Die regionale Dimension in der Daseinsvorsorge anhand des Beispiels regionaler Lebensmittel

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1 Die regionale Dimension in der Daseinsvorsorge anhand des Beispiels regionaler Lebensmittel

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3 Die regionale Dimension in der Daseinsvorsorge anhand des Beispiels regionaler Lebensmittel

4 Diese Studie wurde im Auftrag der GRM GenussRegionen Marketing GmbH erstellt. Autoren Unter der rechtlichen Leitung von: RA Dr. Sylvia Freygner, LL.M. Unter der wissenschaftlichen Leitung von: Mag. Birgit Mitterlehner, Bakk. M.A., M.A. Unter der Mitarbeit von: Jeremy-D. Benjamin, LL.M. (Rechtliche Begleitung, insbesondere Marken- und Unternehmensrecht) Mag. Daniela Ettehad (Rechtliche Begleitung, insbesondere im Bereich EU-/Beihilfenrecht) Rene Diwald (inhaltliche Recherchen und formelle Aufbereitung von Informationen) In Zusammenarbeit mit: Margareta Reichsthaler Obfrau, Verein GENUSS REGION ÖSTERREICH DI Stephanie Rößler Prokuristin, GRM GenussRegionen Marketing GmbH Stefanie Rechberger Landesprojektmanagement Steiermark, GRM GenussRegionen Marketing GmbH Dr. Gerhard Popp Sektionsleiter Sektion V Informations- und Kommunikationstechnologie, E-Government, Bundesministerium für Finanzen Satz/Layout Bruno V. C. Fiala Impressum Medieninhaber und Herausgeber: Außeruniversitäres Institut Public Social Responsibility gemeinnützige Gesellschaft mbh Annagasse 6 A-1010 Wien Außeruniversitäres Institut Public Social Responsibility gemeinnützige Gesellschaft mbh Wien 2014 Alle Rechte vorbehalten. Aus Gründen der sprachlichen Vereinfachung sind alle Formulierungen und Aussagen in dieser Studie als geschlechtsneutral zu verstehen. P/S/R Seite 4

5 Einleitung 1. Diese Studie wurde im Auftrag der GRM GenussRegionen Marketing GmbH (nachstehend Auftraggeber) erstellt. 2. Die in Auftrag gegebene Studie Die regionale Dimension in der Daseinsvorsorge anhand des Beispiels regionaler Lebensmittel wurde durch die Außeruniversitäres Institut Public Social Responsibility gemeinnützige Gesellschaft mbh (P/S/R Institut, nachstehend Auftragnehmerin) entsprechend dem mehrmals modifizierten Leistungsgegenstand in seiner Endfassung vom erarbeitet. Der Leistungsgegenstand wurde per wie folgt festgelegt: Arbeitspaket I (AP I bzw. Kapitel 1): Die Bedeutung von Regionalität in der Daseinsvorsorge und Ansätze zur Vermarktung von regionalen Lebensmitteln Arbeitspaket II (AP II bzw. Kapitel 2): Förderung von Regionalität im Rahmen von ELER Arbeitspaket III (AP III bzw. Kapitel 3): Prüfung bestimmter Kriterien zur Förderung von regionalen Lebensmitteln 3. Die Untersuchung wurde auf der methodischen Basis einer qualitativ angelegten rechtlichen Inhaltsanalyse der in Pkt. 4. definierten Dokumente erstellt. 4. Die in dieser Studie getroffenen Aussagen beantworten die in Auftrag gegebenen Forschungsfragen. Auf weiterführende wettbewerbsrechtliche Fragestellungen bzw. auf die praktische Anwendung derselben wird nicht eingegangen. 5. Die vorliegende Studie ersetzt keine zeitnahe Beratung durch fachkundige Personen zur Einzelfallberücksichtigung. Vor diesem Hintergrund schließen die Autoren gegenüber Auftraggeber und Dritten, welche auf Grundlage dieser Studie Dispositionen jeglicher Art treffen, jedwede wie auch immer geartete Haftung aus. P/S/R Seite 5

