Schaffen internationale Organisationen Frieden?

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1 Matthias Dembinski Schaffen internationale Organisationen Frieden? NATO, EU und der griechisch-türkische Konflikt HSFK-Report 3/2006

2 Dieser HSFK-Report ist im Rahmen des von der Deutschen Stiftung Friedensforschung (DSF) geförderten Projekts Die internationale Organisation des demokratischen Friedens entstanden. Wir danken der DSF für ihre Unterstützung. Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktforschung (HSFK) Adresse des Autors: Matthias Dembinski HSFK Leimenrode Frankfurt am Main Telefon: (069) Fax: (069) Internet: ISBN: Euro 6,-

3 Zusammenfassung Fragestellung Internationale Organisationen genießen als Friedensstifter in der deutschen Politik und Geisteswissenschaft einen guten Ruf. Am Beispiel des griechisch-türkischen Konflikts hinterfragt der vorliegende Report den vorherrschenden Optimismus. Zählte dieser Konflikt über Jahrzehnte hinweg zu den explosivsten in Europa, konnte sein Spannungsniveau seit 1999 deutlich reduziert werden. Die lange Dauer der Konfrontation überrascht insofern, als beide Länder seit fast 50 Jahren Mitglieder bzw. assoziierte Partner in NATO und EU sind, mithin jenen Organisationen, die für den Frieden in Westeuropa verantwortlich gemacht werden. Warum also entschärften beide Organisationen nicht schon vor 1999 den Konflikt im östlichen Mittelmeer? Und befördern sie seitdem tatsächlich die bilaterale Entspannung? Mit dieser Fragestellung verfolgt der Report ein doppeltes Interesse. Zum einen soll neues Licht auf die alte Frage geworfen werden, ob und wie internationale Organisationen Frieden zwischen ihren Mitgliedern schaffen. Jüngere Forschungen lassen vermuten, dass dieser Effekt von der Form internationaler Organisationen abhängt. Allerdings wissen wir noch wenig darüber, wie und dank welcher Eigenschaften sie friedensstiftende Leistungen erbringen. Daher werden zunächst aus vier theoretischen Perspektiven kausale Mechanismen identifiziert und die dazugehörigen Formmerkmale ermittelt. Dabei handelt es sich um: a) die Präsenz einer starken Führungsmacht, b) den Grad der Institutionalisierung, c) die Sozialisationskraft der Organisation und d) die Stärke transnationaler und transgouvernementaler Netzwerke. Darauf aufbauend wird gefragt, ob NATO und EU im östlichen Mittelmeer über diese Eigenschaften verfügten und warum bis 1999 die erwartbare konfliktreduzierende Leistung nicht erbracht wurde. Zum anderen verfolgt der Report ein politisch-praktisches Interesse. Wir wissen nicht, ob die griechisch-türkische Annäherung innenpolitischen Reformen, gewandelten Wahrnehmungsmustern und Identitäten der Beteiligten zu verdanken und daher stabil gegen äußere Veränderungen ist. Oder ob sie lediglich auf strategischen Kalkülen und extern gesteuerten Kosten-Nutzen Kalkulationen der Beteiligten beruht, die im Fall der Türkei mit der Eröffnung der Beitrittsperspektive 1999 verschoben wurden. Antworten auf diese Frage haben weitreichende Implikationen, weil die EU-Mitglieder dabei sind, die Beitrittsperspektive wieder zu schließen bzw. die Beziehungen zur Türkei vorschnell zu ruinieren. Ergebnisse Die Studie zeigt, wie gering die Relevanz der amerikanischen Führungsrolle innerhalb der NATO ist. Die USA, die auch im östlichen Mittelmeer eine dominante Position einnahm, kappte zwar mehrfach die Eskalationsspitzen des Konflikts, trug aber nicht zum Abbau der Spannungen bei. Dieser Befund kontrastiert auffällig mit der verbreiteten These, der friedensstiftende Effekt der NATO in Westeuropa sei der hegemonialen Stellung ihrer Führungsmacht zu verdanken. Ähnliches gilt für den Institutionalisierungsgrad von NATO und EU. Entgegen der Vermutung, ihre starken Bürokratien und eingespielten Verfahren trügen zum Frieden zwischen ihren Mitgliedern bei, führte im östlichen Mittelmeer der Unfriede zwischen Griechenland und der Türkei zur Demontage beider Organisationen. Allenfalls

4 schwache Hinweise gibt der Fall auf die Erklärungskraft sozialisationstheoretischer und liberaler Ansätze. Denn die Mitgliedschaft in NATO und EU galt in Griechenland und der Türkei, verglichen mit Westeuropa, über lange Zeiträume als wenig attraktiv; und die intergouvernementalen und transnationalen Netzwerke sind insbesondere aufgrund der Abschottung der außen- und sicherheitspolitischen Entscheidungsprozesse in Ankara schwächer ausgeprägt. Insgesamt werfen diese Ergebnisse ein kritisches Licht auf die Erwartung, Frieden ließe sich durch internationale Organisationen stiften. Offenbar taugen hierzu nur sehr attraktive bzw. demokratisch zusammengesetzte. In Bezug auf die Ursachen des Wandels im Konfliktverhalten beider Seiten arbeitet der Report eine komplexe Mischung aus Modernisierungsprozessen und veränderten Wahrnehmungsmustern einerseits sowie strategischen Kalkulationen andererseits heraus. Athen akzeptierte das Scheitern seiner traditionellen Strategie des Ausgleichs türkischer Überlegenheit durch interne Anstrengungen und externe Hilfe. Stattdessen setzt es seit 1999 darauf, durch die Beitrittsperspektive die Türkei in das westeuropäische Wertesystem einzusozialisieren, um so eine für Athen akzeptable Lösung der bilateralen Konflikte zu erreichen. Ankara reagierte auf diese starken Anreize mit einer politischen Liberalisierung und beschleunigte dadurch den gesellschaftlichen Modernisierungsprozess. Allerdings laufen bisher weder der türkische Liberalisierungs- noch der bilaterale Entspannungsprozess selbsttragend, sondern hängen stark von der europäischen Perspektive ab. Empfehlungen Angesichts des nach wie vor hohen Konfliktpotenzials im östlichen Mittelmeer und der Bedeutung der Türkei wäre es ein Fehler, den Anreiz der Beitrittsperspektive vorschnell zurückzunehmen oder dieses Angebot durch Bedingungen zu konditionieren, auf deren Erfüllung Ankara keinen unmittelbaren Einfluss hat. Die EU ist dabei, genau diesen Fehler zu begehen. Im Streit um die Anwendung der bestehenden Zollunion beharrt sie auf der Öffnung türkischer Häfen für Schiffe unter zyprischer Flagge. Dagegen verknüpft Ankara die Umsetzung der bereits gegebenen Zusage zu diesem Schritt mit der Forderung, die EU möge ihre Zusage zur Überwindung der Blockade Nordzypern einlösen. Dazu wären 24 EU-Mitglieder bereit. Nur Nikosia verhindert die Durchführung dieses Beschlusses. Gleichzeitig verhüllen EU-Mitglieder die Beitrittsperspektive durch die Einführung von Referenden über den Beitritt, auf deren Ergebnisse die Türkei keinen unmittelbaren Einfluss hat. In dieser Situation muss die EU erstens dringend eine Formel finden, die den Streit um die Zollunion entschärft und den Weg für eine Überwindung der Blockade Nordzyperns freimacht. Die von der finnischen Präsidentschaft aufgegriffenen Vorschläge einer symbolischen Internationalisierung nordzyprischer Häfen könnte einen Ausweg weisen. Zweitens muss eine neue Initiative zur Überwindung der Teilung unternommen werden. Dabei kann die Lösung nur in der Fluchtlinie des Annan-Planes von 2004 liegen. Drittens sollte die EU ihr Verhältnis zu Ankara klären. Sollten die prinzipiellen Vorbehalte gegen die Mitgliedschaft einer sich weiter demokratisierenden Türkei nicht ausräumbar sein, wäre beiden Seiten zu raten, alternativ ein Konzept der engen und eventuell stufenweise erweiterbaren Anbindung der Türkei zu prüfen. II

