolgsfaktoren wie Führungskräfte als Vorbild, Nutzen aufzeigen, Freiräume schaffen, Mitarbeiterpotentiale wecken, Erfolge aufzeigen und Politik einbeziehen wieder eingestellt. 10 Eine wissenschaftlich fundierte Begründung dieser Auswahl unterbleibt. Diese mit Hilfe empirischer Materialien herauszuarbeiten ist Gegenstand dieses Dissertationsvorhabens. In Kapitel 2 werden hierfür zunächst definitorische Grundlagen gelegt und der Begriff der Organisation in vielfältigen Facetten ebenso erläutert wie die im Rahmen der Erarbeitung empirischen Datenmaterials zur Anwendung gekommenen qualitativen Methoden. Kapitel drei thematisiert die internen und externen Anlässe für Veränderungsprozesse im Allgemeinen und stellt die spezifischen Rahmenbedingungen für Veränderungsprozesse in öffentlichen Verwaltungen vor. Kapitel vier bereitet mit der Darstellung bestehender, weitgehend konzeptunabhängiger Phasenmodelle die ausführliche Darstellung der relevanten Frage- 8 In dieser Arbeit gilt für alle Funktionen natürlicher Personen Gleichberechtigung zwischen Mann und Frau. Zur Erhöhung des Leseflusses wird im weiteren Gang der Arbeit nur die männliche Form verwendet. 9 Rieckmann 2007, S Vgl KGSt-Info Nr. 7/2001, S. 1ff.

13 Erfolgsfaktoren in Transformationsprozessen öffentlicher Verwaltungen Empirische Untersuchung zur 3 stellungen und Ansätze vor. Bei der Gestaltung des Management des Wandels 11 muss mit Widerständen in der Mitarbeiterschaft, aber auch und vor allem im Management gerechnet werden. Überforderung und die Angst, den Überblick zu verlieren, relativieren [ ] den Charme der Dynamik. 12 Intellektuell ist hierbei erkennbar, dass in Zeiten der rasanten Veränderungen Orientierungskarten 13 wichtige Parameter liefern können. Hierzu dient die dem Kapitel fünf zu Grunde liegende Systematik, vier Grobphasen eines Veränderungsprozesses zu unterscheiden. Kapitel sechs bewegt sich auf Konzeptebene, differenziert die beiden archetypischen Ansätze Organisationsentwicklung und Changemanagement und entwickelt aus diesen beiden das Transformationsmanagement als Mischform, welches versucht, die Vorteile beider Ansätze bei gleichzeitiger Minimierung der Nachteile zu kombinieren. Diese Differenzierung weist dem im Gebrauch diffusen Begriff Change Management 14, der häufig auch als Oberbegriff für Konzepte des Wandels genutzt wird und doch für eine spezifische Herangehensweise steht, konkrete Merkmale zu und macht damit deutlich, dass im Veränderungsmanagement durchaus Handlungsalternativen existieren. Eine Präzisierung der Begriffe ist auch notwendig, da die Anzahl an Veröffentlichungen zu diesem Thema von do-it-yourself -Ratgebern, die als Kochbuch [ ] für das Management von Veränderungen in Unternehmen und Institutionen fungieren bis hin zu Schriften, die sich mit Grundsätzlichen Aspekten und Perspektiven des Wandels beschäftigen, umfangreich und die Begriffsverwendung beliebig ist. 15 Schwerpunkt der Arbeit bildet Kapitel 7, in welches neben literaturbasierten Erkenntnissen die Ergebnisse der empirischen Arbeit 16 einfließen. Ausgehend von der im Rahmen der fünf durchgeführten, leitfadengestützten Interviews erkennbaren Prioritäten der Interviewpartner werden Erfolgsfaktoren und Barrieren von Ver- 11 Kobi Wütherich/Osmetz/Phillip 2002, S A.a.O., S In der Literatur werden verschiedende Schreibweisen wie Changemanagement, Change- Management und Change Management genutzt. Letzterer findet vorwiegend Verwendung in dieser Arbeit. 15 Doppler/Lauterburg 2002, S Die Transkriptionen der Interviews befinden sich im Materialband.