6 6. Aufbau der Arbeit: Die vorliegende Studie widmet sich der Beantwortung nachfolgender Fragestellungen und wird durch einen Projektbeirat begleitet. Arbeitspaket I (AP I bzw. Kapitel 1): Die Bedeutung von Regionalität in der Daseinsvorsorge und Ansätze zur Vermarktung von regionalen Lebensmitteln Arbeitspaket II (AP II bzw. Kapitel 2): Förderung von Regionalität im Rahmen von ELER Arbeitspaket III (AP III bzw. Kapitel 3): Prüfung bestimmter Kriterien zur Förderung von regionalen Lebensmitteln (in Anlehnung an die vom Auftraggeber übermittelten Kriterien) 7. Der interne Projektbeirat wird vom Auftraggeber einberufen und geleitet. 8. Der externe Projektbeirat wird vom P/S/R Institut kontaktiert und gibt eine Stellungnahme in Form eines Experteninterviews ab. 9. Sämtliche Verweise dienen als Referenz. Es wird nicht ausgeschlossen, dass diese Inhalte auch an anderer Stelle behandelt werden. 10. Diese Studie wurde ausschließlich für den genannten Auftraggeber erstellt. Die Auftragnehmerin übernimmt keinerlei Haftung gegenüber Dritten, die Kenntnis vom Inhalt dieser Studie oder Teilen davon erlangen. Wien, am 26. Juni 2014 Außeruniversitäres Institut Public Social Responsibility gemeinnützige Gesellschaft mbh P/S/R Seite 6

7 Inhaltsverzeichnis Einleitung... 5 Inhaltsverzeichnis... 7 Abkürzungsverzeichnis... 9 Methode Die Bedeutung von Regionalität in der Daseinsvorsorge und Ansätze zur Vermarktung von regionalen Lebensmitteln Daseinsvorsorge im Binnenmarkt Die Bedeutung von Nahversorgung in der Daseinsvorsorge Regionaliät Regionalität im Binnenmarkt Die Grundfreiheiten im Binnenmarkt Staatliche Beihilfen Die GAP Kennzeichnung von Qualität und Regionalität Herkunftsschutz als Schutzmittel Geschützte Ursprungsbezeichnung und geschützte geografische Angabe als geschützte Herkunftskennzeichen Garantiert traditionelle Spezialitäten Fakultative Qualitätsangaben Gütezeichen als Schutzmittel Marken als Schutzmittel Förderung von Regionalität im Rahmen von ELER Thematische Teilprogramme Qualitätsregelungen Förderungen von Zusammenarbeit durch die EU Beratungs-, Betriebsführungs- und Vertretungsdienste Förderbare Zusammenschlüsse von Erzeugern Erzeugergemeinschaften, -organisationen und Branchenverbände LEADER Prüfung bestimmter Kriterien zur Förderung von regionalen Lebensmitteln Die GENUSS REGION ÖSTERREICH P/S/R Seite 7

8 3.1.1 Ad Der spezifische Naturraum Basis für besondere Naturprodukte im Sinne der Förderung der Biodiversität und/oder Tradition; Imageträger/authentischer Botschafter Ad Soziale Infrastruktur Arbeitsplatzangebot und Unternehmens- standorte in der Region Ad Akteure entlang der Wertschöpfungsketten in der Region, um rohe Erzeugnisse und Verarbeitung in den Regionen zu entwickeln Ad Das kulinarische Leitprodukt ist namensgebend für die Region und als Spezialität zu schützen Ad GRÖ als Managementstelle für alle Akteure in der Region Ad GRÖ als Managementstelle für Bewusstseinsbildung und Hebung der Wertschätzung und Wertschöpfungs-Authentizität Ad Additive Kennzeichnung von Leitprodukten in Verbindung mit g.u., g.g.a., g.t.s Ad Vielfalt regionaler Warenkorb der GenussRegionen Ad Lokale Produktion / Veredelung zur Wertschöpfungssteigerung von KMU bis 50 Mitarbeiter in Produktion oder Verarbeitung Ad Klimaschutz kurze Transportwege Ad Vernetzung in der Region ist nachgewiesen und Stärkung regionaler Strukturen Anhang I: Kriterien Arbeitspaket III Anhang II: Herangezogene Dokumente Anhang III: Telefonnotiz Anhang IV: Stellungnahme Anhang V: Stellungnahme Literaturverzeichnis P/S/R Seite 8

9 Abkürzungsverzeichnis ABl Amtsblatt Abs Absatz AEUV Arbeitsweise der Europäischen Union-Vertrag AK Arbeiterkammer AMA Agrarmarkt Austria Marketing GmbH AP Arbeitspaket Art Artikel Aufl. Auflage ausg. ausgenommen BGBl Bundesgesetzblatt BMF Bundesministerium für Finanzen BMG Bundesministerium für Gesundheit BMLFUW BMWFJ BMWFW Bundesministeriums für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft Bundesministerium für Wirtschaft, Familie und Jugend Bundesministerium für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft BVergG Bundesvergabegesetz 2006 bzgl. bezüglich bzw. beziehungsweise bspw. beispielsweise CO 2 COM Kohlendioxid Commission CMA Centrale Marketing-Gesellschaft der deutschen Agrarwirtschaft mbh CSR Corporate Social Responsibility d. h. DAI DANWI das heißt Dienstleistungen von allgemeinem Interesse Dienstleistungen von allgemeinem nichtwirtschaftlichen Interesse DAWI Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse DG Direction Générale DLG e.v. drgbl Deutsche Landwirtschafts-Gesellschaft Deutsches Reichsgesetztblatt EAGFL Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft P/S/R Seite 9