5 Inhalt 1. Einleitung Zur Fragestellung Was wissen wir über den Zusammenhang von internationalen Organisationen und Frieden? Zum Vorgehen 3 2. Wie schaffen internationale Organisationen Frieden? Die realistische These der Unwahrscheinlichkeit von Kooperation Befristete Auswege aus der Falle: Hegemoniale Stabilität Scheinbare Auswege aus der Falle: Der Neo-Liberale Institutionalismus Schwankende Auswege aus der Falle: Sozialisationstheorien Neue Auswege aus der Falle: Der demokratische Frieden und die Chance der institutionalisierten Kooperation Zusammenfassung Der griechisch-türkische Konflikt: Stabilität, Kooperation, Autonomie Die Phase bis Griechisch-türkische Beziehungen nach Kriegsgründe und Friedensursachen: Westliche Sicherheitsorganisationen und die (verspätete) Transformation des griechisch-türkischen Konflikts Griechenland, die Türkei und die USA: Die hegemoniale Perspektive NATO, die EU und der griechisch-türkische Konflikt: Die neoinstitutionalistische Perspektive Die Überwindung des griechisch-türkischen Gegensatzes: Ein Beispiel (verspäteter) europäischer Sozialisation? Interdemokratische Institutionen Schlussfolgerungen Welche internationalen Institutionen führen zum Frieden? Welche praktischen Konsequenzen für die Politik der westlichen Institutionen? 36

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7 1. Einleitung 1.1 Zur Fragestellung Der vorliegende Report verfolgt ein doppeltes Anliegen. Erstens wirft er neues Licht auf die alte Frage, ob und wie internationale Organisationen zum Frieden zwischen ihren Mitgliedern beitragen. Die deutsche Politikwissenschaft sieht diesen Zusammenhang ü- berwiegend als gegeben an. 1 So gilt bis heute die geteilte Mitgliedschaft in EU und NATO als ausschlaggebend für die gelungene Überwindung des deutsch-französischen Gegensatzes. Auch die deutsche Politik hat sich diese Vermutung längst zu eigen gemacht und begründet die Vertiefung und Erweiterung beider Organisationen mit ihrer friedensstiftenden Wirkung auf alte und neue Mitglieder. Allerdings kontrastiert diese Gewissheit sowohl mit dem hartnäckigen Widerspruch insbesondere von realistischer Seite als auch mit vagen und bestenfalls widersprüchlichen Befunden der Forschung. Danach erbringen nur Organisationen mit bestimmten Merkmalen diese Leistungen. Ich möchte mit der Untersuchung des auffälligen griechisch-türkischen Konflikts zur Klärung dieser Frage beitragen. Beide Staaten sind seit 1952 Mitglied der NATO, einer hochgradig institutionalisierten und dank ihrer starken Führungsmacht effektiven Organisation, die zudem als Werte- und Sicherheitsgemeinschaft bestens positioniert erscheint, um die Konflikte zwischen ihren Mitgliedern zu überwinden. Beide Staaten traten im August 1949 dem Europarat bei und gehören zu den Gründungsmitgliedern der OEEC der heutigen OECD und der KSZE. Schließlich haben beide Staaten enge Beziehungen zur EG/EU Griechenland seit 1981 als Mitglied, die Türkei seit 1963 als assoziiertes Mitglied mit der Perspektive auf eine Vollmitgliedschaft und seit 1995 als Mitglied der Zollunion. In der Westeuropäischen Union (WEU) ist die Türkei zudem seit den frühen 1990er Jahren als assoziiertes Mitglied weitgehend dem Vollmitglied Griechenland gleichgestellt. Warum also schufen diese starken Organisationen, die für den Frieden in Mitteleuropa verantwortlich gemacht werden, bis 1999 nicht auch Frieden im östlichen Mittelmeer? 2 Und was lehrt dieser Fall für das Verständnis der friedensstiftenden Wirkung internationaler Organisationen? Darauf aufbauend sucht dieser Report zweitens Antworten auf die sehr aktuelle und deutsche Sicherheitspolitik unmittelbar betreffende Frage nach den Umständen der Entspannung im griechisch-türkischen Verhältnis seit Wodurch wurde der bilaterale 1 Ernst-Otto Czempiel, Friedensstrategien. Systemwandel durch Internationale Organisation, Demokratisierung und Wirtschaft, Paderborn et al. 1986, S ; Dieter Senghaas, Frieden als Zivilisationsprojekt, in: Ders. (Hg.): Den Frieden denken. Si vis pacem, para pacem, Frankfurt (Suhrkamp), 1995, S , hier S Frieden meint hier mehr als die Abwesenheit von Krieg, nämlich ein Verhältnis des Miteinanders, in dem das Sicherheitsdilemma verlässlich eingehegt ist. Im Kapitel drei werden unter Rückgriff auf die Kriegsursachenforschung Maßstäbe für die Bewertung der friedenspolitischen Leistung von Institutionen entwickelt.

