Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der Europäischen Union

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1 Kapitel Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der Europäischen Union Im letzten Kapitel wurde zweierlei deutlich. Erstens machen die Ausgaben für die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) den größten Posten im EU-Haushalt aus, zweitens gehört die Agrarpolitik seit Jahren zu den umstrittensten Tätigkeitsfeldern der EU. Auseinandersetzungen über die Reform der GAP gibt es sowohl innerhalb der EU als auch mit Nicht-EU Handelspartnern vor der WTO. Wie in diesem Kapitel aufgezeigt wird, ist die GAP nicht nach marktwirtschaftlichen Prinzipien organisiert, sondern entspricht in weiten Teilen einem einem planwirtschaftlichen System. Allerdings sind in den vergangenen Jahren durchaus beachtliche Reformen zum Teil gegen den erbitterten Widerstand der Agrarlobby durchgeführt worden. Deshalb ist es durchaus lohnend, sich mit den Instrumenten und den Wohlfahrtswirkungen der GAP sich auseinanderzusetzen. In diesem Kapitel werden zunächst die Regelungen des EG-Vertrages sowie die Ziele und Grundprinzipien der GAP beschrieben. Danach folgt ein Überblick über die Entwicklung der GAP von den Anfängen bis heute. Im Zentrum des Kapitels stehen dann die ökonomischen Wirkungen der GAP im dritten und vierten Abschnitt. Zunächst werden allgemein die Instrumente und Wohlfahrtswirkungen der GAP anhand einfacher Abbildungen dargestellt. Anschließend werden die Gemeinsamen Marktordnungen (GMO) für Bananen und Zucker genauer betrachtet und analysiert.. Die Bestimmungen des EG Vertrages Schon in Art. EG-Vertrag wird als Tätigkeit der Gemeinschaft eine gemeinsame Politik auf dem Gebiet der Landwirtschaft und der Fischerei postuliert. Die Notwendigkeit einer Gemeinsamen Agrarpolitik wurde anfangs, noch unter dem Eindruck des. Weltkrieges, darin gesehen, eine interne Versorgung der Bevölkerung mit Nahrungsmitteln sicherzustellen. Später kamen dann weitere Ziele hinzu. Näheres wird im Dritten Teil EG-V ( Die Politiken der Gemeinschaft ) in Titel II: Die Landwirtschaft in den Art. bis 8 ausgeführt. Im Folgenden werden die relevanten Artikel im Wortlaut widergegeben. 7

2 Titel III Die Landwirtschaft Artikel EG-V () Der Gemeinsame Markt umfasst auch die Landwirtschaft und den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen. Unter landwirtschaftlichen Erzeugnissen sind Erzeugnisse des Bodens, der Viehzucht und der Fischerei sowie die mit diesen in unmittelbarem Zusammenhang stehenden Erzeugnisse der ersten Verarbeitungsstufe zu verstehen. () Die Vorschriften für die Errichtung des Gemeinsamen Marktes finden auf die landwirtschaftlichen Erzeugnisse Anwendung, soweit in den Artikeln bis 8 nicht etwas anderes bestimmt ist. () Die Erzeugnisse, für welche die Artikel bis 8 gelten, sind in der diesem Vertrag als Anhang I beigefügten Liste aufgeführt. (4) Mit dem Funktionieren und der Entwicklung des gemeinsamen Marktes für landwirtschaftliche Erzeugnisse muss die Gestaltung einer gemeinsamen Agrarpolitik Hand in Hand gehen. ArtikelEG-V () Ziel der gemeinsamen Agrarpolitik ist es: a) die Produktivität der Landwirtschaft durch Förderung des technischen Fortschritts, Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung und den bestmöglichen Einsatz der Produktionsfaktoren, insbesondere der Arbeitskräfte, zu steigern; b) auf diese Weise der landwirtschaftlichen Bevölkerung, insbesondere durch Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen, eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten; c) die Märkte zu stabilisieren; d) die Versorgung sicherzustellen; e) für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu tragen. () Bei der Gestaltung der gemeinsamen Agrarpolitik und der hierfür anzuwendenden besonderen Methoden ist folgendes zu berücksichtigen: a) die besondere Eigenart der landwirtschaftlichen Tätigkeit, die sich aus dem sozialen Aufbau der Landwirtschaft und den strukturellen und naturbedingten Unterschieden der verschiedenen landwirtschaftlichen Gebiete ergibt; b) die Notwendigkeit, die geeigneten Anpassungen stufenweise durchzuführen; c) die Tatsache, dass die Landwirtschaft in den Mitgliedstaaten einen mit der gesamten Volkswirtschaft eng verflochtenen Wirtschaftsbereich darstellt. 8