10 EGFL Europäische Garantiefonds für die Landwirtschaft EGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft ELER Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums ErwGr Erwägungsgrund ESI Europäischer Struktur- und Investitionsfonds et al. et alii etc. et cetera EU Europäische Union EuGH Europäischer Gerichtshof EUR Euro EURES Institut für regionale Studien in Europa EUROSTAT Statistische Amt der Europäischen Union EUV Vertrag über die Europäische Union e.v. (deutscher) eingetragener Verein evtl. eventuell EWG Europäische Wirtschaftsgemeinschaft f. folgend ff. folgende GAP Gemeinsame Agrarpolitik GATS General Agreement on Trade in Services GD Generaldirektion gem. gemäß g.g.a. geschützte geografische Angabe ggf. gegebenenfalls g.h. geschützte Herkunft glokal global + lokal g.t.s. garantiert traditionelle Spezialität g.u. geschützte Ursprungsbezeichnung GKM Gemeinschaftskollektivmarke GM Gemeinschaftsmarke GMVO Gemeinschaftsmarken-Verordnung GRÖ Dachverband GENUSS REGION ÖSTERREICH (Informationsblatt)) HA Herkunftsangabe(n) P/S/R Seite 10

11 Hrsg. Herausgeber idf in der Fassung idgf in der geltenden Fassung inkl. inklusive isv is im Sinne von im Sinne isd im Sinne der/des Kap. km Kapitel Kilometer KMU Kleine und mittlere Unternehmen KOM Kommission L LEADER Legislatio Liaison Entre Actions de Développement de l'économie Rurale lit Litera MA MRL MSchG Magistratsabteilung Markenrichtlinie Markenschutzgesetz 1970 Mio. mwn Million(en) mit weiteren Nachweisen Nr NUTS Nummer Nomenclature des unités territoriales statistiques OGH P/S/R Oberster Gerichtshof Public Social Responsibility Prot Protokoll Pkt. RegG Punkt Gesetz zur Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs RL Richtlinie Rn Randnummer Rs Rechtssache Rspr Rechtsprechung Rz Randziffer S. Seite P/S/R Seite 11

12 SB Selbstbedienungs- Slg Sammlung sog. sogenannte/r/s strspr ständige Rechtsprechung TK Telekommunikation u. E. unseres Erachtens u. und u. a. unter anderem/n u. U. unter Umständen Unterkap. Unterkapitel usw. und so weiter UWG Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb verb. verbundene vgl. vergleiche VO Verordnung vol. Volume vs. versus WK Wirtschaftskammer Z Ziffer z. B. zum Beispiel z. T. zum Teil zzt. zur Zeit P/S/R Seite 12

13 Methode Für die vorliegende Studie wurden folgende Forschungsfragen formuliert: 1. Welchen Stellenwert hat die Lebensmittel(nah)-Versorgung in der Daseinsvorsorge und im Binnenmarkt? 2. Welche Möglichkeiten zur Förderung der Versorgung mit regionalen Lebensmitteln gibt es? 3. Durch welche Kriterien kann sich eine Initiative zur Förderung regionaler Lebensmittel auszeichnen und wie sind diese rechtssicher anzuwenden? Arbeitspaket I dient der Bewertung von Regionalität und Nahversorgung in der Daseinsvorsorge und ihrer Rolle im Binnenmarkt. In diesem Zusammenhang werden Schutzmöglichkeiten des Wettbewerbsrechts und Schutz durch einen spezifischen Herkunftsschutz, Gütezeichen, Marken und Normen erörtert. In Arbeitspaket II findet eine Analyse von Bestimmungen im Rahmen der VO 1305/2013 über die Möglichkeiten für die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) statt. Das Ziel besteht darin, herauszufinden, inwiefern Regionalität in der neuen Verordnung berücksichtigt und gefördert werden kann. (Bei dieser Prüfung wird ausschließlich der Informationsstand zum behandelt. Die österreichische Umsetzung von ELER ist nicht Gegenstand dieses Arbeitspakets.) Arbeitspaket III behandelt die übermittelten und in Anhang I dargestellten Kriterien. Hierzu wird jedes Kriterium im Kontext des Unionsrechts analysiert. Ebenfalls erörtert werden Alternativen, sozio-politische Aspekte und best practices. P/S/R Seite 13

