Deutscher Industrie- und Handelskammertag

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1 STELLUNGNAHME Berlin, 9. Juli 2010 Deutscher Industrie- und Handelskammertag Zum Thema: Konsultation der Europäischen Kommission zu Leerverkäufen ("short selling") Registrierungsnummer DIHK: Die Entwicklung der Finanzmärkte in den letzten Monaten und die damit teilweise verbundene hohe Volatilität in den Märkten haben in allen Mitgliedstaaten zur Verunsicherung und Diskussion über die spekulative Nutzung von Finanzinstrumenten geführt. Die Möglichkeit der Ausübung von missbräuchlich verwendeter Marktmacht mit der Folge teilweise extremer Preisausschläge bei Wertpapieren und Staatsanleihen muss eingedämmt werden. Allerdings ist das Handeln von Schuldtiteln, anderen Wertpapieren und daraus abgeleiteten Finanzierungsinstrumenten für die Refinanzierung und Absicherung von Geschäften für Unternehmen von großer Bedeutung. Zudem haben Finanzinstrumente wie ungedeckte Leerverkäufe oder der Handel mit Kreditausfallversicherungen die Euro-Krise nicht verursacht, wenngleich sie ihren Beitrag zur Verstärkung der Volatilität der Märkte geleistet haben. Die Finanzmarktkrise ist vielmehr auf die unsolide Haushaltspolitik einiger Mitgliedstaaten und Fehlinvestitionen großer systemrelevanter Finanzinstitute zurückzuführen. Aufgrund der Vernetzung der europäischen und internationalen Finanz- bzw. Wertpapiermärkte sind Regulierungen einzelner Mitgliedstaaten grundsätzlich abzulehnen. Dies führt zu Wettbewerbsverzerrungen aufgrund von Regulierungsunterschieden. Denn nationale Alleingänge forcieren Ausweichreaktionen und führen zu einer Verlagerung der verbotenen Geschäfte an weniger regulierte Finanzplätze. Deshalb sollten entsprechende Maßnahmen grundsätzlich auf G20-Ebene abgestimmt werden. Nur soweit die Bemühungen der EU-Kommission, eine Vereinbarung auf G20- Ebene herbeizuführen, endgültig scheitern, ist ein europäisches Vorgehen zu erwägen. Aufgrund der befürchteten Auswirkungen auf die Refinanzierung der Unternehmen und die Absicherung insbesondere von Exportgeschäften für die deutschen Unternehmen nimmt der DIHK zu den einzelnen Vorschlägen der EU-Kommission wie folgt Stellung: - 1 -

2 A. Zum Anwendungsbereich der geplanten EU-Maßnahmen: ( scope ) Short selling hat eine wichtige Funktion auf den Märkten. Es ermöglicht grundsätzlich eine effizientere Preisfindung und größere Liquidität in den Märkten. Eine Regulierung sollte damit nur mit Augenmaß erfolgen. Als milderes Mittel sollte zunächst die Transparenz des short selling erhöht werden. Von einem pauschalen Verbot sollte abgesehen werden. Zu Frage 1, 2: Eine einfache Risikopauschalisierung dürfte nicht möglich sein. Deshalb sollte zunächst die Gefahr volatiler Märkte durch die verschiedenen Finanzinstrumente geprüft werden, um festzustellen, ob sachliche Gründe vorliegen, die eine unterschiedliche Behandlung rechtfertigen könnten. Grundsätzlich sollte dabei bedacht werden, dass durch eine stärkere Regulierung die Finanzierungsoptionen von realwirtschaftlichen Unternehmen beschränkt werden und die Finanzierung über europäische Kapitalmärkte erschwert wird, wenn für die hiesigen Finanzplätze durch rein europäische Regelungen Wettbewerbsnachteile entstehen. Zu Frage 3: Für die weltweit vernetzten Finanzmärkte ist eine entsprechend international abgestimmte Regulierung von großer Bedeutung. Ein Alleingang Europas kann zwar Impulse setzen, ziehen die internationalen Finanzmärkte nicht nach, verschiebt sich der Wettbewerb ohne dass das Ziel, die Vermeidung hoher Volatilität der Finanzmärkte tatsächlich erreicht werden kann. Die Finanzmarktkrise hat zudem gezeigt, dass Regulierungsunterschiede eine wesentliche Mitursache für die Krise waren. Entsprechende Maßnahmen sollten auf G20-Ebene abgestimmt werden. Nur soweit die Bemühungen der EU-Kommission, eine Vereinbarung auf G20-Ebene herbeizuführen, endgültig scheitern, ist ein europäisches Vorgehen zu erwägen. B. Zur Transparenz von Netto-Leerverkaufspositionen Zu Frage 4, 5: Vgl. Antworten zu Frage 1 und 2. Folglich sollte zunächst die Gefahr volatiler Märkte durch die verschiedenen Finanzinstrumente geprüft werden. Grundsätzlich ist jedoch zu beachten, dass gedeckte Leerverkäufe eine erhebliche wirtschaftliche Berechtigung haben. Zu Frage 6: Der Vorschlag der EU-Kommission zu Option B ist nachvollziehbar und entspricht im Wesentlichen der bereits in Deutschland verabschiedeten Regulierung von Netto-Leerverkaufspositionen. Eine höhere Transparenz ist zu unterstützen. Eine Regulierung in Form von Transparenzpflichten kann grundsätzlich dazu führen, dass sich Kursbewegungen besser interpretieren lassen. Anderer