3 Artikel 4 EG-V () Um die Ziele des Artikels zu erreichen, wird eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte geschaffen. Diese besteht je nach Erzeugnis aus einer der folgenden Organisationsformen: a) gemeinsame Wettbewerbsregeln; b) bindende Koordinierung der verschiedenen einzelstaatlichen Marktordnungen; c) eine europäische Marktordnung. () Die nach Absatz gestaltete gemeinsame Organisation kann alle zur Durchführung des Artikels erforderlichen Maßnahmen einschließen, insbesondere Preisregelungen, Beihilfen für die Erzeugung und die Verteilung der verschiedenen Erzeugnisse, Einlagerungs- und Ausgleichsmaßnahmen, gemeinsame Einrichtungen zur Stabilisierung der Ein- oder Ausfuhr. Die gemeinsame Organisation hat sich auf die Verfolgung der Ziele des Artikels zu beschränken und jede Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft auszuschließen. Eine etwaige gemeinsame Preispolitik muss auf gemeinsamen Grundsätzen und einheitlichen Berechnungsmethoden beruhen. () Um der in Absatz genannten gemeinsamen Organisation die Erreichung ihrer Ziele zu ermöglichen, können ein oder mehrere Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft geschaffen werden. Den in Art. genannten Zielen der GAP liegt die Vorstellung zugrunde, dass es ohne staatliche Eingriffe (also ohne GAP) zu einem Marktversagen kommt. Bei freiem Wettbewerb wäre die Produktivitätsentwicklung in der Landwirtschaft zu schwach, die Preise der Agrargüter würden extrem schwanken, und die Versorgung der Verbraucher könnte nicht sichergestellt werden. Ob diese Behauptungen wirklich zutreffen ist allerdings heftig umstritten, später wird darauf noch genauer eingegangen. Die Formulierung der Ziele ist weder besonders aussagekräftig noch gänzlich widerspruchsfrei: Was sind schon angemessene Preise (in Art., Absatz e)? Wenn man den in der Landwirtschaft tätigen Personen eine angemessene Lebenshaltung etwa über staatlich regulierte Verbraucherpreise gewährleisten will, verträgt sich das kaum mit einer kostengünstigen Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen ; außerdem bewahren Agrarsubventionen ineffiziente Anbieter vor dem Ausscheiden aus dem Markt, was kaum mit dem Ziel einer Produktivitätssteigerung vereinbar ist. Der GAP liegen (seit 96) drei Grundsätze zugrunde, nämlich Einheit der Märkte: Für alle Mitgliedstaaten sollen verbindliche und gleiche Regelungen gelten. Die Rahmenbedingungen für die Agrarproduzenten sollen einheitlich sein; es darf keinerlei Beschränkungen etwa durch nationale oder regionale Quoten etc. geben. Gemeinschaftspräferenz: Die gemeinschaftlichen Agrarprodukte erhalten eine Präferenz gegenüber Agrarprodukten aus Drittländern. Ausländische Anbieter sollen also vom Inlandsmarkt fern 9

4 gehalten werden. Dazu wird die europäische Landwirtschaft über diverse Marktordnungen bzw. Marktorganisationen (dazu unten) durch Agrarzölle (oder: Agrarabschöpfungen) vor Einfuhren aus Drittländern geschützt. Ökonomisch ist das Prinzip Gemeinschaftspräferenz für Agrarprodukte kaum zu begründen. Darauf wird noch ausführlich eingegangen. Finanzielle Solidarität: Eine gemeinschaftliche Agrarpolitik ist auch gemeinschaftlich zu finanzieren. Deshalb werden die durch die Marktordnungen (-organisationen) entstehenden Kosten durch den EU-Hauhalt finanziert und zwar durch den Europäischen Ausrichtungsund Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL). Dieser EAGFL ist in zwei Abteilungen gegliedert, in EAGFL-Garantie und EAGFL-Ausrichtung. In der Abteilung Garantie des EAGFL sind alle mit der Markt- und Preispolitik (den sog. Marktordnungen ) verbundenen Ausgaben verbucht. Beispiele sind etwa die Erstattungen bei der Ausfuhr von Agrarprodukten oder die Kosten der Interventionen auf den Agrarbinnenmärkten. Die Abteilung Ausrichtung des EAGFL dagegen finanziert sog. strukturpolitische Maßnahmen im Agrarbereich. Deshalb ist der EAGFL-Ausrichtung auf der Ausgabenseite des EU-Haushalts auch unter den Strukturfonds aufgeführt. Zu diesen Zielen und Prinzipien der GAP vgl. auch Koester (00, -9).. Instrumente der GAP: Die Gemeinsamen Marktorganisationen (GMO) Die Gemeinsamen Marktorganisationen nach Art. 4 EG-V sind das zentrale Instrument der GAP. Mit ihr sollen die Ziele des Art. EG-V erreicht werden. GMOs gibt es für rund 90 v.h. der landwirtschaftlichen Enderzeugnisse, nämlich für: Bananen, Getreide, Waren des Blumenhandels, Trockenfutter, Obst und Gemüse, Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse, Hopfen, Oliven und Tafeloliven, Faserflachs und -hanf, Eier, Schweinefleisch, Milcherzeugnisse, Reis, Saatgut, Zucker, Tabak, Rindfleisch, Schaf- und Ziegenfleisch, Wein, Geflügel, Sonstige landwirtschaftliche Erzeugnisse. Die GMOs werden vom Agrarministerrat mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des EP beschlossen. Geregelt werden in den GMOs die Festsetzung einheitlicher Preise für Agrarprodukte auf den europäischen Märkten, die Gewährung von Beihilfen für die Agrarproduzenten, mengenmäßige Beschränkungen für die Erzeugung sowie Regelungen im Handel mit Drittländern. Die einzelnen GMOs sind unterschiedlich ausgestaltet. Hier werden die allgemeinen Merkmale beschrieben. Exemplarisch werden wir uns mit den speziellen GMOs für Bananen und Zucker in den nachfolgenden Abschnitten näher beschäftigen. Preise Der Ministerrat setzt für jedes Wirtschaftsjahr (das je nach Anbauzeit für die einzelnen Agrarprodukte unterschiedlich sein kann) drei Preise fest, vgl. Abbildung.: Der Richtpreis (Grundpreis, Ausrichtungspreis) ist der Preis, zu dem Geschäfte nach Auffassung der Gemeinschaftsinstanzen abgewickelt werden sollen. Es handelt sich um einen virtuellen Preis. 0