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15 1. Die Bedeutung von Regionalität in der Daseinsvorsorge und Ansätze zur Vermarktung von regionalen Lebensmitteln In Kapitel 1 (AP I) dieser Studie werden die Rolle der Regionalität und Möglichkeiten zur Förderung von Regionalität im europäischen Binnenmarkt vorgestellt und erörtert. Damit gehen eine Beleuchtung der Daseinsvorsorge im Binnenmarkt sowie eine Analyse der Zusammenhänge zwischen der Lebensmittel(nah)-Versorgung und der Daseinsvorsorge einher. Als erstes wird die Rolle der Daseinsvorsorge im Binnenmarkt abgebildet. Dieser Darstellung folgt eine Erörterung von Nahversorgungsaspekten und Regionalität. Letzteres unter Betrachtung des Unionsrechts insbesondere der vier Grundfreiheiten, des staatlichen Beihilferechts und der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP). Im Anschluss daran werden konkrete Möglichkeiten zum Schutz regionaler Güter beleuchtet. 1.1 Daseinsvorsorge im Binnenmarkt Die Europäische Union ist ein politischer Zusammenschluss, ursprünglich gegründet zur Friedenssicherung und Bündelung der europäischen Wirtschaftskraft durch freien und fairen Wettbewerb. 1 Ein Grundpfeiler und primärrechtlich verankerter Grundsatz des Europäischen Einigungswerks ist, neben dem Wettbewerb, das Prinzip der sozialen Marktwirtschaft und der Sozialunion. 2 Kern einer funktionierenden sozialen Marktwirtschaft ist die Daseinsvorsorge. Hierbei handelt es sich um einen Begriff, der zeitgleich mit den Prinzipien des Wohlfahrtsstaates entstanden ist, 3 und einen gesellschaftlich besonders sensiblen Bereich, der im Wesentlichen die Versorgung mit essentiellen Leistungen bezeichnet. Im Besonderen die Liberalisierung eines 1 Auch nach außen hin wird der Markt immer weiter geöffnet (vgl. GATS sowie die zahlreichen bi- und multilateralen Abkommen). 2 Die Europa-2020-Strategie beinhaltet Ziele in puncto öffentlicher Auftragsvergabe und Sozialkriterien. Anzustreben ist ihr zufolge ein Wirtschaften, das emissionsarm, ressourcenschonend und wettbewerbsfähig ist, das sich auf Wissen und Innovation stützt sowie mit hoher Beschäftigung und ausgeprägtem sozialen und territorialen Zusammenhalt einhergeht: Siehe dazu Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions A renewed EU strategy for Corporate Social Responsibility, COM(2011) October 2011: Diese CSR-Strategie enthält einen Aktionsplan für den Zeitraum Der Aktionsplan sieht vor, stärkere Marktanreize für die Umsetzung von CSR zu schaffen (beispielsweise durch die öffentliche Vergabe). Die Kommission verweist in ihrer CSR-Strategie auf ihren 2011 erarbeiteten Leitfaden für die Berücksichtigung sozialer Belange im öffentlichen Beschaffungswesen sozialorientierte Beschaffung hin und lädt Mitgliedstaaten und Auftraggeber ein, die bestehenden rechtlichen Möglichkeiten der sozial verantwortlichen Beschaffung umfassend zu nutzen. Dieser Leitfaden nimmt erstmals eine Definition von Sozialkriterien vor und gibt die Interpretation der Kommission wieder, was deren Anwendung betrifft: Vgl. dazu Europäische Kommission, Sozialorientierte Beschaffung: Ein Leitfaden für die Berücksichtigung sozialer Belange im öffentlichen Beschaffungswesen, Soziales Europa (2010). 3 Vgl. Leixnering/Polzer, Kapitel 5 Public Governance: Daseinsvorsorge und öffentliche Leistungen aus Sicht des Public Management sowie Mitterlehner, Kapitel 6 Gesellschaftsordnende Instrumente in der Daseinsvorsorge. In: Der europäische Antagonismus Binnenmarkt und Daseinsvorsorge, Institut für Public Social Responsibility (Hrsg.), Schriftenreihe Daseinsvorsorge, Band 1 (2013), 81ff; mwn. P/S/R Seite 15

