Road Pricing für Bern? Auslegeordnung und Optionen

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1 Road Pricing für Bern? Auslegeordnung und Optionen Grundlagenpapier im Auftrag der Bau-, Verkehrs und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) und der Direktion für Tiefbau, Verkehr und Stadtgrün der Stadt Bern (TVS) für die 1. Begleitgruppensitzung vom 19. Oktober Oktober 2006 ECOPLAN Forschung und Beratung in Wirtschaft und Politik CH Bern, Thunstrasse 22 CH Altdorf, Postfach info@ecoplan.ch

2 Impressum Empfohlene Zitierweise Autor: Ecoplan Titel: Road Pricing für Bern? Auslegeordnung und Optionen Untertitel: Grundlagenpapier Auftraggeber: Bau-, Verkehrs und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) und Direktion für Tiefbau, Verkehr und Stadtgrün der Stadt Bern (TVS) Ort: Bern Jahr: 2006 Bezug: internes Dokument Begleitgruppe Ulrich Seewer, Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern Katrin Schneeberger, Direktion für Tiefbau, Verkehr und Stadtgrün der Stadt Bern Ueli Balmer, Bundesamt für Raumentwicklung Friedrich Santschi, Verein Region Bern Marco Rupp, RVK 4 François Kuonen, Stadtplanung Biel Rudolf Hartmann, Region Seeland Biel/Bienne Melchior Buchs, Region Thun-InnertPort Beat Straubhaar, Vorsteher Bau und Liegenschaften der Stadt Thun Projektteam Ecoplan Felix Walter Urs Springer Stefan Suter Der Bericht gibt die Auffassung der Autoren wieder, die nicht notwendigerweise mit derjenigen des Auftraggebers oder der Begleitorgane übereinstimmen muss. Ecoplan Forschung und Beratung in Wirtschaft und Politik Thunstrasse 22 CH Bern Tel Fax bern@ecoplan.ch Postfach CH Altdorf Tel Fax altdorf@ecoplan.ch

3 Inhaltsübersicht ECOPLAN Inhaltsübersicht Das Wichtigste auf einen Blick...2 Inhaltsverzeichnis...3 Abkürzungsverzeichnis...5 Glossar Einleitung Schlüsselfragen zum Thema Road Pricing Übersicht über bestehende und laufende Untersuchungen Road-Pricing-Modelle für Bern Ausblick auf Diskussionspapier und Diskussionsrunde Anhang: Untersuchungen im Rahmen des Forschungsprojekts Mobility Pricing...29 Literaturverzeichnis

4 Das Wichtigste auf einen Blick ECOPLAN Das Wichtigste auf einen Blick Ziele Mit dem vorliegenden Projekt wird eine Auslegeordnung und eine Klärung der möglichen Optionen für das weitere Vorgehen angestrebt, aber noch keine Machbarkeitsstudie. Das vorliegende Grundlagenpapier dient für eine erste Besprechung in der Begleitgruppe. Später ist eine vertiefte Diskussionsrunde mit der erweiterten Begleitgruppe geplant. Schlüsselfragen Road Pricing ist kein Ziel per se, sondern ein Instrument, um Verkehrs-, Umwelt- oder Finanzprobleme zu lösen. Die Schlüsselfragen, die zu diskutieren sind, lauten: Welche Ziele sollen mit Road Pricing verfolgt werden wo besteht Handlungsbedarf, der mit Road Pricing abgedeckt werden könnte? Welche Modelle kommen in Frage: Welches Gebiet, welches Preissystem, welche Verwendung der Einnahmen, welche Technologie? Was sind die zu erwartenden positiven und negativen Wirkungen? Wie könnten allenfalls weitere Konkretisierungsschritte aussehen, unter Berücksichtigung von Akzeptanz- und Rechtsfragen? Stand der Diskussion Es bestehen bereits umfangreiche Grundlagen zum Thema Road Pricing für die Schweiz und aus dem Ausland. Die Erfahrungen in London, Stockholm und Norwegen sind überwiegend positiv. Es ist jedoch trotzdem nicht einfach, massgeschneiderte Vorschläge für die Agglomerationen im Kanton Bern zu entwickeln. Eine allfällige Einführung Road Pricing ist sehr komplex. Eine Diskussion des Themas heisst nicht, dass die vielen Probleme auf die leichte Schulter genommen werden, im Gegenteil. 2

5 Inhaltsverzeichnis ECOPLAN Inhaltsverzeichnis Das Wichtigste auf einen Blick...2 Inhaltsverzeichnis...3 Abkürzungsverzeichnis...5 Glossar Einleitung Auslöser Ziel Vorgehen Schlüsselfragen zum Thema Road Pricing Wozu Road Pricing? Welche Formen von Road Pricing gibt es? Gebietsabgrenzung und Wahl des RP-Typs Kreis der Abgabepflichtigen Art und Höhe der Abgabe Technische Lösungen Einnahmenverwendung Institutionelle Fragen und Betreiber Was ist bei der Umsetzung zu beachten? Übersicht über bestehende und laufende Untersuchungen Schweiz Ausland Singapur Norwegen London Stockholm Gescheiterte Anläufe Road-Pricing-Modelle für Bern RP-Modelle für Bern: Auslegeordnung RP-Modelle für Bern: Erfolgsversprechende Varianten?

6 Inhaltsverzeichnis ECOPLAN 5 Ausblick auf Diskussionspapier und Diskussionsrunde Ziel Vorgesehene Struktur des Diskussionspapiers Ablauf Diskussionsrunde erster Vorschlag Anhang: Untersuchungen im Rahmen des Forschungsprojekts Mobility Pricing...29 Literaturverzeichnis

7 Abkürzungsverzeichnis ECOPLAN Abkürzungsverzeichnis ANPR Automatic Number Plate Recognition BV Bundesverfassung BVE Bau-, Verkehrs- und Energiedepartement des Kantons Bern CHF Schweizer Franken DSRC Dedicated Short Range Communication GPS Global Positioning System GSM Global System for Mobile communication HLS Hochleistungsstrassen (i.d.r. Autobahnen) km Kilometer LSVA Leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe MIV Motorisierter Individualverkehr NFP Nationales Forschungsprogramm OBU On Board Unit (siehe Glossar) ÖV Öffentlicher Verkehr RP Road Pricing (siehe Glossar) TA-SWISS Zentrum für Technologiefolgen-Abschätzung TVS Direktion für Tiefbau, Verkehr und Stadtgrün der Stadt Bern USD US-amerikanische Dollar ($) VSS Schweizerische Verband der Strassen- und Verkehrsfachleute 5