5 Der Schwellenpreis ist ein Mindestpreis, zu dem eingeführte Agrarprodukte in der EU verkauft werden können. Er wird durch Zölle oder ähnliche Instrumente abgesichert. Er wird in der Regel so hoch angesetzt, dass entsprechend dem Grundsatz der Gemeinschaftspräferenz kaum Agrarimporte in die EU kommen (von Sonderarrangements abgesehen). Der Interventionspreis ist ein Garantiepreis, zu dem eine Interventionsstelle die erzeugten Agrarprodukte aufkauft. Die Produkte werden eingelagert und dann entweder denaturiert, für humanitäre Zwecke verwendet oder von der Kommission (vor allem auf dem Weltmarkt) verkauft. Interventionspreise sind garantierte Mindestpreise auf der Großhandelsstufe. Abbildung.: Das EU Preissystem? D M A A F HA EI ) C A > J- 7 JA HL A JE I F HA EI - N F HJA ) K J= H EA F HA EI 9 A J = H JF HA EI F HJA =? D BH= C A - 7 Die Schwellenpreise liegen immer über den Interventionspreisen (sonst müssten auch Agrarimporte von den Interventionsstellen aufgekauft werden). Die Interventionspreise liegen im Allgemeinen über den Weltmarktpreisen. Durch die im Rahmen der GAP eingeleiteten Reformen (vgl. folgender Abschnitt) nähern sich die Interventionspreise bei einigen Agrarprodukten den Weltmarktpreisen an. Tatsächlich liegen die Interventionspreise über den Autarkiepreisen, so dass die EU auf Grund der GMOs zu einer Netto-Export-Region geworden ist. Beihilfen und Prämien Hier gab es lange Zeit ganz unterschiedliche Beihilfearten. Durch die Agrarreform 00 (vgl. unten) werden vor allem direkte Betriebsbeihilfen gezahlt (Direktzahlungen), die von der Produktion weit gehend entkoppelt sind. Jeder Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebes hat unabhängig von seiner Erzeugung und in Ergänzung zu seinem Einkommen

6 Anspruch auf Direktzahlungen. Diese Einkommensbeihilfe ist eine jährliche Zahlung, die anhand des Anspruchs der Landwirte im Referenzzeitraum ermittelt wird. Dadurch soll den Landwirten ein stabiles Einkommen gesichert werden. Die Gewährung der Direktzahlungen kann an bestimmte Verpflichtungen geknüpft sein. Diese Direktzahlungen machen mittlerweile den größten Posten des Agrarbudgets aus (vgl. Tabelle.). Mengenmäßige Regulierung der Erzeugung Um die Produktionsüberschüsse und die Lagerhaltung als Folge des Interventionspreissystems zu begrenzen, wird die landwirtschaftliche Produktion in der EU durch Quoten und einzelstaatliche Garantiemengen begrenzt. Quoten sind Höchsterzeugungsmengen, die den landwirtschaftlichen Betrieben zugeteilt werden. Bei Überschreitung erfolgt eine finanzielle Bestrafung. Einzelstaatliche Garantiemengen werden den einzelnen Mitgliedstaaten zugeteilt, sie entsprechen den Höchsterzeugungsmengen. Bei Überschreitung gibt es finanzielle Sanktionen; für das folgende Wirtschaftsjahr werden dann die Interventionspreise gekürzt. Ergänzend gibt Programme zur Flächenstilllegung und der Diversifizierung auf Nichtnahrungsmittel (etwa Erzeugung von Biokraftstoffen), die mit finanziellen Anreizen über Prämien etc. verbunden sind. Handel mit Drittländern Hier geht es einmal um Regelungen für die Einfuhr von Agrarprodukten aus Drittländern, zum anderen um Maßnahmen, die Ausfuhr von Gemeinschaftserzeugnissen betreffen. Bei den Einfuhren aus Drittländern werden einmal Einfuhrlizenzen erteilt, zum anderen werden die Weltmarktpreise durch Abgaben auf die Schwellenpreise hochgeschleust, damit die Einfuhrpreise nicht unter (in der Regel über) den Gemeinschaftspreisen liegen. Bestimmte Agrarprodukte unterliegen den im Gemeinsamen Zolltarif festgesetzten Zöllen; es können auch Präferenzzölle gewährt werden. Die Einfuhr bestimmter Produkte kann durch Einfuhrkontingente reguliert werden. Die Ausfuhr von Gemeinschaftserzeugnissen wird durch einheitliche Erstattungen an die europäischen Erzeuger unterstützt. Gemeinschaftsausfuhren werden auf das Niveau der Weltmarktpreise subventioniert. Wenn die Exportmengen im Vergleich zum Welthandelsvolumen groß sind (also bei einem Selbstversorgungsgrad von erheblich über 00 v.h.), werden die Weltmarktpreise selbst noch nach unten gedrückt. Bei bestimmten Agrarprodukten sind die subventionierten Exportmengen begrenzt. Tabelle. zeigt die Struktur der Agrarausgaben im Jahr 004. Der mit Abstand größte Ausgabenposten sind Direktbeihilfen, gefolgt von Ausfuhrerstattungen und Lagerhaltung. In den zurückliegenden Jahren hat sich die Struktur der Agrarausgaben drastisch verändert. Bis 99 wurden nur wenig Direktbeihilfen gezahlt, hauptsächlich wurde die Agrarpolitik mittels Interventionen und Lagerhaltung gesteuert. Dies deutet schon die drastischen Veränderungen der GAP in den zurückliegenden Jahren an. Die rechte Seite von Tabelle. zerlegt die Ausgaben der GAP nach Agrarerzeugnissen. Einerseits erkennt man, welch wichtige Rolle die Marktordnungen für Ackerkulturen (Getreide, etc.), Zucker, Obst (Bananen!) und Milch spielen. Andererseits ist man doch etwas überrascht über die extrem hohen Ausgaben für Olivenöl oder Rindfleisch.