3 seits geht mit der Veröffentlichung ab 0,5 Prozent faktisch eine Offenlegung der Markterwartungen einher, die die Attraktivität gedeckter Leerverkäufe einschränken kann. Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit erscheint eine anonymisierte Veröffentlichung akzeptabel. Wesentlich ist aus unserer Sicht jedoch, ob die von der EU-Kommission bzw. CESR vorgeschlagenen Schwellenwerte im Rahmen der G20 akzeptiert werden können. Es sollten Ausnahmen für Market Maker und Skontroführer berücksichtigt werden. Ihre Tätigkeiten dienen der Aufrechterhaltung hinreichender Liquidität und sind folglich zu unterstützen. Zu Frage 7: Der Vorschlag der Kommission zu Option B für Staatsanleihen ist nachvollziehbar und entspricht im Wesentlichen der bereits in Deutschland verabschiedeten Regulierung von Netto-Leerverkaufspositionen. Eine Registrierung kann der Aufsicht Informationen über Fehlentwicklungen geben. Zu prüfen ist, ob eine Veröfffentlichung auch bei Staatsanleihen ebenso wie bei den anderen Wertpapieren für die Markteilnehmer wichtige Informationen zur Verfügung stellen kann. Von Bedeutung wäre im Übrigen der von der EU-Kommission angesprochene Schwellenwert (vgl. significant short position). Zu Frage 8: Vgl. auch Antwort zu Frage 6. Bei gedeckten Leerverkäufen ist zu prüfen, ob eine anonymisierte Veröffentlichung ausreichend zur Eindämmung etwaiger Volatilitätsgefahren ist. Da die Handelszeiten derzeit unterschiedlich sind, erscheint die Notifizierungsfrist bis 3.30 p.m. als zu früh. Die Notifizierungsfrist sollte mit dem Ende des darauf folgenden Handelstages definiert werden. Zu Frage 9: Es sollten Ausnahmen für Market Maker und Skontroführer berücksichtigt werden. Ihre Tätigkeiten dienen der Aufrechterhaltung hinreichender Liquidität und sind folglich zu unterstützen. Zu Frage 10: Keine Angabe möglich. C. Zu den ungedeckten Leerverkäufen Zu Frage 11: Ungedeckte Leerverkaufspositionen können Abwärtsbewegungen auf den Finanzmärkten beschleunigen, starke Preisausschläge hervorrufen und Krisen dadurch verstärken. Gleichwohl wird bezweifelt, dass die geplante Regelung maßgebliche positive Auswirkung auf die Stabilität der Märkte hat. Zudem ist eine Regelung, wie von der EU-Kommission vorgeschlagen, im Ergebnis nur - 3 -

