3 O. HR Reg. Nr. OIR 80 M hf t IR TP ~y KF RA. Vernehmlassung für eine Teilrevision des Fernmeldegesetzes (FMG)

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1 Schweizer Dialogmarketing Verband BAKO~.f Bundesamt für Kommunikation Zukunftstrasse 44 Postfach Biel Frauenfeld, 31. Marz O. HR Reg. Nr. OIR 80 M hf t IR TP ~y KF RA ~-d Oirekt. Mtt Respekt. Vernehmlassung für eine Teilrevision des Fernmeldegesetzes (FMG) Sehr geehrte Da men und Herren Der Bundesrat hat am 11. Dezember 2015 das UVEK beauftragt, bei den Kantonen, den politischen Parteien, den Gemeinden, Stadte und Berggebiete, den gesamtschweizerischen Dachverbanden der Wirtschaft und den interessierten Kreisen ein Vernehmlassungsverfahren zum Entwurf der Anderung des Fernmeldegesetzes vom 30. April1997 (FMG; SR ) durchzuführen. Ais Branchenverband im Direktmarketing in der Schweiz beteiligen wir uns an dieser Vernehmlassung im obgenannten Anhôrungsverfahren. Bevor wir dazu materiel! Stellung nehmen, erlauben wir uns, lhnen unseren Verband kurz vorzustellen. Mit seinen über 120 Mitgliederfirmen deckt der SDV Schweizer Dialogmarketing Verband Unternehmen samtliche Aspekte des Direktmarketings ab und ist die führende Dialogmarketing Organisation der Schweiz. Der SDV versteht sich ais moderner Kommunikationsverband und ais nachhaltige lnteressenvertretung einer zukunftsorientierten Wachstumsbranche. Er bildet das Direktmarketing-Netzwerk für Anbieter, Dienstleister und Konsumenten in der gesamten Schweiz und reprasentiert diese vitale Branche mit einem Jahresumsatz von ca. CHF 2.5 Mia. und rund 11'000 Angestellten. Das neue Fernmeldegesetz regelt in erster Unie den Fernmeldemarkt und die darin agierenden Fernmeldedienstanbieter (FDA). Dazu sallen auch einzelne Bereiche des Bundesgesetzes vom 19. Dezember 1986 gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG; SR 241) verandert werden. Unsere Stellungnahme bezieht sich auf werberechtliche und den Konsumenten schützende Bestimmungen im vorliegenden Entwurf. 1

2 .. Der Presse waren in letzter Zeit Statements zur Anderung des Fernmeldegesetzes zu entnehmen: Zitate,Bundesrat verbietet Werbe-Anrufe auf Handys Der Bundesrat will Massnahmen gegen unerwünschte Werbeanrufe auf dem Handy ergreifen. Gemass dem Entwurf sallen Werbeanrufe auf Telefonnummern, die in keinem Verzeichnis eingetragen sind, verboten werden. Darunter fa lien auch die allermeisten Handynummern. Gesetzlich verboten sind heute lediglich Werbeanrufe auf Nummern mit Sterneintrag im Telefonbuch. Auf Anfrage heisst es beim Bundesamt für Kommunikation, neben einem grundsatzlichen Verbot, auf nicht-registrierte Nummern anzurufen, seien auch weitere Massnahmen denkbar. 20Min «Schwarze Schafe» Der Schweizer Callcenter-Verband Cali Net distanziert sich auf Anfrage von der Masche und verweist auf den Ehrenkodex der Branche, der es Mitgliedern verbiete, wahllos auf Handynummern anzurufen. «Es ist uns jedoch bekannt, dass es schwarze Schafe gibt». Oft handle es sich um auslandische Callcenter, die von Marokko, Deutschland oder Osterreich a us operieren würden. Sie versuchten beispielsweise, Krankenkassentermine zu vereinbaren oder Euro-Millions-Lese zu verkaufen. Wegen dieser Einzelfalle ein absolutes Verbot für Werbeanrufe auf Handys zu erlassen, sei unverhaltnismassig. Bei auslandischen Firmen kanne ein Verbot vermutlich ohnehin wenig ausrichten. «Dafür ware ein komplettes Verbot ein Nachteil für ali jene Callcenter, die sich an die Regeln halten». Anrufe auf Handynummern, die ohne Sterneintrag im Telefonbuch stehen, müssten erlaubt bleiben. 