7 nach Maßnahmearten Tabelle.: Ausgabenstruktur GAP 004 nach Agrarerzeugnissen Direkthilfen Planzliche Erzeugnisse 6 0. Ausfuhrerstattungen 84. davon: Ackerkulturen Lagerhaltung.4 Zucker 78. Sonstiges Olivenöl 7.4 Obst 77.4 Tierische Erzeugnisse 46.0 davon: Milch 99.4 Rindfleisch Nebenausgaben 48. Entwicklung ländl. Raum 7.9 Entwicklung ländl. Raum 7.9 Summe Summe Nachrichtl.: Strukturfonds EAGFL 47. FIAF Quelle: Europäische Kommission (00). Aktuelle Entwicklungstendenzen der GAP In der europäischen Agrarpolitik hat sich seit den 80er Jahren viel getan. Man kann der Meinung sein, dass das immer noch zu wenig ist - das trifft sicherlich zu -, aber gegen die Widerstände der Agrarlobby ist immerhin einiges erreicht worden. In den 80er Jahren geriet die GAP in eine schwere Krise, da die Konsequenzen der Fehlkonstruktion der GAP offensichtlich wurden. Aufgrund des damals geltenden Preisstützungsund Beihilfesystems bekamen die Landwirte umso mehr Geld aus dem EAGFL, je mehr sie produzierten. Es bildeten sich immer größere landwirtschaftliche Betriebe heraus, die stark von den EU-Finanzbeihilfen begünstigt wurden: 80 v.h. der Mittel flossen an nur 0 v.h. der landwirtschaftlichen Betriebe. Die aus dem EAGFL finanzierten Interventionskäufe führten zu den früheren Butterbergen, Milchseen etc. Diese Überschüsse wurden entweder vernichtet oder zu subventionierten Preisen auf dem Weltmarkt angeboten. Eine Fortsetzung der damaligen GAP hätte wohl zum finanziellen Kollaps geführt. Um die Überschussproduktion bei den meisten Agrarprodukten zu begrenzen und die damit verbundenen Haushaltsbelastungen zu drosseln, gab es verschiedene Reformversuche, die im Folgenden kurz skizziert werden. Die GAP-Reform von 984 Bei dieser Reform wurde erstmals die Garantiemengenregelungen und das Quotensystem für Milcherzeuger eingeführt. Viele Garantiepreise wurden gesenkt und im Rahmen einer sog. Agrarleitlinie die Zunahme der EU-Agrarausgaben auf 7 v.h. des Anstiegs des gesamten Haushaltsvolumens der EU begrenzt. Die Reform von 988 Erstmals wurden sog. Garantieschwellen für Getreide eingeführt, bei deren Überschreiten die Garantiepreise gesenkt wurden. Die Zunahme der Agrarausgaben wur-

