Arbeitsschutz und dessen Überwachung im Bereich des öffentlichen Dienstes

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1 Europäische Hochschulschriften / European University Studies / Publications Universitaires Européennes 5496 Arbeitsschutz und dessen Überwachung im Bereich des öffentlichen Dienstes Bearbeitet von Hagen Köckeritz 1. Auflage Taschenbuch. XLII, 260 S. Paperback ISBN Format (B x L): 14,8 x 21 cm Gewicht: 400 g Recht > Arbeitsrecht > Tarifvertrag, Arbeitskampf, Schlichtung schnell und portofrei erhältlich bei Die Online-Fachbuchhandlung beck-shop.de ist spezialisiert auf Fachbücher, insbesondere Recht, Steuern und Wirtschaft. Im Sortiment finden Sie alle Medien (Bücher, Zeitschriften, CDs, ebooks, etc.) aller Verlage. Ergänzt wird das Programm durch Services wie Neuerscheinungsdienst oder Zusammenstellungen von Büchern zu Sonderpreisen. Der Shop führt mehr als 8 Millionen Produkte.

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3 Inhaltsverzeichnis Erstes Kapitel: Einführung... 1 A. Einführung in die Thematik und Gang der Untersuchung... 1 B. Der Systemdualismus des öffentlich-rechtlichen Arbeitsschutzes... 2 I. Allgemeine Rechtsgrundlagen des Arbeitsschutzes Privatrechtlicher Arbeitsschutz Öffentlich-rechtlicher Arbeitsschutz Zusammenspiel privatrechtlichen und öffentlich-rechtlichen Arbeitsschutzes... 5 II. Die zwei Säulen des öffentlich-rechtlichen Arbeitsschutzes Staatlicher Arbeitsschutz Autonomer Arbeitsschutz... 8 C. Kompetenzen und Handlungsinstrumente der Europäischen Gemeinschaft zur Regelung des Arbeits- und Gesundheitsschutzes im Gemeinschaftsrecht I. Einleitung II. Die Kompetenzen der EG zur Regelung des Arbeits- und Gesundheitsschutzes Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung Primärrechtliche Kompetenznormen a) Die Vorschrift des Art. 153 AEUV (1) Normstruktur (a) Ermächtigungsgrundlage zum Erlass von Richtlinien (b) Grundlage für Maßnahmen zur Förderung der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten (2) Verfahren der Rechtsetzung nach Art. 153 AEUV (3) Rechtssetzung im Bereich des Arbeitsschutzes (4) Richtlinien mit Mindestnormcharakter b) die Regelungen der Art. 114, 115 AEUV (1) Art. 114 AEUV (a) Normstruktur (b) Verhältnis zu Art. 153 AEUV (2) Art. 115 AEUV c) Art 352 AEUV d) Sonderfall Art. 151 AEUV III. Handlungsinstrumente Eignung der verschiedenen Instrumente zur Realisierung der Sozialpolitik a) Verordnung b) Richtlinie VII

4 2. Rolle und Beteiligung der europäischen Sozialpartner a) Verfahren nach Art. 154 Abs. 2 bis 4 AEUV b) Verfahren nach Art. 155 AEUV c) Vetorecht der Sozialpartner Zweites Kapitel: Die RL 89/391/EWG und deren Vorgaben für den Arbeitsschutz in Bereichen öffentlich-rechtlicher Beschäftigung A. Die Zielvorgaben der RL 89/391/EWG I. Einleitung Bedeutung der RL 89/391/EWG für den Arbeitsschutz Die RL 89/391/EWG als Rahmenrichtlinie II. Der wesentliche Inhalt der RL 89/391/EWG Grundpflichten des Arbeitgebers a) allgemeine Pflichten des Arbeitgebers nach Art. 5 und 6 RL 89/391/EWG b) besondere Pflichten des Arbeitgebers nach Art. 7 ff. RL 89/391/EWG Rechte und Pflichten der Arbeitnehmer sonstige Bestimmungen III. Die Bedeutung der RL 89/391/EWG für das Arbeitsschutzrecht der Mitgliedstaaten Befürchungen um eine Absenkung nationaler Schutzstandards Die neue Rolle der Arbeitnehmer im Arbeitsschutz und weitere Zielsetzungen IV. Zusammenfassung B. Der weite personelle und sachliche Anwendungsbereich der RL 89/391/EWG insbesondere hinsichtlich des Arbeitsschutzes in öffentlich-rechtlichen Beschäftigungsverhältnissen nach Art. 2 der Rahmenrichtlinie I. Einleitung II. Der Grundsatz der umfassenden Anwendbarkeit der Richtlinie auf alle privaten und öffentlich-rechtlichen Tätigkeitsbereiche nach Art. 2 Abs. 1 RL 89/391/EWG sachlicher Anwendungsbereich personeller Anwendungsbereich a) Arbeitnehmerbegriff (1) Der Arbeitnehmerbegriff der Grundfreiheiten (2) Der Arbeitnehmerbegriff des Art. 3 lit. a) RL 89/391/EWG b) Arbeitgeberbegriff III. Die Bereichsausnahme vom Anwendungsbereich der RL 89/391/EWG für bestimmte spezifische Tätigkeiten des öffentlichen Dienstes (certain specific public services activities; certaines activités spécifiques) Vorüberlegung Auslegung der Bereichsausnahme VIII

