Die Initiative und das Referendum in den Gliedstaaten der USA

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1 Das wissenschaftliche Online-Magazin der NRW School of Governance Marcel Solar Die Initiative und das Referendum in den Gliedstaaten der USA Impulse für die Debatte um direkte Demokratie in Nordrhein Westfalen 02. September 2011 Redaktion Matthias Bianchi, M.A. Tel. +49 (0) 203 / Fax +49 (0) 203 / matthias.bianchi@uni due.de Wissenschaftliche Koordination Kristina Weissenbach, M.A. Tel. +49 (0) 203 / Fax +49 (0) 203 / kristina.weissenbach@uni due.de Sekretariat Anita Weber Tel. +49 (0) 203 / Fax +49 (0) 203 / anita.weber@uni due.de Herausgeber (V.i.S.d.P.) Univ. Prof. Dr. Karl Rudolf Korte Redaktionsanschrift Redaktion Regierungsforschung.de NRW School of Governance Institut für Politikwissenschaft Lotharstraße Duisburg Tel. +49 (0) 203 / Fax +49 (0) 203 / redaktion@regierungsforschung.de regieren.de duisburg essen.de

2 Die Initiative und das Referendum in den Gliedstaaten der USA Impulse für die Debatte um direkte Demokratie in Nordrhein Westfalen Ein Forschungsbericht von Marcel Solar 1 Einleitung Am 4. November 2010 veränderte sich die politische Landkarte der Vereinigten Staaten von Amerika dramatisch. Bei den Wahlen zum US Senat verloren die Demokraten ihre Mehrheit an die Republikaner, im US Repräsentantenhaus vermochten sie nur mit wenigen Sitzen die Oberhand zu behalten. Auch bei den Wahlen für das Gouverneursamt in 37 der 50 Bundesstaaten konnten die Republikaner insgesamt 11 demokratische Amtsträger ersetzen, bei den Wahlen zu den Parlamenten der Bundesstaaten erzielte die Grand Old Party (GOP) historische Gewinne (National Conference of State Legislatures 2010). Direkt im Anschluss an diese Tracht Prügel für die Demokraten (Mann 2010) setzte die Diskussion darüber ein, welche Folgen die Ergebnisse der midterm elections auf die politische Agenda der USA haben werden, sowohl auf der Ebene der Bundesstaaten als auch auf der nationalen Ebene, die erneut durch eine Situation des divided government gekennzeichnet ist (Brookings Institution 2010). Dabei rückte die Tatsache in den Hintergrund, dass bereits am 4. November ganz konkrete policy Entscheidungen getroffen wurden. Jedoch nicht durch repräsentative Gremien, sondern direkt durch die Bürger, die zu Volksentscheiden an die Urnen gerufen wurden: So stimmten z.b. die Bürger in Arizona für die Legalisierung von Cannabis als Arzneimittel, in Kalifornien wurden die Hürden für die Verabschiedung des Haushaltes im Parlament gesenkt, in Oregon verschärften die Bürger die Strafgesetzgebung für Sexualstraftäter und in South Dakota wandten sich die Abstimmenden gegen eine Aufweichung des Nichtraucherschutzes. Bei insgesamt 159 ballot measures wurde in 36 Bundesstaaten über Verfassungsänderungen, vom Parlament verabschiedete Gesetze und aus dem Volk initiierte Gesetze abgestimmt (Initiative & Referendum Institute 2010a). Diese rege direkte Beteiligung der Bürger an der Gesetzgebung in den amerikanischen 1 Marcel Solar ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Politische Wissenschaft und Soziologie an der Rheinischen Friedrich Wilhelms Universität Bonn. Seine Forschungsschwerpunkte sind Koalitionsforschung, Politische Kulturforschung, Direkte Demokratie, Parteienforschung (mit Schwerpunkt auf Kleinparteien in der Bundesrepublik) und Mediendemokratie. Der vorliegende Forschungsbericht entstand während eines Forschungsaufenthaltes am American Institut for Contemporary German Studies (AICGS/ Washington D.C.) 2

3 Bundesstaaten stellt nicht die Ausnahme, sondern die Regel dar. In allen Staaten müssen Verfassungsänderungen durch das Volk bestätigt werden, 2 darüber hinaus haben die Bürger in 27 Staaten die Möglichkeit, Gesetze selber zu initiieren (initiative) und/oder Gesetz der Legislative zu Fall zu bringen (referendum). In Staaten wie Oregon, Kalifornien oder Colorado haben die Nutzung und die daraus resultierenden Effekte auf die Gesetzgebung solche Ausmaße angenommen, dass Beobachter von einer Abkehr des Modells der repräsentativen Demokratie hin zu einer referendum democracy (Mendelsohn / Parkin 2001) bzw. einer hybrid democracy (Garrett 2005) sprechen. Anders stellt sich die Lage in den deutschen Bundesländern dar: Zwar weisen seit der Einführung von Volksbegehren und Volksentscheid in Hamburg 1996 alle Bundesländer Instrumente direkter Demokratie in ihren Verfassungen auf. Während auf der kommunalen Ebene die Instrumente des Bürgerbegehren und Bürgerentscheids mittlerweile recht rege genutzt (Kost 2008: 40ff.), kommen die entsprechenden Instrumente des Volksbegehrens und des Volksentscheids auf der Landesebene jedoch kaum zur Anwendung. Zwar nutzen die Bürger das Verfahren der Volksgesetzgebung seit Anfang der 90er Jahre in stärkerem Maße, dennoch haben von 1947 bis heute insgesamt erst 19 3 (sic!) Volksentscheide stattgefunden. Wohlgemerkt: Die Anzahl bezieht sich auf alle Bundesländer zusammengenommen (Mehr Demokratie e.v. 2010a). Dies liegt nicht zuletzt an den vergleichsweise restriktiven Anwendungshürden, die durch Unterschriftenquoren, Sammlungsfristen, Eintragungsformalitäten oder Ausschlussgegenstände errichtet worden sind (vgl. Eder, Magin 2008: 286f.). Aus zwei Gründen kann man jedoch davon ausgehen, dass diese Hürden in Zukunft gesenkt werden: Zum einen haben die Parteien die Direkte Demokratie als elektorales Gewinnerthema für sich entdeckt und warten mit der Vereinfachung der Volksgesetzgebung in ihren Wahlprogrammen auf (Scarrow 1997). Vor allem aber ist hier die Anwendung der direkten Demokratie auf sich selber zu nennen: Gerade mittels Volksbegehren und Volksentscheid können die Bürger die Anwendungsbedingungen dieser Verfahren verbessern, wie die Beispiele in Hamburg oder Bayern zeigen (Decker 2011: 181f.). Auch in Nordrhein Westfalen bekundet die neue Landesregierung die Absicht, die existierenden Verfahren auf Kommunal und Landesebene bürgerfreundlicher zu gestalten (NRWSPD / Bündnis 90/Die Grünen NRW 2010, S. 70). Um die Debatte über mögliche Reformüberlegungen auf eine breitere Grundlage zu stellen, sollen mit dieser Analyse die reichhaltigen Erfahrungen der US Bundesstaaten in die Diskussion eingebracht werden. Hierzu wird zunächst (1) auf die Entstehung und die Verbreitung direktdemokratischer Verfahren in den US Bundesstaaten eingegangen. Anschließend sollen Anhand des Fallbeispiels Massachusetts verschiedene Aspekte 2 Der Bundesstaat Delaware bildet hierbei die einzige Ausnahme. 3 Die Zahl entspricht der Anzahl derjenigen Volksentscheide, die aus dem Volks heraus ausgelöst wurden. Hinzu kommen insgesamt 19 obligatorische Verfassungsreferenden, also solche, die automatisch von Verfassungswegen her ausgelöst wurden (Bayern: 9, Hessen: 8, Berlin: 1, Bremen: 1) (Mehr Demokratie e.v. 2010b: 6). 3

