Einordnung im Leistungsrecht zwischen gesetzlicher Rentenversicherung und Sozialhilfe

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1 Stellungnahme des Diakonischen Werkes der Evangelischen Kirche in Deutschland zum Entwurf eines Gesetzes über eine bedarfsorientierte Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung (GSiG) (Stand , Ausschussdrucksache 14/1151, Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung) Die Vermeidung von Armut und prekären Lebenslagen im Alter ist eine der wichtigsten und ältesten Aufgaben der Sozialpolitik. Die Hoffnung, dieses Problem durch eine Verbesserung der Sozialversicherung vollständig lösen zu können, hat sich u. a. aufgrund vielschichtiger Probleme (demographische Verschiebungen, strukturelle Arbeitslosigkeit, Migration usw.) nicht erfüllt. Spätestens seit der Verfestigung dieser Probleme auf eher lang- als mittelfristige Zeitspannen besteht Klarheit darüber, dass die gesamte staatliche Gemeinschaft und nicht nur die Arbeitnehmer und Arbeitgeber, die die gesetzliche Rentenversicherung tragen, für die betroffenen Personengruppen Verantwortung übernehmen muss. Bisher wurde eine Mindestsicherung im Alter lediglich durch die Regelungen des Bundessozialhilfegesetzes gewährleistet. Das Bundessozialhilfegesetz ist aber auf die Hilfe im Einzelfall ausgerichtet und ist weder von seinen Inhalten noch von seinen Regeln zur Finanzierung zur Absicherung allgemeiner und weitverbreiteter Lebensrisiken ausgerichtet. Deshalb wird die Einführung einer bedarfsorientierten Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung sowie die Finanzierung der Mehrausgaben durch den Bund unter Berücksichtigung der u. g. Vorbehalte grundsätzlich befürwortet. Deutliche Vorbehalte bestehen jedoch insbesondere bezüglich der systematischen Einordnung sowie der Leistungshöhe. Einordnung im Leistungsrecht zwischen gesetzlicher Rentenversicherung und Sozialhilfe Die bedarfsorientierte Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung ist ein neuartiges, der Sozialhilfe vorgelagertes Leistungsrecht. Die Notwendigkeit einer Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsunfähigkeit außerhalb der Sozialhilfe, die die EKD und das Diakonische Werk der EKD zusammen mit der Deutschen Bischofskonferenz und den anderen Wohlfahrtsverbänden seit Jahren sehen, wird nun auch politisch anerkannt. Bei ihrer Einführung würde unsere Forderung erfüllt, die Sozialhilfe zum einen mit ihren Grundprinzipien (Bedarfsabhängigkeit, Einzelfallorientierung und Nachrang) zu erhalten, sie aber zum anderen zumindest für die hier angesprochene Zielgruppe von Massenproblemen zu entlasten und auf ihre ursprüngliche Funktion, die Hilfe im Einzelfall, zurückzuführen. Allerdings stellen die vorliegenden Pläne gemäß bisherigen Positionen der EKD und des Diakonischen Werks keine überzeugende Lösung im Vergleich zu einer Absicherung innerhalb der Gesetzlichen Rentenversicherung dar. Dort wurden etwa eine Absicherung durch das Auffüllen von Renten unter einem bestimmten Niveau oder das Auffüllen von Beiträgen für Menschen mit sehr geringem Einkommen, schicksalhaft unterbrochenen Versicherungsbiographien, Arbeitslose und Kindererziehende 1 vorgeschlagen. Außerdem wäre eine Grundsi- 1 Verantwortung und Weitsicht, Gemeinsame Erklärung des Rates der Evangelischen Kirche in Deutschland und der Deutschen Bischofskonferenz zur Reform der Alterssicherung in Deutschland, Juni 2000, S. 13, vgl. Diakonie-Korrespondenz 11/2000, S. 8

