Zweckentfremdungsverbot in Berlin rechtlich möglich

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1 Frank Zimmermann, MdA Mitglieder und Teilnehmer des Arbeitskreises Stadtentwicklung, Bauen, Wohnen, Verkehr und Umwelt Zweckentfremdungsverbot in Berlin rechtlich möglich Ein Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum durch Beherbergung in Ferienwohnungen ist auch in Berlin rechtssicher möglich, wenn eine gesetzliche Verordnungsermächtigung mit klarer Definition der Zweckentfremdung vorliegt, die Mangellage auf dem Wohnungsmarkt festgestellt ist und die Rechtsverordnung den Geltungsbereich des Verbots auf die Mangelbezirke beschränkt. Die vom Verwaltungsgericht Berlin gegen die jüngste Verbotsverfügung des Bezirksamts Mitte vorgebrachten Rechtsgründe stellen kein Hindernis für ein Zweckentfremdungsverbotgesetz dar. I. Bundesrechtliche Grundlagen Das Gesetz zur Verbesserung des Mietrechts und zur Begrenzung des Mietanstiegs sowie zur Regelung von Ingenieur- und Architektenleistungen (MietRVerbG vom , zuletzt geändert durch Gesetz vom ) regelt bundesrechtlich das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum. Die Landesregierungen werden darin ausdrücklich ermächtigt, für Gemeinden, in denen die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist, durch Rechtsverordnung zu bestimmen, dass Wohnraum anderen als Wohnzwecken nur mit Genehmigung der von der Landesregierung bestimmten Stelle zugeführt werden darf (Art. 6 1 Abs.1 Satz 1). Gesetzeszweck ist es, die Umwandlung von Wohnraum in Ferienwohnungen zu begrenzen: Als Aufgabe des Wohnzweckes im Sinne des Satzes 1 ist es auch anzusehen, wenn Wohnraum zum Zwecke einer dauernden Fremdenbeherbergung, insbesondere einer gewerblichen Zimmervermietung oder der Einrichtung von Schlafstellen verwendet werden soll (Art. 6 1 Abs. 1 Satz 2). Das Verbot bzw. eine nur unter Zahlungsauflage erteilte Genehmigung von Zweckentfremdung finden im MietRVerbG eine hinreichende gesetzliche Grundlage (so z.b. OVG Hamburg, Urt. v ; Az. 1 Bf 383/05). Das Bundesverfassungsgericht hat bereits 1975 festgestellt, dass ein Genehmigungsvorbehalt für Nutzungen, die nicht als Wohnen anzusehen sind, verfassungsrechtlich zulässig ist (BVerfG Urt. v ; I BvL 5/74). Mit der Föderalismusreform ist am der Gegenstand der Zweckentfremdung im Wohnungswesen in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder übergegangen. Seite 1 von 7 Seiten

2 Das GG und das einfachgesetzliche Bundesrecht erlauben mithin sowohl materiell- als auch kompetenzrechtlich grundsätzlich die Regelung eines Zweckentfremdungsverbots durch den Landesgesetz(verordnungs)geber. II. Rechtslage und Praxis anderer Bundesländer Die Rechtspraxis anderer Bundesländer zeigt deutlich die Möglichkeiten verfassungsrechtlich zulässiger Beschränkungen des Individualrechts aus Artikel 14 GG zum Zweck der Versorgung mit Wohnraum. So regelt etwa das Hamburger Gesetz über den Schutz und die Erhaltung von Wohnraum (Hamburgisches Wohnraumschutzgesetz HmbWoSchG) vom 8. März 1982: Dritter Abschnitt - Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum 9 Abs.1: Sofern die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist, darf Wohnraum im Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg anderen als Wohnzwecken nur mit Genehmigung der zuständigen Behörde zugeführt werden. Der Senat wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung befristet oder unbefristet festzustellen, ob eine Gefährdungslage im Sinne des Satzes 1 gegeben ist. Die Nutzung von Wohnraum als Ferienwohnung ist nach der klaren Definition des HmbWoSchG eine Zweckentfremdung: 9 Abs. 2: Eine