4 des direktdemokratischen Prozesses dargestellt werden. Zunächst (2.1) steht dabei die institutionelle Ausgestaltung der Verfahren im Fokus der Analyse. Anschließend wird die Einbindung dreier zentraler Akteure thematisiert: (2.2) des Parlaments, (2.3) der Gerichte und (2.4) der Bürger. Abgeschlossen wird die Untersuchung (2.5) mit einem Überblick über die Nutzung der Verfahren in Massachusetts und die Politikfelder in denen die direktdemokratischen Instrumente genutzt werden. Massachusetts bietet sich aus zwei Gründen als Fallbeispiel an: Zum einen ist der Bundesstaat Massachusetts ein interessanter Fall, da die unmittelbare Beteiligung der Bürger bis ins 17. Jahrhundert mit der Etablierung der town meetings zurückreicht. Der Ostküstenstaat spielt in der Geschichte der amerikanischen Demokratie eine zentrale Rolle. Insofern erscheint der Blick auf die heutige Ausgestaltung direktdemokratischer Verfahren als lohnenswert. Zum anderen weist die Ausgestaltung des direktdemokratischen Prozesses in Massachusetts größere Schnittmengen mit der Situation in Nordrhein Westfalen auf, als alle anderen US Bundesstaaten, was sich in einer zentralen Rolle des Parlaments und des Verfassungsgerichtshof zeigt. Insofern orientiert sich die Studie an einem Most Similar Systems Design (Theune / Przeworski 1970). Da sich die beiden Fälle Massachusetts und Nordrhein Westfalen im institutionellen Design der direktdemokratischen Verfahren vergleichsweise ähnlich sind, lassen sich in der abschließenden Analyse zielgenauer diejenigen Verfahren herausarbeiten, die darauf Einfluss haben, wie häufig das Instrument der Volksgesetzgebung eingesetzt wird. Auf Basis dessen werden schließlich Handlungsempfehlungen für mögliche Reformen in Nordrhein Westfalen abgeleitet. 1 Entstehung und Verbreitung direktdemokratischer Verfahren in den US Bundesstaaten Während die US Bundesverfassung bis heute keine unmittelbare Beteiligung der Bürger an der Gesetzgebung vorsieht, findet sich auf der Ebene der Bundesstaaten ein breit ausgebautes Instrumentarium an direktdemokratischen Verfahren, die zudem so rege genutzt werden, wie in kaum einem anderen politischen System der Welt (LeDuc 2003). Um die unterschiedlichen Formen direkter Demokratie auf der Gliedstaatenebene darzustellen, klassifiziert man diese am sinnvollsten mit Blick auf die Instanz, die eine solche Volksabstimmung auslösen kann (Smith 1976; Jung 2001: 80ff.). (1) Zunächst gibt es Volksabstimmungen, die verfassungsrechtlich vorgegeben sind. So können Vorkehrungen in der Verfassung getroffen sein, die etwa für eine Änderung derselben oder die Übertragung von Souveränitätsrechten auf eine höhere Ebene eine Volksabstimmung obligatorisch machen. Die Regierenden haben in diesem Fall nur einen eingeschränkten Spielraum. Um einen Volksentscheid zu verhindern, bestünde als Möglichkeit lediglich die Beibehaltung des Status quo. In allen US Bundesstaaten, mit Delaware als einziger Ausnahme, findet sich mit dem 4

5 obligatorischen Verfassungsreferendum ein solches Instrument. Änderungen der jeweiligen Verfassungen (amendments) müssen also von den Bürgern bestätigt werden. (2) Als weitere auslösende Instanz sind die Regierenden zu nennen. Die Macht zur Anberaumung eines Volksentscheids liegt in diesem Falle bei Präsidenten, Regierungen oder Parlamenten (Decker 2005). Falls nicht auch eine Minderheit im Parlament, wie z.b. in Dänemark, ein verabschiedetes Gesetz oder ein anderweitiges Anliegen nochmals vor die Wähler bringen kann, behalten die Machthaber also die Verfahrenshoheit und werden das Instrument nur in aussichtsreichen Situationen einsetzen. Smith (1976) spricht entsprechend von einem kontrollierten und pro hegemonialen Verfahren. Top down Instrumente dieser Art sind beispielsweise weit verbreitet in Europa (Kaufmann / Waters 2004), finden sich aber auch auf der Ebene der amerikanischen Gliedstaaten wieder. In insgesamt 22 Bundesstaaten finden sich sogenannte legislative referrals oder voluntary referendums, mit denen eine Mehrheit der jeweiligen Parlamente ein Gesetz nach der Verabschiedung den Bürgern vorzulegen (Initiative & Referendum Institute 2011). In diese Kategorie fallen auch bond issues, mit denen die Repräsentanten die Zustimmung zur Aufnahme von Staatsanleihen für bestimmte Projekte einholen können. Insgesamt spielen die von den Parlamenten angesetzten Referenden jedoch in der Verfassungspraxis nur eine untergeordnete Rolle. (3) Das Herzstück der direkten Demokratie in den US Bundesstaaten machen ohnehin zwei Instrumente aus, die aus der Mitte der Bürger heraus initiiert werden können: die Initiative und das Referendum 4. Mittels der Initiative kann eine Gruppe von Bürgern einen Gesetzesvorschlag machen, über den dann auch unmittelbar von den Bürgern abgestimmt wird. Der parlamentarische Gesetzgebungsprozess wird in diesem Falle umgangen. Das Referendum ist hingegen ein Vetoinstrument, welches es den Bürgern ermöglicht, Gesetze, die zuvor von den jeweiligen Landesparlamenten verabschiedet wurden, einer Volksabstimmung zu unterwerfen, um gegebenenfalls ihr Inkrafttreten zu verhindern. Diese bottom up Instrumente können entsprechend als anti hegemonial klassifiziert werden, auch gegen den Willen der Regierenden können Gesetze so verabschiedet oder zu Fall gebracht werden. Die Verfassungen von insgesamt 27 Bundesstaaten sehen die direktdemokratischen Verfahren der Initiative und/oder des Referendums vor. Da die von oben initiierten Verfahren lediglich eine untergeordnete Rolle spielen, soll im Folgenden lediglich auf die historische Entwicklung des obligatorischen Verfassungsreferendums einerseits, und der bottom up Instrumente Initiative und Referendum andererseits eingegangen werden. Die Einführung des obligatorischen Verfassungsreferendums war vor allem zurückzuführen auf den hohen Stellenwert, der dem Prinzip der Volkssouveränität in den jungen Republiken einge 4 Oftmals wird zusammen mit diesen beiden Verfahren auch der Recall als klassisches direktdemokratisches Instrument genannt. Da mit dem Recall die Abwahl eines Amtsträgers ermöglicht wird, nicht aber die Entscheidung in einer Sachfrage, soll das Verfahren in dieser Untersuchung außen vor bleiben. 5