8 2 Matthias Dembinski Entspannungsprozess angestoßen? Wie stabil ist er? Und wie ließe er sich gegebenenfalls von außen weiterhin absichern? Allgemein gilt die Eröffnung der Beitrittsperspektive zur EU im Dezember 1999 als Wendemarke, die einen Wandlungsprozess in der Türkei angestoßen und damit auch die bilaterale Entspannung möglich gemacht habe. Diese Einschätzung ist sicherlich nicht falsch, aber unvollständig. 3 Denn zum einen bleibt unklar, warum nicht die geteilte Mitgliedschaft in der NATO früher zu einer Überwindung der Konflikte beigetragen hat. Zum anderen wird mit dem Verweis auf die Entscheidung des Europäischen Rates 1999 in Helsinki der Wandlungsprozess eher beschrieben als erklärt und wir wissen deshalb nicht, ob er auf innenpolitischen Veränderungen, Wahrnehmungsmustern und Identitäten der Beteiligten oder lediglich auf verschobenen Kosten- Nutzen Kalkulationen beruht. Antworten auf diese Frage haben weitreichende Implikationen, weil die EU-Mitglieder dabei sind, die Beitrittsperspektive wieder zu schließen bzw. in die ferne und, infolge der Einführung von nationalen Referenden und anderen Vorbedingungen, auf deren Erfüllung Ankara keinen Einfluss hat, vollkommen ungewisse Zukunft zu schieben. Derzeit scheint die EU sogar dabei, die Beziehungen zur Türkei vorschnell zu ruinieren. Im Streit um die Frage nach der Anwendung der bestehenden Zollunion auf das neue Mitglied Zypern, beharrt sie auf einer legalistischen und in der Konsequenz die konfrontative Position der griechisch-zyprischen Regierung unterstützenden Haltung. Diese Politik ist nicht nur unbedacht und wäre dann zynisch, wenn sich Mitgliedstaaten, die aus anderen Gründen Vorbehalte gegen eine Fortsetzung des Beitrittsprozesses hegen, hinter der griechisch-zyprischen Regierung verstecken. Sie ist vor allem gefährlich. Denn die Türkei ist nicht irgendein Land. Sie ist aufgrund ihrer Größe, Lage und Ausstrahlkraft ein zentraler Staat. 4 Ein leichtfertiger Abbruch der seit 1999 sehr erfolgreichen Politik der Einbindung der Türkei könnte nicht nur den griechischtürkischen Konflikt wieder beleben, sondern auch unmittelbar vitale deutsche sicherheitspolitische Interessen beschädigen. 1.2 Was wissen wir über den Zusammenhang von internationalen Organisationen und Frieden? Das Vertrauen in internationale Organisationen bricht sich nicht zuletzt an der Beobachtung einer irritierenden Unregelmäßigkeit. Während die Mitglieder einiger Institutionen untereinander in einem Zustand stabilen Friedens leben, scheitern andere Institutionen ganz augenfällig und wiederholt an dieser Aufgabe. Anders formuliert resultieren die na- 3 Bahar Rumelili, Liminality and Perpetuation of Conflicts: Turkish-Greek Relations in the Context of Community-Building by the EU, in: European Journal of International Relations, Jg. 9, Nr. 2, 2003, S Rumelili argumentiert, die EU habe der Türkei (und Griechenland) bis 1999 den prekären Status einer Halbmitgliedschaft zugewiesen und damit beide motiviert, ihre europäische Identität in konfrontativer Abgrenzung voneinander unter Beweis zu stellen. Erst mit der Eröffnung der Beitrittsperspektive (und der vorherigen Aufnahme Griechenlands in die Eurozone) habe die EU die europäische Identität beider Länder anerkannt und dadurch ein EU-konformes Konfliktverhalten induziert. 4 Robert Chase/Emily Hill/Paul Kennedy, Pivotal States and U.S. Strategy, in: Foreign Affairs, Jg. 76, Nr. 1, 1996, S

9 Schaffen internationale Organisationen Frieden? 3 genden Zweifel an ihrer friedensstiftenden Kraft aus der Unsicherheit darüber, worauf dieser Effekt eigentlich beruht. Ist er vom Grad der Institutionalisierung abhängig? Von der Existenz einer hegemonialen Macht, die Sicherheit als öffentliches Gut zur Verfügung stellt? Hängt die friedensstiftende Wirkung von der Attraktivität der Organisation und der Anschlussfähigkeit ihrer Normen ab? Oder beruht sie auf der Einbettung der Organisation in starke transnationale Netzwerke? Vergleichende Fallstudien über die friedensschaffende Wirkung von Institutionen liegen kaum vor. Die quantitative Forschung hat diese alte Diskussion wieder aufgegriffen und in fruchtbarer Weise vorangetrieben, ohne schon zu abschließenden Ergebnissen gekommen zu sein. Frühe Untersuchungen stellten keinen Zusammenhang zwischen der Mitgliedschaft in internationalen Organisationen und dem Konfliktverhalten fest. 5 Erst eine Studie von 2001 wies eine positive Korrelation nach. Allerdings blieb auch hier der Zusammenhang zwischen der Mitgliedschaft und dem Frieden schwach ausgeprägt und von den gewählten statistischen Verfahren abhängig. 6 Das enttäuschende Ergebnis ist insofern nicht erstaunlich, als diese Untersuchungen alle internationalen Organisationen gleich behandeln. Interessant sind deshalb jüngere Arbeiten, die davon ausgehen, dass sich internationale Organisationen unterscheiden und ihre Effektivität von ihrer Form abhängt. Die Arbeit von Charles Boehmer et al. zeigt, dass hochgradig institutionalisierte Organisationen, die zudem über ein sicherheitspolitisches Mandat verfügen, am ehesten Frieden stiften. 7 Die Studie von Jon Pevehouse und Bruce Russett (2005) weist darauf hin, dass Organisationen um so stärker Konflikte verhindern, je demokratischer sie sind. 8 So sehr die statistischen Befunde beider Arbeiten überzeugen, so unbefriedigend blieben die Versuche, diese Formmerkmale mit kausalen Mechanismen in Verbindung zu bringen, die den friedensstiftenden Effekt erklären könnten. 1.3 Zum Vorgehen In dieser Situation kann die Untersuchung des griechisch-türkischen Konfliktverlaufs neue Aufschlüsse geben. Wie erwähnt sind beide Mitglieder bzw. Partner der NATO und der EU und damit der Organisationen, die in der Forschung für den stabilen Frieden in Westeuropa verantwortlich gemacht werden. Warum also schafften diese Organisationen nicht auch Frieden im östlichen Mittelmeer? Und trugen bzw. wie trugen sie seit 1999 zur positiveren Entwicklung bei? Um diese Fragen zu beantworten, sollen in einem ersten 5 David Singer/Michael Wallace, Inter-governmental Organisations and the Preservation of Peace, , in: International Organization, Jg. 24, Nr. 3, 1970, S Bruce Russet/Jonh Oneal, Triangulating Peace, New York: Norton 2001, S Vgl. auch den Überblick bei Anna Geis/Wolfgang Wagner, Vom demokratischen Frieden zur demokratiezentrierten Friedensund Gewaltforschung, i.e. 7 Charles Boehmer/Erik Gartzke/Timothy Nordstrom, Do Intergovernmental Organizations Promote Peace?, in: World Politics, Jg. 57, Nr. 1, 2004, S Jon Pevehouse/Bruce Russett, Democratic IGOs Do Promote Peace, Konferenzpapier für die Tagung des European Consortium for Political Research in Budapest, 2005.