8 Glossar ECOPLAN Glossar Express-Spur Interoperabilität Komplexes Gebiets-Pricing Kordon Mobility Pricing Netzabgabe Netzpreis Objektabgabe OBU Road Pricing Tachograph Value Pricing Zonenpreis Strasse oder Fahrstreifen, welcher Benützern ohne Entrichtung einer Abgabe nicht zur Verfügung stehen (siehe auch Value Pricing ). Die Fähigkeit von Systemen, sich mit anderen Systemen auszutauschen. Bezogen auf Road Pricing heisst das, dass inländische Geräte zur Abgabeerhebung im Ausland oder ausländische Geräte in der Schweiz verwendet werden können. Erhebung von Abgaben für die Benützung von Strassen, welche räumlich und zeitlich differenziert sind. Wird heute in Singapur mit Hilfe von elektronischen Registrierstellen angewandt, in Zukunft eventuell basierend auf Satellitentechnologie. Gürtel um ein Gebiet, das nur gegen Entrichtung einer Abgabe befahren werden kann. Fahrten innerhalb des Kordons sind nicht kostenpflichtig (sonst -> Zonenpreis). Seit den 80er Jahren in verschiedenen Städten Norwegens eingeführt. Benutzungsbezogene Verkehrsabgaben (ÖV und MIV) mit dem Ziel der Beeinflussung der Mobilitätsnachfrage. Dazu zählen neben Road Pricing auch Parkplatzgebühren und ÖV-Tarife. Abgabe für die Benutzung eines hochrangigen Strassennetzes. Abgabe für die Benützung von Strassen eines (in der Regel übergeordneten) Strassennetzes. Wird in Frankreich und Italien auf Autobahnen eingesetzt. Abgabe für die Benützung eines bestimmten Strassenabschnitts oder Bauwerks (z.b. Brücke oder Tunnel). Die Einnahmen werden in der Regel zur Finanzierung des Objekts verwendet. On Board Unit: Gerät zur Erfassung von Fahrzeugen, das u.a. in Road Pricing Systemen (siehe unten) zum Einsatz kommt. Manche OBU können nur Daten senden, neuere Modelle können auch Informationen speichern. Abgaben für die Benützung von Strassen mit dem Ziel der Beeinflussung der Verkehrsnachfrage, des Verkehrsverhaltens und/oder der Verkehrsfinanzierung, die im weitesten Sinn von der Fahrleistung abhängig sind. Auch Fahrtenschreiber genannt. Dient der Überprüfung der Einhaltung der Arbeits- und Ruhezeitverordnung. Das Prinzip des Tachographen beruht auf der Messung einer Wegstrecke über einen Impuls. Erhebung von Abgaben für die privilegierte Benützung von Strassen oder Fahrstreifen, welche Benützern ohne Entrichtung der Abgaben nicht zur Verfügung stehen (siehe auch Express-Spur ). Abgabe für die Benützung der Strassen in einer bestimmten Zone. Wird häufig nur zu Hauptverkehrszeiten erhoben, um Staus zu reduzieren. 6

9 1. Einleitung ECOPLAN 1 Einleitung 1.1 Auslöser In der Stadt Bern hat der Stadtrat am die Motion der Fraktion SP/JUSO "Road Pricing löst auch Bern's Verkehrsprobleme" für erheblich erklärt. 1 Weil das Thema nicht nur für die Stadt, sondern für die ganze Agglomeration Bern, aber auch für die Agglomerationen Biel und Thun und für den Kanton Bern von Bedeutung ist, haben sich der Kanton Bern (Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion BVE) und die Stadt Bern (Direktion für Tiefbau, Verkehr und Stadtgrün TVS) auf ein gemeinsames Vorgehen geeinigt. Sie haben eine breit abgestützte Begleitgruppe gebildet und dabei auch die Agglomerationen Biel und Thun sowie den Bund einbezogen. 1.2 Ziel Das Projekt soll einen Weg aufzeigen, wie das Thema unter Berücksichtigung der Anliegen der relevanten Akteure weiter behandelt werden kann. Grundsätzlich werden eine Auslegeordnung und eine Klärung der möglichen Optionen für das weitere Vorgehen angestrebt. Eine Machbarkeitsstudie ist (noch) nicht in diesem Projekt enthalten, weil hierfür voraussichtlich ein Verkehrsmodell eingesetzt werden müsste und weitere, aufwendigere Abklärungen notwendig wären. Die Teilziele lauten wie folgt: Aufzeigen möglicher Ziele, Modelle und Ausprägungen von Road Pricing (RP) 2 Aufzeigen von Anwendungsmöglichkeiten von RP im Kanton Bern mit Schwerpunkt in den grossen Agglomerationen Bern, Biel und Thun Aufzeigen von Chancen und Risiken für Kanton und Städte/Gemeinden bei der Einführung von RP Aufzeigen von Handlungsmöglichkeiten von Kanton Bern und Städten/Gemeinden zur Einführung von RP Einbinden der bernischen Aktivitäten in das nationale Umfeld 1 2 Darin wird der Gemeinderat beauftragt, sich beim Kanton und beim Bund dafür einzusetzen, dass die verfassungsrechtlichen Grundlagen für Road Pricing möglichst rasch erarbeitet werden, und sobald die verfassungsrechtliche Grundlage besteht ein Konzept für ein gesamtstädtisches Road Pricing auszuarbeiten und dem Stadtrat einen Projektierungskredit für die Umsetzung vorzulegen. Mit Road Pricing können unterschiedliche Ziele verfolgt werden. Je nach Ziel(mix) ist auch das Modell und dessen Parameter zu wählen (Perimeter, Abgabehöhe usw.). Soweit im Rahmen dieser Auslegeordnung möglich, werden konkrete Anwendungen im Kanton Bern andiskutiert. 7

10 1. Einleitung ECOPLAN 1.3 Vorgehen Das Herzstück des Projektes ist eine Diskussionsrunde (ca. Januar 2007) mit einer erweiterten Begleitgruppe, in der auf Basis eines Diskussionspapiers die möglichen Optionen besprochen werden sollen. Vorgängig soll die Begleitgruppe eine erste Besprechung anhand des vorliegenden Grundlagenpapiers führen. Dieses fasst die aktuelle Diskussion kurz zusammen und zeigt mögliche Formen von Road Pricing. Es beschreibt zudem einen möglichen Ablauf der Diskussionsrunde im Januar. 8

11 2. Schlüsselfragen zum Thema Road Pricing ECOPLAN 2 Schlüsselfragen zum Thema Road Pricing 2.1 Wozu Road Pricing? Im Jahr 2005 standen Autofahrer in der Schweiz während insgesamt 10'975 Stunden im Stau, wovon 62% auf Verkehrsüberlastungen zurückzuführen waren. 3 Die Ursachen für Staus scheinen auf den ersten Blick Engpässe und zu geringe Kapazitäten des Verkehrsnetzes zu sein. Die Erfahrung zeigt jedoch, dass Staus mit der Behebung von Engpässen nicht einfach verschwinden. Vielmehr verlagern sie sich oder treten später wieder auf, weil die zusätzlichen Kapazitäten Mehrverkehr ausgelöst haben. Viele sehen Road Pricing als bestes Mittel gegen den Stau. Andere wiederum sehen den Zweck dieses Instruments in seinem Beitrag zur Verkehrsfinanzierung oder den positiven Effekten auf Mensch und Umwelt. Unter Road Pricing (RP) verstehen wir die Erhebung von Abgaben für die Strassenbenützung, welche (im weitesten Sinn) von der Fahrleistung abhängen. RP ist eine Ausprägung von Mobility Pricing, welche auch Parkplatzgebühren und die Tarife im öffentlichen Verkehr (ÖV) umfasst (siehe Grafik 2-1). 4 Als Synonym wird oft der Begriff Maut verwendet. Grafik 2-1: Mobility Pricing als Bindeglied zwischen Angebot und Nachfragesteuerung Verkehrsfinanzierung / Verkehrsmanagement übrige Instrumente des Verkehrsmanagements Mobility Pricing übrige Instrumente der Verkehrsfinanzierung Parkplatz - gebühren Road Pricing ÖV-Tarife Wie erwähnt werden mit Road Pricing ganz unterschiedliche Zielsetzungen verknüpft: Staureduktion und Verkehrslenkung: Nach dieser Idee muss i.d.r. für die Benützung von spärlich befahrenen Strassen keine Abgabe bezahlt werden, mit steigendem Verkehrsaufkommen nimmt die Abgabe zu. Dies bewirkt, dass das Verkehrsaufkommen auf stark belasteten Strassenabschnitten abnimmt (durch zeitliche Verschiebung von Fahrten, Umsteigen auf ÖV oder Langsamverkehr sowie Fahrtenverzicht) und der Verkehrsfluss 3 4 ASTRA (2006), Verkehrsentwicklung und Verfügbarkeit der Nationalstrassen. Jahresbericht 2005, S. 10. Es ist bewusst vom Oberbegriff "Abgabe" und nicht von "Gebühr" die Rede, weil die juristische Terminologie für "Gebühr" den Begriff viel enger fasst und Road Pricing je nach Ausprägung nicht den Gebührenprinzipien (insbesondere Äquivalenzprinzip) unterworfen wird, sondern z.b. Lenkungsabgabencharakter haben kann. 9