14 4 Erfolgsfaktoren in Transformationsprozessen öffentlicher Verwaltungen Empirische Untersuchung zur änderungsprozessen öffentlicher Verwaltungen entwickelt, skizziert und um theoretische Kenntnisse erweitert. Kapitel acht fasst schließlich die wesentlichen Ergebnisse der Arbeit zusammen und gibt einen Ausblick, wo Grenzen des Veränderungsmanagements liegen.

15 Erfolgsfaktoren in Transformationsprozessen öffentlicher Verwaltungen Empirische Untersuchung zur 5 2 Definition der Organisation Beschäftigt man sich mit Veränderungsprozessen von Organisationen, stellt sich zunächst die Frage nach der Bedeutung des Begriffes Organisation. Grundsätzlich lässt sich der Begriff aus dem griechischen organon ableiten und mit Werkzeug übersetzen. 17 Die Breite vielfältiger Interpretationsmöglichkeiten und Verwendungszusammenhänge des Begriffes deutet sich hier bereits an. 2.1 Merkmale der Organisation Organisationen unterscheiden sich grundsätzlich in drei Merkmalen von anderen Formen des Zusammenwirkens: durch Zwecke, durch Hierarchien und durch Mitgliedschaften. 18 Gleichzeitig lässt sich als Ergebnis v. a. systemtheoretischer Organisationsforschung feststellen, dass die Bedeutung von Zwecken, Hierarchien und Mitgliedschaften in der Strukturierung moderner Gesellschaften abnimmt. Sie verzichten mehr und mehr darauf, sich übergeordneten Zwecken zu verschreiben, während konkrete Zwecke ein zentrales Steuerungsmerkmal von Organisationen gleich welcher Couleur darstellen. 19 Ebenso verhält es sich mit Mitgliedschaften und Hierarchien. Beides strukturiert Organisationen und gewährleistet, dass diese als berechenbare kollektive Akteure auftreten können. Mitgliedschaften legen dabei trennscharf fest, wer zu Organisationen gehört und sich damit den Regeln der Organisation unterwerfen muss. 20 Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass in der frühen Organisationsforschung die Organisation vom Zweck her gedacht und das Regelwerk, die Hierarchie und interne Abläufe als Mittel, mit welchem die Organisation ihre Zwecke erreichen möchte, gesehen wurde. 21 Dieses Denken der Organisation von ihren Zwecken her prägte in Folge dessen auch den Methodeneinsatz der frühen Organisationsforschung maßgeblich, denn mit Blick auf die Effektivität und Effizienz einer Organisation war vor allem die Zweck-Mittel-Relation, die sich mit Hilfe 17 Vgl. Schulte-Zurhausen 1995, S Strodtholz/Kühl 2001, S Vgl. Luhmann 1973, S. 87ff.; vgl. auch: Luhmann 1997, S. 826ff. und Strodtholz/Kühl 2001, S Vgl. Luhmann 1997, S Vgl. Strodtholz/Kühl 2001, S. 13