20Min "- Zitate-Ende 1. Ausgangslage aus Sicht des SDV Mit der Anderung des Fernmeldegesetzes werden Bereiche tangiert, welche auf die Werbewirtschaft einen grossen Einfluss haben. 1. BETROFFENE GESETZESTEXTE lm FERNMELDEGESETZ (FMG) Art. 1 Abs. 2 Bst. d und e 2 Es soli insbesondere: d. die Benutzerinnen und Benutzer von Fernmeldediensten var unlauterer Werbung und var Missbrauch durch Mehrwertdienste schützen; e. Kinder und Jugendliche var den Gefahren der Fernmeldedienste schützen. Art. 45a Sachüberschrift sowie: Abs. 1 Unlautere Werbung 1 Die Anbieterinnen von Fernmeldediensten bekampfen die unlautere Werbung nach Artikel 3 Absatz 1 Buchstaben o, u und v des Bundesgesetzes vom 19. Dezember 1986 gegen den unlauteren Wettbewerb. 2. BUNDESGESETZ VOM 19. DEZEMBER 1986 GEGEN DEN UNLAUTEREN WETTBEWERB (UWG) Art. 3 Abs. 1 Bst. u und v 1 Unlauter handelt insbesondere, wer: u. den Vermerk im Telefonverzeichnis nicht beachtet, dass ein Kunde keine Werbemitteilungen von Personen erhalten mëchte, mit denen er in keiner Geschaftsbeziehung steht, und dass seine Daten zu Zwecken der Direktwerbung nicht weitergegeben werden dürfen; Kunden ohne Verzeichniseintrag sind den Kunden mit Verzeichniseintrag und Vermerk gleichgestellt; v. Werbeanrufe tatigt, ohne dass eine Rufnummer angezeigt wird, die im Telefonverzeichnis eingetragen ist und zu deren Nutzung er berechtigt ist. 2

3 Aus dem Erlauterungsbericht lm schlimmsten Fall missbrauchen Werbende Telefonnummern von unbeteiligten Dritten ais "Telefonnummer des Anrufers" für ihre eigenen Anrufe. Personen, die auf diese Nummer zurückrufen, erreichen nicht die Werbenden, sondern die unbeteiligten Dritten. Die mit der Revision des Bundesgesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG) im Jahr 2012 eingeführte Strafbarkeit der Missachtung des Sterneintrags im Telefonbuch hat die erwünschte Wirkung nur bei den rechtstreuen Callcentern erbracht. Auslandische Callcenter mit der Bereitschaft zum Rechtsbruch lassen sich von der fraglichen UWG-Bestimmung nicht beeindrucken, da sie bei Verstëssen nicht wirksam verfolgt werden kënnen. Das SECO, welches auf Anzeige der Betroffenen tatig werden kann, erhalt von den Strafverfolgungsbehërden meist die Rückmeldung, dass bereits der Ursprung des Anrufs (im Ausland) nicht ausfindig gemacht werden konnte, beziehungsweise dass die für die Rückverfolgung im Ausland benëtigte internationale Rechtshilfe einen unverhaltnismassigen Aufwand darstelle. Weit wichtiger ais die Verfolgung ist in diesen Falien- wie beim Spam- die direkte Bekampfung auf technischer Ebene durch Filterung und Authentifizierung. Haltung SDV a. Der SDV führt seit April 2009 eine Telefonsperrliste von Personen, die KEINEN Eintrag im Telefonbuch ha ben und KEINE Werbeanrufe wünschen. Konsumenten kônnen sich, wie bei der Robinson liste, kostenlos direkt auf der Website eintragen oder dies schriftlich und telefonisch erfragen. Die Telefonnummern dieser zusatzlichen Telefonsperrliste werden ebenfalls der offiziellen CaiiNet.ch-Telefonsperrliste zugeführt. Mitgliedfirmen von SDV und Callnet verpflichten sich vertraglich diese Sperrlisten zu respektieren. b. Die in den Verbanden SDV und Callnet organisierten Unternehmen reprasentieren die Mehrheit von den in der Schweiz tatigen Unternehmen, die sich telefonisch an Kunden wenden. («inbound» =Kunden rufen an oder «outbound» =Kunden werden angerufen). Diese schweizerischen Unternehmen halten sich an folgende Vorgaben: 1. Die Unternehmen, die Telefonmarketing betreiben, schaffen sich mit diesem Ehrenkodex einen Ordnungsrahmen für ihre Telekommunikationsaktivitaten. 