12 2. Schlüsselfragen zum Thema Road Pricing ECOPLAN aufrechterhalten werden kann. Road Pricing kann also den Verkehr in räumlicher und zeitlicher Hinsicht lenken und damit Staus verringern. Es kann auch zur Folge haben, dass weniger Strassen (aus)gebaut werden, weil es weniger Stau und damit einen geringeren Problemdruck gibt. Entlastung der Umwelt: Die Abnahme bzw. Verlagerung der Fahrten auf der Strasse sowie die Staureduktion, welche mit Road Pricing erreicht werden können, vermindern auch die negativen Umwelteffekte des Strassenverkehrs. Emissionen von Lärm, Luftschadstoffen und dem klimaschädigenden Kohlendioxid gehen zurück, wenn das Verkehrsaufkommen mit Hilfe von Road Pricing gelenkt und verringert wird. Zudem entspricht Road Pricing auch der Umsetzung des Verursacherprinzips, d.h. finanzielle Anreize zu geben, um Umweltbelastungen zu vermindern, für die ein Verkehrsteilnehmender ohne Road Pricing nicht aufkommt. Einnahmen für den Staat (oder private Betreiber): Diese können der Entschädigung der Betreiber dienen, rückerstattet werden oder für bestimmte Staatsausgaben verwendet werden. Die Rückerstattung kann entweder durch pauschale Zahlungen an die Bevölkerung (z.b. pro Kopf, wie bei der VOC-Abgabe) oder durch die Senkung anderer Abgaben (z.b. der Motorfahrzeugsteuer) abgewickelt werden. Wenn die zusätzlichen Einnahmen zur Finanzierung von staatlichen Leistungen verwendet werden, steht der Verkehrsbereich naturgemäss im Vordergrund. Die Einnahmen können zur Finanzierung von Investitions- oder Betriebskosten im öffentlichen und privaten Verkehr eingesetzt werden. Grafik 2-2: Wirkungsweise von Road Pricing Bau und Betrieb Umweltbelastung / Externe Kosten des Verkehrs (Luft, Lärm etc.) Ausgaben Einnahmen Verkehrsverhalten/-geschehen (Modal Split, Staus, usw.) Kostendeckungsgrade ÖV-Tarife Finanzhaushalte Road Pricing Bund Kantone Gden. direkte Effekte von Road Pricing (direkter Finanzierungseffekt, Effekt auf Verkehr) indirekte Effekte von Road Pricing Die Wirkungen von RP sind in Grafik 2-2 dargestellt. Sie zeigt auch, dass Road Pricing wesentliche Verbesserungen in drei Problembereichen bringen kann: Verkehrsbelastung und Stau 10

13 2. Schlüsselfragen zum Thema Road Pricing ECOPLAN Umweltbelastung Verkehrsfinanzierung Für viele dieser Probleme existieren aber auch andere Lösungen (Telematik, technische Vorschriften, Motorfahrzeugsteuern, ökologische Fahrzeuge etc.). RP könnte dann eingesetzt werden, wenn bestehenden Instrumente ein Problem nicht befriedigend lösen können und RP einen vergleichsweise kosteneffektiven Beitrag zur Problemlösung leisten kann. Aus diesem Grund ist eine umfassende Analyse der Verkehrsprobleme und der Ziele, die mit RP erreicht werden sollen, von zentraler Bedeutung. Wie gut RP die Verkehrsprobleme in Bern zu lösen vermag und welche Nebeneffekte dabei auftreten, hängt davon ab, wie das Instrument ausgestaltet wird. Dabei sind die Ziele möglicherweise nicht für alle deckungsgleich (Sicht Bund, Agglomeration, Kernstadt, Umland, ländlicher Raum; ÖV- versus MIV-Nutzende). Fazit für die weitere Diskussion: Bei der Diskussion um Road Pricing sind zunächst die Ziele zu klären. Diese ergeben sich aus einer Analyse des künftigen Handlungsbedarfs, sei es punkto Verkehrslenkung, Umwelt und/oder Finanzierung. Möglicherweise muss mit einer Vielfalt von Zielen und einer Unsicherheit punkto Handlungsbedarf umgegangen werden. 2.2 Welche Formen von Road Pricing gibt es? Beim Design eines RP-Systems sind zahlreiche Fragen zu klären: Wo wird die Abgabe erhoben? Wer muss die Abgabe bezahlen? Wie hoch ist die Abgabe? Worauf bezieht sie sich? Ist sie konstant oder variabel? Wie erfolgt die technische Umsetzung (Inkasso, Kontrolle)? Was geschieht mit den Einnahmen? Wie wird RP institutionell eingebunden (Betreiber, Träger, Einbindung ins bisherige System der Verkehrsfinanzierung)? Die Antworten auf die Fragen hängen davon ab, welche Ziele mit dem Instrument RP erreicht werden sollen. Im Folgenden beschreiben wir kurz die wichtigsten Formen und Ausgestaltungsparameter von RP-Systemen Gebietsabgrenzung und Wahl des RP-Typs Auf welchen Strassenabschnitten (Perimeter) die Abgabe erhoben wird, ist von zentraler Bedeutung. In räumlicher Hinsicht lassen sich grundsätzlich fünf Typen von RP-Systemen unterscheiden: 1. Objektabgabe 11

14 2. Schlüsselfragen zum Thema Road Pricing ECOPLAN 2. Kordon 3. Zonenpreise 4. Netzpreise 5. Value-Pricing (meist: Express-Spuren) Diese Typen können auch miteinander kombiniert werden. Eine Objektabgabe wird für einen bestimmten Strassenabschnitt erhoben. In der Schweiz gibt es bisher nur für den Scheiteltunnel am Grossen St. Bernhard eine Objektabgabe. Für die Fahrt durch diesen Tunnel müssen Personenwagen zurzeit eine Abgabe von 29 CHF bezahlen. Bei Objektabgaben steht i.d.r. die Finanzierung von neuen Bauten im Vordergrund. So wäre z.b. der von den Berner Stimmberechtigten abgelehnte Schanzentunnel möglicherweise mit einer Objektabgabe finanziert worden. 5 Bei einem Kordon muss eine Abgabe bezahlt werden, um ins Zentrum (der Stadt oder der Region) zu fahren, allenfalls auch für die Ausfahrt. Fahrten innerhalb des Kordons sind abgabefrei. Häufig werden solche Systeme eingesetzt, um Einnahmen für die Finanzierung des öffentlichen Verkehrs zu erzielen. Die Reduktion von Staus ist ebenfalls ein mögliches Ziel. Zonenpreise funktionieren wie Billette im öffentlichen Verkehr. Wer eine Fahrt in einem bestimmten Gebiet unternehmen will, muss die Abgabe für die entsprechende Zone bezahlen (im Gegensatz zum Kordon also auch der Binnenverkehr). Für stark belastete Zonen ist die Abgabe u.u. höher, für wenig befahrene Zonen ist sie geringer. Für Anwohner sind reduzierte Tarife oder eine Ausnahme von der Abgabepflicht möglich. Zonenpreise eignen sich gut zur Staubekämpfung, da sie grössere Gebiete umfassen und die Tarife differenziert ausgestaltet werden können. 5 Im Gegensatz zur oftmals gehörten Darstellung war Road Pricing für den Schanzentunnel aber nicht Gegenstand der Abstimmungsvorlage. 12