16 maßgeblichen Teils der Daseinsvorsorge im Sinne von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) wurde bereits im EWG-Vertrag von 1957 erwähnt: Gemäß EWGV sind DAWI nämlich von der Errichtung eines gemeinsamen Binnenmarkts nicht ausgenommen (Art 90 EWGV). 4 Auch wenn es im Laufe der Zeit zu einer Stagnation im europäischen Einigungswerk kam, blieben die Ziele bis heute erhalten. Als mit Beginn der 1990er Jahre der Vollendungsprozess des Binnenmarkts verstärkt weiterverfolgt wurde, kam es auch in der Praxis zu einem politisch-gesellschaftlichen Paradigmenwandel in der Daseinsvorsorge; die öffentliche Hand beschränkt sich auch in Bereichen der Daseinsvorsorge teilweise auf Controlling- und Regulatorfunktionen, gliedert Unternehmungen aus und lagert Aufgaben an diese (teil-) privaten Unternehmen aus oder tritt selbst mit privaten Unternehmen in einen Wettbewerb um den Markt der Daseinsvorsorge. 5 Mittlerweile wurden angesichts der Bedeutung der Daseinsvorsorge für die Gesellschaft diverse Schutzmechanismen beschlossen, welche die Sicherstellung einer angemessenen Grundversorgung gewährleisten sollen (vgl. unten). Hierzu gilt es zu erwähnen, dass die Wettbewerbsprinzipien bzw. das Wettbewerbsrecht den Sozial-Prinzipien und sozialen Grundsätzen der Union nicht widersprechen, denn zwischen primärrechtlich geregelten Grundfreiheiten und ebenso primärrechtlich geregelten Grundrechtsprinzipien (zu welchen auch die Sozialprinzipien zählen) herrscht das Prinzip der Gleichwertigkeit. In Hinblick auf den primärrechtlich im Unionsrecht verankerten Schutz der Daseinsvorsorge definiert Prot 26 AEUV 6 DAWI beispielsweise als gemeinsamen Mehrwert der EU und als grundlegendes Element der europäischen Identität. Dabei anerkennt es im Sinne des Subsidiaritätsprinzips die Kompetenz und den Ermessensspielraum der nationalen, regionalen und lokalen Behörden, denen die Zurverfügungstellung, die Auftragsvergabe und die Organisation der Leistungen der Daseinsvorsorge zukommen. 7 Zudem verpflichtet Prot 26 AEUV die Mitgliedstaaten zur Gewährleistung von Diensten von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse mit einem hohen Niveau in Bezug auf Qualität, Sicherheit und Bezahlbarkeit, Gleichbehandlung und Förderung des universellen Zugangs und der Nutzerrechte 8. Von größter Bedeutung im Diskurs über die Daseinsvorsorge ist auch die Charta der Grundrechte der Europäischen Union: Gemäß Art 36 der Charta werden die nationalen 4 Vgl. Art 90 Abs 2 Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) vom 25. März Vgl. Leixnering/Polzer, Kapitel 5 Public Governance: Daseinsvorsorge und öffentliche Leistungen aus Sicht des Public Management sowie Mitterlehner, Kapitel 6 Gesellschaftsordnende Instrumente in der Daseinsvorsorge. In: Der europäische Antagonismus Binnenmarkt und Daseinsvorsorge, Institut für Public Social Responsibility (Hrsg.), Schriftenreihe Daseinsvorsorge, Band 1 (2013), 81ff; mwn. 6 Vgl. Prot 26, AEUV, ABl C 326, Interessant ist hierbei, dass sich das Protokoll als erstmaliges primärrechtliches Dokument auf DAI (DAWI + DANWI) und nicht bloß auf DAWI bezieht. Dieser Überschrift zum Trotz werden darin einzig Verpflichtungen die DAWI betreffend definiert. Dies könnte jedoch als Zeichen interpretiert werden, dass die EU künftig auch in puncto DANWI mehr Klarheit, Rechtssicherheit oder Regeln schaffen will. 8 Art 1 Protokoll 26 AEUV, ABl C 326, 308. P/S/R Seite 16