2. Sie verpflichten sich, die jeweils geltenden gesetzlichen Vorschriften zu beachten- insbesondere die Wettbewerbsregeln (UWG und die Grundsatze der Stiftung für die Lauterkeit in der Werbung) und den Datenschutz. 3. Sie verpflichten sich zu einem seriësen Verhalten bei der eigenen Werbung und bei der Akquisition. 4. Sie übernehmen nur Auftrage, für deren Bearbeitung die erforderlichen Fahigkeiten, Erfahrungen, Mitarbeiter und technischen Einrichtungen bereitgestellt werden kënnen. S. Sie unternehmen alle Anstrengungen, ihre Kenntnisse, Fahigkeiten und Verfahrenstechniken standig zu verbessern sowie realistische Leistungs-, Termin- und Kostenangebote abzugeben und einzuhalten. 6. Sie behandeln alle internen Vorgange und lnformationen von Auftraggebern, die ihnen durch ihre Tatigkeit bekannt werden, streng vertraulich. 7. Sie verpflichten sich zu fachkundiger und kompetenter Beratung gegenüber den Auftraggebern. 8. Sie lehnen Auftrage ab, welche nach Form, lnhalt oder in anderer erkennbarer Hinsicht mit dem Gesetz nicht zu vereinbaren sind oder ethische und moralische Grundsatze verletzen. 3

4 Aus dem Erlauterungsbericht ln der Schweiz gilt zurzeit mit dem Sterneintrag eine grundsatzliche Werbeerlaubnis mit Ausnahmeverbot ("opt-out"). Dieses Modell ist im Ausland weit verbreitet (Australien, Belgien, Danemark, Estland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Grossbritannien, Italien, Japan, Ka nada, Neuseeland, Niederlande, Portugal, Rumanien, Schweden, Südkorea, Tschechien, Ungarn, USA). Eine Alternative dazu ware ein grundsatzliches Werbeverbot mit Ausnahmeerlaubnis ("opt-in"). Die unlautere Massenwerbung ("Spa m") ist in der Schweiz so geregelt. Auch dieses Modell ist im Ausland verbreitet (Deutschland, Lettland, Litauen, ësterreich, Polen, Slowakei, Slowenien, Spanien). HaltungSDV Das opt-out-modell ist in erster Unie die liberale und für Konsumenten, welche sich eigenverantwortlich verhalten wollen, die besse re Môglichkeit. Konsumenten wollen nicht bevormundet werden und selbst entscheiden- ob und wie Sie angesprochen werden môchten. Rechtstreue Callcenter, die im Telefonverzeichnis môgliche Empfanger für Werbeanrufe finden kônnen (namlich Personen ohne Sterneintrag) halten sich an Sperrlisten und gehen Konsumenten nur an, wenn beispielsweise bereits eine Kundenbeziehung besteht. Eine Verscharfung der Voraussetzungen des legalen Telefonmarketings durch einen Wechsel zum opt-in-modell schrankt die Gewinnung von neuen Kunden vor allem für KMU massiv ein und schützt die Konsumenten nicht vor unerwünschten Anrufen illegal agierender Callagenten a us dem Ausland. Das Geschaftsmodeii,Outbound" müsste von schweizerischen Unternehmen ins Ausland verlagert werden. Es ist damit zu rechnen, dass gerade die grossen Schweizer Unternehmen ihre Telefonmarketingmassnahmen zunehmend an auslandische, und unter Umstanden dubiose Anbieter vergeben werden. ln der Schweiz waren damit zahlreiche Arbeitsplatze in der Direktwerbewirtschaft gefahrdet oh ne dass sich an der Situation der Schweizer Konsumenten etwas andern würde, ganz im Gegenteil: es ist damit zu rechnen, dass die Belastigung durch auslandische Callcenter, die sich