15 2. Schlüsselfragen zum Thema Road Pricing ECOPLAN Ein Grossteil des Verkehrs wird auf den Hochleistungsstrassen abgewickelt, auf denen auch häufig Staus auftreten. Es ist deshalb nahe liegend, Strassenbenützungsabgaben auch auf dem Hochleistungsstrassennetz einzuführen. Netzpreise dieser Art gibt es z.b. in Italien und Frankreich seit langem, in diesen Ländern dienen sie jedoch primär der Finanzierung der Infrastrukturen. Der letzte Typ besteht darin, auf stark belasteten Strassenabschnitten Express-Spuren einzurichten (so genanntes value pricing ). Die Benützung dieser Spuren ist bei hohem Verkehrsaufkommen kostenpflichtig, bei geringem Verkehrsaufkommen nicht. Den Verkehrsteilnehmenden steht es frei, ob er gegen eine Abgabe den Stau umfahren oder mehr Zeit für die Fahrt aufwenden will. Welche Typen oder Kombinationen von Modellen für Bern sinnvoll sein könnten, wird im Kapitel 4 ausführlich erörtert. Fazit für die weitere Diskussion: Die Wahl von Road-Pricing-Typen ist vom Ziel abhängig. Die Typen müssen sodann konkretisiert werden (räumlich, zeitlich, Abgabehöhe usw., siehe nachfolgende Schlüsselfragen) Kreis der Abgabepflichtigen Damit RP-Systeme wirksam sind, müssen sie grundsätzlich möglichst viele Fahrzeuge umfassen. Eine der Hauptschwierigkeiten ist der Umgang mit auswärtigen oder ausländischen Fahrzeugen. Diese verfügen i.d.r. über keine Erfassungsgeräte und keine Kenntnisse des Systems. Fahrzeuge des öffentlichen Verkehrs werden sinnvollerweise von der Abgabepflicht ausgenommen. Ausnahmen sind ebenfalls denkbar für Taxis. Der Güterverkehr bezahlt bereits heute mit der leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe eine Abgabe, welche von der Fahrleistung abhängt. Aus diesem Grund und weil nur relativ wenige schwere Güterfahrzeuge in die Stadtzentren fahren, könnten diese von der Abgabepflicht ausgenommen werden. Um die finanzielle Belastung für Anwohner zu reduzieren, könnten bei den Varianten Zonenpreise und Innenstadt-Kordon reduzierte Tarife für Anwohner eingeführt werden. Der Umfang 13

16 2. Schlüsselfragen zum Thema Road Pricing ECOPLAN der Abgabepflicht ist vor allem für die technische Umsetzung relevant. Je mehr Ausnahmen es gibt, desto komplizierter wird der Vollzug des Systems Art und Höhe der Abgabe Je stärker eine Strassenbenützungsabgabe differenziert ist, desto stärker ist ihr Lenkungseffekt. Differenzierte oder variable Abgaben sind jedoch anspruchsvoll für die Benützer (und für die Instanz, welche die Tarife festlegt) und in der technischen Umsetzung. Deshalb sind bei der Tarifgestaltung Lenkungswirkung und Einfachheit im Vollzug gegeneinander abzuwägen. Die Abgabe kann pro Fahrt, pro Fahrzeugkilometer oder pro Stunde bemessen werden. Die Wahl der Bemessungsgrundlage hängt von der Zielsetzung, der Gebietsabgrenzung und der technischen Umsetzung ab Technische Lösungen Für die Erhebung von Strassenabgaben sind verschiedene Technologien verfügbar: Tachograph: Registrierung der Fahrleistung durch ein im Fahrzeug installiertes Gerät. Optische Erkennung und Kontrolle (z.b. analog heutige Autobahnvignette): Die Strassengebühr in Singapur (vgl. Kapitel 3.2.1) wurde in der Anfangsperiode durch Personal in den Strassen kontrolliert. Funkmaut (Dedicated Short Range Communication, DSRC): Automatische Mikrowellen- Erkennung von Sendegeräten im Fahrzeug. Das italienische Telepass-System basiert auf diesem System. Videomaut (Automatic Number Plate Recognition, ANPR): Automatische Erkennung der Nummernschilder mit Videokameras. Dieses System wird für die Londoner Stauabgabe eingesetzt (vgl. Kapitel 3.2.3). GPS/GSM-Technik: Positionserkennung und -registrierung mit Hilfe von Satelliten (Global Positioning System GPS) oder dem Mobiltelefonnetz (Global System for Mobile communication GSM). Die deutsche LKW-Maut basiert auf dem GPS-System, das jedoch mit zusätzlichen Mikrowellen-Funkbaken für die Standortbestimmung ergänzt werden musste. Für städtische Anwendungen stehen Funkmaut und Videomaut im Vordergrund. GPS/GMS- Systeme kommen dafür noch nicht in Frage, weil die Genauigkeit im Stadtgebiet ungenügend ist und die dafür nötigen internationalen Standards fehlen. Tachographen sind technisch möglich, aber für Personenwagen (zu) teuer. Die elektronischen Systemen (DSRC und GPS/GMS) benötigen Geräte, die im Fahrzeug angebracht sind. Diese so genannten On Board Units (OBU) weisen eine Vielzahl von Funktionen auf und können relativ kostengünstig produziert werden. Autofahrer, welche nur selten in das vom RP-System erfasste Gebiet fahren, müssen jedoch auch die Möglichkeit haben, ohne eine OBU die Abgabe zu bezahlen. Insbesondere bei kleinräumigen Anwendungen ist 14

17 2. Schlüsselfragen zum Thema Road Pricing ECOPLAN der Interoperabilität (Einsatz der Geräte in verschiedenen Systemen, aber auch administratives Zusammenspiel der Systeme) gebührende Beachtung zu schenken. Das Inkasso der Abgaben kann auf unterschiedlichste Arten abgewickelt werden. Denkbar sind u.a. Vorauszahlungen, die Abbuchung von im Voraus bezahlten Chipkarten, Rechnungsstellung oder die Bezahlung per Mobiltelefon. Technisch sind einfachere Systeme von Road Pricing somit fraglos machbar, jedoch sind je nach Typ und zeitlicher/räumlicher Differenzierung mehrere kombinierte Techniken nötig. Sehr komplexe Systeme (z.b. genaue Fahrleistungserfassung mit zeitlicher und räumliche Differenzierung) sind heute noch nicht zu tragbaren Kosten machbar, die Technologien entwickeln sich aber laufend weiter Einnahmenverwendung Die Verwendung der Einnahmen aus Strassenabgaben ist von entscheidender Bedeutung für die Akzeptanz des Instruments Road Pricing. Zuerst ist zu klären, ob die Umsetzung staatsquotenneutral erfolgen soll oder nicht. Falls ja, können die Erträge entweder pauschal rückerstattet oder zur Senkung bestehender Abgaben verwendet werden. Werden die RP- Einnahmen als neue Einnahmequelle betrachtet, können sie entweder in den allgemeinen Haushalt oder in einen bestimmten Ausgabenbereich fliessen (z.b. in einen Verkehrsfonds). Je nachdem, welche Lösung gewählt wird, werden bestimmte Bevölkerungsgruppen finanziell belastet oder entlastet. Bei einer vollständigen Rückerstattung pro Kopf profitieren beispielsweise all jene, welche vorwiegend den öffentlichen Verkehr und den Langsamverkehr benutzen. Werden die Einnahmen für Strassenzwecke oder zur Senkung der Motorfahrzeugsteuer eingesetzt, profitieren die Nutzer des motorisierten Individualverkehrs (MIV), welche die Abgabe auch bezahlen. Daneben sind auch regionale (Stadt- und Landbevölkerung, Ansässige versus Pendler/innen und Transitverkehr) sowie alters- und geschlechtsspezifische Unterschiede in der Betroffenheit zu beachten, welche auf unterschiedliche Verkehrsmittelnutzung zurückzuführen sind (sog. Verteilungseffekte). Ebenso bedeutend ist die Frage, wie die neuen Geldströme institutionell ins bisherige Finanzierungssystem des Verkehrs eingegliedert werden Institutionelle Fragen und Betreiber Die föderalistische Struktur der Schweiz stellt bezüglich RP eine grosse Herausforderung dar. Die Nationalstrassen unterstehen der Hoheit des Bundes, die Kantons- und Hauptstrassen den Kantonen, und die Gemeindestrassen den Kommunen. Erstreckt sich das RP- System über ein grösseres Gebiet, müssen verschiedene Staatsebenen und Akteure einbezogen werden, was höhere Anforderung an die Koordination stellt. Zudem muss das System auch ins bestehende Verkehrsfinanzierungssystem eingegliedert werden. Beispielsweise stellt sich die Frage, ob sich die Agglomerationen künftig stärker selbst (über RP) finanzieren sollen und ob dies die Beiträge des Bundes tangiert. 15