10 4 Matthias Dembinski Schritt aus vier theoretischen Perspektiven Vermutungen über kausale Mechanismen zwischen internationalen Organisationen und Frieden entwickelt und diejenigen Formmerkmale identifiziert werden, die für das Wirken dieser Mechanismen relevant sind. Bei diesen vier Formmerkmalen handelt es sich um a) die interne Machtverteilung bzw. die Präsenz einer starken Führungsmacht, b) der Grad der Institutionalisierung, c) die Sozialisationskraft der Organisation und d) die Stärke transnationaler und -gouvernementaler Netzwerke. Im Bereich Westeuropa haben NATO und EU alle vier möglicherweise relevanten Formmerkmale deutlich ausgeprägt. Wenn es in einem zweiten Schritt gelingt, zu zeigen, dass eines dieser Formmerkmale im östlichen Mittelmeer deutlich schwächer ausgeprägt ist, wäre damit zumindest ein erster, wenngleich noch schwacher Hinweis auf die Relevanz dieses Merkmales und des dazugehörigen kausalen Mechanismus gegeben. Wenn sich zeigt, dass ein Formmerkmal im östlichen Mittelmeer stark ausgeprägt ist, wäre ein stärkerer Hinweis auf die geringe Relevanz dieses Merkmals gegeben. Darüber hinaus kann dieser Vergleich helfen, unser Verständnis der Ursachen der griechisch-türkischen Annäherung zu verbessern. Bei der Diskussion der Wirkung von Institutionen soll deshalb gefragt werden, wie sich der Annäherungsprozess seit 1999 erklären lässt und ob er stabil und selbsttragend ist. Weil sozialisationstheoretische und liberale Ansätze zur Erklärung des Wandels der Beziehungen am ehesten beitragen können, wird die zukunftsgerichtete Fragestellung im Kontext dieser beiden Ansätze diskutiert. Im abschließenden Resümee sollen die politisch-praktischen Konsequenzen, die sich aus dieser Analyse ergeben, gezogen und Empfehlungen entwickelt werden. 2. Wie schaffen internationale Organisationen Frieden? 2.1 Die realistische These der Unwahrscheinlichkeit von Kooperation Als Ausgangspunkt einer Diskussion der friedensstiftenden Wirkung internationaler Institutionen bietet sich die realistische These der Unwahrscheinlichkeit von Kooperation an. Aus dieser Perspektive bilden Informationsdefizite das entscheidende Kooperationshindernis. Weil weder die Machtpotenziale und die Entschlossenheit, viel weniger noch die Intentionen der anderen Staaten verlässlich abgeschätzt werden können, ist nicht auszuschließen, dass der Partner von heute der Gegner von morgen ist. Daraus folgt weder, dass Krieg ein allgegenwärtiges Phänomen, noch dass Kooperation ausgeschlossen wäre. Allerdings wird dauerhaftere und autonomieeinschränkende Kooperation selbst für Status quo orientierte Staaten zu einer kaum zu überwindenden Herausforderung. Auch Institutionen könnten diese grundsätzliche Unsicherheit nicht verringern. Im Folgenden wird die realistische Diagnose ernst genommen und gefragt, ob und wie internationale Institutionen dennoch das Sicherheitsdilemma abschwächen oder überwinden können.

11 Schaffen internationale Organisationen Frieden? Befristete Auswege aus der Falle: Hegemoniale Stabilität Theorien hegemonialer Stabilität versprechen einen ersten, auch für viele Realisten gangbaren, Ausweg aus dem Sicherheitsdilemma. Während Charles Kindleberger, einer der ersten Vertreter dieser Theoriefamilie, noch davon ausging, dass große Staaten aufgrund ihres eigenen Interesses öffentliche Güter zur Verfügung stellen und so (wirtschaftliche) Kooperation ermöglichen, interpretieren spätere Beiträge zu dieser Debatte Hegemonie als soziale Beziehung, die von der Führungsmacht aktiv gestaltet wird. 9 Die institutionelle Form dieser Ordnung reflektiert dabei mehr oder weniger ungebrochen die Interessen der Führungsmacht. Auch wenn viele Beiträge zu dieser Debatte die Bedeutung von Regeln, Mitspracherechten und Legitimität anerkennen, 10 gilt die Fähigkeit der Führungsmacht, andere Staaten in ihrem Einflussbereich durch Drohungen und Anreize beeinflussen zu können, als die eigentliche Kraft hinter der mehr oder weniger institutionalisierten hegemonialen Ordnung. Ein Hegemon könne, so Joanne Gowa, zentrale Autorität funktional ersetzen und das Sicherheitsdilemma aufheben: States operating within a subsystem established by a dominant state are either empowered or constrained to cooperate: would-be cooperators can elect to cooperate secure in the knowledge that the dominant power will prevent their exploitation; would-be defectors are deterred by the expectation that the dominant power will sanction defection. 11 Damit ließe sich die Erwartung formulieren, dass im Einzugsbereich der hegemonialen Ordnung die Wirkung des Sicherheitsdilemmas umso stärker nachlässt und Kooperation umso attraktiver wird, je mächtiger die Führungsmacht und je ausgeprägter ihre Bereitschaft zur Aufrechterhaltung ihrer Ordnung ist. Die NATO gilt als eine hochgradig hegemoniale Organisation mit einer auch im welthistorischen Vergleich starken Führungsmacht. Ihre hegemoniale Form zeige sich etwa bei der starken Stellung des NATO-Oberbefehlshabers (SACEUR), der immer ein amerikanischer Offizier ist, oder der nuklearen Verfügungsrechte. Der durch die NATO vermittelte amerikanische Einfluss in Westeuropa habe einen Sicherheitsschirm aufgespannt, unter dem die früheren Gegner ihr Misstrauen untereinander kontrollieren und sich auf das Abenteuer europäische Integration einlassen konnten. Darüber hinaus habe die USA aktiv durch Angebote und Sanktionen die Kosten/Nutzen Struktur der europäischen Staaten auf die europäische Kooperation hin ausgerichtet Charles Kindleberger, The World in Depression, , Berkeley (University of California Press), Vgl. Robert Gilpin, War and Change in World Politics, Cambridge (Cambridge University Press), 1981; G. John Ikenberry/Charles Kupchan, Socialization and Hegemonic Power, in: International Organization, Jg. 44, Nr. 3, 1990, S ; Robert W. Cox, Production, Power and World Order: Social Forces in the Making of History, New York (Columbia University Press), Joanne Gowa, Anarchy, Egoism, and Third Images: The Evolution of Cooperation and International Relations, in: International Organization Jg. 40, Nr. 1, 1986, S (174). 12 Robert J. Art, Why Western Europe Needs the United States and NATO, in: Political Science Quarterly, Jg. 111, Nr. 1, 1996, S Vgl. Geir Lundestat, Empire by Integration. The United States and Euro-

12 6 Matthias Dembinski Innerhalb der EU gibt es zwar keine hegemoniale Macht. Dennoch könnten größere Staaten entweder alleine in ihrer Funktion als Präsidentschaft oder gemeinsam in Form eines informellen Direktoriums versuchen, durch Anreize und Sanktionsdrohungen das Verhalten kleinerer Mitglieds- oder Beitrittsstaaten zu beeinflussen. 2.3 Scheinbare Auswege aus der Falle: Der Neo-Liberale Institutionalismus Einen zweiten Ausweg aus der realistischen Falle könnte der Neo-Institutionalismus weisen. 13 Er akzeptiert bewusst realistische Annahmen, um zu zeigen, dass Institutionen dennoch eine Chance auf Kooperation eröffnen. Institutionen erleichterten die wechselseitige Abstimmung und die Identifizierung konsensfähiger Lösungen, senkten Überwachungskosten, verlängerten den Schatten der Zukunft und reduzierten so das Risiko der Ausbeutung, senkten die Verhandlungskosten individueller Abmachungen, erlaubten die Verkopplung mehrerer Politikfelder und erweiterten dadurch den Möglichkeitsbereich der Kooperation, förderten Interdependenz und funktionale Arbeitsteilung sowie die Zusammenlegung und Delegation von Kompetenzen und eröffneten so Mitsprache- und Kontrollmöglichkeiten über das Verhalten der Partner. Aus dieser Perspektive hängt die friedenspolitische Leistung internationaler Organisationen vom Grad ihrer Institutionalisierung (im Sinne der Dichte institutionalisierter Kontakte, der Präzision und Verbindlichkeit der Regeln, sowie der Zusammenlegung und Delegation von Kompetenzen), der Breite ihres Aufgabenbereichs und ihrer sicherheitspolitischen Zuständigkeit ab. 14 Die NATO gilt in der Literatur trotz ihrer hegemonialen Züge als eine hoch institutionalisierte und multifunktionale Allianz, deren Normen, Regeln und Prozeduren darauf ausgerichtet gewesen seien, neben der Koordinierung der Verteidigungsanstrengungen immer auch die Sicherheit ihrer Mitglieder untereinander zu regeln. 15 Ihre Form habe eine besondere friedenspolitische Leistungsfähigkeit ermöglicht. In Westeuropa haben die engmaschigen Konsultationsmechanismen und die Autorität der militärischen und zivilen Führung die Vermittlung und die Suche nach gemeinsamen Lösungen erleichtert. Das pean Integration , Oxford (Oxford University Press), 1998; Hans-Peter Schwarz, Republik ohne Kompass. Anmerkungen zur deutschen Außenpolitik, München (Propyläen), Robert Axelrod, The Evolution of Cooperation, New York (Basic Books), Vgl. zu diesem Zusammenhang insbesondere Helga Haftendorn, Sicherheitsinstitutionen in den internationalen Beziehungen. Eine Einführung, in: Dies./Otto Keck (Hg.), Kooperation jenseits von Hegemonie und Bedrohung, Baden-Baden (Nomos), 1997, S Celeste A. Wallander/Robert O. Keohane, Risk, Threat, and Security Institutions, in: Helga Haftendorn/Robert O. Keohane/Celeste A. Wallander (Hg.), Imperfect Unions. Security Institutions over Time and Space, Oxford (Oxford University Press), 1999, S Siehe auch Celeste A. Wallander, Institutional Assets and Adaptability: NATO after the Cold War, in: International Organization Jg. 54, Nr. 4, 2000, S

