Auswirkungen der EU-Dienstleistungsrichtlinie auf Kommunen und ihre IT-Dienstleister

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1 Vitako-Mitgliederinformation Auswirkungen der EU-Dienstleistungsrichtlinie auf Kommunen und ihre IT-Dienstleister Autor: Dipl.-Pol. Christine Siegfried Vitako-Geschäftsstelle Datum: Version: 2.1 Status: freigegeben

2 Mitgliederinformation zur EU-Dienstleistungsrichtlinie Einführung Mit der Globalisierung der Märkte hat sich der Standortwettbewerb von einer eher lokalen oder regionalen auf die globale Ebene ausgeweitet. Kommunen, Regionen und Länder sind deshalb um eine Steigerung ihrer Standortattraktivität bemüht. Eine bürger- und unternehmensfreundliche Verwaltung gilt als wichtiger Standortfaktor. In allen Verwaltungsbereichen sind heute deutliche Reformansätze im Hinblick z.b. auf Steigerung von Effektivität, Effizienz und Bürgerfreundlichkeit der Verwaltung erkennbar. Dieser Veränderungsprozess des öffentlichen Sektors ist nicht nur in Deutschland, sondern weltweit ein dominierendes Thema. Die sog. Lissabon-Strategie sieht die Förderung des Wirtschaftswachstums, die Schaffung von Arbeitsplätzen sowie die Stärkung des sozialen Zusammenhalts vor. Bis 2010 soll die EU der wettbewerbsfähigste und dynamischste wissensbasierte Wirtschaftsraum der Welt werden. Verstärkt wird die Wettbewerbs-Problematik durch die im Dezember 2006 in Kraft getretene Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Dienstleistungen im Binnenmarkt (EU-Dienstleistungsrichtlinie). Sie soll bürokratische Hindernisse abbauen und den grenzüberschreitenden Handel mit Dienstleistungen fördern, der aus Sicht der Kommission heute noch einer großen Anzahl von Beschränkungen unterliegt. Insbesondere kleine und mittlere Unternehmen sollen den Binnenmarkt zukünftig uneingeschränkt nutzen können. Die bisherigen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit von Dienstleistungserbringern und des freien Dienstleistungsverkehrs sollen beseitigt werden, dazu gehören insbesondere die Komplexität, Langwierigkeit und mangelnde Rechtssicherheit der Verwaltungsverfahren. Zukünftig soll es den Dienstleistungserbringern erleichtert werden, sich in einem anderen EU-Mitgliedsstaat niederzulassen oder den freien Dienstleistungsverkehr zu nutzen. Außerdem soll die Richtlinie im Sinne der Lissabon- Strategie das Wirtschaftswachstum fördern und zur Schaffung von Arbeitsplätzen beitragen. Um das Ziel des freien Dienstleistungsverkehrs zu erreichen, sollen das Herkunftslandprinzip gelten, Verwaltungsverfahren effektiver gestaltet, Genehmigungsverfahren gestrafft und ganz allgemein bürokratische Hürden abgebaut werden. Verwaltungsvereinfachung mittels elektronischer Verfahren spielt dabei eine wesentliche Rolle. 1 Adressat der einzelnen Umsetzungspflichten sind alle staatlichen oder vom Staat mit Rechtsetzungsbefugnissen ausgestatteten Ebenen. Das betrifft in der Bundesrepublik den Bund, die Länder und die Kommunen, aber auch Kammern und andere Institutionen (z.b. Rentenversicherungsträger), darüber hinaus auch entsprechende Einrichtungen in den übrigen EU-Mitgliedsstaaten. Alle diese Einrichtungen müssen eine Vielzahl komplexer Organisations-, Berichts- und Prüfaufträge umsetzen. Vor allem der Informations- und Kommunikationsaufwand zwischen öffentlichen Verwaltungen innerhalb der EU wird zunehmen, um z. B. Daten von Unternehmen und Arbeitnehmern aus dem Ausland auszutauschen. Außerdem müssen Kontaktstellen ( einheitliche Ansprechpartner ) für ausländische Dienstleister/Unternehmen eingerichtet werden. 1 vgl. Innenministerium Baden-Württemberg in Kooperation mit dem Finanzministerium Schleswig-Holstein und T-Systems (Version 2.0, Oktober 2006): Eckpunkte zur Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie mit Verwaltungsinformatik in Ländern und Kommunen