18 2. Schlüsselfragen zum Thema Road Pricing ECOPLAN Der Betrieb selbst kann entweder von staatlichen Institutionen oder von Privaten ausgeführt werden. Es sind verschiedene Public-Private-Partnership-Modelle denkbar. 2.3 Was ist bei der Umsetzung zu beachten? Wie erwähnt hängt die Akzeptanz von RP entscheidend davon ab, wie die Einnahmen verwendet werden. Weitere wichtige Faktoren sind die Einfachheit und Transparenz des Systems und die Auswirkungen, insbesondere die finanziellen Folgen für Strassenbenutzer und das Gewerbe, sowie die Auswirkungen auf das Verkehrsaufkommen und die Siedlungsstruktur und -qualität. Die Erfolgschancen für RP dürften am grössten sein, wenn mit dem Instrument ein Bündel von Zielen erreicht werden kann, bei denen grosser Handlungsbedarf besteht und keine anderen Lösungen existieren. Aus rechtlicher Sicht bestehen zurzeit noch erhebliche Hindernisse. Die Bundesverfassung verbietet die Erhebung von Strassenabgaben. 6 Die Bundesversammlung kann jedoch Ausnahmen von diesem Grundsatz bewilligen. Gemäss dem Bundesamt für Justiz ist für Road Pricing, das ein grösseres Gebiet und nicht nur einzelne Objekte umfasst, eine Verfassungsänderung nötig. 7 Allerdings entscheidet das Parlament selbst über die Auslegung dieser Bestimmung. Zu klären ist auch die institutionelle Frage (wer treibt ein allfälliges Road-Pricing-Projekt voran?) und damit die Art der Einbindung von Gemeinden, Kanton, Bund und Privaten. Es ist denkbar, dass ein RP-Pilotversuch auf regionaler Ebene vom Parlament bewilligt würde. Auch für Pilotversuche dürfte jedoch (zumindest auf kantonaler Ebene) eine gesetzliche Grundlage erforderlich sein (und damit ein fakultatives Referendum). Da RP technisch realisierbar ist, muss dies nicht in einem Pilotversuch abgeklärt werden. Für die Ermittlung von Auswirkungen macht ein kleinräumiger Pilotversuch angesichts der Kosten und des rechtlich-politischen Aufwands wenig Sinn. Stattdessen sollte ein Pilotversuch eher in Form eines einfachen RP-Modells durchgeführt werden, welches später weiterentwickelt werden kann. Fazit für die weitere Diskussion: Bei der Diskussion um Road Pricing sind zunächst die Ziele zu klären. Daraus ergeben sich mögliche Ausgestaltungen. Diese sind bezüglich ihrer Auswirkungen (verkehrlich, ökologisch, wirtschaftlich/finanziell und sozial) zu prüfen. Letztlich ist abzuwägen, ob es Modelle gibt, bei denen die Vorteile überwiegen, und die zugleich eine Chance auf Akzeptanz haben. Für die Einführung ist eine geeignete, allenfalls schrittweise Strategie zu wählen. 6 7 Die Benützung öffentlicher Strassen ist gebührenfrei. Die Bundesversammlung kann Ausnahmen bewilligen (Art. 82 BV). ARE / ASTRA (2006), Road Pricing und Mobility Pricing in der Schweiz ein Überblick. 16

19 3. Übersicht über bestehende und laufende Untersuchungen ECOPLAN 3 Übersicht über bestehende und laufende Untersuchungen Die Chancen und Probleme von Road Pricing sind Gegenstand zahlreicher Untersuchungen. Im Folgenden werden die wichtigsten Projekte und Publikationen zu Road Pricing in der Schweiz aufgeführt (Kapitel 3.1). Anschliessend beschreiben wir einige Beispiele aus dem Ausland (Kapitel 3.2). 3.1 Schweiz Im Rahmen des vom Nationalfonds geförderten Nationalen Forschungsprogramm 41 (NFP 41) wurden mehrere Studien über Strassenabgaben verfasst. Dazu zählen: Blöchlinger et al. (1999): Finanzierung des Verkehrs von morgen (D9). Güller et al. (2000): Road Pricing in der Schweiz. Akzeptanz und Machbarkeit möglicher Ansätze im Spiegel von Umfragen und internationaler Erfahrung (D11). Maibach et al. (1999): Faire und effiziente Preise im Verkehr Ansätze einer verursachergerechten Verkehrspolitik (D3). Die Einschätzung von RP in der Bevölkerung wurde im Jahr 2004 durch ein Publifocus- Projekt vom Zentrum für Technologiefolgen-Abschätzung TA-SWISS untersucht. Die Broschüre enthält eine leicht verständliche Darstellung des Instruments RP. Die Ergebnisse sind ebenfalls dokumentiert (vgl. Literaturverzeichnis: TA-SWISS). Infras / Rapp (2006) haben in einer kürzlich abgeschlossenen Studie vier konkrete Modelle für Road Pricing in der Schweiz ausgearbeitet und untersucht: Eine Objektabgabe am Beispiel Gotthard, eine Express-Spur in Basel, ein Zonenpreis-Modell für die Region Zürich, und ein Netzmodell für die gesamte Schweiz (Nationalstrassen). Das ASTRA finanziert ein grosses Forschungsprogramm Mobility Pricing (im Rahmen der Forschung des Schweizerischen Verbands der Strassen- und Verkehrsfachleute (VSS), das im März 2007 abgeschlossen wird. Zwischenergebnisse werden am 1. Dezember 06 präsentiert. Das Programm umfasst folgende Teilprojekte: Akzeptanz von Mobility Pricing und Bedeutung für die Verkehrsfinanzierung (Modul A) Modellgrundlagen und -überprüfung (Modul B) Technische, betriebliche und organisatorische Aspekte des Mobility Pricing (Modul C) Stadt/Region Bern Mögliche RP-Modelle und deren Auswirkungen für die Stadt und Region Bern wurden in folgenden Studien untersucht: Ecoplan (1997): Kombiniertes Road Pricing- / Parkplatzabgaben-System für die Stadt Bern. Die Studie schlägt ein Zonenpreis-System für das Gebiet der Stadt Bern vor, das mit Parkplatzabgaben für öffentliche Parkplätze kombiniert wird. Die wirtschaftlichen und verkehrlichen Auswirkungen werden im Detail untersucht. 17