13 Schaffen internationale Organisationen Frieden? 7 System der gemeinsamen Streitkräfteplanung habe die Transparenz nachhaltig erhöht und Fehlperzeptionen vorgebeugt. 16 Diese Merkmale schützten die Mitglieder zwar nicht unbedingt vor überraschenden Handlungen der Partner, erleichterten jedoch erheblich die Einschätzung ihrer langfristigen Intentionen. 17 Und schließlich habe die integrierte Kommandostruktur die nationale Kontrolle über die Verwendung der militärischen Gewaltmittel erheblich eingeschränkt. 18 Kurzum: die NATO habe militärische Drohungen zwischen ihren Mitgliedern undenkbar gemacht und etwa die Wiederbewaffnung und den Wiederaufstieg Deutschlands in einer für die Sicherheit seiner Nachbarn verträglichen Weise gesteuert. 19 Zudem gilt die NATO als Teil eines breiteren transatlantischen Institutionengeflechts, das wohlfahrtsschaffende Koppelgeschäfte ermöglicht habe. Auch die hoch integrierte und multifunktionale EU qualifiziert sich aus neoinstitutionalistischer Perspektive in besonderer Weise als Friedensprojekt. Sie habe nach dem Scheitern der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft zwar zunächst nur indirekt unter anderem durch die Vergemeinschaftung der rüstungsrelevanten Montanindustrie auf die sicherheitspolitischen Beziehungen ihrer Mitglieder eingewirkt. Beginnend mit der Europäischen Politischen Zusammenarbeit und der Aufwertung der WEU habe sie dann aber auch direkt sicherheitspolitische Verantwortung übernommen und zwischen ihren Mitgliedern in besonderer Weise Transparenz, Vertrauen und Kooperation und wechselseitige Mitsprache organisiert Schwankende Auswege aus der Falle: Sozialisationstheorien Sozialisationstheorien interessieren sich für die Prozesse, durch die Staaten veranlasst werden, Regeln einer internationalen Gesellschaft zu übernehmen. 21 Mit diesem Interesse treffen sie sich mit transnationalen konstruktivistischen Ansätzen, die internationalen Organisationen eine initiierende Funktion bei der Bildung von kooperativen Inseln in 16 Christian Tuschhoff, Alliance Cohesion and Peaceful Change in NATO, in: Haftendorn/Keohane/ Wallander, a.a.o. (Anm. 15), S (151). 17 Olaf Theiler, Der Wandel der NATO nach dem Ende des Ost-West-Konflikts, in: Helga Haftendorn/Otto Keck (Hg.), Kooperation jenseits von Hegemonie und Bedrohung. Sicherheitsinstitutionen in den Internationalen Beziehungen, Baden-Baden (Nomos), 1997, S (118); siehe auch Tuschoff, a.a.o. (Anm. 16), S So bindet das Ausführungsprotokoll des Artikel IVd der Schlussakte der Londoner Neunmächtekonferenz den operativen Einsatz aller der NATO assignierten Streitkräfte an die Zustimmung des SACEUR. Vgl. Theiler, ebenda, S John S. Duffield, NATO s Functions after the Cold War, in: Political Science Quarterly, Jg. 109, Nr. 5, 1994/95, S Vgl. Michael Kreft, Die Europäische Integration als Sicherheitsinstitution, in: Haftendorn/Keck, a.a.o. (Anm. 14), S Frank Schimmelfennig, Internationale Sozialisation: Von einem erschöpften zu einem produktiven Forschungsprogramm, in: Gunther Hellmann, Klaus Dieter Wolf, Michael Zürn (Hg.): Die neuen Internationalen Beziehungen, Baden-Baden (Nomos), 2003, S (406).