3 Mitgliederinformation zur EU-Dienstleistungsrichtlinie Die Anforderungen der EU-Dienstleistungsrichtlinie erfordert von allen Verwaltungen in Deutschland eine optimale und nahtlose Zusammenarbeit über Zuständigkeitsebenen hinweg, die nicht ohne leistungsfähige, standardisierte Informationsund Kommunikationstechnik zu gewährleisten ist. Dies gilt umso mehr als sich inzwischen abzeichnet, dass die Richtlinie nicht nur für ausländische, sondern wegen des Diskriminierungsverbots auch für inländische Dienstleister gilt. Zudem wird immer deutlicher, dass die Richtlinie vielfach so interpretiert wird, dass sie sich nicht nur auf die Aufnahme des Geschäfts bezieht, sondern den gesamten Lebenszyklus des Dienstleistungserbringers umfassen soll. Durch diese erweiterte Anwendung würden sich die voraussichtlichen Fallzahlen in der Bundesrepublik um mehr als das zehnfache vermehren Kernaussagen der Richtlinie Ziel der Richtlinie ist die Schaffung eines Rechtsrahmens, der die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten garantiert. 3 In Abs. 33 der Vorbemerkungen werden die von der Richtlinie erfassten Dienstleistungen näher umschrieben. Als Dienstleistungserbringer gelten alle natürlichen Personen mit der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats und alle juristischen Personen, die in einem Mitgliedstaat eine Dienstleistungstätigkeit ausüben. Details zu dieser Begriffsbestimmung regelt Artikel 4. Kernelemente der EU-Dienstleistungsrichtlinie sind die Verwaltungsvereinfachung (Kapitel II), Niederlassungsfreiheit (Kapitel III), freier Dienstleistungsverkehr (Kapitel IV), Qualität der Dienstleistungen (Kapitel V) und die Verwaltungszusammenarbeit (Kapitel VI). Von besonderer Bedeutung für die Kommunen sind die Regelungen in den Kapiteln II, III und VI. Im Folgenden wird lediglich ein Überblick über die wichtigsten Anforderungen der Richtlinie gegeben, der vollständige Wortlaut ist im Vitako-Portal abrufbar unter Dienstleistungsrichtlinie.pdf. 3 Wichtige Vorschriften im Überblick 3.1 Kapitel II Verwaltungsvereinfachung Artikel 5 legt fest, dass die Mitgliedstaaten die für die Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit geltenden Verfahren und Formalitäten prüfen und ggf. vereinfachen sollen. Artikel 6 bestimmt, dass bestimmte Verfahren und Formalitäten über einheitliche Ansprechpartner abgewickelt werden müssen. Dazu gehören insbesondere Erklärungen, Anmeldungen oder die Beantragung von Genehmigungen bei zuständigen Behörden, einschließlich der Beantragung von Eintragungen in Register, Berufsrollen oder Datenbanken oder die Registrierung bei Berufsverbänden oder - organisationen. 2 So Aussagen in der Sitzung des KoopA ADV am 22./23. März Vorbemerkung Absatz (12) der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 12.Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt, Amtsblatt der Europäischen Union vom

4 Mitgliederinformation zur EU-Dienstleistungsrichtlinie Artikel 7 bestimmt das Recht auf Information. Danach müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass über den einheitlichen Ansprechpartner eine Vielzahl von Informationen leicht zugänglich ist. Dazu gehören Informationen über Verfahren, Formalitäten, zuständige Behörden, Register und Datenbanken, Rechtsbehelfe, Verbände und Organisationen. Artikel 8 regelt die elektronische Verfahrensabwicklung, wonach alle Verfahren und Formalitäten problemlos aus der Ferne und elektronisch über den einheitlichen Ansprechpartner oder bei der zuständigen Behörden abgewickelt werden können müssen. 3.2 Kapitel III Niederlassungsfreiheit Artikel 13 bestimmt Genehmigungsverfahren und -formalitäten. Diese müssen klar, im Voraus bekannt gemacht und so ausgestattet sein, dass eine objektive Behandlung der Anträge gewährleistet ist. Wird ein Antrag nicht innerhalb einer festzulegenden Frist beantwortet, gilt die Genehmigung als erteilt. Artikel 15 hat zum Ziel, alle Genehmigungsanforderungen zu überprüfen und unzulässige zu streichen. Die Mitgliedstaaten müssen ihre Rechts- und Verwaltungsvorschriften dahingehend ändern, dass sie den neuen Bestimmungen entsprechen. 