20 3. Übersicht über bestehende und laufende Untersuchungen ECOPLAN Rapp Trans / AGR (2003): Mobilitätsstrategie Region Bern. Modelldurchläufe und Bewertung der Testfälle. Verkehrsmodell-Untersuchung der Auswirkungen verschiedener Infrastrukturmassnahmen in den Bereichen ÖV und MIV, wobei ein Testfall mit der Einführung von RP simuliert wurde. Mobility Pricing, Teilprojekt B2: Modellierung der verkehrlichen Auswirkungen verschiedener Road Pricing Szenarien in den Städten Biel, Bern und Thun (für weitere Angaben dazu, siehe Anhang). 3.2 Ausland Singapur Im Jahr 1975 wurde in Singapur ein RP-System vom Typ Innenstadt-Kordon eingeführt. 8 Wer an Werktagen zu Hauptverkehrszeiten in die Innenstadt fahren wollte, musste eine Lizenz erwerben und diese von aussen sichtbar am Fahrzeug anbringen. Als Hauptverkehrszeit galt ursprünglich die Periode zwischen 7:30 Uhr und 9:30 Uhr morgens. Später wurden auch am Abend und über Mittag abgabepflichtige Zeitperioden eingeführt wurde das manuelle System durch ein elektronisches System ersetzt (DSRC). Fahrzeugbesitzer erhielten kostenlos eine OBU und eine Chipkarte, von der beim Passieren der Kontrollstellen eine Abgabe zwischen 0.50 und 2.00 USD abgebucht wird. Die Umstellung auf das elektronische System brachte Kosteneinsparungen und einen Rückgang der Fehler bei der Überwachung. Zudem erlaubte das System eine feinere Differenzierung der Abgaben, wodurch der Verkehrsfluss besser gesteuert werden konnte. Von Seiten der Betroffenen wurden Bedenken bezüglich des Daten- und Strahlenschutzes geäussert. Auch wenn das RP-System von Singapur beträchtliche Einnahmen generierte, war es immer nur auf das Verkehrsmanagement ausgerichtet Norwegen 1986 führte Bergen, die zweitgrösste Stadt Norwegens, ein RP-System ein. Einige Jahre später folgten die Städte Oslo, Trondheim und Stavanger. Diese Systeme zielen primär darauf ab, Mittel für die Verkehrsfinanzierung zu beschaffen. In Oslo ist die Einfahrt ins Stadtzentrum an Werktagen tagsüber abgabepflichtig. Die Abgabe beträgt 15 norwegische Kronen, das sind ungefähr 2.80 CHF. Die Kontrolle erfolgt auf elektronischem Weg. Wer nicht bezahlt hat, wird fotografiert und anschliessend gebüsst. Die Einnahmen von rund 180 Mio. CHF pro Jahr werden mehrheitlich für Investitionen im privaten und öffentlichen Verkehr verwendet. 8 Vgl. Chin (2005), Road Pricing Singapore s 30 years of experience. 18

21 3. Übersicht über bestehende und laufende Untersuchungen ECOPLAN In Trondheim wurde ursprünglich ebenfalls ein Innenstadt-Kordon eingeführt. Dieser führte zu einer Abnahme des Verkehrsaufkommens um 10% wurde das System erweitert und in sechs Zonen aufgeteilt. Die Basisabgabe wurde leicht erhöht und die abgabepflichtigen Zeiten verlängert. Unter anderem weil das System damit komplizierter und weniger transparent wurde, ist die Akzeptanz bei der Bevölkerung gesunken. Informationen über das RP- System sowie laufende Anpassungen und Verbesserungen wurden in Trondheim als entscheidend für eine erfolgreiche Einführung identifiziert London Im Februar 2003 führte der Bürgermeister von London, Ken Livingston, eine Stauabgabe (congestion charge) für die Innenstadt ein. Fahrzeuge, welche in die ungefähr 20 km 2 grosse Zone befahren, mussten anfangs eine Abgabe von 5 Pfund pro Tag entrichten, zurzeit beträgt die Abgabe 8 Pfund (ca. 19 CHF). Die Nummernschilder aller Fahrzeuge, welche in die Zone hineinfahren, werden von Videokameras aufgenommen. In einer zentralen Datenbank wird anschliessend geprüft, ob für die entsprechenden Fahrzeuge die Abgabe bezahlt wurde. Wenn dies der Fall ist, werden die Einträge in der Datenbank sofort wieder gelöscht. Die Bezahlung kann per Post, Internet oder Mobiltelefon erfolgen. Wer die Abgabe nicht bezahlt, wird mit einer Busse von 100 Pfund bestraft. Die Stauabgabe hat die angestrebten Ziele erreicht. Der private Personenverkehr in der Innenstadt nahm nach Einführung der Abgabe um 32% ab, der Gesamtverkehr (inkl. Taxis und Lieferwagen) reduzierte sich um 12%. Weil weniger Staus auftraten, nahmen auch die Fahrzeiten ab, und zwar um durchschnittlich 14%. Da der Verkehr stärker zurückgegangen ist als erwartet, generierte das System auch weniger Einnahmen (ca. 390 Mio. CHF). Das Kontrollsystem weist mit 230 Mio. CHF sehr hohe Betriebskosten pro Jahr auf. Die verbleibenden Mittel müssen für die Verbesserung des Verkehrs ausgegeben werden. Die Akzeptanz des Systems ist hoch; der Bürgermeister Ken Livingston, der das System propagiert hatte und dessen Ausweitung versprach, wurde im Jahr 2004 deutlich wieder gewählt. Einige Ökonomen bemängeln jedoch, dass die Betriebskosten zu hoch und die Abnahme der Staukosten zu gering seien, und ziehen deshalb eine negative Gesamtbilanz. 10 Für ein abschliessendes Urteil darüber ist es jedoch noch zu früh Stockholm Seit Anfang 2006 läuft in Stockholm ein RP-Pilotversuch. Mit dem System sollen primär Staus vermindert sowie die Erreichbarkeit und die Umwelt verbessert werden. Automobilisten, die an Werktagen zwischen 6.30 und 18:29 Uhr den Kordon um die Innenstadt überqueren, müssen eine Abgabe zwischen 10 und 20 norwegische Kronen (ca. 2 bis 4 CHF) bezah Vgl. Langmyhr (2001), Learning from Road Pricing Experience, p. 79. Vgl. Prud'homme and Bocarejo (2005), The London congestion charge: a tentative economic appraisal. 19