5 a) Auslegung des Gemeinschaftsrechts (1) grammatikalische Auslegung (2) historische Auslegung (3) systematische Auslegung (4) teleologische Auslegung (5) Rechtsvergleichung (6) Zusammenfassung b) Auslegung von Ausnahmen im Gemeinschaftsrecht (1) die öffentliche Verwaltung i.s.v. Art. 45 Abs. 4 AEUV (2) die Ausübung öffentlicher Gewalt i.s.v. Art. 51 i.v.m. 62 AEUV (3) Auslegung sekundärrechtlicher Ausnahmeregelungen c) Die Auslegung des Art. 2 Abs. 2 RL 89/391/EWG (1) Die Auslegung durch den EuGH (2) Die Auslegung durch die deutschen Gerichte (3) methodische Auslegung (a) Wortlaut (i) Tätigkeitsbereiche (ii) bestimmte spezifische Tätigkeiten (iii) absolut-spezifische Tätigkeiten (iv) relativ-spezifische Tätigkeiten Bestimmheit zwingend entgegenstehende Besonderheiten (b) Systematik (c) Sinn und Zweck (4) Zusammenfassung C. Das System angemessener Kontrolle und Überwachung gemäß Art. 4 Abs. 2 RL 89/391/EWG I. Einleitung II. Die gesetzgeberischen Vorgaben und Erwägungsgründe Motiv der Regelung a) betriebliche Ebene b) überbetriebliche Ebene inhaltliche Vorgaben durch die RL 89/391/EWG III. angemessene Kontrolle und Überwachung nach sprachlichem Verständnis und als Elemente allgemeiner Verwaltungslehre Begriff der Kontrolle a) Allgemeines IX

6 b) Inhalt der Kontrolle aus Sicht der deutschen Verwaltungslehre c) Macht als Element der Kontrolle d) Distanz zwischen Kontrolleur und Kontrolliertem Begriff der Überwachung a) Gemeinsame Betrachtung von Kontrolle und Überwachung b) Angemessenheit der Kontrolle und Überwachung IV. Das Gebot der Kontrolle und Überwachung im Gemeinschafts- und Völkerrecht Frage der Vergleichbarkeit des Art. 4 Abs. 2 RL 89/391/EWG mit anderen Normen des Gemeinschaftsrechts und des Völkerrechts a) Bedeutung der ILO-Übereinkommen für die Auslegung des Gemeinschaftsrechts b) ILO-Übereinkommen Nr c) ILO-Übereinkommen Nr d) ILO-Übereinkommen Nr e) Art. 3 ESC f) Verhältnis von Arbeitsumwelt- und Störfallrecht Kontrolle und Überwachung nach ILO-Ü Nr Kontrolle und Überwachung nach Artikel 9 ILO-Ü Nr a) angemessenes und geeignetes Aufsichtssystem b) angemessene Zwangsmaßnahmen Kontrolle und Überwachung nach Art. 4 des ILO-Ü Nr a) verantwortliche Stellen b) Sicherstellung der Einhaltung von Vorschriften; Inspektionsystem Art. 3 der Europäischen Sozialcharta Verantwortlichkeit der Mitgliedstaaten für die Durchführung der ArbeitszeitRL Kontrolle und Überwachung im europäischen Störfallrecht nach der Seveso- II-RL a) Institutionalisierung der Aufsicht b) Planmäßigkeit und Systematik der Prüfung c) Prüfungsintervalle d) Vor-Ort-Kontrolle e) Auskunftsrecht der Behörde f) Analyse Sonstiges Sekundärrecht Zusammenfassung X