6 räumt wurde (Suksi 1993; Schiller 2002: 27 29). Dies spiegelte sich bereits in den town meetings wider, die seit 1630 in den Neuenglandstaaten statt fanden., stärker aber noch in der Tatsache, dass ein Großteil der Verfassungen in den Bundesstaaten bereits bei der Verabschiedung durch einen Volksentscheid angenommen werden musste (Dubois / Feeney 1998: 9; Stelzenmüller 1994: 42). Folglich machte Rhode Island 1842 als erster Staat die Abstimmung über sämtliche Verfassungsänderungen obligatorisch, bis zum Ende des 19. Jahrhunderts zogen beinahe sämtliche Bundesstaaten nach (Initiative & Referendum Institute 2006; Dubois, Feeney 1998: 9). Da sich die politischen Eliten der Gliedstaaten als durchaus reformfreudig erwiesen, ist das obligatorische Verfassungsreferendum auch das mit Abstand meist gebrauchte direktdemokratische Instrument: Bis zum Beginn des Jahres 2010 waren den Bürgern in den 49 Bundesstaaten mit dem Verfassungsreferendum insgesamt amendments zur Abstimmung vorgelegt worden, von denen Änderungen (=65 %) angenommen wurden. Alleine in Alabama fanden Abstimmungen statt (Council of State Governments 2010: 11). Die Einführung von Initiative und Referendum nahm ihren Anfang im Übergang vom 19. zum 20. Jahrhundert, einer Zeit, die von radikalen Reformforderungen an das bestehende Institutionengefüge in den amerikanischen Staaten geprägt war (Donovan / Bowler 1998: 1). Den Startschuss gab South Dakota, wo Initiative und Referendum im Jahr 1898 eingeführt wurden. Die Kombination dieser beiden Verfahren diente dann auch als Vorbild für die Staaten, die alsbald ebenfalls unmittelbare Bürgerbeteiligung in ihren Verfassungen verankerten. Die Einführung von Initiative und Referendum 1918 in Massachusetts beendete schließlich eine Reformperiode an deren Ende insgesamt 23 US Bundesstaaten entsprechende Reformen getätigt hatten. 5 Die treibende Kraft war der zum Ende des 19. Jahrhunderts immer stärker anwachsende Unmut über die politischen und wirtschaftlichen Eliten. Vor allem die von Demokraten und Republikanern beherrschten Parlamente der Bundesstaaten wurden als Hort der Korruption und der uneingeschränkten Macht von Partikularinteressen kritisiert. Nicht der Wille der Bürger, sondern die Anliegen von Banken und Monopolisten, z.b. im Industrie, Kohle oder Eisenbahnsektor, seien die Richtschnur für die Entscheidungen der Repräsentanten (Goebel 1997: 215f.; Bowler / Donovan 2006: 651; Piott 2004). Die Einführung von Initiative und Referendum sollte dem in dreierlei Weise ein Ende bereiten: 1) Zum einen sollten sie als Mittel dienen, um weitere Reformen voranzutreiben, die die Macht der Parteien und wirtschaftlichen Interessengruppen brechen sollten: etwa durch die Einführung der Direktwahlen der Gouverneure, die Einführung von primaries, eine stärkere Regulierung der Wirtschaft oder die Stärkung von Arbeitnehmerrechten. 2) Insgesamt wurde das Ziel verfolgt, die Responsivität der politischen Eliten zu steigern. Mit Initiative und Referendum als gun behind the door sollten die Repräsentanten gezwungen werden, die Gesetzgebung an den Interessen der Bürger auszurichten. 3) Und schließlich sollten die direktdemokratischen Verfahren eine Bildungsfunktion übernehmen: 5 Während 19 Staaten sowohl die Initiative als auch das Referendum eingeführt hatten, wiesen Kentucky, Maryland und New Mexiko nur das Referendum auf, Missouri dagegen nur die Initiative. 6

7 Durch die direkte Einbindung in politische Entscheidungsprozesse wäre zu erwarten, dass die Bürger sich stärker mit dem Gemeinwesen identifizieren und sich entsprechend aktiv in Politik und Zivilgesellschaft einbrächten (Smith / Tolbert 2004). Die Unterstützer dieser Ideen organisierten sich vor allem in kleineren Parteien wie der People s Party, der Progressive Party oder der Socialist Party of America sowie Organisationen wie der Farmer s Alliance und der Gewerkschaftsbewegung (Lawrence et al. 2009). Bei allen Unterschieden in ihren programmatischen Forderungen verband diese Gruppen die Forderung nach Machtbegrenzung und Machtkontrolle der herrschenden Eliten. Durch die direktdemokratische Beteiligung mittels Initiative und Referendum sollte dieses Ziel erreicht werden. In den Bundesstaaten im Westen der USA erlangten diese Kräfte schließlich einen solchen Einfluss, dass die politischen Eliten dem Druck schließlich nachgeben mussten und entsprechende Reformen auf den Weg brachten (Bowler, Donovan 2006). In den ehemaligen Konföderierten Staaten im Süden des Landes und den Bundesstaaten im Osten des Landes konnten sich die Unterstützer von Initiative und Referendum jedoch nur in wenigen Fällen durchsetzen. Hier verfügten die People s Party zu Beginn des Jahrhunderts und anschließend die Progressive Party insgesamt über geringeren Zuspruch und entsprechende Allianzen mit Gewerkschaft und anderen Organisationen konnten nicht geschmiedet werden. Zudem trafen ihre Forderungen hier auf gefestigtere etablierte Parteien und eine den politischen und wirtschaftlichen Eliten weniger kritisch gesinnte Bevölkerung (Goebel 1997). So zeigt ein Blick auf die Verteilung von Initiative und Referendum im gesamten Gebiet der Vereinigten Staaten, dass es sich dabei vor allem um ein westliches Phänomen handelt (siehe Schaubild 1). Schaubild 1: Die Verbreitung von Initiative und Referendum in den Bundesstaaten Quelle: 7

8 Zudem war der Reformeifer auch zeitlich begrenzt: Nach der Einführung von Initiative und Referendum in Massachusetts im Jahr 1918, folgten nur noch Alaska (1956), Wyoming (1968), Illinois (1970) und Florida (1972) dem Beispiel der Initiativstaaten, sodass heute die Bürger in 27 Bundesstaaten die Initiative und / oder das Referendum einsetzen können. Mit Blick auf die Initiative lassen sich allerdings noch zwei Differenzierungen treffen: So kann man Initiativen, die eine Verfassungsänderung anstreben (initiated constitutional amendment) von solchen Unterscheiden, die ein einfaches Gesetz einbringen (initiated state statute). Außerdem unterscheidet man direkte von indirekten Initiativen. Im ersten Fall werden Initiativen, die die nötige Anzahl an Unterstützerunterschriften hinter sich bringen konnten und die formellen Kriterien erfüllen, direkt den Bürgern beim nächsten Wahltermin zur Abstimmung vorgelegt. Bei indirekten Initiativen erhält dagegen das Parlament die Möglichkeit, das Initiativgesetz zu beraten, es ohne Volksabstimmung zu verabschieden oder auch einen Gegenvorschlag zu formulieren und zusammen mit dem Initiativgesetz zur Abstimmung zu stellen. Dieses Verfahren ist aber weniger verbreitet (siehe Tabelle 1). Tabelle 1: Initiativ und Referendumsverfahren in den US Bundesstaaten Verfassung Einfachgesetzliche Ebene Initiative Initiative Direkt Indirekt Direkt Indirekt Referendum Alaska x x Arizona x x x Arkansas x x x California x x x Colorado x x x Florida x Idaho x x Illinois x Kentucky x Maine x x Maryland x Massachusetts x x x Michigan x x x Mississippi x Missouri x x x Montana x x x Nebraska x x x Nevada x x x New Mexiko x North Dakota x x x Ohio x x x Oklahoma x x x Oregon x x x South Dakota x x x Utah x x x Washington x x x Wyoming x x Quelle: Council of State Governments 2010: 15, 354ff.; Verfassungen der US Bundesstaaten. 8