8 de auf 74 v.h. des Zuwachses des EU-Sozialprodukts begrenzt. Schließlich wurde das erste Flächenstilllegungsprogramm eingeführt mit dem Landwirte, die mindestens 0 v.h. ihres Ackerlandes für mehr als fünf Jahre nicht zur Produktion von Marktordnungs-Produkten verwenden eine Prämie erhielten. Die sog. MacSharry-Reform von 99 Unter dem damaligen Agrar-Kommissar MacSharry wurden die Interventions- und Schwellenpreise für alle Getreidearten in drei Schritten bis 996 um v.h. gesenkt. Als Ausgleich der mit diesen Preissenkungen verbundenen Einkommensverluste erhielten die betroffenen Landwirte Einkommensbeihilfen, sofern gleichzeitig v.h. der Ackerfläche stillgelegt wurden. Darüber hinaus wurden auch die Interventionspreise bei Rindfleisch gesenkt, eine Vorruhestandsrente für Landwirte eingeführt, u.v.a. Reformen im Rahmen der Agenda 000 Die MacSharry-Reform wurde dann im Rahmen der Agenda 000 fortgesetzt, wobei die Schwerpunkte bei folgenden Maßnahmen lagen: Die Preisstützungsmaßnahmen wurden weiter zugunsten direkter Einkommensbeihilfen zurüchgeführt. So schlug die Kommission vor, die Interventionspreise für Getreide, Rindfleisch und Butter bzw. Magermilch um 0, 0 und 0 v.h. zu reduzieren und gleichzeitig die Ausgleichszahlungen entsprechend anzuheben. Wegen erheblicher Widerstände der europäischen Bauernverbände wurden die Kommissionsvorschläge durch die Beschlüsse des Europäischen Rats jedoch erheblich abgeschwächt. So wurde die Preissenkung für Getreide auf v.h. zurückgenommen, für Rindfleisch auf 0 v.h. und auf drei Stufen gestreckt. Wie schon bei der Agrarreform 99 sollen die durch die Senkung der Interventionspreise bedingten Einkommensverluste der Landwirte durch Direktzahlungen ausgeglichen werden. Über eine Beschränkung der Dauer dieser Direktzahlungen wird keine Aussage gemacht. Im Hinblick auf die neuen Mitgliedstaaten wurde beim Gipfel in Kopenhagen im Dezember 00 vereinbart, dass die Direktzahlungen über einen Zeitraum von 0 Jahren eingeführt werden, wobei im Jahr 004 mit v.h. des Niveaus begonnen wird. Flächenstilllegung und Schaffung alternativer Einkommens- und Beschäftigungsmöglichkeiten für Landwirte ( Ferien auf dem Bauerhof ): Die EU hatte sich in der GATT-Runde (von ) verpflichtet, die subventionierten Exportmengen für bestimmte Agrarprodukte Weizen, Weizenmehl, Futtergetreide, Eier um v.h. der im Durchschnitt der Jahre ausgeführten Mengen zu reduzieren. Für Ölsaaten wurden eine nach oben begrenzte Anbaufläche und eine Flächenstilllegung vereinbart. Dadurch sollen die Beschränkungen bei den Exportmengen eingehalten werden. Für die stillgelegten Flächen werden Prämien bezahlt als Ausgleich für die Einkommensverluste. Verstärkte Einbeziehung von Umweltzielen in die GAP. Entwicklung des ländlichen Raums: Im Rahmen der Agenda 000 wurde neben der traditionellen Marktpolitik über die GMOs mit der Entwicklung des ländlichen Raums ein zweiter Pfeiler (oder eine zweite Säule) der GAP eingerichtet. Dabei 4

9 geht es um die beiden Themenbereiche Qualität der Lebensmittel und Entwicklung von Standards in den Bereichen Umwelt, Lebensmittelsicherheit, Tiergesundheit und Wohlergehen der Tiere. Die Agrarreform 00 Die Agenda 000 ist den Reform-Notwendigkeiten im Hinblick auf die GAP nicht gerecht geworden. Deshalb hat die Kommission im Januar 00 einen Vorschlag zur GAP-Reform - Langzeitperspektive für eine nachhaltige Landwirtschaft vorgelegt. Auf dieser Grundlage haben die EU-Agrarminister dann am 6. Juni 00 eine grundlegende Reform der GAP verabschiedet, deren Hauptelemente wie folgt lauten (vgl. dazu Lange (004)):. Entkoppelung der Direktzahlungen von der Produktion: Die Direktzahlungen sollen zukünftig nicht mehr an die Produktion geknüpft sein. Direktzahlungen bewirken dann nur noch Einkommenseffekte, haben aber keine produktionslenkenden Wirkungen mehr. Dies gilt allerdings nicht durchgängig. Bei Getreide, Rindfleisch, Schafen und Ziegen können die Mitgliedstaaten in begrenztem Umfang an produktionsgebundenen Zahlungen festhalten. Bei Milch ist eine Entkoppelung erst ab 008 zwingend. Die Mitgliedstaaten haben dabei die Wahl zwischen einer Betriebsprämie, die sich nach der betrieblichen Prämienhöhe im Referenzzeitraum zwischen bemisst, oder einer regionalen Einheitsprämie.Bewertung: Die Entkoppelung ist ökonomisch grundsätzlich richtig; sie vermeidet Fehlanreize und richtet die Agrarproduktion stärker am Markt aus. Kritisch ist, dass die Direktzahlungen weit in die Zukunft festgeschrieben werden.. Bindung der Direktzahlungen an die Einhaltung von Standards ( cross compliance ): Mit der Entkoppelung der Direktzahlungen von der Produktion müssen irgendwelche anderen Zahlungsvoraussetzungen festgelegt werden. Die Direktzahlungen werden geknüpft an die Einhaltung der gesetzlichen EU-Standards, die Gewährleistung eines guten landwirtschaftlichen Zustands nach Kriterien des jeweiligen Mitgliedstaates und an die Teilnahme an einem Betriebsberatungssystem für größere Betriebe (verpflichtend erst ab 00). Sind diese Voraussetzungen nicht erfüllt, können die Prämienzahlungen gekürzt oder gestrichen werden. Bewertung: Wird vom Wiss. Beirat beim BMVEL kritisch gesehen, da die Verknüpfung der Zahlung von Prämien mit der Einhaltung von Mindeststandards bedeutet, dass zwei Sanktionsmechanismen für eine Vorschrift etabliert werden. (Aber was soll s? - Doppelt genäht hält besser.). Kürzung der Direktzahlungen (Modulation): Im Prinzip wurden die Direktzahlungen an die Landwirte festgeschrieben. Bis zum Jahr 007 sollen die Zahlungen allerdings um v.h. gekürzt werden, wobei die frei werdenden Mittel für die ländliche Entwicklung eingesetzt werden können (Modulation). 4. Abbau von Markteingriffen: Der Preisschutz bei einigen Agrarprodukten wird weiter reduziert, so dass eine zunehmende Marktliberalisierung festzustellen ist. Allerdings werden die