14 8 Matthias Dembinski einem Meer von Konfrontation zusprechen. 22 Andererseits bleiben sie offen für rationalistische Ansätze, die stärker auf die Veränderung der Nutzenkalkulation von Staaten durch internationale Organisationen abstellen. Entsprechend reicht der Bogen der Mechanismen, die im Rahmen dieser Forschung berücksichtigt werden, von der konstruktivistischen Logik der Angemessenheit, die auf die Imitation von Verhaltensweisen bzw. die Überzeugung neuer Staaten abstellt, bis zur rationalistischen Logik der Konsequenz, die Sozialisation eher als Ergebnis von sozialem Druck und Anreizen begreift. Die empirische Forschung hebt insbesondere drei Mechanismen heraus. Zunächst übt die Mitgliedschaft einen Anpassungsdruck auf nationale Regelsysteme aus. In der Folge können sich auf der Ebene der Beitritts- und Mitgliedsstaaten eingespielte Prozeduren und Akteurskonstellationen verändern und so einen neuen Blick auf die Dinge freimachen. Zweitens können nationale Entscheidungsträger und Eliten die Normen der Institution als richtig akzeptieren. Schließlich können Institutionen einen attraktiven Bezugspunkt bilden und dadurch in Beitrittsländern diejenigen Akteure und Positionen stärken, die sich in innergesellschaftlichen Auseinandersetzungen auf die Anforderungen und Normen der Institution berufen. 23 Neben diesen drei Mechanismen, die darauf abstellen, dass die Normen der Institution auf der Ebene der Staaten internalisiert werden und dauerhaft wirken, verschweigt diese Forschung wie erwähnt die Anreize und Sanktionen nicht, die internationale Organisationen setzen können. Sollten die Anreize entfallen, droht aus dieser Perspektive ein Rückfall in alte Verhaltensweisen. Auch wenn es aus dieser Perspektive schwerer fällt, konkrete Formmerkmale zu identifizieren, die für den friedensstiftenden Effekt verantwortlich sind, ließen sich doch drei relevante Eigenschaften benennen: a) die Breite der Aufgabenstellung und die Eingriffstiefe der Organisation, b) die Dichte der kommunikativen Brücken, die über die Organisation zur Verfügung gestellt werden und c) ihre Attraktivität Vgl. Wendt, Anarchy is what States make of it. The social construction of power politics, in: International Organization, Jg. 42, Nr. 2, 1992, S , hier S Wendt beschreibt Institutionen als relatively stable set or structure of identities and interests. [...] Institutions come to confront individuals as more or less coercive social facts, but they are still a function of what actors collectively know. Identities and such collective cognitions [...] are mutually constitutive. Ebenda., S Vgl. auch Thomas Risse, Identitäten und Kommunikationsprozesse in der internationalen Politik sozialkonstruktivistische Perspektiven zum Wandel in der Außenpolitik, in: Monika Medick-Krakau (Hg.), Außenpolitischer Wandel: theoretische und vergleichende Perspektive, Baden-Baden (Nomos), 1999, S Frank Schimmelfennig, Introduction: The Impact of International Organizations on the Central and Eastern European States Conceptual and Theoretical Issues, in: Ronald B. Linden (Hg.), Norms and Nannies. The Impact of International Organizations on the Central and East European States, Lanham (Rowman&Littlefield), 2002, S. 1-29, insb. S ; vgl. auch Jeffrey T. Checkel, International Institutions and Socialization in Europe: Introduction and Framework, in: International Organization, Jg. 59, Nr. 4, 2005, S Geoffrey Pridham, EU Enlargement and Consolidating Democracy in Post-Communist States Formality and Reality, in: Journal of Common Market Studies, Jg. 40, Nr. 3, S Tanja A. Börzel/Thomas Risse, When Europe Hits Home: Europeanization and Domestic Change, European Integration online Papers, Jg. 4, Nr. 15, Die Sozialisationsforschung benennt zwar eine Reihe von Bedingungen, die den Erfolg gelungener Anpassung beeinflussen. Allerdings betreffen die meisten dieser Bedingungen Eigenschaften der zu soziali-

15 Schaffen internationale Organisationen Frieden? 9 NATO und EU gelten in der Literatur als besonders starke und attraktive Institutionen. Beide hätten die Regierungen der Mitgliedsstaaten in dichte Kommunikationsstrukturen eingewoben und zwischen ihren Gesellschaften grenzüberschreitende Kontakte gestiftet. Die Mitgliedsstaaten hätten die von der Institution vermittelten Normen der multilateralen Kooperation und der frühzeitigen Konsultation in einer Weise verinnerlicht, dass ihre Befolgung trotz der tektonischen Verschiebungen nach 1989 selbstverständlich bleibe. 25 Die frühzeitige und dichte Konsultation in der NATO habe ebenso wie die Einbindung in das dichte Informationssystem GASP die Situationsdefinitionen, Interessenwahrnehmungen und Identitäten der Mitglieder verändert. 26 Auch die NATO habe zwischen den militärischen Organisationen persönlich vertrauensvolle Beziehungen geschaffen und Identitätskonzeptionen verändert. 27 Schließlich weisen eine Reihe von Fallstudien auf die Wirkung beider Institutionen als Leitbild und Anker in neuen Mitgliedsund Beitrittsländern hin. 28 Kurzum: beide Organisationen hätten maßgeblich zur Entstehung von stabilen Sicherheitsgemeinschaften in der euro-atlantischen Region beigetragen. 2.5 Neue Auswege aus der Falle: Der demokratische Frieden und die Chance der institutionalisierten Kooperation Ab den 1990er Jahren räumten führende Neo-Institutionalisten ein, dass der Vorteil der engen Anlehnung an den Realismus zugleich ein entscheidender Nachteil war. Systemic theory simply cannot take us far enough, resümierte Helen Milner schon 1992 selbstkritisch. 29 Insbesondere die Ausblendung gesellschaftlicher Variablen habe das Verständnis von Kooperation erheblich begrenzt. 30 sierenden Staaten bzw. sind sowohl auf der Ebene der Staaten wie der internationalen Organisation angesiedelt. Vgl. Schimmelfennig, a.a.o. (Anm. 21), S. 412f. Dies betrifft auch das Formmerkmal Attraktivität. 25 Mary Hampton, NATO, Germany and the United States: Creating Positive Identity in Trans-Atlantica, in: Security Studies Winter 1998/99-Spring 1999 (special double issue), S Kenneth Glarbo, Reconstructing a Common European Foreign Policy, in: Michael E. Smith, Conforming to Europe: the domestic impact of EU Foreign policy co-operation, in: Journal of European Public Policy Jg. 7, Nr. 4, 2000, S ; für die NATO siehe Thomas Risse-Kappen, Cooperation among Democracies. The European Influence on U.S. Foreign Policy, Princeton (Princeton University Press), Ole Weaver, Insecurity, Security and Asecurity in the Western European Non-War Community, in: Adler/Barnett (Hg.) Security Communities, Cambridge (Cambridge University Press), 1998, S (88f.). 28 Frank Schimmelfennig, International Socialization in the New Europa, in: European Journal of International Relations, Jg. 6, Nr. 1, 2000, S Alexandra Gheciu, Security Institutions as Agents of Socialization? NATO and the New Europe, in: International Organization, Jg. 59, Nr. 4, 2005, S Helen Milner, International Theories of Cooperation among States. Strengths and Weaknesses, in: World Politics, Jg. 44, Nr. 3, 1992, S (481). 30 Helen Milner, Interests, Institutions, and Information, Domestic Politics and International Relations, Princeton: UP, 1997; Lisa Martin/Beth Simmons, Theories and Empirical Studies of International Institutions, in: Peter Katzenstein/Robert Keohane/Stephen Krasner (Hg.), Exploration and Contestation in the Study of World Politics, Cambridge (MIT Press), 1999, S , hier S. 98.