4 dann sinnvoll, wenn es nicht zu Wettbewerbs- bzw. Marktverschiebungen kommt. Folglich ist eine Abstimmung der G20 erforderlich. Zu Frage 12: Leerverkäufe auf Staatsanleihen haben z. B. die Euro-Krise möglicherweise beschleunigt, sie jedoch nicht verursacht. Denn die Krise der Währungsunion kommt von innen, da in einigen Staaten jahrelang Grundregeln einer soliden Haushaltspolitik missachtet wurden. Durch die gemeinsame Währung sind diese Verstöße nun zum gemeinschaftlichen Problem geworden und müssen auch auf europäischer Ebene gelöst werden. Einer Gefahr missbräuchlicher Marktmacht bei ungedeckten Leerverkäufen bei Staatsanleihen sollte begegnet werden. Zu Frage 13: Mit dem Vorschlag der EU-Kommission werden faktisch ungedeckte Leerverkäufe umgewandelt in gedeckte Geschäfte ohne ungedeckte Verkäufe selbst zu verbieten. Die vorgeschlagenen Regeln können eine Verfahrensweise sein, um die Attraktivität von rein spekulativen Short-selling-Geschäften zu senken. Gleichwohl stellen sich Fragen der praktischen Umsetzbarkeit, z. B. der zeitnahen Überwachung. Zudem könnten in engen Marktphasen die Vorgabe, die Leih- oder sonstigen Vereinbarungen innerhalb einer bestimmten Frist tatsächlich umzusetzen, Marktverwerfungen hervorrufen bzw. Marktentwicklungen verschärfen. Soweit der Handelsplatz feststellt, dass eine Leihe oder sonstige Vereinbarung nicht vollzogen wird, soll der Verkäufer ungedeckter Positionen verpflichtet werden, entsprechende Positionen zu kaufen. Es ist fraglich, wie und vom wem dieser Kauf angeordnet und vollzogen wird; bzw. ob der Handelsplatz unter angemessenen Bedingungen überhaupt in der Lage ist, dies auch zu überwachen. Fraglich ist, wie der Mechanismus auf außerbörslichen Märkten eingehalten werden soll. Zudem stellt sich die Frage, welche Frist die EU-Kommission plant, wenn sie auf Seite 9 des Konsultationspapiers vorschlägt: is not able to deliver the shares for settlement within a specified period of trading days after the day on which the trade takes place. In Frage 15 wird eine Frist von 4 Tagen vorgeschlagen. Fraglich ist, ob diese Frist das avisierte Ziel der EU-Kommission erreichen kann. Darüber hinaus sollten die Bedingungen für ungedeckte Leerverkäufe nicht für Market Maker und Skontroführer gelten. Zu Frage 14: Vgl. Antwort zu Frage 11. Dauerhafte Verbote sind grundsätzlich abzulehnen. Um Wettbewerbsverzerrungen und Marktverschiebungen zu vermeiden, wäre eine Abstimmung der G20-Staaten erforderlich

5 Zu Frage 15: Vgl. hierzu Antwort zu Frage 13. Zu Frage 16: Dauerhafte Verbote sind grundsätzlich abzulehnen. Vielmehr sollte eine Abstimmung der G20- Staaten angestrebt werden. Zu Frage 17: Nach dem vorgeschlagenen Verfahren müsste nach unserem Verständnis der Verkäufer eine Leerposition bei der Order dies gegenüber dem Handelsplatz angeben. Es ist unklar, ob und ab welchem Zeitpunkt, die für gedeckte Leerverkäufe geplanten Vorschriften, z. B. zur Notifikation, hier ebenfalls Anwendung finden. Zu Frage 18: Durch die Einschränkung der Geschäfte im Rahmen einer europäischen Lösung könnten die europäischen Finanzplätze an Attraktivität verlieren. Dies würde sich ingesamt auf die Refinanzierungsmöglichkeiten von Unternehmen negativ auswirken. Die Kosten bzw. der Aufwand für die Handelsplätze können nicht abgeschätzt werden. Zudem ist zu befürchten, dass die vorgeschlagene Regelung Ausweichreaktionen auslöst und somit das Ziel verfehlt. Eine internationale Abstimmung auf G20-Ebene sollte deshalb angestrebt werden. D. Zu den Ausnahmen Zu Frage 19: Market Maker-Aktivitäten sollten von den geplanten Verboten bzw. Einschränkungen ausgenommen werden. Zu Frage 20: Regulierungen der EU für Finanzinstrumente sind grundsätzlich auf ihren Marktbereich beschränkt. Nimmt die EU unabgestimmt mit den G20 Regulierungen vor, so wird dies zu Wettbewerbsverzerrungen und Marktverschiebungen führen