7 V. Anforderungen an die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung des Art. 4 Abs. 2 RL 89/391/EWG Drittes Kapitel: Die Umsetzung der Rahmen-RL in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union (insbesondere Österreich) A. Einführung B. Formen der Umsetzung der RL 89/391/EWG in Europa C. Der Arbeitsschutz in Österreich I. Die historische Entwicklung des Arbeitnehmerschutzrechts II. Die inhaltliche Ausgestaltung der Arbeitsschutzvorschriften III. Die Kompetenzverteilung IV. Umsetzungsverpflichtung für Österreich D. Anwendungsbereich der nationalen Arbeitsschutzvorschriften sowie Berücksichtigung und Handhabung der Ausnahmetatbestände I. Österreich Die Bediensteten des Bundes; Lehrer an öffentlichen Pflichtschulen a) Reichweite in personeller Hinsicht (1) Grundsatz der umfassenden Geltung (2) Ausnahme nach 1 Abs. 2 B-BSG (3) Auslandsbeschäftigte (4) Zulässigkeit von Abweichungen in den Durchführungsverordnungen (5) Ausnahmeanordnungen im Einzelfall (6) Umsetzung der Rahmenrichtlinie im B-BSG b) materielles Schutzniveau nach der Rechtslage vor dem 1. Juni Die Bediensteten der Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände a) Reichweite in personeller Hinsicht b) materielles Schutzniveau Zusammenfassung II. Die unmittelbare Wirkung von Richtlinien im öffentlichen Dienst E. Systeme von Kontrolle und Überwachung in Österreich I. Ausgangslage vor der RL 89/391/EWG Bundesebene Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände II. Die Umsetzung der Rahmenrichtlinie Inhaltliche Umsetzung a) Organisation und Struktur der Aufsicht b) Zuständigkeitsbereich der Arbeitsinspektion (1) nach 1 AIG XI

8 (2) nach 88 B-BSG c) Befugnisse und Pflichten der Aufsichtsbeamten (1) nach 4 8 AIG (2) nach 88 ff. B-BSG d) Instrumente des Handelns nach den Vorschriften des AIG (1) Aufforderung bei Mängeln (2) Antrag auf Vorschreibung der erforderlichen Maßnahmen (3) Betriebsstilllegung und andere Sofortmaßnahmen e) Instrumente des Handelns nach den Vorschriften B-BSG (1) Beratung und Aufforderung (2) Aufforderungen und Unterlassungsverfügungen bei unmittelbar drohender Gefahr f) Disziplinarmaßnahmen und Ministerverantwortlichkeit i.r.d. BBSG g) strafrechtliche Verantwortlichkeit von Organen Strafe als Sanktion III. Verfassungsrechtliche Fragen der Überwachung nach dem B-BSG im Bereich anderer Bundesministerien Die Ermächtigung zur nachprüfenden Kontrolle a) Vereinbarkeit der Ermächtigung mit Art. 19 Abs. 1 BVG b) Vereinbarkeit mit Art. 21 Abs. 3 BVG Ergebnis F. Zusammenfassung Viertes Kapitel: Der personelle und sachliche Anwendungsbereich des Arbeitsschutzgesetzes in Bezug auf den öffentlichen Dienst A. Kompetenzen für die Regelung des Arbeitsschutzes I. Beschäftigte der Privatwirtschaft II. Beamte Beamte des Bundes Beamte der Länder III. Arbeiter und Angestellte des öffentlichen Dienstes Allgemein öffentlicher Dienst des Bundes öffentlicher Dienst der Länder, Gemeinden und anderer Körperschaften des öffentlichen Rechts IV. Entstehung des Arbeitsschutzgesetzes Kompetenzlage bei Erlass des Arbeitsschutzgesetzes Entstehungsgeschichte XII