2 cherung innerhalb der Gesetzlichen Rentenversicherung ein Mittel, um die Unterstützung auch von jüngeren Beziehern mittlerer und niedriger Einkommen für die Gesetzliche Rentenversicherung zu sichern. Denn selbst bei dem sich künftig verringernden Rentenniveau würde ihnen eine existenzsichernde Rentenleistung von dieser Institution ausgezahlt. Der Rat der Evangelischen Kirche in Deutschland und die Deutsche Bischofskonferenz hatten schon 1997 in ihrem Wort zur wirtschaftlichen und soziale Lage in Deutschland Für eine Zukunft in Solidarität und Gerechtigkeit gefordert, dass bei alten Menschen mit geringem Einkommen durch Grundsicherungselemente in der Gesetzlichen Rentenversicherung Sozialhilfebedürftigkeit verhindert wird. Die Sozialhilfe könnte wesentlich entlastet werden, wenn die vorrangigen sozialen Sicherungssysteme armutsfest gemacht werden. Dabei ist insbesondere an eine Sockelung (...) der gesetzlichen Rente bei einem steuerfinanzierten Ausgleich für die Sozialversicherung(en) zu denken. (Randnummer 179) Die Einführung eines dritten Leistungszweiges zwischen Rentenversicherung und Sozialhilfe überzeugt in dieser Form aus folgenden Gründen nicht: Durch die bedarfsorientierte Grundsicherung in einem separaten Zweig werden bedürftige Rentenempfänger institutionell dauerhaft von nicht-bedürftigen getrennt. Dies widerspricht dem Ziel der Zusammenfassung von sozialen Risiken. Die Einführung eines neuen Leistungsgesetzes führt nicht zur Verwaltungsvereinfachung, sondern lässt vielmehr befürchten, dass gegenüber der Sozialhilfe Abgrenzungsschwierigkeiten entstehen. Dies gilt um so mehr, als Sozialhilfe nicht erst auf Antrag, sondern bereits bei Bekannt werden des Bedarfes zu leisten ist. Die bedarfsabhängige Grundsicherung setzt dagegen einen Antrag voraus. Durch die Notwendigkeit eines zusätzlichen Antrages zum Rentenantrag wird dem Leistungsberechtigten der Gang zum Sozialamt nicht erspart. Wir erkennen einen Vorteil der hier vorliegenden Regelung nur im Hinblick auf die politische Anerkennung einer der Sozialhilfe vorgelagerten Mindestsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung sowie im Hinblick auf eine transparente Datenlage. Weiterhin wird die Übernahme von finanzieller Verantwortung durch den Bund für diesen Personenkreis für richtig erachtet. Leistungsniveau Neben den angemessenen tatsächlichen Aufwendungen für Unterkunft und Heizung und der Übernahme der Kranken- und Pflegeversicherungsbeiträge sollen die Empfänger der bedarfsorientierten Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung den für den Leistungsberechtigten maßgebenden Regelsatz nach dem Bundessozialhilfegesetz zuzüglich 15 % erhalten. Im Vergleich dazu erhält ein Sozialhilfeempfänger neben dem Regelsatz Kosten für die Unterkunft und die Kranken- und Pflegeversicherung ergänzt um Heizkosten sowie je nach Bedarf ca. 10 bis 20 % des Regelsatzes für einmalige Leistungen gem. 21 BSHG. Letztere beinhalten z. B. Bekleidung und Einrichtungsgegenstände von nicht geringem Anschaffungspreis, Weihnachtszuwendung usw. Verlässliche Zahlen darüber, ob die Pauschalierung einmaliger Leistung in Höhe von 15% des Regelsatzes ausreicht, liegen nicht vor. Sie sollen vielmehr im Rahmen der Modellversuche nach 101a BSHG erst ermittelt werden. Es ist ferner daran zu erinnern, dass noch bis 1996 alle sozialhilfeberechtigten Personen, die das 65. Lebensjahr vollendet hatten, wegen des altersbedingten Bedarfs (geringere Mobilität, Notwendigkeit der Nutzung nächstgelegener Einkaufsmöglichkeiten, erhöhte Aufwendungen zur Kontaktpflege etc.) einen Mehrbedarfszu- Seite 2 von 5