17 Rechtsvorschriften für den Zugang zu Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse als Instrument zur Sicherung des sozialen und territorialen Zusammenhalts verstanden. 9 Die Grundrechtecharta steht, wie der AEUV, im Rang des Primärrechts. Dies stellt, wie bereits erwähnt, die Daseinsvorsorge als Grundrechtsprinzip den Grundfreiheiten auf gleicher Ebene gegenüber. Somit bestärkt die Bestimmung der Grundrechtecharta den Regelungsinhalt von Art 14 AEUV. 10 Bei einer umfassenden Betrachtung des AEUV und unter Einbindung des Qualitätsrahmens der EU-Kommission 11 können unter anderem folgende Zielindikatoren für Leistungen der Daseinsvorsorge festgehalten werden, die von den Mitgliedstaaten zur Sicherung des sozialen Friedens und des territorialen Zusammenhalts im eigenen Land sowie in Europa sicherzustellen sind: Allgemeiner Zugang (zu Daseinsvorsorgeleistungen), ausreichende Grundversorgung, Qualität, Nichtdiskriminierung, Universalität, Sicherheit, Fairness, Rechtssicherheit, Effizienz, Leistbarkeit, Verifizierbarkeit und Diversität, wobei davon auszugehen ist, dass die darin nicht definierten Variablen sich auf zwei Dimensionen beziehen: einerseits den Kunden und andererseits den Markt; so können die Prinzipien Nichtdiskriminierung, Fairness etc. sowohl auf Kunden- als auch auf Marktebene gedeutet werden. Angesprochen werden in diesem Qualitätsrahmen 12 auch die Punkte Gewährleistung eines fairen Einzelhandels, eines Sicherheitsnetzes, des sozialen und territorialen Zusammenhalts, von Mindestverpflichtungen 13 und der sozialen Dimension im Binnenmarkt. 14 Die Sicherstellung dieser Werte bzw. die Vorgaben, wie diese Werte gewährleistet sein sollen, fallen in die Kompetenz der einzelnen Mitgliedstaaten. Die abschließende Definition von DAWI ist somit durch die Mitgliedstaaten vorzunehmen. Allein aus existierenden nationalen Definitionen zu Daseinsvorsorge und kritischer Infrastruktur als Leistungen, die das wirtschaftliche und soziale Wohlergehen der Gesellschaft sicherstellen, kann abgeleitet werden, dass die Lebensmittelversorgung als Teil der Daseinsvorsorge zu betrachten ist. 15 Lebensmittel-Nahversorgung wird klassisch nicht mit 9 Vgl. Charta der Grundrechte der Europäischen Union (Grundrechtecharta) vom 18. Dezember 2000, ABl C 364, Vgl. EuGH, Rs C-112/00, Schmidberger/Republik Österreich (Schmidberger), Slg 2003, I-5659: In den Randnummern des Schmidberger-Urteils führt der EuGH aus, dass im Einzelfall immer eine Güterabwägung zwischen der Grundfreiheit und den Grundrechten stattzufinden hat, wobei zumindest aus dieser Entscheidung durchaus der Schluss zu ziehen ist, dass der EuGH im Zweifelsfall den Grundrechten Vorrang gäbe. Diese Frage wirft jedoch Kontroversen auf. 11 Vgl. Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Ein Qualitätsrahmen für Dienstleistungen von allgemeinem Interesse in Europa, KOM(2011) 900 vom 20. Dezember 2011, 3f. 12 Vgl. KOM(2011) 900, 3f. 13 Vgl. Weißbuch: Fahrplan zu einem einheitlichen europäischen Verkehrsraum Hin zu einem wettbewerbsorientierten und ressourcenschonenden Verkehrssystem, KOM(2011) 144 vom 28. März Vgl. Grundrechtecharta, ABl C 364, 1; AEUV, ABl C 326, Vgl. Mitterlehner/Leixnering/Polzer/Barth, Der europäische Antagonismus Binnenmarkt und Daseinsvorsorge, Institut für Public Social Responsibility (Hrsg.), Schriftenreihe Daseinsvorsorge, Band 1 (2013); P/S/R Seite 17