16 10 Matthias Dembinski Vielversprechende Wege öffnen sich, wenn man die Annahme der Staaten als unitäre Akteure einschränkt und akzeptiert, dass die innerstaatlichen Strukturen auch auf der Ebene des internationalen Systems wirksam werden und die Form von internationalen Institutionen beeinflussen. Eine solche Öffnung führt zu der Vermutung, dass Demokratien untereinander aufgrund ihrer innerstaatlichen Strukturen Institutionen mit einer besonderen Form ausbilden. Zwei Merkmale erscheinen dabei besonders relevant. Zum einen resultiert die Emanzipation der Gesellschaften auf der zwischenstaatlichen Ebene in einer Einbettung der Institutionen in transnationale Netzwerke gesellschaftlicher und parlamentarischer Akteure. Zum anderen bilden sich aufgrund der in Demokratien weit vorangeschrittenen De-Aggregation des Staates in funktionale Sub-Systeme auf der zwischenstaatlichen Ebene transnationale Netzwerke verstanden als sets of direct interactions among sub-units of different governments that are not controlled or closely guided by the politics of the cabinets or chief executives of those governments. 31 Diese Einbettung interdemokratischer Organisationen in gesellschaftliche und transgouvernementale Netzwerke begünstigt den kontinuierlichen Austausch großer Mengen authentischer Informationen über Wahrnehmungen, Einstellungen und Präferenzen. Zudem erhöht sich die Autonomie der Politikfelder und wird ein schnelles Übergreifen sicherheitspolitischer Konflikte auf ökonomische oder andere funktionale Handlungsfelder unwahrscheinlicher. Die westlichen Sicherheitsorganisationen NATO und EU zeichnen sich durch die Einbettung in dichte Netzwerke gesellschaftlicher Akteure sowie durch ausgeprägte transnationale Kopplungen staatlicher Bürokratien aus. Die engen und kontinuierlichen Abstimmungsprozesse sowie die parlamentarische und gesellschaftliche Begleitung der europäischen Entscheidungsprozesse gilt als besonderes Markenzeichen der EU. 32 Mit Einschränkungen gilt dies auch für die Kooperation innerhalb der NATO, die von der starken Vernetzung zwischen den militärischen Organisationen der Mitgliedsstaaten getragen und von parlamentarischen Vertretern und epistemischen Gemeinschaften begleitet und beobachtet wird. 2.6 Zusammenfassung Folgt man der Standardliteratur zur transatlantischen Sicherheit, dann zeichnen sich NATO und EU durch eine Reihe von Eigenschaften aus, die sie in die Lage versetzen, in mehrfacher Weise zum Frieden zwischen ihren Mitgliedern beizutragen. Die NATO eignet sich hierzu aufgrund ihrer hegemonialen Form, beide aufgrund ihrer hohen Instituti- 31 Robert Keohane/Joseph Nye, Trans-governmental Relations and International Organizations, in: World Politics, Jg. 27, Nr. 1, 1974, S , hier S Vgl. Michael E. Smith, Europe s Foreign and Security Policy. The Institutionalization of Cooperation, Cambridge (Cambridge University Press), 2004; Matthias Dembinski, Vom diplomatischen Club zum außenpolitischen Regieren in Netzwerken? Der Einfluss gesellschaftlicher Akteure auf die EU-Außenpolitik, in: Mathias Jopp, Peter Schlotter (Hg), Die Europäische Union ein kollektiver außenpolitischer Akteur? Frankfurt (Campus), i.e.

17 Schaffen internationale Organisationen Frieden? 11 onalisierung. Beide gelten als Wertegemeinschaften und beide sind in besonderer Weise in gesellschaftliche und transgouvernementale Netzwerke eingebunden. Allerdings fußt diese Einschätzung auf Beobachtungen innerhalb der transatlantischen Region. Ob sich beide Organisationen auch im östlichen Mittelmeer durch diese Fähigkeiten auszeichnen oder warum sie hier nicht zum Frieden beitragen konnten, soll in den nächsten Abschnitten diskutiert werden. 3. Der griechisch-türkische Konflikt: Stabilität, Kooperation, Autonomie Die Kriegsursachenforschung hat drei typische Eskalationspfade in die Krise und den Krieg identifiziert. Das Spannungsniveau und Gewaltrisiko steigt, wenn sich Staaten als Machtrivalen wahrnehmen, wenn sie ihre Interessen unilateral durchsetzen und wenn sich ihre Beziehung polarisiert, d.h. eine Zunahme der Spannungen in einem Politikfeld unmittelbar die Kooperation auf benachbarten Politikfeldern blockiert und so eine alle Politikfelder übergreifende konfrontative Konstellation entsteht. 33 Internationale Institutionen können auf alle drei Eskalationspfade einwirken. Sie können die militärische Stabilität erhöhen, unilaterale Strategien unattraktiver machen und die Wahrscheinlichkeit einer Polarisierung von Konflikten reduzieren. Im Folgenden soll gezeigt werden, dass das Spannungsniveau im griechisch-türkischen Konflikt bis Ende der 1990er Jahre gefährlich hoch war. Die Spannung lässt sich weder mit der blutigen Geschichte der konfrontativen Konstituierung beider Staaten aus der Erbmasse des osmanischen Reiches erklären. Tatsächlich gelang den charismatischen Führern Venizelos und Atatürk ab 1930 der Aufbau eines stabilen Kooperationsverhältnisses, das bis 1955 alle Herausforderungen überstand. 34 Noch ließen die Konfliktgegenstände keinen Raum für Verständigung. Im Gegenteil stimmen die meisten Beobachter darin überein, dass die verschiedenen Dimensionen des Ägäis-Konflikts die Abgrenzung des territorialen Sockels, der Hoheitsgewässer und der Hoheitsrechte in der Luft sowie der militärische Status einiger griechischer Inseln vor allem deshalb eine hohe Spannung erzeugen, weil sie als Symbol für die aggressiven Absichten der anderen Seite stehen. Nicht die Konfliktgegenstände sind Ursache der Spannungen, sondern sie bekommen umgekehrt erst durch das hohe Spannungsniveau eine bestimmte Bedeutung zugeschrieben John A. Vasquez (Hg.), What Do We Know About War?, Lanham (Rowman&Littlefield), 2000; Andreas Hasenclever, The Democratic Peace meets International Institutions. Überlegungen zur internationalen Organisation des Demokratischen Friedens, in: Zeitschrift für Internationale Beziehungen, Jg. 9, Heft 1, 2002, S Tozun Bahceli, Greek-Turkish Relations since 1955, Boulder: Westview, 1990, S. 13ff; Richard Clogg, Greek-Turkish Relations in the Post-1974 Period, in: Dimitri Constas (Hg.) The Greek-Turkish Conflict in the 1990s. Domestic and External Influences, Basingstoke (Macmillan), Beispielsweise erweiterte Griechenland in den 1930er Jahren einseitig seine Hoheitsgewässer von den damals üblichen 3 auf 6 Seemeilen (sm), den Luftraum sogar auf 10 sm, ohne dass dies in der Türkei nennenswerte Reaktionen provoziert hätte.