weder an das aktuell bestehende Regime des Opt-Out noch an das dann inskünftig gewollte Opt-ln halten werden, zunehmen wird. Aus dem Erlauterungsbericht Auf internationaler Ebene (z. B. bei der ITU) bestehen Bestrebungen, gegen Werbeanrufe und insbesondere das sogenannte "Spoofing" (Verschleierung der eigenen ldentitat) vorgehen zu wollen. Ob und wann weltweit eine Art Zertifizierungssystem, ahnlich den bestehenden Verfahren SPF (Sender Policy Framework), DKIM (DomainKeys ldentified Mail) und DMARC (Domain-based Message Authentication, Reporting and Conformance) bei der , im Bereich der Telefonie eingeführt wird, bleibt jedoch abzuwarten. Die Umsetzung dürfte viele Jahre dauern. Die vorliegende Gesetzesanderung schafft dafür die richtigen Bedingungen, indem sie die FDA zur Bekampfung der unlauteren Werbeanrufe verpflichtet. Haltung SDV Aus der Sicht der rechtstreuen SDV- Mitglieder begrüssen wir die geplante Revision und deren Anstrengungen zur Bekampfung illegaler Telefonanrufe a us dem Ausland. 4

5 Die unbefriedigende Situation mit gefalschten Anrufer-Nummern und der «rechtsfreie» Raum ausserhalb der Landesgrenzen kann, wie festgestellt, technisch noch nicht gelôst werden. Unverstandlich ware deshalb eine Verscharfung der Vorschriften auf Vorrat für Werbeanrufe von schweizerischen Unternehmen und Dienstleistern. Der Umgang mit Konsumenten ist bereits selbstreguliert und die Anrufer praktizieren einen respektvollen Umgang mit den Konsumenten. Mit dem geanderten FMG sallen auch keine praventiven Verscharfungen, die nur die inlandische Wirtschaft einschranken, platziert werden. Aus dem Erlauterungsbericht Auswirkungen 1 auf Netzbetreiber und Callcenter Ausdehnung der Pflicht für FDA zur Bekampfung von Sparn auf Werbeanrufe und Pflicht für Callcenter, zu prüfen, ob die Telefonnummern ihrer Adressaten im Telefonverzeichnis enthalten sind, sowie eine Rufnummer anzuzeigen, die im Telefonverzeichnis eingetragen ist und zu deren Nutzung sie berechtigt sind (Art. 45a FMG und 3 UWG) Der Aufwand dürfte insbesondere bei Netzbetreiberinnen und Callcentern anfallen. Haltung SDV Die Pflicht eingetragene Nummern zu nutzen, die auch angezeigt werden, scheint uns nicht perse schadlich, sofern sich der Anrufende an den Ehrenkodex hait. Der SDV verweist gleichzeitig auf die selbstregulierenden Massnahmen auf unterschiedlichen Ebenen. Erstens sind die Bestimmungen im Ehrenkodex der Verbandsmitglieder binde nd und Branchenusanz. Zweitens bietet die SLK und das SECO Gefasse um Fehlverhalten (in der Schweiz) zu ahnden. Das Fehlverhalten von auslandischen Anrufenden kann dadurch nicht unterbunden werden. Aus de rn Erlauterungsbericht Auswirkungen auf Fernmeldeanbieter (FDA) Ausdehnung der Pflicht für Fernmeldedienstanbieter (FDA) zur Bekampfung von Spam auf Werbeanrufe (Art. 45a) Die Kosten für die Filterung eingehender Werbeanrufe (z. B. Filter auf Netzebene oder individuelle Filterangebote) werden var allem bei denjenigen Netzanbieterinnen anfallen, welche nicht bereits entsprechende Systeme implementiert ha ben bzw. nicht bereits über entsprechende Filterangebote verfügen. Aufwand falit sowohl bei der initialen lmplementierung wie auch der Wartung der (Filter )Systeme an. Die Filtersysteme werden, wie bei einem Antivirusprogramm, standig aktualisiert werden müssen, um die (technischen) Umgehungsversuche abzudecken. Das Filtern von entsprechend illegaler Kommunikation setzt jedoch auch Kapazitaten im Netz frei, welche wiederum genutzt werden kônnen (es muss bspw. nicht jede Verbindung durchgestellt werden). 5