3 schlag von 20% zum Regelsatz erhielten. Auch heute noch gibt es Sozialhilfeempfänger, die aufgrund der Besitzstandsregelung in 23 Abs. 1 Satz 2 diesen Mehrbedarfszuschlag, also eine höhere Leistung als den Regelsatz plus 15%, erhalten. Selbst wenn die geschätzten 15% tatsächlich dem Durchschnittswert für den bisherigen Bedarf an einmaligen Leistungen dieser Personengruppe entsprächen, bedeutet dies, dass (bei einer gleichmäßigen Verteilung der tatsächlichen Bedarfe) etwa jeder zweite Leistungsberechtigte aus der Grundsicherung geringere Leistungen als nach dem heutigen Stand des BSHG empfangen würde. Deshalb wird durch die geplante Pauschale in Höhe von 15% das Ziel nicht erreicht, im Regelfall die Notwendigkeit für die Gewährung von Sozialhilfe im Alter und bei Erwerbsminderung zu vermeiden (vgl. Begründung 1. Absatz). Statt dessen ist zu befürchten, dass ein Großteil der Leistungsberechtigten mit ihrem Einkommen unterhalb des Sozialhilfeniveaus liegt. Allerdings werden sie ihren Anspruch auf ergänzende einmalige Leistungen nach dem BSHG voraussichtlich nicht mehr geltend machen, da sie davon ausgehen, dass die Grundsicherung im Alter die Sozialhilfeleistung überflüssig macht. Außerdem müssten sie im Sozialhilfesystem einen Unterhaltsrückgriff auf ihre Angehörigen befürchten. Deshalb würde das Auftreten von verdeckter Armut durch diese Ausgestaltung der Grundsicherung noch gefördert. Anzahl der Leistungsempfänger Einmalige Leistungen in % des Regelsatzes Diagramm 1: Höhe einmaliger Leistungen für Ältere nach Anzahl der Leistungsempfänger (BSHG), Wirkung der Pauschalierung mit 15% Geht man wie im Gesetzentwurf davon aus, dass in der Vergangenheit der Durchschnitt der älteren Leistungsempfänger nach dem BSHG einmalige Leistungen in Höhe von 15% des Regelsatzes erhalten hat, und nimmt man eine Normalverteilung des Bedarfs einmaliger Leistungen an, wird bei einer Pauschalierung in Höhe von 15% im Rahmen der Grundsicherung nur bei der Hälfte der Leistungsbezieher der bisher anerkannte Bedarf gedeckt sein. Schließt man die Bestandsfälle nach 21 Abs. 2 BSHG in die Schätzung mit ein, die noch einen Mehrbedarfszuschlag von 20% des Regelsatzes aufgrund ihres Alters erhalten, werden die in der Grundsicherung 15 pauschalierten einmaligen Leistungen nur den Bedarf von weniger als der Hälfte der Leistungsbezieher absichern. Nach unserer Ansicht müsste die Pauschalierung der einmaligen Leistungen in der Grundsicherung über dem durchschnittlichen Leistungsniveau des BSHG liegen, damit tatsächlich im Regelfall kein zusätzlicher Anspruch auf ergänzende Sozialhilfeleistungen entstünde. Seite 3 von 5

4 Anzahl der Leistungsempfänger Einmalige Leistungen in % des Regelsatzes Diagramm 2: Höhe einmaliger Leistungen für Ältere nach Anzahl der Leistungsempfänger (BSHG), Wirkung der Pauschalierung mit 20% Wir schlagen eine Pauschale in Höhe von mindestens 20% des Eckregelsatzes vor; dies entspricht einer Erhöhung von ca. 28 DM monatlich pro Leistungsempfänger gegenüber dem Gesetzentwurf. Anderenfalls würde bei der geplanten Leistungshöhe die bedarfsorientierte Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung das heutige Sozialhilfeniveau abbilden. Als Verbesserung für die