Der Einfluss des Europarechts auf die mitgliedstaatliche Glücksspielregulierung

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1 Frank Heseler Der Einfluss des Europarechts auf die mitgliedstaatliche Glücksspielregulierung Frankreich und Deutschland im Vergleich

2 Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis Einleitung 21 Erster Teil: Grundlagen der Glücksspielregulierung 25 A. Spiel und Glücksspiel - eine erste Annäherung 25 B. Die Formen des Glücksspiels 28 I. Lotteriespiele 29 II. Pferde- und Sportwetten III. 33 IV. Automatenspiele 35 V. Glücksspiele im Internet Verfügbarkeit und Zugänglichkeit 39 Umstände der Nutzung 9 3. Unkörperlichkeit des Geldes Datenspur Mäßigungsmechanismen Kontrolle von Intemetglücksspiel a) Geolokalisation 42 b) Altersverifikation 44 c) Netzsperren 45 aa) Sperrmethoden 45 bb) 46 cc) Zumutbarkeit 48 dd) Ergebnis 49 d) Unterbindung der Geldströme 50 e) Ergebnis C. Der Glücksspielsektor in Deutschland und Frankreich 53 I. Deutschland 55 Die Spielbanken Der Deutsche und Totoblock Die Fernsehlotterien Das Automatengewerbe Rennwetten Weitere Marktakteure 59

3 7. Staatliche Einnahmen 61 IL Frankreich Der mutuel urbain (PMU) Die Francaise des Jeux Die Spielcasinos Das unerlaubte Glücksspiel Staatliche Einnahmen 66 III. Vergleichende Betrachtung 67 D. Glücksspiel und Spielsuchtgefahr 68 I. Kognitive Muster der Glücksspielteilnahme 68 IL Die psychotrope Wirkung des Glücksspiels III. Das exzessive Spiel als Krankheitsbild 73 Definition, Klassifikation und Abgrenzung Beschreibung und diagnostische Kriterien Die Verbreitung der Spielsucht (Prävalenz) Entstehungsfaktoren 79 a) Strukturelle Merkmale des Spiels 79 b) Eigenschaften und Prädisposition des Spielers 83 c) Gesellschaftliche Faktoren 85 d) Spezifische Gefährlichkeit der einzelnen Spielformen Die wirtschaftliche Dimension der Spielsucht 92 IV. Ergebnis 93 E. Glücksspiel und Kriminalität 95 I. Unerlaubtes Glücksspiel und Finanzierung krimineller Aktivitäten 96 II. Glücksspiel und Geldwäsche 98 III. Straftaten zum Nachteil der Spieler der Spieler V. 102 VI. Manipulationsdelikte 103 VII. Ergebnis 104 F. Glücksspiel und Zufall G. Grundannahmen der Regulierung von Glücksspiel Zweiter Teil: Die europarechtlichen Vorgaben zur Glücksspielregulierung A. Das Fehlen einer materiellen Regelung des Glücksspiels im Europarecht I. Primärrecht 113 II. Sekundärrecht III. Einhaltung von allgemeinem Europarecht im Übrigen B. Die Vorgaben des Grundfreiheitenrechts I. Die Schutzbereiche der Grundfreiheiten Die Warenverkehrsfreiheit 2. Die Niederlassungsfreiheit 3. Die Dienstleistungsfreiheit

4 II. Beschränkungen der Grundfreiheiten Beschränkungen der 2. Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit 128 Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit III. Rechtfertigung von Beschränkungen der Grundfreiheiten Die Rechtfertigungsnormen des AEUV Die zwingenden Gründe des Allgemeininteresses 3. Die Verhältnismäßigkeitsprüfung 4. Das Herkunftslandprinzip und das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung IV. Ergebnis 140 C. Die EuGH-Rechtsprechung zum Glücksspielrecht 142 I. Rechtsprechung als Rechtsquelle 144 II. Glücksspiel, eine wirtschaftliche Tätigkeit besonderer Natur 146 Der Begriff des Glücksspiels in der EuGH-Rechtsprechung Glücksspiel als wirtschaftliche Betätigung 148 Die Besonderheiten des Glücksspiels a) Glücksspiel, Moral und Kultur b) Glücksspiel und Kriminalität c) Glücksspiel und schädliche Folgen d) Glücksspiel und gute Zwecke 4. Ergebnis 158 III. Der Rechtfertigungsmaßstab für glücksspielrechtliche Maßnahmen 159 Nichtdiskriminierende Ausgestaltung Rechtfertigungsgründe a) Die Regulierungsziele in der EuGH-Rechtsprechung 167 b) Die Gesamtwürdigung der Regulierungsziele c) Eine Hierarchie zwischen Reduktions- und Ordnungsziel? d) Wirtschaftliche und fiskalische Ziele e) Ergebnis und abschließende Überlegungen Geeignetheit und Kohärenz der Maßnahmen 7 a) Das Gebot der Kohärenz und Systematik als Korrektiv b) Zur Reichweite der Kohärenzprüfung Ergebnis Erforderlichkeit der Maßnahmen a) Das Ermessen der Mitgliedstaaten im Glücksspielbereich b) Das Konzessionierungsmodell als milderes Mittel? aa) Zur besseren Eignung des Staatsmonopols bb) Die Bedeutung des mitgliedstaadichen Ermessens c) Das als milderes Mittel? 200 aa) Das Problem der gegenseitigen Anerkennung 200 bb) Analyse der Glücksspielrechtsprechung cc) Bewertung der Glücksspielrechtsprechung 202 d) Präsenzerfordernisse als übermäßige Mittel? 11