6 HaltungSDV Sollte eine technische Losung,schwarze Schafe" der Branche bremsen, ware dies zu begrüssen. Korrekte Anbieter hatten einen Vorteil. Wir sind der Meinung, dass heute schon gegen illegale Medikamente, illegale Spielbanken vorgegangen wird- auch mit technischen Mitteln. Wir glauben aber nicht daran, dass der Telefonanruf heute ais analog/digital gemischter Prozess in befriedigender Weise so gefiltert werden kann, so dass Konsumenten keine Einbusse auf die Gesamtdienstleistung in Kauf nehmen müssten. Aus dem Erlauterungsbericht Pflicht für Callcenter, zu prüfen, ob die Telefonnummern ihrer Adressaten im Telefonverzeichnis enthalten sind sowie eine Rufnummer anzuzeigen, die im Telefonverzeichnis eingetragen ist und zu deren Nutzung sie berechtigt sind (Art. 3 UWG) Dies bedeutet einen Zusatzaufwand, welcher letztlich von den Auftraggebern der Callcenter getragen werden dürfte. Von rechtskonformen, und insofern sauberen, Kampagnen profitieren denn auch die Auftraggeber, in deren Namen die Werbeanrufe der Callcenter erfolgen. Die Verpflichtung, sich ais Werbender in das Verzeichnis eintragen zu lassen und eine gültige Rufnummer (mit Nutzungsberechtigung) verwenden zu müssen, ist eine Anforderung, welche seriose Unternehmen bereits heute beachten dürften. Ein zusatzlicher Aufwand dürfte hier kaum entstehen. Es entsteht weiter eine Verhaltenswirkung. Werbende müssen ihr (Anruf-)Verhalten anpassen, so wird beispielweise die heute von den Angerufenen ais lastig empfundene Zufallswahl von Telefonnummern nicht mehr im gleichen Masse erlaubt sein. Haltung SDV Durch die vorgeschlagene Erganzung von Art. 3 Abs. 1 Bst. u UWG, wonach fortan Nummern mit fehlenden Verzeichniseintragen, Nummern mit Verzeichniseintrag und Werbeverbotsvermerk (Sterneintrag) gleichzusetzen sind, wird faktisch ein Wechsel des bisherigen,opt-out"-prinzips zum,opt-in"-prinzip vollzogen. Bereits heute ist ein Grossteil der Rufnummern {Handy und Festnetz) in keinem Verzeichnis mehr eingetragen. Die vorgeschlagene Anderung würde dazu führen, dass legales Telefonmarketing für rechtstreue Schweizer Unternehmen nur noch in Bezug auftelefonnummern moglich ware, die in einem Verzeichnis eingetragen sind und nicht mit einem Sterneintrag vermerkt sind. Wenn wir die oftmals auch in der Presse erwahnten Anrufe für eine Terminvereinbarung für einen Wechsel der Krankenkasse genauer betrachten, sind dies ausschliesslich aus dem Ausland operierende Callcenter, welche von schweizerischen! Krankenkassen oder Vermittlern für Besuchstermine bezahlt werden. Wo ist anzusetzen? Beim FDA, beim illegal handelnden auslandischen Callcenter oder beim Werbeauftraggeber, der das Ergebnis des illegalen Anrufs honoriert? Auf keinen Fall sollten schweizerische Unternehmen mit, für diese Praxis, unwirksamen Verscharfungen eingeschrankt werden. Wie bereits ausgeführt, sind wir der Ansicht, dass das mit dem Regimewechsel zum Opt-ln für Werbeanrufe verbundene grundsatzliche Verbot von Werbeanrufen auf Nummern ohne 6