9 Die bloße Existenz von Initiative und Referendum in der Verfassung sagt allerdings noch nichts darüber aus, wie stark die Bürger diese Instrumente nutzen. Und tatsächlich zeigen sich erhebliche Unterschiede. Zunächst einmal zwischen den beiden Verfahrensarten: Die Initiative nutzen die Bürger um ein Vielfaches häufiger, als dass sie per Referendum ein Parlamentsgesetz noch einmal zur Abstimmung einfordern. Über insgesamt Initiativen entschieden die Bürger in allen 24 Initiativstaaten seit der ersten Abstimmung in Oregon im Jahr 1904 bis heute (Initiative & Referendum Institute 2010b). Im gleichen Zeitraum wurde lediglich über 302 Referenden an den Urnen der ebenfalls 24 Staaten, die den Referendumsprozess vorsehen, abgestimmt. 6 Gerade mit Blick auf die Initiativen lassen sich aber auch extreme Unterschiede in der Nutzung zwischen den Bundesstaaten feststellen. So stehen Oregon (351 Abstimmungen), Kalifornien (329) und Colorado (209) als Staaten mit der größten Nutzungsfrequenz anderen Staaten wie Wyoming (6), Mississippi (2) oder Illinois (1) gegenüber, in denen das Instrument in der Verfassungspraxis letztlich überhaupt keine Rolle spielt (Initiative & Referendum Institute 2010b). Dies liegt zu einem großen Teil an der genauen institutionellen Ausgestaltung der Verfahren. An der Höhe von Unterschriftenerfordernissen, den Fristen, den Abstimmungsquoren, etc. entscheidet sich, wie anwenderfreundlich die Verfahren sind und damit auch, wie häufig sie genutzt werden. So macht es z.b. einen großen Unterschied, ob eine Initiative von 5 Prozent der Wahlberechtigten unterstützt werden muss wie etwa in Kalifornien oder ob insgesamt 15 Prozent der Wahlberechtigten ihre Unterschrift für eine Initiative abgeben müssen, wie z.b. in Wyoming. Es kommt also nicht darauf an, OB direktdemokratische Verfahren vorhanden sind, sondern WIE sie ausgestaltet sind (Magleby 1994, Matsusaka 1995, Bowler / Donovan 2004a). Deshalb soll die institutionelle Ausgestaltung der direktdemokratischen Verfahren der US Bundesstaaten im folgenden Kapitel mittels einer Fallstudie des Bundesstaates Massachusetts einer genaueren Analyse unterzogen werden. 2 Direkte Demokratie in Polity, Politics und Policies. Das Fallbeispiel Massachusetts Die Verfahren unmittelbarer Bürgerbeteiligung haben Auswirkungen auf alle drei Bereiche des Politischen: Erstens sind sie Bestandteil der Struktur eines politischen Systems (polity). Ihre Existenz und die jeweilige Ausgestaltung setzen mithin den institutionellen Rahmen, in dem politische und gesellschaftliche Akteure agieren. Direktdemokratische Instrumente wirken entsprechend auf die Prozesse (politics) ein, die in diesem Rahmen vonstatten gehen. Seien es die Entscheidungen von Regierungen, die die Möglichkeit eines Referendums einkalkulieren, das 6 Eigene Berechnungen auf Basis von Daten der Ballot Measure Database der National Conference of State Legislatures, online unter: 9

10 Handeln von Interessengruppen oder die Willensbildungsprozesse auf Seiten der Bürger. Schließlich wirken die Entscheidungen an der Urne ganz konkret auf Politikinhalte (policies) ein. Dies kann dann wiederum direkte Rückwirkungen auf die polity Ebene (durch Verfassungsinitiativen) und die Akteure im politischen Prozess (z.b. die politischen Parteien) erzeugen kann, wie sich später noch zeigen soll. Im Folgenden sollen alle drei Aspekte der direktdemokratischen Verfahren in den USA näher analysiert werden. Als Fallbeispiel dient der Ostküstenstaat Massachusetts, der Vergleich zu den anderen Bundesstaaten wird jedoch auch gezogen, um etwaige Besonderheiten herausstellen zu können. Zunächst wird der Blick auf die polity Ebene gerichtet: Welche Verfahren sind in der Verfassung vorgesehen und wie sind sie ausgestaltet? Anschließend werden ausgewählte Aspekte der politics Ebene analysiert, im Mittelpunkt stehen dabei verschiedene Akteure und ihre Beteiligung am direktdemokratischen Prozess: dies sind zum einen die Parlamente, darüberhinaus die Gerichte der Bundesstaaten. Und schließlich wird der Frage nachgegangen, wie sich die Bürger im Vorfeld von Abstimmungen informieren können. Den Abschluss bildet eine Auswertung der durch die Volksgesetzgebung verabschiedeten Politikinhalte. Welche Politikfelder werden also im besonderen Maße von den durch das Volk verabschiedeten Gesetzen beeinflusst? 2.1 Die direktdemokratischen Verfahren in Massachusetts Massachusetts kann getrost als einer der Vorreiterstaaten mit Blick auf die Integration der Bürger in den politischen Entscheidungsprozess bezeichnet werden. So fand bereits im Jahr 1632 in Cambridge das erste town meeting statt, ein institutionalisiertes Zusammentreffen der (männlichen) Bürger, um Beamte und Richter zu wählern, aber auch per Abstimmung die wesentlichen Entscheidungen in der Gemeinde zu treffen. Von der Massachusetts Bay aus verbreiteten sich die town meetings im Bereich der Ostküste und sind teilweise auch heute noch Bestandteil der lokalen Entscheidungsfindung (Dubois / Feeney 1998: 8; Stelzenmüller 1994: 41ff.). Massachusetts war zudem der erste Staat, in dem die Gründungverfassung dem Volk zur Abstimmung unterbreitet wurde. Der erste, von den beiden Kammern des General Court 7 ausgearbeitete Entwurf wurde dann auch 1778 prompt vom Volk verworfen. Den nachgebesserten Verfassungsentwurf nahmen die Bürger des neu gegründeten Staates jedoch im darauf folgenden Jahr an (Clough 2008: 117). Im Rahmen der ersten Verfassungsänderung im Jahr 1821 wurde zudem das obligatorische Verfassungsreferendum in den Verfassungstext aufgenommen, sodass sämtliche constitutional amendments auch dem Volk zur Abstimmung vorgelegt werden müssen (Amendment Artikel 9 Mass. Const.). In den folgenden Jahrzehnten wurden keine weiteren direktdemokratischen Verfahren in die Verfassung aufgenommen, dies sollte sich erst zu Beginn des 20. Jahrhunderts ändern. 7 So ist die Bezeichnung des aus dem Repräsentantenhaus und dem Senat bestehenden Parlaments in Massachusetts. 10