Zweckentfremdung im Sinne dieses Gesetzes liegt vor, wenn Wohnraum zu anderen als Wohnzwecken verwendet wird. Ohne Genehmigung verboten ist jedes Handeln oder Unterlassen Verfügungsberechtigter oder Nutzungsberechtigter, durch das Wohnraum seiner eigentlichen Zweckbestimmung entzogen wird. Als Zweckentfremdung gelten insbesondere 1. die Verwendung von Wohnraum für ausschließlich gewerbliche oder freiberufliche Zwecke, 2. die Überlassung von Wohnraum an wechselnde Nutzer zum Zwecke des nicht auf Dauer angelegten Gebrauchs und eine entsprechende Nutzung, 3. der Abbruch von Wohnraum, 4. das Unbrauchbarmachen durch Zerstören von Wohnraum, 5. das Leerstehenlassen von Wohnraum über einen Zeitraum von länger als sechs Monaten. Darüber hinaus regelt das HmbWoSchG die Erteilung einer Genehmigung unter Auflagen (Ausgleichszahlungen oder Ersatzwohnraumangebot, 11), das Wohnnutzungs-, Räumungs- sowie Wiederherstellungsgebot ( 12), Verfahrensvorschriften zum Betreten der Wohnung ( 13) sowie Ordnungswidrigkeitstatbestände und Geldbußen ( 15). Die Zulässigkeit einer Zweckentfremdungsverbot-Verordnung hat das OVG Hamburg (Urt. v ; Az. 1 Bf 383/05) bestätigt. Der Hamburger Senat hat 2008 auf Grundlage des 9 HmbWoSchG per Verordnung festgestellt, dass die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum zu angemessenen Bedingungen im Stadtgebiet besonders gefährdet ist (Verordnung über die Feststellung einer Gefährdungslage nach 9 Absatz 1 des Hamburgischen Wohnraumschutzgesetzes v , HmbGVBl. 2008, S. 136). Seite 2 von 7 Seiten

3 Eine vergleichbare Regelung findet sich in Bayern mit dem Gesetz über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (ZwEWG) vom Gemeinden, in denen die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist (Wohnraummangel), können durch Satzung für höchstens fünf Jahre die Zweckentfremdung unter Genehmigungsvorbehalt stellen. In Abweichung vom Hamburgischen Landesgesetz wird hier auf eine explizite Feststellung der Zweckentfremdung bei Überlassung von Wohnraum an wechselnde Nutzer verzichtet. Auf Grundlage des Bayerischen Gesetzes hat die Landeshauptstadt München am eine entsprechende Satzung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (ZeS) erlassen. Mit dem Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Förderung und Nutzung von Wohnraum für das Land Nordrhein-Westfalen (WFNGÄndG NRW) vom hat auch NRW Satzungsermächtigungen zu Gunsten der Kommunen eingeführt. Gemäß 40 WFNG können in Nachfolge der früheren Zweckentfremdungsverordnung nun auch wieder für frei finanzierten Wohnraum Genehmigungsvorbehalte festgelegt werden. Die Kommunen haben von dieser Satzungsermächtigung bereits verschiedentlich Gebrauch gemacht, etwa mit der Satzung zum Schutz und Erhalt von Wohnraum im Gebiet der Stadt Dortmund vom III. Berliner Situation In Berlin galt bereits von 1994 bis 2000 eine Zweckentfremdungsverbot-Verordnung (2. ZwVbVO vom ). Sie ist nach Beschlüssen des OVG Berlin ( , Az. OVG 5 B 19.01) und des Bundesverwaltungsgerichts (13. März 2003 BverwG 5 B ) zum 1. September 2000 außer Kraft getreten. Ein Aufhebungsakt des Verordnungsgebers war nicht erforderlich, da ein Ende der Mangellage auf dem Wohnungsmarkt insgesamt deutlich in Erscheinung getreten und das Zweckentfremdungsverbot daher offensichtlich entbehrlich geworden ist (BverwG aao.). Die in der Folge unternommenen Versuche des Bezirksamts Mitte, die Vermietung von Wohnraum als Ferienwohnung oder Boardinghouse unter bauplanungs- oder bauordnungsrechtlichen Gesichtspunkten zu untersagen, sind gescheitert. OVG Berlin-Brandenburg ( Boardinghouse in der Rosa-Luxemburg-Straße ) und VG Berlin ( Ferienwohnungen in der Wilhelmstraße ) haben die Nutzungsverbote des BA Mitte aufgehoben. In beiden Fällen mussten die Gerichte in Ermangelung eines Zweckentfremdungsverbots Kriterien für die bauplanungs- und bauordnungsrechtliche Abgrenzung der Nutzungskategorien Wohnen und Beherbergen entwickeln. Das Nutzungsverbot des BA Mitte sei aufzuheben, weil der Begriff des Beherbergungsbetriebes nur schwach konturiert, im Bescheid nicht hinreichend bestimmt und deshalb für den Betroffenen nicht klar genug sei, was ihm untersagt ist; unter Zuhilfenahme verschiedenster Indizien (eigene Kochgelegenheit, kein Vorhandensein typischer hotelbegleitender Dienstleistungen u.a.) die Ferienwohnungen noch als (genehmigte) Wohnnutzung anzusehen seien. Mangels gesetzlicher Definition gelangt das Gericht über das Merkmal eigenständige Haushaltsführung zu dem Ergebnis, daß auch die monateweise Überlassung an wechselnde Nutzer gleichwohl eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit und damit Wohnen und nicht Beherbergung sei. Nicht entschieden ist damit jedoch, ob das Gericht auch bei Vorliegen einer gesetzlichen Definition der Zweckentfremdung ein entsprechendes Verbot aufheben würde. Die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Berlin verbietet nicht ein Zweckentfremdungsverbotgesetz, sondern ist vielmehr das Ergebnis seines Fehlens. Seite 3 von 7 Seiten

4 IV. Definition der Zweckentfremdung Wird durch Gesetz die Überlassung von Wohnraum an wechselnde Nutzer zum Zwecke des nicht auf Dauer angelegten Gebrauchs normenklar als Nicht-Wohnnutzung und damit als Zweckentfremdung definiert, entfällt die Notwendigkeit, anhand von unscharfen Merkmalen wie typische Serviceleistungen und häuslicher Wirkungskreis die Nutzungsarten voneinander abzugrenzen. Eine gesetzliche Abgrenzung in der Weise, daß eine Zweckentfremdung dann gegeben ist, wenn der Wohnraum zum Zwecke einer dauernden Fremdenbeherbergung, insbesondere einer gewerblichen Zimmervermietung, der Einrichtung von Schlafstellen oder der Überlassung als Ferienwohnung verwendet wird, ist eine hinreichend klarer Maßstab für die Gerichte, mit dem die vom VG Berlin genannten Aufhebungsgründe überwunden werden. V. Feststellung der Mangellage Im Hinblick auf den Erlass einer Zweckentfremdungsverbot-Verordnung hat das BVerfG 1975 festgestellt, die Ermächtigung dürfe nicht dazu dienstbar gemacht werden, Ziele städtebaulicher Art (Erhaltung von geschlossenen Baustrukturen, Denkmalschutz, Sanierungsvorhaben und dergleichen) zu verfolgen, oder allgemein unerwünschte oder schädliche Entwicklungen auf den Grundstücks-, Wohnungs- und Baumärkten zu verhindern oder einzudämmen, wenn und solange die ausreichende Versorgung mit Wohnraum zu angemessenen Bedingungen gesichert ist (BVerfGE 38, S. 348, 360 zur Aufhebung der Berliner Verordnung). Zweck des Verbots mit Genehmigungsvorbehalt ist demnach nur ein Bestandsschutz, der durch die konkrete Nachfragesituation gerechtfertigt ist, mithin also nicht die Herstellung eines wünschbaren Idealzustands. "Ausreichende Versorgung" bedeutet daher nur ein annäherndes Gleichgewicht von Angebot und Nachfrage, nicht aber ein - kurzfristig vielleicht erstrebenswertes - preisdrückendes Überangebot; sie bedeutet ferner nicht ein Angebot von Wohnungen besonders gehobener oder besonders einfacher Größe und Ausstattung, sondern von Wohnungen, wie sie dem allgemein für Wohnungen der entsprechenden Gegend und Lage anzutreffenden Standard entsprechen. "Angemessene Bedingungen" bedeutet nicht außergewöhnlich niedrige Mieten, sondern Mieten, die, für Wohnungen der entsprechenden Art, von einem durchschnittlich