3.3 Kapitel VI Verwaltungszusammenarbeit Artikel 28 bestimmt die Amtshilfe der Mitgliedstaaten untereinander. Diese sollen Maßnahmen ergreifen, die für eine wirksame Zusammenarbeit bei der Kontrolle von Dienstleistungserbringern und ihrer Dienstleistungen erforderlich sind. Außerdem muss sichergestellt werden, dass die Register, in denen Dienstleistungserbringer eingetragen sind und die von den zuständigen Behörden im Hoheitsgebiet eingesehen werden können, auch von allen zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten eingesehen werden können. Die europäischen Verwaltungen sollen bei der Kontrolle der Dienstleister besser zusammen arbeiten können. Als Instrument wird innerhalb von drei Jahren ein Binnenmarkt-Informationssystem, das sog. Internal Market Information System (IMI) eingeführt. IMI soll als Informations- und Kommunikationsplattform den Austausch zwischen den Behörden von Mitgliedstaaten ermöglichen. Laut Bundeswirtschaftsministerium wird es erhebliche Kapazitäten erfordern, ein solches ITgestütztes System aufzubauen, z.b. um Angaben ausländischer Dienstleister zu überprüfen oder um deutsche Dienstleister im Ausland zu überwachen. 4 Das IMI soll es ermöglichen eine zuständige Behörde in einem anderen Mitgliedstaat zu finden. Darüber hinaus soll es den Behörden eine Vielzahl vorformulierter Fragen zur Verfügung stellen, die bei der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten häufig auftreten. Es soll Fristen für die Beantwortung von Anfragen im Auge behalten und in 21 Sprachen verfügbar sein. 5 4 vgl. 5 Schäfer, G. (2006): Eckpunkte für die Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie, Foliensatz anlässlich der 3. egovernment-klausur am 14./

5 Mitgliederinformation zur EU-Dienstleistungsrichtlinie Einheitliche Ansprechpartner Artikel 6, 7, 8 und 11 der EU-Dienstleistungsrichtlinie bestimmen im Wesentlichen die Aufgaben und Tätigkeiten des einheitlichen Ansprechpartners. Dieser soll als Kontaktstelle fungieren, über die Dienstleister sämtliche notwendigen Verfahren und Formalitäten abwickeln können. Es handelt sich dabei um eine unterstützende Stelle, die informiert, berät, aber auch Verfahren anstößt und/oder selber abwickelt. Ein von der DHV Speyer Anfang 2006 erstelltes Gutachten zum Thema einheitlicher Ansprechpartner (eap) kommt zu dem Schluss, dass dem eap folgende Funktionen und Aufgaben zukommen: Der Tätigkeitsbereich des eap erstreckt sich auf die Abwicklung sämtlicher Verfahren und Formalitäten, nicht nur auf Genehmigungsverfahren, sondern z.b. auch auf Verfahren zur nachträglichen Kontrolle. Der eap nimmt die Funktion einer Stelle wahr, die den Dienstleistungserbringer unterstützt und als Mittler bzw. als Verbindungsstelle zu den zuständigen Behörden fungiert. In funktioneller Hinsicht reicht die Stellung damit über die einer lediglich zur Entgegennahme und Weiterleitung von Anträgen oder Unterlagen berufenen Kontaktstelle hinaus. Der eap muss aber auch nicht notwendigerweise die Funktion einer zuständigen Stelle übernehmen; wichtig ist die Unterscheidung: der eap kann zuständige Stelle sein, muss es aber nicht. Aus der unterstützenden Funktion des eap ergibt sich auch die Aufgabe, gegenüber den zuständigen Stellen zugunsten des Dienstleisters als Verfahrenspartner für eine schnelle und unkomplizierte Erledigung aller Verfahrensschritte zu sorgen. Diese Pflicht findet ihre Grenze an der Kompetenz der für die Verfahrensführung und Entscheidung zuständigen Stellen; der eap hat somit also keine rechtswirksamen Befugnisse gegenüber den zuständigen Stellen. 