11 Wie in anderen Staaten im gesamten Bundesgebiet drängte auch in Massachusetts ab den 1890er Jahren eine Koalition aus Gewerkschaftern und Anhängern der Progressive Party auf eine Machtbegrenzung des General Court durch die Einführung von Initiative und Referendum. Das Parlament verweigerte sich zunächst den Forderungen und führte lediglich im Jahr 1913 das Instrument des legislative referrals ein. Dieser Kompromiss genügte den Unterstützern von Initiative und Referendum jedoch nicht, sodass auf ihren Druck sich die Parlamentarier 1916 dazu entschieden, einen Verfassungskonvent einzuberufen, in dem ein Entwurf für die Aufnahme von Initiative und Referendum ausgearbeitet wurde. Diesen legte der General Court schließlich den Bürgern zur Abstimmung vor. Mit einer knappen Mehrheit von nur wenigen tausend Stimmen nahmen die Bürger von Massachusetts die Verfassungsänderung (Amendment XLVIII Mass. Const.) am 5. November 1918 an (Haynes 1919; Clough 2008). Da mit der Einführung von Initiative und Referendum das legislative referral wieder abgeschafft wurde, finden sich also heute drei direktdemokratische Verfahren in der Verfassung von Massachusetts: a) das obligatorische Verfassungsreferendum (legislative constitutional referendum), b) die Initiative, sowohl für Verfassungsänderungen als auch für einfache Gesetze (Initiative petition for a constitutional amendment und initiative petition for a law) sowie c) das Referendum (Referendum petition on an existing law). a) Das obligatorische Verfassungsreferendum Das obligatorische Verfassungsreferendum wurde im Zuge der Einführung von Initiative und Referendum leicht modifiziert und in den 48. Amendment Artikel der Verfassung von Massachusetts integriert. Grundsätzlich ist das Verfahren denkbar einfach. Der Abstimmung durch die Bürger geht eine Verabschiedung einer Verfassungsänderung durch die beiden Kammern des General Court voraus. Jedes Mitglied des Repräsentantenhauses oder des Senats kann einen entsprechenden Vorschlag einbringen. Eine Mehrheit der jeweiligen Kammer kann daraufhin die Einberufung einer gemeinsamen Sitzung (joint session) von Repräsentantenhaus und Senat beantragen. Dort wird der Entwurf beraten und einer Abstimmung unterzogen. Wenn die absolute Mehrheit der Abgeordneten den Entwurf annimmt, wird dieser in der nächsten Sitzungsperiode des General Court im darauffolgenden Jahr erneut einer Abstimmung im Rahmen einer joint session beider Kammern unterzogen. Findet die Verfassungsänderung erneut eine absolute Mehrheit, wird sie den Bürgern bei der kommenden general election 8 vorgelegt. Die Verfassungsänderung tritt in Kraft, wenn die Mehrheit der Bürger, die über den Vorschlag abstimmen, ihre Zustimmung gibt. Es gibt also kein qualifiziertes Mehrheitserfordernis. 8 Die general elections finden jedes zweite Jahr am ersten Dienstag im November in gerade Jahren (2010,2012,usw.) statt. Auf diese Termine fallen die Wahlen zu Ämtern auf der gliedstaatlichen Ebene in Massachusetts wie z.b. die Wahlen des Gouverneurs oder der Abgeordneten des General Courts, aber auch die US Präsidentschaftswahlen oder die Wahlen der Abgeordneten zum US Congress. 11

12 Zwar gelten in den anderen Bundesstaaten teils unterschiedliche Bestimmungen hinsichtlich der Verabschiedung einer Verfassungsänderung im Parlament (in 37 von 49 Staaten reicht die Abstimmung beider Kammern in einer Sitzungsperiode, zudem müssen die Entwürfe in einigen Staaten mit 2/3 oder 3/5 Mehrheiten verabschiedet werden), mit Blick auf die Volksabstimmung entscheidet aber in 38 von 49 Bundesstaaten die einfache Mehrheit der Abstimmenden, wie in Massachusetts. Abweichungen finden sich etwa in Florida und in New Hampshire, wo eine Zustimmung von drei Fünfteln bzw. zwei Dritteln der Abstimmenden erforderlich ist. Anders gelagert ist der Fall etwa in Wyoming. Hier reicht nicht nur eine Mehrheit der Bürger, die über die jeweilige Verfassungsänderung abstimmen. Sondern diese Mehrheit muss gleichzeitig auch die Mehrheit aller Bürger umfassen, die bei der gleichzeitig stattfindenden general election ihre Stimme abgegeben haben (Council of State Governments 2010: 13). Das erschwerte Mehrheitserfordernis ergibt sich aus der Tatsache, dass in der Regel nicht alle Bürger, die an den Wahlen teilnehmen, auch über die Verfassungsänderung abstimmen möchten und deshalb auf dem entsprechenden Stimmzettel kein Kreuz setzen. b) Die Initiative Die Bestimmungen zur Initiative ergeben sich ebenfalls aus dem 48. Amendment Artikel der Verfassung von Massachusetts. Es können sowohl Verfassungsänderungen als auch einfache Gesetze per Initiative zur Abstimmung gebracht werden. In beiden Fällen lässt sich das Verfahren in vier Schritte unterteilen: die Anmeldung der Initiative, das Sammeln von Unterstützungsunterschriften, die Behandlung im General Court und letztlich die Abstimmung. Insgesamt nimmt das gesamte Verfahren etwa 15 Monate in Anspruch. Soll eine Initiative also z.b. bei der kommenden general election im November 2012 auf dem Stimmzettel erscheinen, müssen die Initianten spätestens Anfang August 2011 die ersten Schritte tätigen (Clough 2008: 120). Im Folgenden werden die wichtigsten Schritte in diesem Prozess erläutert. Die Angaben beziehen sich zunächst auf einfachgesetzliche Initiativen.Anmeldung Um eine Initiative auf den Weg zu bringen, müssen zehn registrierte Wähler einen ausgearbeiteten Gesetzesentwurf beim Attorney General 9 von Massachusetts einreichen. Dieser prüft die Initiative darauf, ob sie den verfassungsmäßigen Anforderungen entspricht. Denn es gibt Einschränkungen hinsichtlich der Gesetzesmaterien, die eine Initiative behandeln darf. Die Ausschlussgegenstände sind in Artikel 48 Absatz II Sektion 2 definiert. Zum einen können nur Gesetze formuliert werden, die auch in den Rahmen der Gesetzgebungszuständigkeiten des General Court fallen. Zudem dürfen keine Initiativen eingereicht werden, die die Ausübung der Religionsfreiheit betreffen; die Unabhängigkeit von Gerichten und Richtern einschränken; 9 Das Amt des Attorney General in den Gliedstaaten der USA entspricht in etwa einer Mischung aus Justizminister und Generalstaatsanwalt, er ist der zentrale Rechtsberater von Exekutive und Legislative (Haas 2007: 473). 12

13 die Vorgaben für einzelne Kommunen betreffen; die spezifische Verwendung eines Betrages aus dem Haushalt des Staates für Einzelprojekte festschreiben; die bestimmte Grundrechte einschränken wie die Meinungs oder die Pressefreiheit. Zudem wird der Ausschlusskatalog selber dem Zugriff der Bürger entzogen. Ergibt die Prüfung, dass Titel und Inhalt der Initiative verfassungsgemäß sind und dass keine inhaltlich gleiche Initiative in den letzten 2 Jahren den Bürgern zur Abstimmung vorlag, fertigt der Attorney General daraufhin eine offizielle Zusammenfassung an, die die Initianten nun zusammen mit der der Gesetzesvorlage an den Secretary of the Commonwealth 10 senden. Dieser erstellt schließlich Unterschriftenlisten, die mit der Zusammenfassung und den Kontaktdaten der zehn Initianten versehen werden. Unterschriftensammlung Die Initianten haben nun von Anfang September bis Anfang November, also in etwa 60 Tage, Zeit, um die notwendige Anzahl an Unterstützungsunterschriften zu sammeln. Die Anzahl steht immer im Verhältnis zur Beteiligung an der vorausgegangenen Wahl zum Amt des Gouverneurs von Massachusetts. Insgesamt müssen die gesammelten Unterschriften der Anzahl von drei Prozent der abgegebenen Stimmen bei dieser Wahl entsprechen. Im Jahr 2010 entsprach dies einer Anzahl von Unterschriften. Zudem dürfen ausschließlich in Massachusetts registrierte Wähler ihre Unterschrift auf die Listen setzen. Und eine weitere Voraussetzung muss erfüllt sein: Aus keinem der 14 counties dürfen mehr als 25 Prozent der gesammelten Unterschriften stammen. Damit soll gewährleistet werden, dass die Initiative für die Bewohner des gesamten Staatsgebiets von Bedeutung ist. Die ausgefüllten Listen werden schließlich von den lokalen Wahlbehörden auf ihre Richtigkeit überprüft und anschließend an den Secretary of the Commonwealth übermittelt, abschließend feststellt, ob genügend Unterschriften gesammelt wurden. Die Behandlung im General Court Ist dies der Fall, so wird die Initiative zu Beginn des neuen Jahres dem General Court zugeleitet. Hier muss die Initiative beraten werden, anschließend bestehen vier Möglichkeiten, von denen eine bis zum Mai genutzt werden muss: 10 In den Aufgabenbereich des Secretary of the Commonwealth fallen vor allem Tätigkeiten, die dem Aufgabenprofil der LandeswahlleiterInnen in den deutschen Bundesländern entsprechen. Hierzu zählen etwa die Verantwortung für die Wählerregistrierung, die organisatorische Betreuung der verschiedenen Wahlen im Bundesstaat, die Information der Bürger über Wahlverfahren und anschließend Wahlergebnisse, etc. (Haas 2007: 474). 13