6 Zu Frage 21: Die unterschiedliche Handhabung der Ausnahmen innerhalb der EU wird zu Wettbewerbsverzerrungen und Marktverschiebungen führen. Dies gilt jedoch für die geplanten Maßnahmen und damit für die gesamte EU ebenfalls, soweit keine Abstimmung mit den G20-Staaten vorgenommen wird. E. Notfall-Eingriffsbefugnisse der Aufsichtsbehörden Grundsätzlich sollten auch die Eingriffsbefugnisse der Aufsichtsbehörden international abgestimmt werden. Dies gilt insbesondere für zeitweise Verbote von Leerverkäufen und CDS. Zu Frage 22: Es wird offen gelassen, welche Maßnahmen seitens der Aufsichtsbehörden in Betracht kommen. Zu prüfen ist, ob verschiedene Handlungsmöglichkeiten seitens der EU-Kommission wenn auch nicht abschließend aufgelistet werden könnten. So könnte z. B. vor der Einschränkung des Handels durch die Aufsichtsbehörden eine Mitteilungs- und Veröffentlichungspflicht als milderes Mittel vorgesehen werden. Zu Frage 23: Grundsätzlich erscheint das aufgezeigte Verfahren praktikabel. Fraglich ist, welche Anforderungen an die Begründung der Aufsichtsbehörden für ihre geplanten Maßnahmen und vor allem auch für das Abweichen von den Empfehlungen der ESMA gestellt werden. Durch die Möglichkeit, von den Empfehlungen der ESMA abzuweichen, besteht im Ergebnis und im Konfliktfall wiederum ein Regulierungsgefälle in Form von unterschiedlichen Markteingriffen der Aufsichtsbehörden mit der Folge von Wettbewerbsverzerrungen und Marktverschiebungen. Hier ist eine Abwägung zwischen den Interessen der Mitgliedstaaten bzw. der Aufsichtsbehörden, eigenständige Entscheidungen treffen zu können und den Marktteilnehmern, Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, vorzunehmen. Zu Frage 24: Die grundsätzliche Befristung der Maßnahmen auf drei Monate und die maximale Verlängerung um weitere drei Monate kann verhindern, dass Aufsichtsbehörden dauerhaft über die europaweit vorgesehene Marktregulierung hinaus Anordnungen treffen. Allerdings können befürchtete Marktverschiebungen und Wettbewerbsverzerrungen auch bereits bei einer Anordnungsdauer von sechs Monaten entstehen. Andererseits muss geklärt werden, wie in Situationen vorgegangen wird, in welchen eine Anordnungsdauer von mehr als sechs Monaten erforderlich ist. Denn es ist davon auszugehen, dass sich bei solchen Marktentwicklungen die Probleme nicht auf einen Mitgliedstaat beschränken, sondern EU-weit, wenn nicht sogar weltweit, bestehen. Vgl. auch Antwort zu Frage

7 Zu Frage 25: Vgl. Antwort zu Frage 24. Zu Frage 26: Den Handelsplätzen stehen bereits ad hoc-instrumente zur Verfügung, z. B. kann in Deutschland die Deutsche Börse den Handel nach dem deutschen Börsengesetz dann aussetzen, wenn ein ordnungsgemäßer Handel nicht gewährleistet ist. Solche ad hoc-maßnahmen auf Ebene des Handelsplatzes sollten stets Vorrang vor Maßnahmen der Aufsichtsbehörden haben. Für die Aufsichtsbehörden plant die EU-Kommission bereits auf Seite 12 ff. ad hoc-maßnahmen. Vgl. hierzu auch Antwort zu Frage 22. F. Zu den Eingriffsbefugnissen der Aufsichtsbehörden Zu Frage 27: Die Möglichkeiten, Verbote oder andere Maßnahmen bei Leerverkäufen durch die Aufsichtsbehörden vorzunehmen, sollte auf Notfall-Situationen beschränkt werden. Zu Frage 29: Fraglich ist, ob ESMA hier direkte Befugnisse zur Durchführung von Untersuchungen haben sollte. Bestünde eine solche Untersuchungsbefugnis, so müsste sie wohl auch mit entsprechenden Durchgriffsbefugnissen verbunden sein. Dies würde jedoch der Aufgabe der ESMA, eine Koordination zwischen den Mitgliedstaaten zu übernehmen, widersprechen. Zudem ist eine Abwägung zwischen den Interessen der Mitgliedstaaten bzw. der Aufsichtsbehörden, eigenständige Entscheidungen treffen zu können und den Marktteilnehmern, Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, vorzunehmen. Ansprechpartner im DIHK: Alexandra Böhne, Annika Böhm, Ilja Nothnagel, - 7 -