9 3. Rahmencharakter des Arbeitsschutzgesetzes im Hinblick auf die Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienst der Länder, Gemeinden und sonstigen Körperschaften stehenden Personen Nachführung des Arbeitsschutzgesetzes gemäß Art. 125 a GG B. Grundsatz der umfassenden Anwendbarkeit entsprechend 1 Abs. 1 S.2 und Abs. 2 sowie 2 Abs. 2 und 3 ArbSchG I. Einleitung II. Anwendungsbereich personeller Anwendungsbereich sachlicher Anwendungsbereich C. 20 ArbSchG Regelungen für den öffentlichen Dienst Verordnungen i.s.v. 18 ArbSchG a) 18 Abs. 1 S. 1 ArbSchG b) 18 Abs. 1 S. 2 ArbSchG c) 18 Abs. 2 ArbSchG Verordnungen i.s.v. 19 ArbSchG Verordnungen der Bundesregierung nach 18, 19 ArbSchG Regelungen der Bundesländer und unmittelbare Geltung von EG-Richtlinien a) Geltung kraft Anordnung im Landesbeamtengesetz b) Geltung kraft Verordnung der Landesregierung c) keine Geltung der Verordnungen nach 18, 19 ArbSchG Zusammenfassung II. 20 Abs. 2 ArbSchG Vereinbarkeit mit Art. 2 Abs. 2 RL 89/391/EWG a) Tätigkeiten im öffentlichen Dienst oder bei den Katastrophenschutzdiensten (1) Zoll (2) Nachrichtendienste (3) andere Tätigkeitsbereiche im öffentlichen Dienst b) Bestimmtheit und Spezifität c) zwingend entgegen stehende Besonderheiten d) Zusammenfassung Regelungen auf Bundesebene a) BMI-ArbSchGAnwV (1) Einsatztätigkeiten (2) Voraussetzungen für ein Abweichen (3) Arbeitsschutzmaßnahmen im Falle eines Abweichens (a) Abweichenmüssen voraussehbar XIII

10 XIV (b) Abweichenmüssen nicht voraussehbar (4) Zusammenfassung b) BMVg-ArbSchGAnwV (1) Einsatztätigkeit (2) Einsatzunterstützungstätigkeiten (3) Einsatzvorbereitungstätigkeiten (a) Ausbildung (b) Einsatzvorbereitungstätigkeiten allgemein (c) Richtlinienkonforme Auslegung Regelungen auf Länderebene III. unmittelbare Geltung von Gemeinschaftsrichtlinien Wirkung nicht umgesetzter Richtlinien nach Ablauf der Umsetzungsfrist a) Richtlinienkonforme Auslegung nationalen Rechts b) unmittelbare Geltung von Richtlinien im nationalen Recht (1) Begünstigende Richtlinien (2) Fehlen einer individuellen Begünstigung Unmittelbare Wirkung von Richtlinien vor Ablauf der Umsetzungsfrist D. Ergebnis Fünftes Kapitel: Kontrolle und Überwachung im deutschen System des überbetrieblichen Arbeitsschutzes in Bezug auf die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes A. Einleitung B. Organisation des Systems des überbetrieblichen Arbeitsschutzes in Deutschland I. Staatlicher Arbeitsschutz Normierung Durchführung a) Zuständigkeit (1) allgemeine Zuständigkeit gemäß 21 Abs. 1 ArbSchG (2) Kommunalisierung der Arbeitsschutzaufsicht (3) Übertragung auf Unfallversicherungsträger (4) örtliche Zuständigkeit (5) Sonderzuständigkeit in den Betrieben und Verwaltungen des Bundes gemäß 21 V ArbSchG b) Organisation c) Beratung, Überwachung, Vollzug (1) Beratung (2) Überwachung (3) Vollzug

11 d) Gemeinsame Deutsche Arbeitsschutzstrategie (GDA) e) Zusammenwirken mit den Trägern der Gesetzlichen Unfallversicherung f) Experimentierklausel zugunsten der Unfallversicherungsträger, 21 Abs. 4 ArbSchG II. Autonomer Arbeitsschutz Normierung a) 15 SGB VII b) Ausnahme des 115 SGB VII (1) 115 Abs. 1 SGB VII (2) 115 Abs. 2 SGB VII Durchführung a) Zuständigkeit (1) gewerbliche und landwirtschaftliche Berufsgenossenschaften, 114 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 SGB VII (2) Unfallversicherungsträger der öffentlichen Hand, 114 Abs. 1 Nrn. 3 9 SGB VII (a) Unfallkasse des Bundes (b) Eisenbahn-Unfallkasse und Unfallkasse Post und Telekom (c) Unfallversicherungsträger im Landesbereich (d) Unfallversicherungsträger im kommunalen Bereich (3) Unfallversicherungsträger b) Organisation (1) Bundesebene (2) Landes- und Kommunalebene c) Beratung, Überwachung, Vollzug (1) Beratung (2) Überwachung (3) Vollzug C. Besonderheiten der Überwachung und Kontrolle im Bereich öffentlichrechtlicher Arbeitgeber bzw. Unternehmer I. Einleitung II. Qualifizierung der Überwachung und Kontrolle im Bereich des öffentlichen Dienstes Verwaltungskontrolle a) Selbstkontrolle (1) Amts- bzw. Dienstaufsicht und Behördenaufsicht (2) Körperschaftsaufsicht XV