14 Der General Court verabschiedet den Gesetzesentwurf mit einer Mehrheit in beiden Kammern. Falls der Gouverneur kein Veto einlegt bzw. dieses mit einer 2/3 Mehrheit in beiden Kammern zurückgewiesen wird, so wird der Entwurf rechtskräftig. Die beiden Kammern verabschieden einen Gegenentwurf, der dann zusammen mit dem Entwurf der Initianten dem Volks bei der nächsten Wahl im November zur Abstimmung vorgelegt wird. Der General Court weist den Entwurf zurück. Der General Court trifft keine Entscheidung. In den beiden letzten Fällen müssen die Initiatoren nun noch einmal bis zum Anfang Juli Unterschriften in Höhe von 0,5 Prozent der abgegebenen Stimmen (2010: ) bei der letzten Gouverneurswahl sammeln und beim Secretary of the Commonwealth einreichen. Wenn genügend Unterschriften eingereicht wurden, wird die Initiative schließlich den Bürgern bei der general election im November zur Abstimmung vorgelegt. Die Abstimmung Bei der Abstimmung am Tag der general election gibt es schließlich noch eine letzte Hürde zu nehmen. Eine Initiative wird dann zum Gesetz, wenn die Mehrheit der Bürger für die Initiative stimmt und diese Mehrheit gleichzeitig mindestens 30 Prozent der Bürger umfasst, die an diesem Tag ihre Stimme bei den general elections abgegeben haben. Der Initiativprozess für Verfassungsänderungen und für einfache Gesetze ist fast identisch, in beiden Fällen muss dieselbe Anzahl an Unterschriften gesammelt werden und auch das Zustimmungserfordernis in der Abstimmung durch die Bürger ist gleich. Es gibt lediglich zwei Unterschiede. Zum einen kann der General Court eine Verfassungsinitiative mit einer Mehrheit von 3/4 der Abgeordneten in beiden Kammern um weitere Bestimmungen ergänzen. Und zum zweiten müssen mindestens 25 Prozent der Abgeordneten beider Kammern die eingebrachte Verfassungsinitiative in zwei aufeinanderfolgenden Sitzungsperioden bestätigen, womit beispielsweise eine im August 2011 eingebrachte Verfassungsinitiative erst im November 2014 zur Abstimmung gestellt werden könnte. Der Initiativprozess in Massachusetts gilt im Vergleich zu den anderen US Bundesstaaten, nicht zu Unrecht, als das sperrigste und komplizierteste Verfahren (Initiative & Referendum Institute 2010c). Dies bedeutet jedoch nicht, dass die Hürden, die die Bürger für die Einbringung einer Initiative überwinden müssen, automatisch höher wären als in den anderen Staaten mit Initiativverfahren (siehe Tabelle 2). 14

15 Tabelle 2: Quoren, Fristen und weitere Qualifizierungshürden im Initiativprozess So finden sich auch in den Verfassungen der meisten anderen Staaten Ausschlussgegenstände, nur Arizona, Arkansas, Colorado, Idaho, Oregon, Utah und Washington sehen grundsätzlich keine Einschränkungen vor. Allerdings gibt es in kaum einem anderen Staat ein solch detaillierter Ausschlusskatalog wie in Massachusetts, allenfalls Alaska, Mississippi und Wyoming treffen vergleichbare Vorkehrungen (Council of State Governments 2010: 354f.). Gemischt fällt das Bild hinsichtlich des Verfahrens der Unterschriftensammlung aus. Die erforderlichen Unterschriftenzahlen (je 3 % der Anzahl der Wähler bei den vorangegangenen Gouverneurswahlen) sind im Vergleich zu den anderen Bundesstaaten sehr gering. Bei Verfassungsinitiativen gibt es keinen Staat, der einen geringeren Anteil an Unterstützungsunterschriften erfordert, in den meisten Fällen werden Unterschriften in der Höhe von acht bis zehn Prozent der Teilnehmer an den vorausgegangen general elections verlangt. Und auch bei normalen Gesetzesinitiativen veranschlagt Massachusetts gemeinsam mit Ohio die geringsten Hürden, die meisten anderen Staaten sehen Quoren von fünf bis zehn Prozent vor. Und auch das Erfordernis einer bestimmten geographischen Verteilung der gesammelten Unterschriften ist nicht unge Ausschlussgegenstände Verfassungsinitiative Gesetzesinitiative Geographische Verteilung Qualifiziertes Mehrheitserfordernis Quorum Frist Quorum Frist Alaska x % x Arizona 15% % 730 Arkansas 10% unbegrenzt 8% unbegrenzt x Kalifornien x 8% 150 5% 150 Colorado 5% 180 5% 180 Florida x 8% 1460 x Idaho 6% * 540 Illinois x 8% 730 x Maine x 365 Massachusetts x 3% 60 3% 60 x x Michigan x 10% 180 8% 180 Mississippi x 12% 365 x Missouri x 8% 540 5% 540 x Montana x 10% 365 5% 365 x Nebraska x 10% * 730 7% * 730 x x Nevada x 10% % 291 x x North Dakota x 4 % ** 365 2% ** 365 Ohio x 10% unbegrenzt 3% unbegrenzt x Oklahoma x 15% 90 8% 90 Oregon 8% 730 6% 730 x South Dakota x 10% 365 5% 365 Utah 10% unbegrenzt x Washington 8% 180 x Wyoming x 15% 540 x x * = Anteil der Wahlberechtigten ** = Anteil der Bevölkerung Quelle: Eigene Zusammenstellung auf Basis von: Council of State Governments 2010: ; Verfassungen der Bundesstaaten 15