10 Interventionspreise nicht bei allen Produkten gesenkt, so nicht bei Getreide (auf Druck Frankreichs). Bewertung: Das sind grundsätzlich sinnvolle und überfällige Maßnahmen.. Maßnahmen zur Förderung des ländlichen Raums: Hier geht es um Hilfen zur Anpassung an neue Standards, etwa Maßnahmen zur Verbesserung der Lebensmittelqualität, Umweltstandards oder Tierschutzauflagen. Im folgenden Abschnitt sollen die ökonomischen Wirkungen der genannten Instrumente der GAP genauer analysiert werden..4 Ökonomische Wirkungen ausgewählter Instrumente der GAP.4. Marktstabilisierung In Art. EG-V ist in Absatz c) als Ziel der gemeinsamen Marktpolitik angegeben, die Märkte zu stabilisieren. Im Folgenden soll diskutiert werden, warum eine Preisstabilisierung sinnvoll, d.h. wohlfahrtserhöhend sein kann. Dass die Preise für landwirtschaftliche Produkte stark schwanken, hängt vor allem mit den besonderen, unsicheren Produktionsbedingungen für Agrarprodukte zusammen, wie Wetter, Schädlingsbefall etc. Aber auch die in der Regel geringen Preis- und Einkommenselastizitäten für Nahrungsmittel spielen eine Rolle. Aufgabe: Angenommen, die Preiselastizität der Nachfrage (ɛ Dp = D p p )für Nahrungsmittel betrage D -0. (was einigermaßen realistisch ist). Aufgrund günstiger Wetterbedingungen kommt es zu einer 0 prozentigen Zunahme der Produktion. Um wieviel Prozent müssen die Preise fallen, damit der Markt wieder geräumt wird? Wie stark sinken dadurch die Erlöse der Landwirte? Antwort: Um 0 bzw. 40 Prozent (klar?) In der folgenden Abbildung. ist D die Nachfragekurve nach einem Agrarprodukt. Das Angebot sei stochastisch (z. B. wetterabhängig). Bei gutem Wetter ist die Angebotskurve durch S g, bei schlechtem Wetter durch S b gegeben. Die Wahrscheinlichkeiten für gutes und schlechtes Wetter seien jeweils π g = π b =0.. Die Gleichgewichtspreise und -mengen im guten bzw. schlechten Fall sind durch (P g,q g )bzw.(p b,q b ) bestimmt. Die Regierung beschließt nun, den Preis auf P = π g P g + π b P b durch Lagerkäufe bzw. Lagerverkäufe zu stabilisieren. Unabhängig vom Eintritt des b(ad) - oder g(ood) -Falls soll also der Marktpreis P gelten. Die Nachfrage ist dann immer Q. Im g -Fall wird dann die Menge Q g produziert und die Gemeinschaft (der Staat) tätigt Lagerkäufe in Höhe des Überschussangebots ( Q g Q). Gegenüber dem unregulierten Gleichgewicht (Q g,p g ) nimmt die Produzentenrente um (d + e + f + g + h + i) zu, die Konsumentenrente dagegen um (d + e + f + g + h) ab. Es verbleibt ein Wohlfahrtsgewinn in Höhe des Dreiecks i, der mit der Wahrscheinlichkeit π = 0, realisiert wird. Tritt dagegen der b -Fall ein, wird nur Q b produziert und die Überschussnachfrage ( Q Q b ) muss aus Lagerverkäufen befriedigt werden. Gegenüber dem unregulierten Gleichgewicht (Q b,p b ) nimmt die Konsumentenrente um (a + b + c) zu, die Produzentenrente um a ab, so dass ein mit der Wahrscheinlichkeit π b =0, eintretender Netto- Wohlfahrtsgewinn in Höhe des Dreiecks (b + c) verbleibt. Der gesamte Wohlfahrtsgewinn 6

11 Abbildung.: Wohlfahrtseffekte von Marktstabilisierung > = > B C D E C C > > C C der Preisstabilisierung beläuft sich dann auf π g i + π b (b + c) =(b + c + i)/. Da der Preis P bei (P g + P b )/ stabilisiert wurde, stimmen Lagerverkäufe und Lagerkäufe gerade überein, d.h. ( Q g Q) =( Q Q b ). Da die Eintrittswahrscheinlichkeiten π b und π g außerdem gleich groß sind, sind die durchschnittlichen Lagerbestände langfristig null. Natürlich ist dieses Modell (zu) einfach; aber es illustriert den Punkt, dass preisstabilisierende Maßnahmen tendenziell wohlfahrtserhöhend sind. Das ist aber wenig überraschend: Marktstabilisierung wirkt hier wie eine Vollversicherung, die unsichere Preise (und Erträge) in sichere transformiert..4. Interventionspreise und Exporterstattungen Wie schon erwähnt, liegen die Schwellenpreise keinesfalls unter, in der Regel über den Interventionspreisen. Diese wiederum werden so hoch angesetzt, dass bei diesen Preisen das EU-Angebot die EU-Nachfrage übersteigt. In der nächsten Abbildung. wird eine kleine offene Volkswirtschaft betrachtet, die sich gegebenen Weltmarktpreisen gegenübersieht. Es sei S EU die EU-Angebotskurve und D EU die EU-Nachfragekurve. Beim Schwellenpreis Pt S übersteigt die EU-Produktion an Getreide die Nachfrage in der Gemeinschaft. Dies führt tendenziell zu einer Senkung der innergemeinschaftlichen Preise, denn die EU-Produzenten können ihre Erzeugnisse zum Schwellenpreis Pt S weder an die EU- 7