5 e) Ergebnis Prozessuale Anforderungen 220 a) Die Nachweispflichten bei der Glücksspielregulierung b) Die Rolle des nationalen Gerichts 223 c) Die Notifizierung glücksspielrechtlicher Maßnahmen 227 D. Die Vorgaben des EU-Wettbewerbsrechts I. Grundlagen des II. Wettbewerbsverstöße durch Glücksspielregulierung 232 III. Rechtfertigung durch Art. Abs. 2 AEUV 235 IV. Stellungnahme 238 E. Bewertung des EU-Glücksspielrechts 240 Dritter Teil: Das französische System der Glücksspielregulierung 245 A. Das französische Glücksspielrecht vor der Reform von 246 I. Grundbegriffe 246 Grundbegriffe des Staats- und Verwaltungsrechts Grundbegriffe des Glücksspiehechts 247 II. Strafgesetze 249 Das Lotteriegesetz Das Gesetz über Pferderennen Das Glücksspielgesetz 250 III. Erlaubnistatbestände 251 Spielcasinos 2. Spielvereine Pferdewetten Lotterien Andere Sportwetten Spielautomaten 261 IV. Bewertung der Rechtslage vor der Reform von Das Marktsegment der Pferdewetten 263 a) Zweckmäßigkeit 264 b) Unionsrechtskonformität 266 aa) Nichtdiskriminierende Ausgestaltung 267 bb) Legitime Ziele 270 cc) Geeignetheit und Kohärenz 275 dd) 275 c) Zwischenergebnis Die Spiele der des Jeux 277 a) Zweckmäßigkeit 277 b) Unionsrechtskonformität 278 aa) Nichtdiskriminierende Ausgestaltung 279 bb) Legitime Ziele 280 cc) Geeignetheit und Kohärenz

6 dd) Erforderlichkeit 288 c) Zwischenergebnis Das Marktsegment der Spielcasinos 289 a) Zweckmäßigkeit 289 b) Unionsrechtskonformität 291 aa) Nichtdiskriminierende Ausgestaltung bb) Legitime Ziele 294 cc) Geeignetheit und Kohärenz 296 dd) Erforderlichkeit 300 ee) Zwischenergebnis Ergebnis 301 B. Das Reformgesetz vom 12. Mai I. Das Gesetzgebungsverfahren 302 II. Der Inhalt des Reformgesetzes 303 Allgemeine Bestimmungen und Regulierungsziele 304 a) Definitionen und Regelungsgegenstand 304 b) Regulierungsziele 306 c) Sonstige Bestimmungen Die Erlaubniserteilung für Online-Spiele und 307 a) Erlaubnisfähige Spiele 308 b) Voraussetzungen für die Erlaubniserteilung 309 c) Allgemeine Pflichten des Erlaubnisinhabers d) Besondere Schutzvorschriften aa) Bekämpfung des pathologischen Spiels bb) Bekämpfung von Betrug und Manipulation cc) Bekämpfung illegaler Anbieter Die Regulierungsbehörde ARJEL a) Aufbau der Behörde b) Befugnisse c) 4. Vorschriften zu den anderen Spielbereichen 5. Abgabenrechtliche Vorschriften 321 a) Abgaben bei Pferdewetten b) Abgaben bei Sportwetten 322 c) Abgaben bei Poker 322 d) Abgaben bei Lotteriespielen der des Jeux 323 e) Abgaben bei Spielcasinos III. Bewertung der Rechtslage nach der Reform 324 Die Online-Spiele und 324 a) Zweckmäßigkeit 325 b) Unionsrechtskonformität 326 aa) Nichtdiskriminierende Ausgestaltung 327 bb) Legitime Ziele 329 cc) Geeignetheit und Kohärenz 13