Betroffenen ergäbe sich lediglich, dass ein Teil der Leistungsberechtigten einmalige Leistungen gemäß dem BSHG nicht einzeln beantragen müsste. Rückgriff auf nahe Angehörige Wegen des Verzichts auf den sog. Unterhaltsrückgriff bei Kindern oder Eltern von Betroffenen werden voraussichtlich mehr Personen als bisher in der Sozialhilfe diese neue Mindestsicherung in Anspruch nehmen. Unbestimmt ist jedoch, wie sich diese Personengruppe zusammensetzen. Wenn es sich dabei größtenteils um Personen handelt, die derzeit unterhalb des Sozialhilfeniveaus also in verdeckter Armut leben, weil sie das ohnehin schon knappe Einkommen ihrer nahen Angehörigen nicht noch weiter schmälern wollen, so wäre diese Regelung zu befürworten. Das gilt insbesondere, wenn ein Lebensrisiko wie Unfall oder Erkrankung Ursache für die Armutslage ist. Allerdings sollte diese Entlastung nicht vorwiegend Personengruppen mit höherem Einkommen und Vermögen zugute kommen. Weiterer Klärungsbedarf Unklar ist die Situation bei Haushalten, in denen ein Mitglied die Anspruchsvoraussetzungen nach dem GSiG, ein anderes nur die nach dem BSHG erfüllt. Hier treten Abgrenzungsprobleme zwischen der Sozialhilfe und der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsunfähigkeit auf. Es stellt sich etwa die Frage, wie mit dem Bedarf an einmaligen Leistungen für Güter/Dienstleistungen, die von mehreren Haushaltsmitgliedern gebraucht werden, umgegangen wird. Weder können sie grundsätzlich als Teil mit der pauschalierten Grundsicherung abgegolten angesehen werden, noch wäre es systematisch, sie völlig unabhängig von den pauschalierten einmaligen Leistungen der Grundsicherung zu betrachten. Zu erinnern ist ferner daran, dass der Eckregelsatz nach dem BSHG seit Jahren nicht mehr mit einem anerkannten Bedarfsbemessungssystem bestimmt wird und nach Meinung von Wissenschaftlern zu gering ist. Seite 4 von 5

5 Fazit Die verdeckte Armut im Alter wird mit der Einführung der bedarfsorientierten Grundsicherung nur unzureichend bekämpft. Um im Regelfall Sozialhilfebedürftigkeit zu verhindern, müsste die Pauschale erhöht werden. Außerdem sehen wir erhebliche systematische Schwierigkeiten, die zu Abgrenzungsproblemen führen werden Schließlich ist auf den Bedarf an Veränderungen innerhalb der Gesetzlichen Rentenversicherung hinzuweisen, durch die die Inanspruchnahme der hier vorgeschlagenen Grundsicherung weitgehend begrenzt würde. Dazu zählt beispielsweise die adäquate Bewertung von Kindererziehung innerhalb der Rentenversicherung. Unseres Erachtens ist es unumgänglich, die Altersrenten aufgrund von Kindererziehung (derzeit mtl. nur ca. 48 DM pro Kind) deutlich zu erhöhen (mindestens auf das Niveau, das für Kinder gilt, die nach 1991 geboren wurden) und auch auf diese Weise einen Beitrag zum Abbau verdeckter Armut von Personen mit erwachsenen Kindern zu leisten. Gleichzeitig sind die eigenständigen Rentenanwartschaften von Frauen konsequent zu fördern. Ebenso sollten Ausgleichsmaßnahmen bei unsteten Erwerbsbiographien ergriffen werden, die etwa nicht-existenzsichernde Rentenanwartschaften durch Arbeitslosigkeit verhindern. Vor dem Hintergrund der genannten offenen Fragen sollte der Gesetzentwurf in jedem Fall noch ausführlich fachlich diskutiert werden. Stuttgart, den 23. Januar 2001 Für Rückfragen stehen Ihnen Herr Klose (0711/ ) und Frau Richter (0711/ ) zur Verfügung. Seite 5 von 5

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