16 wöhnlich, eine solche Vorkehrung treffen zehn von 24 Initiativstaaten. Die Höhe der Unterschriftenquoren muss jedoch auch vor dem Hintergrund der Fristen betrachtet werden, die für die Sammlung zur Verfügung stehen. Hier weist Massachusetts für beide Initiativverfahren die mit Abstand kleinsten Zeitfenster auf. Arkansas, Ohio und Utah sehen beispielsweise überhaupt keine zeitliche Beschränkung vor, die wenigsten Staaten sehen Fristen unterhalb von sechs Monaten vor. Bildet man einen Quotienten aus den Quoren und den Fristen, um für alle Staaten vergleichbar zu machen, welcher Anteil der Wähler der vorangegangen general elections sich in die Unterschriftenlisten pro Tag innerhalb der Frist eintragen muss (Moser 1985), so zeigt sich, dass die Anforderungen nur in Oklahoma höher sind (Eder 2010: 157). Massachusetts weist also in diesem Punkt im US Vergleich ein sehr restriktives Verfahren auf. Dies wird auch durch die Beobachtung bestätigt, dass es in der Mehrheit der Staaten (13 von 24) nicht üblich ist, qualifizierte Mehrheitserfordernisse bei der Abstimmung der Bürger über ein Initiativgesetz zu verlangen. c) Das Referendum Zuletzt soll an dieser Stelle das Instrument des Referendums in Massachusetts erläutert werden. Wie auch die beiden anderen Verfahren ist es im 1918 verabschiedeten Amendment Artikel 48 der Verfassung von Massachusetts beschrieben. Da die parlamentarische Beteiligung dem Referendum vorausgeht, lässt sich das Verfahren in drei Abschnitte aufteilen. Anmeldung Mit dem Referendum haben die Bürger von Massachusetts die Möglichkeit, ein Veto gegen ein vom General Court verabschiedetes Gesetz einzulegen. Dazu muss spätestens 30 Tage nach dessen Verabschiedung eine Gruppe von zehn Bürgern einen Antrag beim Secretary of the Commonwealth stellen, in dem das entsprechende Gesetz benannt wird. Ähnlich wie bei der Initiative gibt es Gesetzesmaterien, auf die die Bürger keinen Zugriff haben. So darf keine Volksabstimmung über ein Gesetz des Parlaments verlangt werden, welches die Ausübung der Religionsfreiheit, die Unabhängigkeit von Gerichten und Richtern, etc. (siehe Angaben zur Initiative) betrifft. Der Secretary of the Commonwealth prüft, ob der Antrag diesen Anforderungen entspricht und lässt den Initiatoren bei einem positiven Ergebnis Unterschriftenlisten zukommen, die mit einer Zusammenfassung des Referendums und den Namen der Initiatoren versehen werden. Die Unterschriftensammlung Die Initiatoren müssen nun eine Anzahl an Unterschriften sammeln, die mindestens dem Anteil von 2 Prozent der Wähler bei den letzten Gouverneurswahlen entspricht. Im Jahr 2010 wären dies entsprechend Unterschriften gewesen. 11 Wie auch beim Initiativverfahren dürfen 11 Das Quorum von 2 Prozent gilt nur dann, wenn die Initiatoren beantragt haben, dass das Gesetz, über das abgestimmt werden soll, nicht zur Anwendung kommt, sobald die notwendige Anzahl an Unterschriften beim Secretary of the Commonwealth eingegangen ist. Fehlt ein solcher Antrag oder handelt es sich bei dem beanstandeten Gesetz um 16

17 nicht mehr als 25 Prozent der Unterschriften aus einem der 14 counties stammen. Die Unterschriftenlisten müssen nach der Prüfung durch die lokalen Wahlbehörden bis spätestens 90 Tage nach der Verabschiedung des beanstandeten Gesetzes durch den General Court beim Secretary of the Commonwealth eingehen. Sind alle Formalien erfüllt, wird bei der kommenden general election über den Erhalt oder die Aufhebung des Parlamentsgesetzes von den Bürgern Massachusetts abgestimmt. Die Abstimmung Bei der Abstimmung, die im Rahmen der general elections stattfindet, wird den Bürgern die Frage unterbreitet, ob Sie das entsprechende Parlamentsgesetz bestätigen oder nicht. Das Gesetz wird aufgehoben, wenn eine Mehrheit derjenigen, die zu dieser Frage ihre Stimme abgeben, die Frage mit Nein beantwortet. Diese Mehrheit muss aber gleichzeitig auch mindestens einem Anteil von 30 % aller Bürger entsprechen, die sich an diesen general elections beteiligen. Sollte eine der beiden Bedingungen nicht erfüllt werden, tritt das Parlamentsgesetz in Kraft. Der Vergleich des Referendumsprozesses in Massachusetts mit dem in den anderen US Bundesstaaten fällt ähnlich aus, wie beim Initiativverfahren. Zwar gibt es auch in den meisten anderen Staaten eine Einschränkung, gegen welche Gesetze ein Referendum angestrebt werden darf. Nur in Arkansas, Idaho, North Dakota, Oklahoma und South Dakota fehlt ein solcher Ausschlusskatalog. Aber auch in diesem Falle ist der Spielraum für die Bürger in Massachusetts weiter eingeschränkt als in den meisten anderen Staaten (Council of State Governments 2010: 362f.). Das erforderliche Unterstützerquorum ist hingegen niedriger als in allen anderen Bundesstaaten. Durchschnittlich werden von den Initianten Unterschriften in Höhe von 5 6 Prozent der Wähler bei den letzten Gouverneurswahlen verlangt. In Alaska, Maine, Nevada, New Mexiko, Utah und Wyoming gibt es Quoren in Höhe von zehn und mehr Prozent und somit Anteile von mehr als dem Fünffachen gegenüber den Anforderungen in Massachusetts. Bei den Referenden relativiert sich allerdings diese niedrige Hürde nicht durch die Hinzunahme der entsprechenden Fristen. Fast in allen Staaten sind die Unterstützungsunterschriften spätestens 90 Tage nach der Verabschiedung des beanstandeten Gesetzes durch das Parlament einzureichen. Massachusetts weist also unter diesem Gesichtspunkt ein vergleichsweise bürgerfreundlicheres Verfahren auf, da die Frist nicht kürzer ist als in anderen Staaten, dafür aber prozentual weniger Unterschriften gesammelt werden müssen. An anderer Stelle werden dafür Hürden in das Verfahren eingebaut, die die Mehrzahl der US Gliedstaaten nicht kennt. So gehört Massachusetts zur Gruppe der zehn von insgesamt 24 Staaein vom General Court mit 2/3 Mehrheit als Emergency Law klassifiziertes Gesetz ( necessary for the immediate preservation of the public peace, health, safety, or convenience ), so muss nur ein Quorum von 1,5 Prozent der Wählerstimmen bei der vorangegangenen Gouverneurswahl erfüllt werden. In diesem Falle kommt das Gesetz jedoch auf jeden Fall bis zum Abstimmungstermin bei der kommenden general election zur Anwendung. 17

18 ten, die beim Referendum eine innerhalb der Staaten ausgewogene geographische Verteilung der Unterstützungsunterschriften verlangen. Und während in 19 Bundesstaaten die einfache Mehrheit der Bürger über ein Referendum entscheidet, sieht Massachusetts zusammen mit Nebraska, New Mexiko, Washington und Wyoming ein qualifiziertes Mehrheitserfordernis bei der Abstimmung vor (siehe Tabelle 3). Tabelle 3: Quoren, Fristen und weitere Qualifizierungshürden im Referendumsprozess Ausschlussgegenstände Referendum Geographische Verteilung Qualifiziertes Mehrheitserfordernis Quorum Frist Alaska x 10% 90 x Arizona x 5% 90 Arkansas 6% 90 Kalifornien x 5% 90 Colorado x 5% 90 Idaho 6% * 60 Kentucky x 5% 120 Maine x 10% 90 Maryland x 3% 80 x Massachusetts x 2% 90 x x Michigan x 5% 90 Missouri x 5% 90 x Montana x 5% * 180 x Nebraska x 5% * 90 x x Nevada x 10% * *** New Mexiko x 10% 90 x x North Dakota 2 % ** 90 Ohio x 6% 90 x Oklahoma 5% 90 Oregon x 4% 90 South Dakota x 5% 90 Utah x 10% 40 x Washington x 4% 90 x Wyoming x 15% 90 x x * = Anteil der Wahlberechtigten ** = Anteil der Bevölkerung Quelle: Eigene Zusammenstellung auf Basis von: Council of State Governments 2010: ; Verfassungen der Bundesstaaten 18