12 Abbildung.: Interventionspreise und Exporterstattungen J - 7 ) * 9, +, - 7, Verbraucher noch am Weltmarkt absetzen. Relevant sind dann die Interventionspreise (P I ). Zu diesen Interventionspreisen werden alle Angebotsüberschüsse von der Interventionsstelle aufgekauft. Aus Sicht der EU-Produzenten ist P I also ein Mindestpreis, mit dem sie sicher rechnen können. Die Frage ist jetzt, was die Interventionsstelle mit den aufgekauften Überschüssen (Q S I QD I ) macht. Dabei handelt es sich um die berühmt-berüchtigten (früheren) Butterberge, Weinseen etc. Zum einen könnten diese Überschüsse einfach vernichtet werden. Oder sie werden zu subventionierten Preisen an die EU-Verbraucher im Rahmen von Sonderaktionen abgegeben. Sonderaktionen deshalb, weil ja nur die Überschüsse (Q S I QD I ) - verbilligt werden sollen, nicht aber die Menge Q D I. Der Regelfall ist allerdings, dass die überschüssige Produktion (QS I QD I ) zu subventionierten Preisen auf dem Weltmarkt angeboten wird. Dazu wird den Exporteuren der Menge (Q S I QD I ) die Differenz zwischen dem Gemeinschaftspreis (mindestens dem Interventionspreis) und dem niedrigeren Weltmarktpreis erstattet (Erstattungen). Bei diesen Erstattungen handelt es sich also um Exportsubventionen. Der Gesamtbetrag der Erstattungen durch den EAGFL-Garantie beläuft sich in der Abbildung auf das Rechteck ABCD. Es leuchtet ein, dass ein solches Marktordnungssystem für sich betrachtet zu erheblichen Wohlfahrtsverlusten führt. Diese sind über eine Übungsaufgabe zu ermitteln. Die bisherige Analyse hat gezeigt, dass das Zusammenspiel von Interventionspreisen und Ausfuhrerstattungen (Exportsubventionen) einerseits hohe Kosten verursacht, andererseits die EU von einem Import land zu einem Export land werden lässt. Tatsächlich liegt der Selbstversorgungsgrad der Gemeinschaft bei den meisten Agrarprodukten über 00 Prozent, vgl. Tabelle.. 8

13 Tabelle.: Selbstversorgungsgrad bei Agrarprodukten Erzeugnis EU- Deutschland 00/0 00/04 004/0 00/0 00/04 004/0 Getreide Kartoffeln Zucker Wein 0 n.v. 0 4 Milch Milcherzeugnisse Butter Käse Vollmilchpulver Magermilchpulver Rind- und Kalbfleisch Schweinefleisch Geflügel Eier Angaben für EU-. Quelle: Agrarbericht 00, BT-Drucks. / Garantiemengen Neben Außenzöllen sehen einige GMOs, etwa für Milch und Milchprodukte, auch eine Garantiemengenregelung für die einzelnen Mitgliedstaaten vor. Die den nationalen Quoten entsprechenden Milchmengen werden dann noch in Form von Referenzmengen auf die Milcherzeuger bzw. Molkereien in den Mitgliedstaaten aufgeteilt. Für die die Referenzmenge übersteigenden Mengen werden dann Abgaben in Höhe eines bestimmten Prozentsatzes des Richtpreises erhoben. Sinn dieser Regelung ist es natürlich, die nationale Produktion zu begrenzen. Die folgenden Abbildungen.4 und?? illustrieren die Wirkungen der Garantiemengenregelung auf dem Milchmarkt. Ausgangspunkt sind die zu den Preisen P W,P0 I produzierten und nachgefragten Mengen sowie die Exportsubventionen (abcd). Verglichen wird jetzt eine Senkung der Interventionspreise von P0 I auf P I mit einer Garantiemengenregelung, wobei die jeweils verursachte Produktionseinschränkung identisch sein soll. Der Einfachheit halber soll der Weltmarktpreis gegeben sein. Die Wohlfahrtseffekte einer Senkung der Interventionspreise ermittelt man wie folgt: Konsumentenrente: Produzentenrente: Zwischensaldo Exportsubvention: Netto-Wohlfahrtsänderung +haf i hbei abfe abcd fejk afkd + bcje Die Wohlfahrtseffekte wären also eindeutig positiv. Statt der Senkung des Interventi- 9