18 Daseinsvorsorge in Verbindung gebracht. Dies mag darauf zurückzuführen sein, dass es sich im Unterschied zu anderen DAWI um eine seit jeher durch die Privatwirtschaft erbrachte Leistung handelt, bei deren Erbringung der Staat nie ein Monopol innehatte. Diese Leistung war somit nie dem Leistungsstaat zuzurechnen. Da es sich hierbei jedoch um eine Leistung der Grundversorgung handelt, ist in Anlehnung an die Grundrechtecharta der Europäischen Union anzunehmen, dass das Ziel der flächendeckenden Versorgung dennoch zu gewährleisten ist. Ausgehend von der Annahme, dass die Lebensmittel-Nahversorgung in die Daseinsvorsorge einfließt ist anzunehmen Da es sich bei der Lebensmittel-Nahversorgung um einen Markt von privat erbrachten Leistungen handelt, kann es sich lediglich um Leistungen von wirtschaftlichem Interesse 16 handeln. Zudem ist auf Art 106 Abs 2 AEUV zu verweisen, in welchem Mitgliedstaaten die Möglichkeit eingeräumt wird, im Interesse des Allgemeinwohls Ausnahmen vom Prinzip des Wettbewerbs zu tolerieren bzw. bestimmte Tätigkeiten zu fördern. Die Bestimmungen gemäß Art 106 kommen jedoch ausschließlich in Fällen zum Tragen, in denen der Wettbewerb und die Grundfreiheiten nicht behindert bzw. konterkariert werden. Darum sind Ausnahmen für den Lebensmittelhandel schwierig zu begründen. Da in der Praxis (dies bestätigt auch die Rspr des EuGH) dem Wettbewerb ein höherer Stellenwert als der Sozialunion zukommt, ist diese Regelung allein nicht ausreichend, um die Sicherstellung einer adäquaten Daseinsvorsorge zu gewährleisten. Erwähnenswert ist jedoch, dass die jüngere Rspr beispielsweise in den Rs Corbeau 17 und Almelo 18 bei Vorliegen eines Allgemeininteresses größere Ermessensspielräume zulässt. Auch wird durch Art 14 AEUV der besondere Stellenwert anerkannt, den Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse innerhalb der gemeinsamen Werte der Union einnehmen, sowie ihrer Bedeutung bei der Förderung des sozialen und territorialen Zusammenhalts 19. Im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip kommt es den Mitgliedstaaten zu im Rahmen ihrer jeweiligen Befugnisse im Anwendungsbereich der Verträge dafür Sorge [zu tragen], dass die Grundsätze und Bedingungen, insbesondere jene wirtschaftlicher und finanzieller Art, für das Funktionieren dieser Dienste so gestaltet sind, dass diese ihren Aufgaben nachkommen können. 20 Kuntscher, Sicherheitswirtschaft in Österreich, in: KIRAS Sicherheitsforschung Wissenschaf(f)t Sicherheit: Ergebnisse bisheriger Untersuchungen (2009), Zur europäischen Definition des Begriffs der Daseinsvorsorge und der Teilung in Dienstleistungen von wirtschaftlichem und nicht-wirtschaftlichem Interesse: Vgl. Mitterlehner, Kapitel 4 Daseinsvorsorge als europäischer Begriff. In: Der europäische Antagonismus Binnenmarkt und Daseinsvorsorge, Institut für Public Social Responsibility (Hrsg.), Schriftenreihe Daseinsvorsorge, Band 1 (2013), 71ff. 17 Siehe EuGH, Rs C-320/91, Paul Corbeau (Corbeau), Slg 1993, I Siehe EuGH, Rs C-393/92, Gemeente Almelo u. a./energiebedrijf IJsselmij, (Almelo) Slg 1994, I Art 14 AEUV, ABl C 326, Art 14 AEUV, ABl C 326, 54. P/S/R Seite 18

19 Daseinsvorsorge als Grundrechtsprinzip Das Recht auf Daseinsvorsorge ist ein Grundrechtsprinzip. Die Gewährleistung einer erschwinglichen, universellen, flächendeckenden und qualitativ hochwertigen Daseinsvorsorge fällt in die Kompetenz der einzelnen Mitgliedstaaten. 1.2 Die Bedeutung von Nahversorgung in der Daseinsvorsorge Grundversorgung und Nahversorgung sind inhärente Aspekte der Daseinsvorsorge. Diese fallen zumindest in Österreich und vergleichbar organisierten Staaten zu einem wesentlichen Teil in die kommunale Kompetenz. Städte und Gemeinden üben vor dem Hintergrund des demografischen Wandels und der Urbanisierung eine Gewährleistungs-, Anreiz- und Kontrollfunktion aus, um die flächendeckende, erschwingliche und qualitativ hochwertige Erbringung wesentlicher Leistungen (insbesondere DAWI) und somit die Lebensqualität in der Gesellschaft zu sichern. Die oben angeführten Rechtsgrundlagen verpflichten die öffentliche Hand in den einzelnen Staaten zwar dazu, den Bürgern eine ausreichende Grundversorgung zur Verfügung zu stellen, die Art und Weise, wie dies geschehen soll, ist jedoch der öffentlichen Hand überlassen. Im Rahmen von Effizienz- und Wirtschaftlichkeitsdebatten besteht die Problematik, dass die Grundversorgung immer weiter ausgehöhlt wird. Um auch in ländlichen Regionen eine adäquate Daseinsvorsorge zu gewährleisten, müssen Wechselwirkungen zwischen verschiedenen Sektoren berücksichtigt werden (z. B. Auswirkungen der Schließung einer Schule, des Einstellens einer Busstrecke etc.). Neben den gesetzlichen Vorgaben sind auch langfristige Trends und Bedürfnisse zu berücksichtigen. 21 Dabei ist zu beachten, dass Nahversorgung Arbeitsplätze in den Gemeinden sichert und die Regionen selbst attraktiver macht. Sie gilt daher aus vielerlei Hinsicht als wesentlicher Faktor für das Funktionieren einer Region. Kernaspekt ist dabei eine funktionierende Lebensmittel- Nahversorgung. Diese entspricht einer engen Auslegung des Begriffs der Nahversorgung. 22 Zwar zählen auch Lebensmitteldiskonter zu den Akteuren der Lebensmittel-Nahversorgung, jedoch gerade in ländlichen Gebieten sind die Träger der Lebensmittel-Nahversorgung, falls diese Gebiete für große Handelsketten nicht attraktiv genug sind, zumeist entweder KMU oder Zusammenschlüsse kleiner Unternehmen: Dies sind u. a. Lebensmittelfachgeschäfte, Geschäfte des Lebensmittelhandwerks (z. B. Bäckereien, Fleischhauereien etc.), SB-Waren- 21 Vgl. Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS, Hrsg.), Regionalstrategie Daseinsvorsorge: Denkanstöße für die Praxis (2011). 22 Vgl. Perspectra, Nahversorgungskonzept für den Bezirk Urfahr- Umgebung (2008); Ein weiter Begriff der Nahversorgung würde sämtliche Grundleistungen subsumieren und somit die gesamte Daseinsvorsorge. P/S/R Seite 19