6 In Bezug auf die elektronische Abwicklung von Verfahren nach Art. 8 EU- Dienstleistungsrichtlinie kommt das Gutachten zu dem Schluss, dass hier den Mitgliedstaaten zwingend vorgeschrieben ist, den Dienstleistungserbringern eine Verfahrensabwicklung sowohl grenzüberschreitend (im Fernwege ) als auch elektronisch zu ermöglichen. Der eap muss danach mit allen an der Erbringung von Dienstleistungen im Rahmen der EU-DLR beteiligten Institutionen auch solchen ohne Anschluss an ein Verwaltungsnetz sicher kommunizieren. Nach Art. 11 EU-Dienstleistungsrichtlinie besteht laut Gutachten eine Verpflichtung für den eap, neben der Entgegennahme von Informationen auch Genehmigungen weiterleiten zu können. 7 Die Schaffung von eap berührt zwar nicht die Verteilung von Zuständigkeiten bestehender Behörden und Institutionen in der Bundesrepublik, aber es wird deutlich, dass eine Vernetzung vieler betroffener Stellen nötig sein wird. Eine bestimmte Zahl von eap pro Verwaltungseinheit ist nicht vorgeschrieben, die Richtlinie sieht allerdings vor, dass aus Sicht des Dienstleisters ein und derselbe Ansprechpartner für den gesamten Zeitraum seines Anliegens zuständig sein muss. 6 Ziekow, Jan (2006): Gestaltungsoptionen und Anforderungen an Einheitliche Ansprechpartner des Vorschlags einer EU-Dienstleistungs-Richtlinie im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland, Speyer, S. 31f 7 ebd., S. 33

6 Mitgliederinformation zur EU-Dienstleistungsrichtlinie In einem weiteren Gutachten hat das Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung in Speyer geprüft, welche Ansiedlungsebenen potenziell in Frage kommen. 8 Danach kommt die Schaffung einer völlig neuen Behörde aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht in Frage. Die Ansiedlung der eap auf Ebene der Kreise und kreisfreien Städte wird von den Gutachtern dagegen als sinnvolle Variante betrachtet. Gleichwohl ist eine Ansiedlung des eap auch auf Länderebene denkbar. Rechtlich zulässig ist auch die Verortung des eap bei den Kammern, die sich hier durchaus als kompetent betrachten und ihre Wirtschaftsnähe sowie ein bereits existierendes transnationales Kontaktnetz als Argumente ins Feld führen. Die kommunalen Spitzenverbände plädieren in einer gemeinsamen Stellungnahme dafür, grundsätzlich die Kommunalverwaltungen aufgrund ihrer Erfahrungen und Kompetenzen als eap zu bestimmen. Als Beleg hierfür wird angeführt, dass die Kommunen bereits heute als Ansprechpartner für Dienstleister aus dem Inund Ausland fungieren und bspw. bei der Gewerbeanmeldung Daten an verschiedene Empfänger übermitteln, z.b. an Wirtschaftskammern, Immissionsschutzbehörden, die Bundesagentur für Arbeit, Berufsgenossenschaften oder auch Handelsregister Offene Fragen Unabhängig von den Fragen, wo der eap installiert werden soll, wer darüber entscheidet und wie viele eaps es schließlich Ende 2008 geben wird, ist schon jetzt absehbar, dass der Aufbau eines One-Stop-Shops über Behördengrenzen hinweg für die föderalen Strukturen der Bundesrepublik erhebliche Herausforderungen mit sich bringt. Die kommunalen IT-Dienstleister warten darauf, dass die organisatorischen Fragen geklärt werden, die technischen Anforderungen sind hoch, aber lösbar auch wenn die Vernetzung von Bund, Ländern, kommunalem Bereich sowie anderen Institutionen in Bezug auf Interoperabilität, Medienbruchfreiheit, Datenschutz und Sicherheit auf keinen Fall unterschätzt werden sollte. Auch in rechtlicher wie in organisatorischer, inhaltlicher und gestalterischer Hinsicht gibt es eine Reihe von zurzeit noch offenen Fragen, die sukzessive geklärt werden müssen. Die kommunalen IT-Dienstleister können diese Frage nicht entscheiden, sind aber diejenigen, die im Auftrag der Kommunen später die organisatorischen Beschlüsse technisch so umsetzen, dass sie den gewünschten Anforderungen entsprechen. In Bezug auf die inhaltliche Gestaltung ist zu fragen, wie die Informationsbereitstellung für die Dienstleister