19 2.2 Die Einbeziehung des Parlaments Die Verankerung direktdemokratischer Instrumente in einer Verfassung hat immer auch Auswirkungen auf die anderen Akteure in diesem Verfassungsgefüge. Am augenscheinlichsten ist dies wohl mit Blick auf die Parlamente. Letztlich stößt man an dieser Stelle auf die grundsätzliche demokratietheoretische Frage, wie die Rückbindung politischer Entscheidungen an den Bürgerwillen gewährleistet werden kann: Durch Repräsentanten, die sich in regelmäßigen Abständen in Wahlen vor den Bürgern verantworten müssen? Oder können Entscheidungen im Sinne der Bürger nur von ihnen selber in unmittelbaren Abstimmungen getroffen werden? Dieses grundsätzliche Spannungsverhältnis zwischen repräsentativer Demokratie und direkter Demokratie griffen bereits die Autoren der Federalist Papers, Alexander Hamilton, James Madison und John Jay, im Rahmen der Verfassungsgebung in den Vereinigten Staaten zum Ende des 18. Jahrhunderts auf. In den bis heute wirkungsmächtigen Ausführungen zu den Grundlagen der US Bundesverfassung unterstrichen sie die Notwendigkeit repräsentativer Institutionen, um Sonderinteressen in der politischen Entscheidungsfindung zu zügeln und gemeinwohlorientierte Politik auf der Basis der Souveränität des Volkes zu ermöglichen. Fachlich kompetente Repräsentanten könnten dies abseits von Leidenschaften und Egoismen innerhalb eines Systems verschränkter Gewalten erreichen. In einer direkten Demokratie (pure democracy) drohe hingegen die Tyrannei der Mehrheit und politische Instabilität. Zudem sei solch eine direkte Demokratie ohnehin nur in kleinräumigen Gemeinwesen zu realisieren (Schmidt 2010: 104ff.). Repräsentation ist somit letztlich auch die Voraussetzung für demokratisches Regieren in Flächenstaaten. In modernen demokratischen Regierungssystemen führt allein schon aus diesem Grund kein Weg daran vorbei, dass die legislativen Entscheidungen von gewählten Abgeordneten in Parlamenten getroffen werden. Dennoch vermag die Repräsentation der grundlegenden Forderung nach der Rückbindung von Entscheidungen an den Bürgerwillen nicht vollständig nachzukommen. Wo Abgeordnete die Entscheidungen treffen, besteht immer die Gefahr, dass die Ergebnisse in einzelnen Sachfragen von den Präferenzen der Bürger abweichen, weshalb Sartori (1992: 40) von der Repräsentation auch als Achillesverse der Demokratie spricht. Und genau dies trieb ja die Reformkräfte in den US Bundesstaaten am Übergang zum 20. Jahrhundert um, als sie sich für die Einführung von Initiative und Referendum einsetzten. Mit ihnen sollte ein Instrumentarium geschaffen werden, um die Repräsentanten im Bedarfsfall zu korrigieren bzw. Themen aufzugreifen, die in den Parlamenten nicht auf die Agenda gesetzt wurden. Sind direktdemokratische Verfahren aber in einem repräsentativen System vorhanden, dann ist eines gewiss: Wenn die Bürger verbindliche Entscheidungen über Gesetze fällen, geht dies unweigerlich auf Kosten der Legislative, die in rein repräsentativen Demokratien die alleinige Gesetzgebungskompetenz aufweist. Die unterschiedlichen direktdemokratischen Verfahren schaf 19

20 fen aber auch spezifische Handlungskorridore für ein Parlament. So schränkt die Möglichkeit, ein Referendum selber anzuberaumen (legislative referral) und den Bürgern eine Abstimmung vorzulegen die Legislative in ihrer Souveränität kaum ein. Sie selber kann die Bedingungen für eine Abstimmung festlegen und bleibt Herrin über das Verfahren (Bowler, Donovan 2000: 645). Ähnlich liegt der Fall bei obligatorischen Verfassungsreferenden. Letztlich haben es die Regierenden selber in der Hand, ob und wie die Verfassung geändert werden soll oder nicht. Das Abstimmungsergebnis erbringt so entweder das gewünschte Ergebnis oder den Status quo, aber in keinem Fall eine Entscheidung, die von den Präferenzen der Regierenden abweicht (Vatter 1997: 747). Dies sieht anders aus bei den Verfahren, die von unten initiiert werden können. Mit dem Referendum liegt in 24 US Bundesstaaten ein Instrument vor, mit dem auch gegen den Willen der Legislative von ihr verabschiedete Gesetze einer Volksabstimmung unterworfen und damit auch verworfen werden können. Zumindest verbleibt den Parlamenten in den Bundesstaaten damit das alleinige Initiativrecht in der Gesetzgebung, die Bürger können lediglich reagieren. Deshalb schränkt die Initiative den Spielraum der Legislative am weitesten ein. In Initiativstaaten verlieren die Parlamente die Kontrolle über die Gesetzgebungsagenda. Den Bürgern wird es grundsätzlich ermöglicht, Gesetze zu verabschieden, die den Interessen der Parlamentarier fundamental widersprechen (Romer, Rosenthal 1979; Matsusaka 2005). Dabei ist natürlich von Bedeutung, wie das Initiativverfahren ausgestaltet ist. Und wie die Legislative in den Prozess eingebunden wird und darauf reagieren kann. Entsprechend soll nun die Rolle des General Court von Massachusetts mit Blick auf die Initiative im Mittelpunkt stehen. Da die Verfassung von Massachusetts ein indirektes Initiativverfahren vorsieht, verfügt der General Court schon im Vorfeld einer Abstimmung über einen größeren Spielraum als die meisten Parlamente in den anderen Initiativstaaten. Wenn also die notwendige Anzahl an Unterstützungsunterschriften für ein Initiativgesetz beim Secretary of the Commonwealth eingegangen ist, wird dieses nicht den Bürgern bei der nächsten Wahl zur Abstimmung vorgelegt, sondern dem General Court zur ersten Sitzung im neuen Jahr zugeleitet. Hier wird die Initiative in einem Ausschuss beraten, wobei Initianten und andere Interessierte das Recht haben, Stellung zum Gesetzesvorschlag zu beziehen. Der Ausschuss ist dann dazu verpflichtet, einen schriftlichen Bericht anzufertigen und den beiden Kammern des General Court vorzulegen (Gray, Kiley 1991: 93). Das Repräsentantenhaus und der Senat sind nun dazu angehalten, bis Anfang Mai über die Initiative abzustimmen. Mit einer Mehrheit für den Vorschlag in beiden Kammern und der anschließenden Zustimmung des Gouverneurs wird die Gesetzesvorlage ohne eine spätere Volksabstimmung rechtskräftig. Fällt der General Court keine Entscheidung oder lehnt er die Initiative ab, wird der Gesetzesvorschlag den Bürgern im November zur Abstimmung vorgelegt, soweit die in der zweiten Sammlungsphase erforderlichen Unterschriften von den Initianten rechtzeitig eingereicht werden. Eine Abänderung des Initiativtextes durch den General Court ist nicht möglich, wenn die Initianten also alle formellen Hürden überspringen, kommt auf jeden Fall auch ihr Gesetzesvorschlag zur Abstimmung. Der General Court hat jedoch die Möglichkeit, einen Gegenvorschlag mit einer Mehrheit in beiden Kammern zu verabschieden. Hiermit kann das Anliegen der Bürger aufgegriffen und modifiziert werden. Ein Gegenvorschlag würde zusammen mit der Gesetzesini 20