16 6 Erfolgsfaktoren in Transformationsprozessen öffentlicher Verwaltungen Empirische Untersuchung zur standardisierter Fragebögen und statistischer Auswertungsverfahren erforschen ließ, von Interesse. Im Mittelpunkt der Untersuchungen standen so in der Regel eine überschaubare Anzahl von dem Weber schen Bürokratiemodell entlehnten Strukturvariablen sowie deren potenzielle Determinanten in der Organisation und ihrem Umfeld." Organisationsbegriffe Grundsätzlich lassen sich drei Organisationsbegriffe voneinander abgrenzen: Der institutionale, der instrumentale und der funktionale. Übersichtlich lassen sich die drei Organisationsbegriffe folgendermaßen darstellen: Organisation Institutionaler Organisationsbegriff Funktionaler Organisationsbegriff Instrumentaler Organisationsbegriff Organisation als zielgerichtetes, offenes, soziotechnisches System Gestaltung der Organisation zur Herausbildung von Organisationsstrukturen Organisationsstrukturierung als Mittel zur Zielerreichung Abb.1: Kategorisierung von Organisationsbegriffen 23 Dabei kann die Organisation sowohl als Tätigkeit als auch als Ergebnis bezeichnet werden, so dass Organisation zugleich ein System von Regeln als auch ein Ergebnis organisatorischer Gestaltungshandlungen sein. 24 Als Regeln gelten hierbei Festlegungen der Aufgabenverteilung, der Koordination, Verfahrensrichtlinien, Kompetenzabgrenzungen, Befugnisse und Weisungsrechte etc Strodtholz/Kühl 2001, S. 13f. 23 Eigene Darstellung, basierend auf Schulte-Zurhausen 1995, S Vgl. Wagner 1991, S. 13f. 25 Schreyögg 1996, S. 11

17 Erfolgsfaktoren in Transformationsprozessen öffentlicher Verwaltungen Empirische Untersuchung zur 7 Institutional betrachtet richtet sich der Blick auf die Organisation als gesamtes System 26 und findet vor allem in der Soziologie besondere Verbreitung. 27 Die Organisation als Institution wird als offenes, soziales Gebilde mit formalen Strukturen beschrieben, welches auf Dauer angelegt ist und Individuen und Gruppen integriert, die arbeitsteilig ihre Ziele verfolgen. 28 Dabei ist die Zweckorientierung spezifisch und muss nicht mit den von den Organisationsmitgliedern persönlich verfolgten Zwecken übereinstimmen. Die Grenzziehung der Organisation durch identifizierbare Mitgliedschaften führt zur Unterscheidung der Innenwelt und der Umwelt und erzeugt ein gewisses Maß an Stabilität. 29 Betrachtet man den Organisationsbegriff instrumental, handelt es sich dabei v. a. um betriebswirtschaftlich orientierte, die effiziente Führung eines Unternehmens betreffende Definitionen des Begriffs als Mittel bzw. Instrument. 30 Organisation ist ein Führungsinstrument, welches der Steuerung des Leistungsprozesses dienlich ist und meist in Ablauf- und Aufbauorganisation untergliedert wird. 31 Unter Ablauforganisation sei in diesem Zusammenhang die Gesamtheit der zur Erfüllung des Organisationszwecks erforderlichen Arbeitsabläufe, also die Gestaltung der Arbeitsprozesse verstanden. Hier wird das zeitliche und örtliche Hinter- und Nebeneinander der für die Erreichung eines bestimmten Ergebnisses notwendigen Arbeiten verstanden, also die räumliche und zeitliche Gliederung von Arbeitsprozessen. 32 Der Begriff der Aufbauorganisation umfasst dabei die Gliederung und strukturelle Ordnung des Unternehmens in aufgabenteilige Einheiten wie z. B. Stellen und Abteilungen. Wichtige Strukturmerkmale sind Weisungsbefugnisse und das Kommunikationssystem. Da dauerhaft ausgelegt stellt die Aufbauorganisation ein relativ festes Gefüge einzelner betrieblicher Abteilungen und Funktionsbereiche dar und wird häufig in Form eines Organigramms als grafisches Abbild von Strukturen 26 Vgl. Schreyögg 2003, S Wagner 1991, S Schulte-Zurhausen 1995, S Schreyögg 2003, S Vgl. Schulte-Zurhausen 1995, S A.a.O., S Vgl. Weidner/Freitag/Gernet/u.a. 1992, S. 197ff.