erfolgen soll, wie die elektronische Kommunikation und wie die Interaktion bzw. Abwicklung von Transaktionen zu organisieren ist. Gestalterische Fragen wie die vorgeschriebene Mehrsprachigkeit, das Thema Nutzerfreundlichkeit oder auch die Frage nach der Gewährleistung von Aktualität (wichtig vor allem bei rechtsverbindlichen Informationsmaterial) sind gewiss nicht trivial. Auch finanzielle Fragen wie z.b. Gebühren- und Entgeltreglungen sind noch zu klären. Schließlich sind nicht unerhebliche Veränderungen in den bisherigen Arbeitsweisen von Mitarbeitern zu erwarten, die auf diese neuen Aufgaben durch 8 Die Ergebnisse des Gutachtens wurden auf einem Workshop des Bundeswirtschaftsministeriums vorgestellt. Die Vortragsfolien hierzu sind abrufbar unter 9 vgl. z.b. das Thesenpapier der Bundesvereinigung der Kommunalen Spitzenverbände oder das Papier der Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände NRW zur EU-Dienstleistungsrichtlinie

7 Mitgliederinformation zur EU-Dienstleistungsrichtlinie geeignete Schulungen mit den nötigen Kompetenzen ausgestattet werden müssen. 5. Positionierung der kommunalen IT-Dienstleister Den kommunalen IT-Dienstleistern kommt bei der Umsetzung der EU- Dienstleistungsrichtlinie eine besondere Bedeutung zu. Um den Anforderungen der EU-Dienstleistungsrichtlinie nach einem einheitlichen Ansprechpartner im Sinne von OneStop Government für ausländische sinnvollerweise aber auch für inländische Unternehmen aufzubauen, ist es notwendig, dass die Daten medienbruchfrei länder- und verwaltungsebenenübergreifend weitergeleitet werden. Aus unserer Sicht ist muss es dabei eine bundesweit einheitliche Lösung geben, auf keinen Fall 16 verschiedene! Ein erster Ansatz dafür wäre die Erstellung eines bundeseinheitlichen Dienstleistungskatalogs für den öffentlichen Sektor ( Zuständigkeitsfinder ) und dessen Einbindung in das geplante Internal Market Information Sytem (IMI). Das erwartete Aufgabenspektrum des IT-Einsatzes lässt sich durch die nachfolgenden Punkte grob skizzieren: Wirkungsvolle Unterstützung der einheitlichen Ansprechpartner, die alle Vorgänge mit den Dienstleistern in beide Richtungen vermitteln und im Sinne der EU-Dienstleistungsrichtlinie bearbeiten können Vernetzung der Systeme der einheitlichen Ansprechpartner und der zuständigen Stellen in Deutschland sowie die europaweite Vernetzung Sicherstellung von Datenschutz und Datensicherheit Interoperabilität und Standardisierung beim EU-weiten Austausch Informationsbereitstellung, elektronische Kommunikation sowie Interaktionsund Transaktionsmöglichkeiten etwa durch (medienbruchfreie) Online-Dienste elektronische Amtshilfe (insbesondere durch Implementierungdes parallel zu entwickelnden Behördeninformationssystems IMI und seine Nutzung) Integration von e-payment in die Verfahrensabläufe bei den einheitlichen Ansprechpartnern und bei den zuständigen genehmigenden Stellen Integration einer automationsgestützten Zeitüberwachung der Prozesse (Tracking) Integration eines zeitüberwachten Workflows mit sequentiellen und parallelen Teilprozessen sowie der Möglichkeit, jederzeit Statusabfragen durch Behörden und Dienstleister zuzulassen Sicherstellung eines hoch verfügbaren Betriebs (24-Stundenbetrieb an 7 Tagen pro Woche) Sicherstellung der verfahrensrechtlichen Anforderungen. Die öffentlichen IT-Dienstleister und deren Koppelung zu einem umfassenden deutschlandweiten Informations- und Servicenetzwerk, maßgeblich unter Nutzung der bereits heute bestehenden und erfolgreich betriebenen (Netz-) Infrastrukturen, sind das Fundament, um den Anforderungen nach einem einheitlichen Ansprechpartner gerecht zu werden. Sie sind somit auch Motor und Beschleuniger einer umfassenden Verwaltungsmodernisierung. Die kommunalen IT-Dienstleister nehmen die damit verbundenen Herausforderungen an und werden sich an den Ergebnissen messen lassen.