7 dd) Erforderlichkeit 335 ee) Wettbewerbsrecht Das Segment der stationären Pferdewetten Die Spiele der des Jeux Das Marktsegment der Spielcasinos Gesamtkohärenz 345 C. Ergebnis des dritten Teils Teil: Das deutsche System der Glücksspielregulierung 350 A. Etappen der Glücksspielregulierung 350 I. Das Sportwettenurteil des Bundesverfassungsgerichts II. Der Glücksspielstaatsvertrag 352 III. Der Nichtannahmebeschluss des Bundesverfassungsgerichts 353 IV. Die EuGH-Urteile zum deutschen Glücksspielrecht 355 V. Neuordnung des Glücksspielrechts 356 B. Das deutsche Glücksspielrecht 357 I. Verfassungsrechtliche Grundlagen 357 Die Gesetzgebungszuständigkeit für Glücksspielrecht a) Die Gesetzgebungszuständigkeit im Bundesstaat 358 b) Die duale Ordnung des Spielrechts 360 c) Die Auswirkungen der BVerfG-Rechtsprechung 362 d) Die Auswirkungen der EuGH-Rechtsprechung Die Fortgeltung vorkonstitutionellen Glücksspiehechts Die Fortgeltung Glücksspielrechts 366 II. Strafvorschriften 369 Die Straftatbestände im Einzelnen Das Problem nicht inländischer Genehmigungen 371 III. Erlaubnistatbestände 373 Lotterien und Sportwetten 373 a) Die Regulierung nach dem GlüStV und dem GlüÄndStV 374 aa) Allgemeine Vorschriften 374 bb) Aufgaben des Staates 377 cc) Vorschriften zu Spiel- und Tätigkeitsformen 379 dd) Sonstige Bestimmungen ee) Ausführungsvorschriften in Landesgesetzen b) Das Glücksspielgesetz Schleswig-Holsteins 384 aa) Allgemeine Vorschriften 384 bb) Lotterien 385 cc) Sportwetten Pferdewetten 387 a) Bundesrechtliches Pferdewettenrecht 387 b) Vorschriften des novellierten GlüStV 389 c) Glücksspielgesetz Schleswig-Holsteins

8 3. Spielbanken a) Spielbankenrecht nach dem novellierten GlüStV 389 b) Schleswig-Holsteins 392 aa) Präsenz-Spielbanken 392 bb) Online-Casinospiele Gewerbliche Spiele 394 a) Systematische Einordnung 394 b) Gewerbliche Spielautomaten nach 33c 398 c) Andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit 400 d) Spielhallen aa) Bundesrechtliche Vorschriften bb) Der novellierte GlüStV 403 C. Bewertung der Regulierung in den vier Marktsegmenten 404 I. Lotterien und Sportwetten 404 Zweckmäßigkeit 405 a) Staaliches Veranstaltungsmonopol bei Lotterien 405 b) Vertriebsmodelle bei Lotterien 406 c) Regulierungsmodelle bei Sportwetten 407 d) Internetvertriebsverbot Beschränkungen der Grundfreiheiten 409 a) Nichtdiskriminierende Ausgestaltung 409 b) Legitime Ziele c) Geeignetheit und Kohärenz d) Erforderlichkeit II. Pferdewetten 416 Zweckmäßigkeit 2. Beschränkungen der Grundfreiheiten a) Nichtdiskriminierende Ausgestaltung b) Legitime Ziele c) Geeignetheit und Kohärenz d) Erforderlichkeit 418 III. Spielbanken 418 Zweckmäßigkeit 2. Beschränkungen der Grundfreiheiten 420 a) Nichtdiskriminierende Ausgestaltung 420 b) Legitime Ziele 420 c) Geeignetheit und Kohärenz 420 d) Erforderlichkeit 422 IV. Gewerbliche Spielautomaten 423 Zweckmäßigkeit Beschränkungen der Grundfreiheiten 426 a) Nichtdiskriminierende Ausgestaltung 426 b) Legitime Ziele 426 c) Geeignetheit und Kohärenz

9 d) Erforderlichkeit 433 V. Gesamtkohärenz 433 Die Vorgaben aus Stoß und Carmen Media Ab wann fehlt es an der Gesamtkohärenz? Die Schwachstellen des deutschen Glücksspielrechts Gesamtkohärenz und föderale Kompetenzverteilung 440 D. Ergebnis des vierten Teils 442 Wesentliche Ergebnisse 443 Schlussbetrachtung 447 Literaturverzeichnis 451 Entscheidungsverzeichnis

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