18 12 Matthias Dembinski Um die Frage der türkischen Minderheit in West-Thrakien ist es in den letzten Jahren sogar ruhiger geworden. Sicherlich belastete der komplexe und gewalthaltige Zypern- Konflikt das bilaterale Verhältnis in besonderer Weise. Aber selbst für die sich widersprechenden Souveränitäts- und ordnungspolitischen Vorstellungen beider Volksgruppen und ihrer Schutzmächte liegt in Form des Annan-Planes für eine bizonale und bikommunale Föderation eine Lösung vor, die aus Sicht beider Seiten zumindest attraktiver ist als der Status-quo. Dass sich in Volksabstimmungen nur die türkisch-zyprische Bevölkerung für diesen Plan aussprach, die griechisch-zyprische Seite ihn aber nach einer regelrechten Ablehnungskampagne des im April 2004 neu gewählten Präsidenten Papadopoulos verwarf, widerspricht nicht dieser Einschätzung. Dieser Verrat so der damalige Erweiterungskommissar Verheugen zeigt lediglich, dass die zyprische Regierung spekuliert, der Beitritt der Insel zur EU stärke die eigene Position und werde daher ein vorteilhafteres Ergebnis als den Annan-Plan durchsetzbar machen. Für diese Interpretation sprechen zum einen die permanenten Vetodrohungen der griechisch-zyprischen Regierung gegen den Fortgang der Beitrittsverhandlungen und zum anderen die Widerstände gegen die von der EU nach der Volksabstimmung zugesagte Lockerung der Isolation des Nordteils der Insel. Kurzum: Auch wenn der Zypern-Konflikt eine besondere Herausforderung darstellt, unterscheidet sich der griechisch-türkische Konflikt weder in seiner historischen Verwurzelung noch in seinen Gegenständen grundsätzlich von den Konflikten im westlichen Nachkriegseuropa. Was sich dramatisch unterscheidet, ist das vom Sicherheitsdilemma erzeugte Spannungsniveau. 3.1 Die Phase bis 1999 a) Instabilität Die lange Phase freundschaftlicher Beziehungen zwischen Ankara und Athen endete vor dem Hintergrund der zunehmenden Spannungen auf Zypern 1955 abrupt mit den von staatlicher Seite initiierten anti-griechischen Unruhen in Istanbul. Seitdem reihten sich bis 1999 Zuspitzungen des Konfliktes aneinander, die nur von kurzatmigen und erfolglosen Entspannungsversuchen unterbrochen wurden. Mit der Invasion auf Zypern 1974 begann sogar eine offene Militarisierung des Konflikts. Seitdem rechnen beide mit einer militärischen Aggression der anderen Seite. 36 Umgekehrt betonen beide ihre defensive Haltung und Bereitschaft zu einer friedlichen Lösung der Streitfragen So schlussfolgert Gülden Ayman: [...] both sides perceive each other as intending to disrupt the status quo whenever a window of opportunity appears. Dies, Negotiatons and Deterrence in Asymmetrical Power Situations: The Turkish-Greek Case, in Mustafa Aydin and Kostas Ifantis, (Hg.), Turkish-Greek Relations. The Security Dilemma in the Aegean, London (Routledge), 2004, S , hier S Beispielsweise behauptet Athanasio Platias kategorisch: As a status quo country, Greece wants only to deter its opponents. Ders., Greece s Strategic Doctrine: In Search of Autonomy and Deterrence, in: Constas (Hg.), a.a.o. (Anm. 34), S , hier S. 99. Dagegen verweisen türkische Autoren auf die Verhandlungsangebote ihrer Regierung.

19 Schaffen internationale Organisationen Frieden? 13 Die politische Klasse Griechenlands stimmt mit der Öffentlichkeit darin überein, dass die Türkei eine kalkulierte revisionistische Politik in der Ägäis, in Thrakien und auf Zypern verfolgt. 38 Mit dem Ende des Ost-West-Konflikts habe die Gefahr eines militärischen Übergriffs sogar zugenommen. 39 Als Indiz für die feindlichen Absichten gelten dabei neben der erwiesenen Bereitschaft zum Einsatz militärischer Mittel die aggressive Rhetorik Ankaras sowie die Dislozierung der türkischen Truppen. 40 Als besonders bedrohlich wurde die Vierte oder Ägäis-Armee wahrgenommen, die sich hervorragend für offensive amphibische Operationen in der Ägäis eigne. 41 Bis 1974 hatte Athen gehofft, ein türkisches Übergewicht mit Hilfe der NATO bzw. der Unterstützung der großen NATO-Mitglieder ausgleichen zu können. Als diese Hoffnung mit der türkischen Invasion auf Zypern zerbarst und sich das Land der eigenen Unterlegenheit schmerzlich bewusst wurde, reagierte Athen mit einer Doppelstrategie. Erstens versuchte Griechenland, nach seinem Beitritt die Unterstützung der EU zu mobilisieren. Es sprach sich durchgängig für eine stärkere sicherheitspolitische Rolle der EU aus und stellte einen Antrag auf Aufnahme in die WEU. 42 Um so größer war die Enttäuschung, als die EU in Maastricht keine Sicherheitsgarantie verabschiedete und die WEU zudem in der Petersberg-Deklaration festlegte, dass sie im Fall eines Konfliktes mit einem NATO- Mitglied nicht intervenieren würde. Um so wichtiger wurde zweitens die Mobilisierung eigener Ressourcen. Nach 1974 verdoppelte Athen die Verteidigungsausgaben auf ca. 7 % des Bruttosozialprodukts. Bis heute liegen die griechischen Verteidigungsausgaben deutlich über dem Durchschnitt der europäischen NATO-Staaten. 38 Dimitrios Traintaphyllou, Further Turmoil Ahead? in: Dimitris Keridis/Dimitrios Triantaphyllou, (Hg.), Greek-Turkish Relations in the Era of Globalization. Everett (Brassey's), 2001, S (57); Für die Phase vor 1999 vgl. Van Coufoudakis, Greek Political Party Attitudes toward Turkey: , in: Constas (Hg.), a.a.o. (Anm. 34), S Siehe auch: Yannis Valinakis, Greece s Security in the Post-Cold War Era. Ebenhausen, SWP Fotios Moustakis, The Greek-Turkish Relationship and NATO, London (Frank Cass), 2003, S Panayotis J. Tsakonas, From Discord, to Detente, to Resolution? Understanding Greece s Strategy vis-àvis Turkey, Mésogeios, Jg. 22, Nr. 23, 2004, S Von den vier türkischen Armeen sei nur die Dritte, die zudem über eine vergleichsweise geringe Einsatzbereitschaft verfügt habe, gegen die Sowjetunion gerichtet gewesen. Die Stoßrichtung der anderen drei ziele dagegen trotz der anderslautenden türkischen Versicherungen gegen Griechenland. 41 Platias, a.a.o. (Anm. 37), S (94); Robert Mcdonald, Alliance Problems in the Eastern Mediterranean Greece Turkey and Cyprus: Part II, Adelphi Paper Nr. 229, 1988, S , (74). Zu den griechischen Bedrohungszenarien vgl. Panayotis Tsakonas/Antonis Tournikiotis, Greece s Elusive Quest for Security Providers: The Expectations-Reality Gap. Security Dialogue, Jg. 34, Nr. 3, 2003, S Vgl. Heinz-Jürgen Axt, National Interests on Top of the Agenda Greece s Role in Common Foreign and Security Policy, in: Ders. (Hg.), Greece and the European Union: Stranger among Partners, Baden- Baden (Nomos), 1997, S

20 14 Matthias Dembinski Verteidigungsausgaben in Millionen US$ Verteidigungsausgaben in absoluten Zahlen Griechenland Türkei Quelle: Bis 1980 NATO (www.nato.int/issues/defence_expenditures/index.html), danach Military Balance Verteidigungsausgaben gemessen am BIP in % Türkei Griechenland NATO-Europa Quelle: International Institute for Strategic Studies: The Military Balance 2006, London (Routledge), Um die Abhängigkeit von den USA zu reduzieren, investierte Athen massiv in den Aufbau einer nationalen Rüstungsindustrie. Gleichzeitig renationalisierte es die Streitkräfte. Wichtige Elemente wie Spezialeinsatzkräfte und eine neue Kommandostruktur für Inneres und die Inseln (ASDEN) wurden außerhalb der NATO Struktur aufgebaut. Bereits vor 1981 wurden Mann auf den Inseln Lemnos, Lesbos, Chios und Samos stationiert und eine Reihe von militärischen Flughäfen angelegt. Insgesamt trug diese Strategie Elemente von totaler Verteidigung, indem sie festlegte, dass alle Ressourcen der griechischen Nation für die Verteidigung genutzt werden sollten. 43 Unter dem Eindruck der Krise um die Frage, wer auf einem unbewohnten Felsen mit dem Namen Imia bzw. 43 Vgl. Platias, a.a.o. (Anm. 37), S. 99.

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