22 3. Übersicht über bestehende und laufende Untersuchungen ECOPLAN len. Die maximale Abgabe pro Tag beträgt 60 Kronen (knapp 12 CHF). Zahlreiche Fahrzeugkategorien sind von der Gebührenpflicht ausgenommen (u.a. im Ausland registrierte Fahrzeuge, Busse mit einem Gewicht über 14 t, Motorräder und Fahrzeuge mit umweltfreundlichen Antriebssystemen). Die Erhebung basiert auf der videogestützten Nummerschilderkennung. Bezahlt werden kann entweder mit einer OBU, von der die Abgabe laufend abgebucht wird, oder über verschiedene andere Kanäle (Banküberweisung, E-banking, etc.). Bereits vor dem Start des Pilotversuchs wurde das ÖV-Angebot markant erhöht. In den ersten Monaten nach der Inbetriebnahme wurde eine deutliche Abnahme der Fahrten über den Korden registriert (-22% im 24h-Durchschnitt). 11 Die Erreichbarkeit nahm spürbar zu, was sich in kürzeren und besser prognostizierbaren Reisezeiten für Fahrten ins Stadtzentrum niederschlug. Der Nutzen des RP-Systems übersteigt gemäss ersten Berechnungen die Kosten deutlich, wenn das System weitergeführt wird. 12 Die Bevölkerung von Stockholm hat am 17. September 2006 in einer konsultativen Abstimmung dem RP-System mit 51.7% Ja-Stimmen zugestimmt. Die Bewohner der umliegenden Gemeinden lehnten den Vorschlag jedoch deutlich ab. Damit ist unklar, ob das System nun eingeführt wird Gescheiterte Anläufe In verschiedenen ausländischen Städten sind Versuche gescheitert, Road Pricing einzuführen. In Holland wurden in verschiedenen Städten RP-Systeme geplant (Amsterdam, Rotterdam, Utrecht, Den Haag). Diese erfüllten die Erwartungen jedoch in verschiedener Hinsicht nicht (geringe geschätzte Fahrtenreduktion, hohe Erhebungskosten, etc.) und wurden deshalb nicht eingeführt. In Edinburgh lehnten die Stimmbürger im Februar 2005 ein RP-System mit 74% Nein- Stimmen ab. Der Vorschlag sah einen zweistufigen Innenstadt-Kordon und eine Abgabe von 2 Pfund pro Fahrt ins Stadtzentrum vor. Ein wesentlicher Grund für die Ablehnung des Vorschlags war die Tarifgestaltung, welche als unfair und nicht nachvollziehbar wahrgenommen wurde. Fazit für die weitere Diskussion: Zahlreiche Erfahrungen und Studien liegen vor. Bei einer allfälligen Konkretisierung ist darauf aufzubauen. Allerdings sind Empfehlungen immer von der jeweiligen regionalen Situation abhängig Stockholmsförsöket (2006), Facts and results from the Stockholm Trials, p.4. Stockholmsförsöket (2006), Facts and results from the Stockholm Trials, p

23 4. Road-Pricing-Modelle für Bern ECOPLAN 4 Road-Pricing-Modelle für Bern Im Kapitel 2.2 wurden fünf RP-Typen beschrieben, welche sich insbesondere bezüglich der Gebietsabgrenzung unterscheiden. Für eine Diskussion im Kanton Bern müssen diese Typen aber konkretisiert werden. Im Folgenden präsentieren wir erste Überlegungen zur Frage, welche Road-Pricing-Modelle für die Region Bern sinnvoll sein könnten. 13 Die RP-Modelle für Bern sollen in der erweiterten Diskussionsrunde im Januar 2007 ausführlich diskutiert werden. Theoretisch sind auch Modelle ausserhalb der Agglomerationen denkbar, z.b. für Tourismusgebiete. Solche Modelle werden vorerst nicht weiterverfolgt, weil der Problemdruck in den Agglomerationen höher ist und in Tourismusorten eher klassische verkehrslenkende und Parkplatzmassnahmen im Vordergrund stehen. Ein Einbezug solcher Modelle würde ausserdem den Rahmen dieses Projekts sprengen. 4.1 RP-Modelle für Bern: Auslegeordnung Tabelle 4-1 beschreibt 8 Modelle, die für die Region Bern grundsätzlich in Frage kommen. Nochmals sei betont, dass zunächst eine Analyse des (künftigen, nach geplanten Massnahmen noch verbleibenden) verkehrs- und finanzpolitischen Handlungsbedarfs erfolgen muss. Gestützt darauf können Ziele für ein allfälliges RP festgelegt werden. Auf dieser Grundlage kann die Modelldiskussion erfolgen. 13 Der Bezug zu den Typen gemäss Kapitel 2.2 ist dabei von den Begriffen her weitgehend klar: Die HLS-Netz- Abgabe ist eine Netzabgabe; die Modelle "komplexe Gebietspreise", "Bern-Biel-Thun" und "Km-Abgabe" sind eine Kombination der Typen Netz- und Zonen-Preise. 21

24 4. Road-Pricing-Modelle für Bern ECOPLAN Tabelle 4-1: RP-Modelle: Übersicht Modell Ziele Gebiet Technik Abgabe Mittelverwendung A) Objektabgabe Finanzierung einer bestimmten Verkehrsanlage B) Express-Spur (Value Pricing) Fahrzeitreduktion auf ausgewählten Strecken C) HLS-Netz Verkehrslenkung / Umweltenlastung auf Hochleistungsstrassen D) Kordon Verkehrslenkung/Umweltenlas tung oder Finanzierung E) Zone z.b. Schanzentunnel z.b. Felsenauviadukt Bern Autobahnen im Kanton Bern Stadtgrenzen und Autobahnausfahrten E1 Quartier E2 Verkehrslenkung/ Stadt E3 Umweltenlastung oder Finanzierung Stadt und Agglomeration E4 Kanton Bern F) Komplexe Gebietspreise Verkehrslenkung /Umweltenlastung G) Bern-Biel-Thun Verkehrslenkung/ Umweltenlastung oder Finanzierung H) Km-Abgabe Verkehrslenkung/ Umweltenlastung und Finanzierung Stadt oder Stadt und Agglomerationen 3 Zonen & HLS- Verbindungen Kanton Bern (allein oder als Teil einer nationalen Lösung) DSRC oder ANPR DSRC oder ANPR DSRC oder ANPR DSRC oder ANPR DSRC oder ANPR DSRC oder GPS/GMS DSRC oder ANPR DSRC oder GPS/GMS Zeitabhängige oder fixe Abgabe für Benützung der Anlage abhängig vom Verkehrsaufkommen Distanz- und/ oder zeitabhängige Abgabe Für ganzen Tag oder Hauptverkehrszeit Zeitabhängige oder fixe Abgabe für eine oder mehrere Zonen Zeit- und fahrleistungsabhängig Zeitabhängige oder fixe Abgabe Fahrleistungsabhängig und eventuell zeitlich differenziert Finanzierung der Verkehrsanlage Offen, relativ geringe Einnahmen Offen (Rückerstattung, Verkehr) Offen, falls Ziel Verkehrslenkung. Sonst Verkehr. Offen, falls Ziel Verkehrslenkung. Sonst Verkehrsfinanzierung. Offen (Rückerstattung, Verkehr) Offen, falls Ziel Verkehrslenkung. Sonst Verkehr. Verkehrsfinanzierung, Ersatz / Senkung bestehender Abgaben Eine Objektabgabe macht nur Sinn, wenn das entsprechende Vorhaben anderweitig nicht finanziert werden kann. Die entsprechenden Finanzierungsinstrumente sind grundsätzlich vorhanden, aber nicht unbedingt das Geld. Im Vordergrund stehen daher allenfalls Einzelobjekte mit hohen Investitionskosten wie Tunnels auf Stadtgebiet in Frage. Abgaben bei solchen Objekten führen allerdings dazu, dass der Verkehr verdrängt wird genau das Gegenteil dessen, was man sich üblicherweise von neuen Verbindungen erhofft. Zudem sind die Erhebungskosten für solche kleinräumige RP-Systeme erheblich. Wir schlagen daher vor, die Objektabgabe in der Diskussionsrunde im Januar 2007 nur kurz zu diskutieren und empfehlen nicht, dieses Modell weiter zu verfolgen. 22