14 Abbildung.4: Garantiemengen versus Senkung der Interventionspreise I D = > - 7 E C B A - 7 onspreises von P0 I auf P I wird jetzt eine Quotenregelung betrachtet, wobei die nationale Produktionsquote durch die Menge Q S I gegeben sei. Darüber hinausgehende Mengen werden mit einer Abgabe belegt und unterliegen keiner Abnahmepflicht. Konsequenz ist, dass die Angebotskurve im Punkt e senkrecht nach oben abknickt, vgl. Abbildung.. Vernachlässigt wird dabei, dass die nationale Quote durch Referenzmengen auf die inländischen Erzeuger aufgeteilt wird. Die Wohlfahrtseffekte sind dann: Konsumentenrente: Produzentenrente: ube Exportsubvention: abcd aujd Netto-Wohlfahrtsänderung ebjc Die Garantiemengenregelung bewirkt zwar ebenfalls einen Wohlfahrtsgewinn, der allerdings wesentlich geringer ist als die dieselbe Produktionseinschränkung bewirkende Reduktion der Interventionspreise. Für die Agrarproduzenten, aber auch nur für diese, ist die Garantiemengenregelung aber vorteilhafter als die Senkung der Interventionspreise. Im letzten Fall vermindert sich die Produzentenrente um (hbei), bei der Quotenregelung dagegen nur um (ube)..4.4 Flächenstilllegungen Die Effekte von Flächenstilllegungsprogrammen sollen schrittweise verdeutlicht werden. Zunächst geht es um die Wirkungen von Flächenstilllegungsprogrammen auf die Angebotskurve und die Höhe der Kompensationszahlungen, die erforderlich ist, um eine (frei- 0

15 Abbildung.: Garantiemengen versus Senkung der Interventionspreise II D = K > A - 7, willige) Teilnahme zu bewirken. Jeder Landwirt vergleicht also die Höhe der Kompensationszahlungen bei Flächenstilllegung mit den Einnahmen, die er bekommen würde, wenn er nicht stilllegt. Dabei soll die Flächenstilllegungsprämie pro Hektar vorgegeben sein. Bei sehr hohen Interventionspreisen sind die Opportunitätskosten einer Flächenstilllegung sehr hoch; also wird das gesamte verfügbare Land bebaut. In der obigen Abbildung ist das bei Preisen über PH I der Fall. Sinkt der Preis unter P H I, lohnt es sich für Produzenten mit hohen Grenzkosten, an dem Flächenstilllegungsprogramm teilzunehmen. Die Anzahl der teilnehmenden Produzenten ist dabei umso größer, je niedriger der Garantiepreis ist. Ab einem bestimmten Mindestpreis nehmen alle Produzenten am Flächenstilllegungsprogramm teil. Es werden dann ein bestimmter Prozentsatz der Ackerbaufläche, z. B. 0 v.h., stillgelegt (in Abbildung.6 zur besseren Verdeutlichung etwa 0 v.h.). Es kommt also zu der geknickten Angebotskurve. Wir fragen jetzt, wie hoch die Kompensationszahlungen bei einem Interventionspreis P I sein müssen, damit über Flächenstilllegungen ein Outputrückgang von Q I 0 auf Q I F bewirkt wird. Die Produzenten müssen dann gerade indifferent sein zwischen der Produktion Q I 0 (ohne Stilllegung) zu Preisen P I und der Produktion Q I F (mit Flächenstilllegung) zu Preisen P I mit Kompensationszahlung. Ohne Flächenstilllegung ist die Produzentenrente durch die Fläche unter der Preislinie P I über der Angebotskurve S EU zwischen 0 und Q I 0 bestimmt. Die Produzentenrente bei Flächenstilllegung bestimmt sich analog, wobei allerdings nur bis Q I F produziert wird. Der Verlust an Produzentenrente in Höhe des Dreiecks (abc) muss dann gerade durch Kompensationszahlungen ausgeglichen werden. Jetzt wird der Fall behandelt, dass die Interventionspreise von P I 0 auf P I gesenkt werden. Die dadurch entstehenden Einkommensverluste bei den Produzenten werden durch Direktzahlungen kompensiert, falls diese gegen entsprechende Prämienzahlungen am Flächenstilllegungsprogramm teilnehmen. In Abbildung.7 ist zur Vereinfachung der Weltmarkt-

16 Abbildung.6: Ermittlung von Flächenstilllegungsprämien =? >. preis P W gegeben. Die Konsumentenrente nimmt dann um (gaef) zu. Abbildung.7: Direktzahlungen und Flächenstilllegungsprämien - 7 C B = A E > D - 7,,. Bei Teilnahme am Flächenstilllegungsprogramm nimmt die Produzentenrente um (gbif)+ (jik) ab. Der erste Term ist auf den verminderten Interventionspreis, der zweite auf die Flächenstilllegung zurückzuführen. Dieser Verlust an Produzentenrente wird aber gerade

17 durch Transferzahlungen aus dem EAGFL-Garantie kompensiert. Die Getreidebauern bekommen einmal Einkommenstransfers in Form von Direktzahlungen in Höhe von (gbif), zumanderen Flächenstilllegungsprämien in Höhe von (jik). Aufdiese Weise wurdedie Zustimmung der Agrarlobby zum Reformpaket 99 erkauft. Die Exportsubventionen oder Erstattungen vermindern sich von ursprünglich (abcd) auf(ejlm). Damit sind gleichzeitig auch die Wohlfahrtskosten ermittelt. Es lässt sich zeigen, dass eine Reduktion der Produktion auf Q S IF durch entsprechende Senkung der Interventionspreise unter Wohlfahrtsaspekten besser gewesen wäre (Übung). Literatur: Aktuelle Informationen und Dokumente der Kommission zur GAP finden sich unter: de.htm Koester, U. (00): Europäische Agrarpolitik: Ein Spannungsfeld divergierender Interessen. in: R. Ohr und T. Theurl (Hrsg.), Kompendium Europäische Wirtschaftspolitik, München, S Lange, J. (Hrsg.) (004): Entkoppelt oder abgehängt? Die Umsetzung der Reform der europäischen Agrarpolitik in Deutschland, Loccumer Protokolle 0/04.