7 Registereintrag sowie eingetragene Nummern mit Sterneintrag dazu führen wird, dass Schweizerische Unternehmen inskünftig noch vermehrt auf und günstigere, auslandische Anbieter von Telefonmarketing ausweichen werden. Den Schweizer Konsumenten würde durch unreglementierte bis dubiose Praktiken ein Barendienst erwiesen. Der SDV setzt sich mit der von ihm und der Branche vertretenen und geforderten Selbstregulierung (Ehrenkodex) dafür ein, dass sich seine Mitglieder an diesem Regelwerk orientieren. Will man etwas für den Schutz der Schweizer Konsumenten vor der Belastigung durch auslandische Anbieter tun, die sich weder an die geltenden Vorschriften rund um unerwünschte Werbeanrufe sowie die bestehende Selbstregulierung der Branche halten, dann müsste man die Pflicht der Beachtung des Sterneneintrages auf die in der Schweiz ansassigen Auftraggeber ausweiten und diese direkt für die Verstosse gegen die bereits existierenden Vorschriften im geltenden UWG verantwortlich machen. Fehlbare Unternehmen werden ais SDV-Mitglieder vom Verband, weitere Anbieter von der SLK oder vom SECO sanktioniert. 2. Zusammenfassende Haltung des SDV zum zu andernden Fernmeldegesetz Der SDV sieht die Notwendigkeit, dass die Gesetze den neuen technischen Entwicklungen anzupassen sind. Systematisches Fehlverhalten soli verhindert oder unterbunden werden. 1. Das Gesetz bietet die Chance, dass die erfolgreichen Instrumente zum Schutz der Konsumenten, die Telefon-Sperrliste und die Robinsonliste, gesetzlich zu verankern. 2. Die in Telsearch (wer ruft mich an?) mogliche Anonymitat von Callcentern soli aufgehoben werden. Damit werden Forderungen konsumentennaher Organisationen erfüllt. 3. Gleichzeitig empfehlen wir die Schaffung einer Positiv-Liste von Callcentern, welche sich an die Regeln der Selbstregulierung halten. 4. Für Sanktionen bei unlauterer Telefonwerbung sind nicht nur die Fernmeldeanbieter sonde rn die Auftraggeber oder Nutzniesser solcher Kampagnen zur Verantwortung zu ziehen. S. Solche Massnahmen starkenlegal handelnde Callcenter und Dienstleister. Wir sehen drei problematische Denkansatze, die vor allem für die ganze Werbewirtschaft von einschneidender Bedeutung sind. 1. Kein Systemwechsel Ein Wechsel vom bewahrten Opt-out zum faktischen Opt-in wird nicht nur die Werbewirtschaft grundlegend verandern, sondern es vor allem KMU fast unmoglich machen neue Kunden zu gewinnen. Das Telefon ist ein wichtiges Instrumente für die Akquisition und Neukunden-gewinnung für kleinere und mittlere Unternehmen im B2C und B2B. 2. Konsumentenschutz Konsumenten ha ben in der Schweiz viele Moglichkeiten für ein wirkungsvolles Opt-out und zwar in allen Kanalen. ln der Schweiz funktioniert die mit viel Aufwand betriebene Selbstregulierung ziemlich gut. Eine weitere Verscharfung gegen alle Telefonate bringt oh ne Verfolgung auslandischer Quellen keine Verbesserung für den geplagten Konsumenten. 3. Rechtsgleichheit Auslandische Unternehmen die sich nicht an unsere nationalen Gesetze halten, konnen nicht zur Rechenschaft gezogen werden. Gleichzeitig sollen für die inlandischen, rechtstreuen 7

8 Unternehmen weitere Hürden errichtet werden. Das Geschaftsmodelllegaler Akquise kënnte dann nur ausserhalb der Schweiz betrieben werden. Die Branche vermisst Vorschlage, wie gegen illegale Praktiken, z.b. Spoofing, Nichtbeachten unserer Opt-out-Listen aus dem Ausland vorzugehen ist und ob beispielsweise Auftraggeber oder Nutzniesser solcher Aktionen in die Pflicht zu nehmen sind. Wir dan ken lhnen für die Kenntnisnahme Freundliche Grüsse SDV Schweizer Dialogmarketing Verband Der Prasident Milo Stëssel SDV Schweizer Dialogmarketing Verband Der Verbandsmanager Heinz Schopfer Schweizer Dialogmarketing Verband T Postfach 616 F Frauenfeld 8

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