20 häuser und Verbrauchermärkte, Supermärkte, Feinkostgeschäfte, Reformhäuser, Getränkemärkte, Hofläden, Gastronomie und Catering, Kioske, Tankstellenshops und mobile Verkaufsstellen (z. B. Marktstände oder Verkaufsfahrzeuge). Dies bestätigen unter anderem der Vorschlag für eine Richtlinie über die öffentliche Auftragsvergabe 23 sowie die Mitteilung zum Small Business Act 24. Aus wirtschaftlicher Sicht rentiert sich ein Lebensmittel-Nahversorgungsunternehmen erst ab einer Gemeindegröße von Einwohnern. 25 Fehlen (z. B. aufgrund mangelnder ökonomischer Effizienz) Nahversorgungseinrichtungen, leidet das soziale Leben in den Gemeinden. Die Folge kann eine Absiedelung in stärker bewohnte Gebiete ( Landflucht ) sein. Insbesondere gebrechliche, kranke oder in ihrer Bewegung eingeschränkte Menschen verbleiben in diesen Gemeinden und sind von dem Fehlen von Nahversorgungseinrichtungen negativ betroffen. Insbesondere in kleineren Gemeinden sind deshalb innovative Nahversorgungskonzepte gefragt. Es verzeichnen bereits jetzt zahlreiche kleine Gemeinden keinen Nahversorger in ihrem Gemeindegebiet: So verfügen von 542 steirischen Gemeinden 100 (18,45 %) über keinen Nahversorger, 139 Gemeinden (25,65 %) verfügen über keinen Supermarkt bzw. Lebensmittelhändler; und 141 (26 %) sind davon bedroht, langfristig ohne Nahversorger auskommen zu müssen. Auf lange Sicht besteht daher Gefahr für die Versorgungssicherheit in österreichischen Gemeinden. 26 Im Besonderen sind die Gemeinden mit der Problematik konfrontiert, wie dem demographischen Wandel entgegengewirkt und die Grundversorgung auch in Folge eines strukturellen Wandels gewährleistet werden kann. Ökonomisch kam es insbesondere seit den 1980ern im Zuge der Globalisierung zu einer Verdrängung von KMU, welche damals noch ca. 95 % der (Nah-)Versorger in Österreich ausmachten und bis 2005 auf 40 % gesunken sind. Der Anteil regionaler Produkte ist seit den 1980ern gesunken. Nichtsdestotrotz lässt sich auf Konsumentenseite der Wunsch nach mehr Regionalität, Qualität und Individualität der Produkte erkennen. Ein Problem besteht derzeit in der Unübersichtlichkeit von Produkten und deren Zutaten. Der jüngste Pferdefleischskandal in Europa (2013) illustriert dies deutlich. Besonders klar durch diesen Fleischskandal wird die verschwindende Bedeutung der Regionalität in einer zunehmend globalisierten Welt (global/lokal = glokaler Ansatz): So kam das Pferdefleisch, das nach Schweden und 23 Vgl. Vorschlag für eine Richtlinie über die öffentliche Auftragsvergabe, KOM(2011) 896 vom 20. Dezember 2011: Wenngleich die öffentliche Auftragsvergabe nicht Gegenstand dieser Studie ist, spiegelt dieser Rechtsakt doch ein steigendes Bewusstsein dafür wider. 24 Vgl. Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Überprüfung des Small Business Act für Europa, KOM(2011) 78 vom 23. Februar Vgl. Wohnortnahe Grundversorgung und Bürgerpartizipation ein Praxisbeispiel aus Mecklenburg- Vorpommern, (2009), Vgl. Bundesministerium für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz (BMASK, Hrsg.), Hochaltrigkeit in Österreich: Eine Bestandsaufnahe, 2. Aufl. (2009). P/S/R Seite 20