12 (3) interne und externe Kontrolle b) Fremdkontrolle Wirtschaftsüberwachung Zuordnungsdilemma III. Staatlicher Arbeitsschutz Anordnungen der nach Landesrecht zuständigen Behörden a) Anordnungen gegenüber juristischen Personen des Privatrechts b) Anordnungen gegenüber natürlichen Personen (1) Anordnungen gegenüber Arbeitern und Angestellten (2) Anordnungen gegenüber Beamten (3) Anordnungen gegenüber nach 13 ArbSchG Verantwortlichen c) Anordnungen gegenüber Hoheitsträgern im Allgemeinen (1) Polizeipflichtigkeit von Hoheitsträgern (a) Materielle Polizeipflicht (b) Formelle Polizeipflicht (i) allgemein (ii) BVerwGE 117, 1 ff (c) Stellungnahme für den Bereich des staatlichen Arbeitsschutzes (i) Materielle Polizeipflicht (ii) Formelle Polizeipflicht Wortlaut Systematik Entstehungsgeschichte Sinn und Zweck (d) Ergebnis (2) Verwaltungsaktscharakter von Anordnungen d) Anordnungen gegenüber dem eigenen Rechtsträger der Aufsichtsbehörde (1) In-Sich-Verfahren/ In-Sich-Verwaltungsakt (2) In-Sich-Verwaltungsakt bei Anordnungen nach 22 Abs. 3 ArbSchG (a) Aufsichtsbehördliche Anordnung als Äquivalent zur Versagung einer Genehmigung (b) Subjektives Recht der Behörde an der Kompetenz (c) Effizienz der Überwachung (d) Unvereinbarkeit der Annahme einer Außenwirkung mit der rechtlichen Stellung einer Behörde (i) Rechtsfähigkeit allein des Verwaltungsträgers XVI

13 (ii) Zurechnung des Organhandelns (iii) Fehlende Außenwirkung aufgrund rechtlicher Identität von anordnendem Verwaltungsträger und Adressaten (iv) Sinn und Zweck der Benutzung des Verwaltungsakts als Regelungsinstrument kann nicht erfüllt werden (v) Unterschied zur Erteilung einer Genehmigung gegenüber eigenem Rechtsträger (e) Fazit e) Anordnungen gegenüber anderen Behörden desselben Rechtsträgers Anordnungen im Bereich von Bundesinstitutionen a) Überwachungszuständigkeiten (1) 21 Abs. 5 S. 1 ArbSchG (2) 21 Abs. 1 S. 3, 4, 5 ArbSchG (a) Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (b) Bundesministerium der Verteidigung, Auswärtiges Amt (c) Geschäftsbereich Post und Telekommunikation (3) 21 Abs. 5 S. 6 ArbSchG b) Anordnungen im Rahmen der Überwachung (1) Fremd- oder Eigenüberwachung (a) organisatorische Trennung (i) Unfallkasse des Bundes (ii) Eisenbahn-Unfallkasse (iii) Unfallkasse Post und Telekom (iv) Geschäftsbereiche des Bundesministeriums der Verteidigung und des Auswärtigen Amtes hinsichtlich seiner Auslandsvertretungen (v) Zusammenfassung (b) Einfluss der Fachaufsicht auf Externalität der Überwachung (2) Verwaltungsaktscharakter von Anordnungen (a) Anordnungen der Unfallkasse des Bundes, der Eisenbahn-Unfallkasse und der Unfallkasse Post und Telekom (b) Anordnungen im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Verteidigung und des Auswärtigen Amtes hinsichtlich seiner Auslandsvertretungen Vollstreckung a) Grundsatz des Vollstreckungsverbots gegenüber Hoheitsträgern nach 17 VwVG b) 22 Abs. 3 S. 4 ArbSchG keine andere Bestimmung i.s.v. 17 Abs. 1 VwVG c) Vollstreckung gegenüber Behörden in Notfällen XVII

14 IV. Autonomer Arbeitsschutz Überwachung durch Unfallversicherungsträger als Form externer Überwachung Verwaltungsaktscharakter von Anordnungen a) Anordnungen der gewerblichen und landwirtschaftlichen Berufsgenossenschaften b) Anordnungen der Unfallversicherungsträger der öffentlichen Hand (1) Anderer Rechtsträger als Addressat (2) Eigenüberwachung Vollstreckbarkeit von Anordnungen a) Vollstreckung nach Bundes- oder Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz b) Vollstreckung in entsprechender Anwendung der Zivilprozessordnung Ausnahme Eigenüberwachung der Unfallversicherungsträger Sechstes Kapitel: Fazit XVIII