verdienenden Arbeitnehmerhaushalt allgemein, d. h. auch außerhalb der besonders gefährdeten Gebiete, tatsächlich aufgebracht werden, und zwar einschließlich der vom Staat gewährten finanziellen Hilfen; denn diese entbehrlich zu machen, ist nicht das Ziel des Gesetzes. (BVerfG 38, 348, RdNr. 50) Die Mangellage auf dem Wohnungsmarkt ist insofern stets Gegenstand einer Tatsachenabwägung. Das BVerfG hat zu den hier in Rede stehenden, komplexen und langfristigen Entwicklungen entschieden, dass es dem Normgeber überlassen bleiben muss, den Zeitpunkt zu bestimmen, von dem an der Wandel der Verhältnisse eine angleichende Änderung der Rechtslage geboten erscheinen lässt (BVerfGE 42, 374 (395 f.). Laut BVerwG (Urt. v , Az. 8 C 2.79) muss die Feststellung eines Mangels an ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen, der für die Sozialbindung des Eigentums relevant sein könnte, notwendig von der Beurteilung des Wohnungsmarktes als Ganzes und andererseits der unterschiedlichen, sich wechselseitig beeinflussenden, Seite 4 von 7 Seiten

5 aber noch legitimen Wohnbedürfnisse der breiten Bevölkerungsschichten abhängen. Steigende Wohnbedürfnisse seien in angemessenen Grenzen legitim auch gegenüber dem sozialgebundenen Eigentümer. Das BVerwG (Urt. v , Az. 8 C 102) hat weiter festgestellt, daß eine Unterversorgung mit Wohnraum für breitere Schichten der Bevölkerung (in einer Großstadt) selbst dann noch vorliegt oder drohen kann, wenn "der Wohnungsmarkt ein leichtes Übergewicht des Angebots erreicht zu haben scheint." Die heranzuziehenden Kriterien zur Beurteilung der Lage auf dem Wohnungsmarkt sind ebenfalls gerichtlich konkretisiert worden. So befand das OVG Hamburg 2007 (aao.), ein Indiz könne sich aus der Höhe des Anteils leer stehender Wohnungen ergeben. Nach Auffassung des OVG Lüneburg (DWW 2003, S. 263) kann allenfalls bei einem Leerstand von mindestens 3 bis 4 %, der sich auf alle Marktsegmente annähernd gleichmäßig verteilt, davon ausgegangen werden, dass die Mangellage auf dem Wohnungsmarkt deutlich erkennbar beseitigt ist. Dies folge daraus, dass zu den leer stehenden, nutzbaren Wohnungen auch solche gehörten, die aufgrund zu hoher Mietforderungen oder nicht marktgängiger Ausstattung oder Lage nicht nachgefragt würden. Zudem bedinge der normale Wohnungswechsel sowie der Anteil der zeitweise durch Umbaumaßnahmen, Sanierungen und Verkaufsabsichten für die Wohnungssuchenden nicht zur Verfügung stehenden Wohnungen einen beträchtlichen Leerstand (vgl. dazu auch VGH Kassel, Urt. v ZMR 1987, 75). Für den Berliner Wohnungsmarkt liefert das GEWOS-Gutachten vom April 2012 Indikatoren für die Feststellung, ob in einzelnen Stadtgebieten Berlins eine besondere Gefährdung der ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum zu angemessenen Bedingungen vorliegt. Die Untersuchung ergab, dass drei innerstädtische Bezirke (bzw. 12 statistische Prognoseräume) eine starke Anspannung des Wohnungsmarktes aufweisen. Die Versorgung der Bevölkerung mit angemessenem Wohnraum kann hier als besonders gefährdet angesehen werden. Ein weiterer Bezirk weist eine deutliche Anspannung des Wohnungsmarktes auf. Die Rechtsprechung zeigt, dass die von GEWOS erhobenen Berechnungen und Schätzungen als Grundlage für die Feststellung einer Mangellage auf dem Wohnungsmarkt hinreichen, wie das OVG Hamburg 2007 in seiner Entscheidung über die Beibehaltung des Zweckentfremdungsverbots aufgrund von ähnlichen Indikatoren festgestellt hat. Als weitere Indizien lässt das OVG Hamburg auch die Nachfrage nach preisgünstigen Mietwohnungen (Netto-Kaltmiete ca. 6,50 Euro/m²), die Entwicklung der durchschnittlichen