18 8 Erfolgsfaktoren in Transformationsprozessen öffentlicher Verwaltungen Empirische Untersuchung zur innerhalb der Organisation publiziert. 33 Neben dieser formalen Organisation, die schriftlich fixiert und bewusst sowie rational gestaltet wird und sich in formalen und allgemeingültigen Regelungen ausdrückt, die Erwartungen an das Verhalten der Organisationsmitglieder, eventuelle Sanktionen bei Nichtbeachtung und damit letztlich Einschränkungen der Handlungsspielräume zum Thema haben, 34 existiert auch eine informale Organisation. Diese basiert weitgehend auf den persönlichen Zielen und Verhaltensweisen der Organisationsmitglieder, ist spontan und ungeplant und kann die formale Organisation ergänzen und überlagern. Dies kann unterstützende oder behindernde Auswirkungen auf die formale Organisation haben. 35 Funktional betrachtet wird Organisation als eine Funktion der Unternehmensführung wahrgenommen mit der Aufgabe, die Erfüllung des Organisationszweckes zu gewährleisten. 36 Dabei umfasst der funktionale Organisationsbegriff alle Aktivitäten, die mit der Planung, Einführung und Durchsetzung organisatorischer Regeln korrelieren. 37 Arbeitsteilung als Form der Differenzierung verbunden mit der Notwendigkeit der Koordination und Integration der gebildeten Arbeitsprozesselemente sind hierbei wesentliche Aufgaben, um die funktionale Organisation herzustellen. Fragen der organisatorischen Um- oder Neugestaltung bzw. der Reorganisation betreffen meist die planmäßige Veränderung der funktionalen Organisation. 2.3 Weiterentwicklung des Organisationsbegriffes Die Vielfalt der definitorischen Ansätze führt zu immer abstrakteren Metaphern: Doppler/Lauterburg beschreiben, dass jede menschliche Organisation [ ] ein komplexer und sensibler Organismus 38 ist. Dagegen wird Rosenstiel genauer: Organisationen sind von Menschen geschaffene Systeme, die Bedeutung für ihre Mitglieder durch ihre Wahrnehmung, Deutung und Interpretationen gewinnen 39. Eck reduziert die Definition der Organisation auf die Benennung wesentlicher Elemente. Demnach sind Organisationen grundsätzlich soziale Systeme, die vorrangig 33 Vgl. Laux/Liermann 1993, S. 199ff. 34 Vgl. Schreyögg 2003, S Vgl. Schulte-Zurhausen 1995, S Schreyögg 2003, S Schulte-Zurhausen 1995, S Vgl. Doppler/Lauterburg 1994, S Vgl. Rosenstiel 2003, S. 238

19 Erfolgsfaktoren in Transformationsprozessen öffentlicher Verwaltungen Empirische Untersuchung zur 9 funktionsorientiert, auf das Prinzip der Zweckrationalität (Optimierung der Kosten- Nutzen-Relation) verpflichtet sind und im ständigen Austausch mit relativ instabilen inneren und äußeren Umwelten stehen. Aus verhaltenswissenschaftlicher Sicht wirken in Organisationen vier Dynamiken: Funktionsdynamiken (z. B. die Aufgabe, der Margendruck etc.) Institutionsdynamiken (z. B. die Hierarchie etc) Gruppendynamiken (z. B. die Identitätsbildung, etc.) Psychodynamiken (z. B. die Bedeutung der Wünsche und Orientierungen der Mitarbeiter etc.) Durch Interaktionen und Rückkoppelungen der Dynamiken entstehen dauerhafte Themen in der Organisation wie Kooperationen und spezifische Konflikte, Autonomie und Abhängigkeitsstrukturen etc. Aufgrund der Komplexität und der Spezifität des Einzelfalls kommt es im Ergebnis zu Black-Box-Phänomenen, deren Ursachen durch Organisationsdiagnose wahrnehmbar und rekonstruierbar sind. 40 Die Vertreter der quantitativen Organisationsforschung führen aus, dass sie einer objektiven sozialen Realität mit verallgemeinerbaren Gesetzmäßigkeiten gegenüberstehen. Die durch hochgradig standardisierte Instrumente und Forschungsstrategien gewonnenen Erkenntnisse über isolierte Variable und ihre Determinanten 41 führen zu beschriebenen Kausalzusammenhängen, die zugleich als Grundlage für planmäßige Umgestaltungen der Organisation dienen: Organisationale Beratung und Gestaltung wird so als Transfer von Regeln und Verhaltensrichtlinien verstanden. 42 Sie sind nach Rosenstiel komplexe Gebilde, innerhalb deren Menschen, Aufgaben und Technologien im Rahmen bestimmter Strukturen ziel- und zweckorientiert koordiniert werden. 43 Die durch die moderne Organisationsforschung seit Ende der 1970er Jahre aufkommende Kritik am zweckrationalen Verständnis von Organisationen relativierte 40 Vgl. Eck 2002, S Vgl. Johnson/Duberly 2000, S. 8f. 42 Vgl. Strodtholz/Kühl 2001, S Rosenstiel 2003, S. 226