25 4. Road-Pricing-Modelle für Bern ECOPLAN Express-Spuren können dazu beitragen, auf Strecken mit hoher Verkehrsbelastung die Fahrzeiten zu reduzieren und die Planbarkeit der Ankunft zu erhöhen. Sie weisen damit ein deutlich geringeres Potenzial zur Verkehrslenkung auf als Systeme, welche grössere Gebiete umfassen. Sie sind aber sowohl organisatorisch als auch technisch weit einfacher umzusetzen. In der Region Bern könnte eine Express-Spur z.b. auf dem Autobahn-Abschnitt zwischen Bern Forsthaus und Schönbühl eingerichtet werden. Davon würde vor allem der Transitverkehr profitieren, der so Staus und Verkehrsüberlastungen an verschiedenen neuralgischen Punkten umfahren könnte. Die Verkehrsprobleme abseits der Autobahn würden damit jedoch nicht gelöst. Da Express-Spuren nur zu den Hauptverkehrszeiten Einnahmen generieren, weisen sie zudem relativ geringe Nettoeinnahmen auf. 14 Aus diesen Gründen halten wir Express-Spuren für machbar, aber wenig attraktiv für die Region Bern. Abgaben auf Hochleistungsstrassen (HLS) im Kanton Bern sind aus verschiedenen Gründen nicht sinnvoll. Erstens ist der Bund für die Nationalstrassen zuständig. Zweitens würde die Einführung solcher Abgaben nur auf dem Gebiet des Kantons Bern sehr hohe Kosten verursachen. Drittens führen Abgaben auf dem HLS-Netz dazu, dass Fahrten vom HLS-Netz auf untergeordnete Strassen verlagert werden, wo sich die Stauproblematik weiter verschärft. Wir schlagen daher vor, dieses Modell zwar in der Diskussionsrunde von Januar 2007 zu diskutieren, empfehlen aber, es danach nicht mehr weiter zu verfolgen. Mit einem Kordon könnte der Verkehr in die Stadtzentren reduziert werden. In der Stadt Bern wäre es sinnvoll, den Kordon ungefähr der Stadtgrenze entlang festzulegen und an Autobahnausfahrten auf Stadtgebiet ebenfalls Erfassungsstationen zu errichten. Die Abgaben könnten tagsüber oder nur zu Hauptverkehrszeiten erhoben werden. Damit könnten Stauprobleme an einigen neuralgischen Stellen reduziert werden. Staus und Verkehrsüberlastungen treten jedoch auch in der Agglomeration Bern auf (z.b. in Köniz, Belp oder Zollikofen, siehe Grafik 4-1), welche von einem Kordon entlang der Stadtgrenzen nicht erfasst wäre. Das bedeutet, dass dieses Modell nur einen Teil der Stauprobleme lösen könnte. 15 Zudem wird der Binnenverkehr im Kordon nicht erfasst, was das Einnahmenpotenzial schmälert und eine Ungleichbehandlung von Stadt- und Agglomerationsbewohnern darstellt. Einige der Probleme, welche die Festlegung eines Kordons mit sich bringt, treten bei einem Zonenpreis-Modell nicht auf. Erstens werden Stadtbewohner nicht finanziell weniger belastet als die Bewohner der umliegenden Gebiete. Zweitens können durch die Schaffung von mehreren Zonen auch weiter vom Stadtzentrum entfernt liegende Gebiete erfasst und gleichzeitig der Verkehr im Stadtzentrum gelenkt werden. Die Zonen können kleinräumige Gebiete wie z.b. ein Quartier (Variante E1), das gesamte Stadtgebiet (E2), die Stadt und den Agglomerationsgürtel (E3) oder den gesamten Kanton (E4) umfassen. Ein optimales Zonenmodell würde wohl aufgeteilt in mehrere Zonen die Stadt und Agglomerationen mit hohem Ver Für konkrete Zahlen für eine Express-Spur in Basel, siehe Rapp / Infras (2006), Road Pricing Modelle auf Autobahnen und in Stadtregionen, S Mit einer Ausdehnung des Kordons könnten die Agglomerationen ebenfalls erfasst werden. Je grösser jedoch der Durchmesser des Kordons wird, desto weniger ist eine Verkehrslenkung im Stadtzentrum möglich. 23

26 4. Road-Pricing-Modelle für Bern ECOPLAN kehrsaufkommen umfassen. Die optimale Ausdehnung der Systemgrenzen und die Höhe der Tarife können nur mit Hilfe eines Verkehrsmodells bestimmt werden (wobei verkehrliche, finanzielle und politische Ziele zu beachten sind, die nicht unbedingt konfliktfrei sind). Grafik 4-1: Schwachstellen im Strassennetz im Jahr 2020 (Trendszenario) Quelle: AGR / TBA / AÖV (2005), Agglomerationsprogramm Region Bern, Synthese, S. 67 Die beste Verkehrslenkung erreicht man mit komplexen Gebietspreisen, welche räumlich und zeitlich differenziert sind. Der Vorteil dieser Variante ist, dass nicht alle Fahrten innerhalb der Zone kostenpflichtig sind (z.b. eine Fahrt durch ein verkehrsarmes Quartier), sondern nur Fahrten auf Strecken, auf denen ein hohes Verkehrsaufkommen herrscht. Heute ist die technische Umsetzung nur mit Registrierstellen an einzelnen Strassenabschnitten möglich wie 24

27 4. Road-Pricing-Modelle für Bern ECOPLAN z.b. in Singapur. In Zukunft dürfte es möglich sein, komplexe Gebietspreise mit satellitengestützten Technologien umzusetzen. Beide technischen Lösungen sind auf jeden Fall komplex und kostenintensiv. Aus diesem Grund sind sie wenig geeignet für Pilotversuche oder erste Erfahrungen mit RP. Ein abgestimmtes RP-System für die Städte Bern, Biel und Thun wäre prinzipiell möglich. Es wäre wohl am ehesten als Kombination von Zonenpreisen in den Städten und einer Abgabe auf den HLS-Verbindungsstrecken umzusetzen. Abgesehen von Synergien bei der technischen Umsetzung (OBU, Inkasso, etc.) bringt dieses System u.e. jedoch keine wesentlichen Vorteile. Die Bepreisung von HLS ist wie oben erwähnt problematisch, weil sie zu einer unerwünschten Verkehrsverlagerung auf das untergeordnete Netz führt. Zahlreiche Fachleute erachten eine Kilometer-Abgabe für die gesamte Schweiz (oder allenfalls hier: für ein Teilgebiet wie den Kanton Bern) als zukunftsträchtigstes RP-Modell. Wenn diese zeitlich differenziert ist, kann sie nicht nur das Verursacherprinzip umsetzen (wer mehr fährt zahlt mehr), sondern im Unterschied zur Mineralölsteuer auch noch zur Verkehrslenkung beitragen. Mit heutiger Technik lässt sich eine Kilometer-Abgabe jedoch nur sehr kompliziert umsetzen (GPS funktioniert nicht überall zuverlässig, ein fälschungssicherer Tachograf ist teuer). Zudem würde ein Alleingang des Kantons Bern wenig Sinn machen. 4.2 RP-Modelle für Bern: Erfolgsversprechende Varianten? Ob (und wenn ja: welche) Modelle und Varianten von Road Pricing im Kanton Bern weiter diskutiert werden sollen, ist Gegenstand der Debatte am Workshop im Januar Wie erwähnt sind Handlungsbedarf und Auswirkungen zunächst sorgfältig zu prüfen. Ohne vorgreifen zu wollen, stehen aus unserer Sicht folgende Modelle am ehesten im Vordergrund: Mittelfristig: Kordon: Ein Kordon um die Stadt oder allenfalls ein System mit mehreren konzentrischen Kordons, welche auch die Agglomeration umfassen. Der wesentliche Vorteil dieser Modelle ist ihre Einfachheit. Zonenpreis: Ein System mit einer oder mehren Zonen, welche auch die Agglomerationen umfassen. Dieses System könnte den Verkehr besser lenken und würde mehr Einnahmen generieren als ein Kordon. Langfristig kommen aus unserer Sicht auch ein System mit komplexen Gebietspreisen und eine flächendeckende Kilometer-Abgabe in Frage, letztere vor allem als Teil einer landesweiten Lösung. Generell ist eine Abstimmung mit den Entwicklungen auf Bundesebene und in anderen Agglomerationen vorzunehmen. Beim weiteren Vorgehen ist auch festzulegen, welche weiteren Abklärungen sinnvoll resp. nötig sind. 25