20 10 Erfolgsfaktoren in Transformationsprozessen öffentlicher Verwaltungen Empirische Untersuchung zur die Gültigkeit der methodischen Verfahren und Standards. Sie setzte zwar weiterhin die Existenz von strategischen Zielen, Hierarchien und formalen Regelwerken voraus, begriff diese jedoch nicht länger nur als Mittel zur Erreichung eines Zweckes. Vielmehr finden sich Hierarchien und organisationsinterne Regeln als strukturierende Elemente von Organisationen mit den Zwecken gleichgestellt. 44 Genährt wurde diese Erkenntnis durch empirische Beobachtungen unterschiedlichster Art: Forschungsergebnisse von Vertretern der Human-Ressource-Bewegung machten deutlich, dass sich in Organisationen informelle Strukturen herausbilden und die an der offiziellen Zwecksetzung orientierte formale Struktur überformen können. 45 Seit Beginn der 1980er Jahre findet sich einschlägige Literatur zur Thematik Unternehmens- bzw. Organisationskultur, die sich abseits der formalen Strukturen und des Kulturentwurfs 46 etabliert, nicht an die Zweckorientierung der Organisation gebunden ist und dem realen Werteprofil der in der Organisation handelnden Akteure entspricht und "diejenigen Faktoren [enthält], die die Weitsicht der gesamten Gruppe, ihre Vorstellung von der Realität und die oft unbewussten Antriebe ihres Handelns bedingen." 47 Diese Überformungen führen dazu, dass die Fokussierung auf die zweckgebundene Formaldarstellung der Organisation in Form von Organigrammen, schriftlich niedergelegten Regeln und formalisierten Befehlswegen nicht länger haltbar ist. Vielmehr nimmt die Organisationswissenschaft neben dem formalisierten und regelhaften Organisationsgeschehen 48 vermehrt auch Strukturen und Phänomene wahr, die durchaus unbeabsichtigt entstehen und dementsprechend nur schwer korrigierbar bzw. zielgenau gestaltbar sind. 49 Frenzel/Müller/Sottong stellen den Regeln die so genannten Regularitäten als informelle Spielregeln neben den offiziellen Regeln der Organisation gegenüber, die in jeder Organisation existieren und das Verhalten der Akteure spürbar beeinflussen. 50 Darüber hinaus sprechen die Autoren neben dem offiziellen Organigramm von Landkarten. Unabhängig von 44 Vgl. hierzu ausführlich Luhrmann Vgl. Strodtholz/Kühl 2001, S. 15. Erste Beschreibungen dieses Phänomens finden sich bei Roethlisberger/Dickinson Frenzel/Müller/Sottong 2000, S A.a.O., S. 11ff. 48 Strodtholz/Kühl 2001, S Vgl. Luhmann 2000, S. 333f. 50 Frenzel/Müller/Sottong 2000, S. 12ff.

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