Mietpreise nach Marktsegmenten differenziert - sowie den Vergleich der (prognostizierten) Entwicklung der Bevölkerungszahl mit im Neubau fertig gestellten Wohnungen gelten. VI. Differenzierung im Gemeindegebiet Im Unterschied zu den Flächenländern (Rechtsgrundlage gilt für ganzes Land, Verbot gilt in einer Kommune) ist in der Einheitsgemeinde Berlin ein undifferenziertes Verbot im ganzen Gemeindegebiet nicht haltbar. Die Ausdehnung und die polyzentrische Struktur der Stadt sowie das Gebot des Nachweises einer bestimmten Nachfragesituation verlangen eine Unterscheidung. Für die im Berliner Gesetzentwurf angestrebte Differenzierung der Zweckentfremdungsverbote innerhalb des Gemeindegebiets gibt es keine vergleichbaren Beispiele, da die bisherige Rechtsgrundlage aus Art. 6 MRVerbG einen Eingriff des Seite 5 von 7 Seiten

6 Verordnungsgebers nur für das gesamte Gemeindegebiet vorsah. Insofern konnte der Tatsache, dass der Wohnungsmarkt einer Großstadt wie Berlin durchaus in eigenständige regionale Teilmärkte zerfällt, bisher nicht Rechnung getragen werden. Einen Hinweis gibt wiederum Hamburg, wo das OVG ein Gutachten der GEWOS vom Februar 2006 ( Metropolregion Hamburg ) berücksichtigt, das explizit für die Kernstadt Hamburg einen Nachfrageüberhang feststellt und eine Erhöhung dieses Überhangs aufgrund von Wanderungsbewegungen prognostiziert. Das Abstellen auf die Kernstadt ist zugleich ein Anhaltspunkt, den Wohnungsmarkt im Falle einer Großstadt durchaus auch räumlich differenziert zu bewerten. Bei einer in Berlin zu schaffenden Rechtsgrundlage sind keine Hinderungsgründe einer nach Bezirken oder Sozialräumen unterscheidenden Eingriffsermächtigung zu erkennen. Vielmehr ist für die Feststellung einer konkreten Mangellage eine solche Differenzierung geradezu geboten. VII. Nur hilfsweise: Abgrenzung zwischen Wohnen und Beherbergen Wenn die Abgrenzung zwischen Wohnen und Beherbergung durch ein wirksames Zweckentfremdungsverbot-Gesetz bereits vorentschieden ist, kommt es auf die zuletzt vom VG Berlin angestellten Erwägungen nicht mehr an. Dennoch sei auf einige Entscheidungen hingewiesen, in denen Verwaltungsgerichte anders als das VG Berlin feststellen, daß Ferienwohnungen als Beherbergung einzustufen sind und es auf das Fehlen hoteltypischer Dienstleistungen nicht ankommt. OVG Nordrhein-Westfalen, Gastzimmer für Messegäste Auf den Umstand, dass die Klägerin ihren Gästen weder ein Frühstück zubereitet noch die tägliche Reinigung der Zimmer oder einen Wechsel der Bettwäsche anbietet, kommt es demgegenüber nicht an [ ] Denn aus dieser Gestaltung des Beherbergungsverhältnisses ist nach der Verkehrsanschauung nicht abzuleiten, dass den Gästen der Klägerin eine Eigengestaltung der Haushaltsführung möglich ist bzw. dass sie in den Räumen der Klägerin eine eigene "Häuslichkeit" begründen könnten. VG Mecklenburg-Vorpommern, FeWo in Allg. Wohngebiet Die im Kern des Beschwerdevorbringens stehende Frage, ob sich eine Ferienwohnnutzung bauplanungsrechtlich (lediglich) als eine Unterform der Wohnnutzung darstellt und damit im vorliegend festgesetzten Allgemeinen Wohngebiet zulässig ist, beantwortet der Senat im Sinne der erstinstanzlichen Entscheidung, wonach es sich bei der gebotenen typisierenden Betrachtung bei der Ferienwohnnutzung gegenüber der allgemeinen Wohnnutzung um eine eigenständige Nutzungsart handelt. Ausgehend von der Zweckbestimmung des Aufenthalts in den Räumen unterscheidet sich Wohnen von anderen Nutzungsarten, die sich durch ein übergangsweises, nicht "alltägliches" Wohnen oder ein provisorisches, einem begrenzten Zweck dienendes Unterkommen auszeichnen. "Ferienwohnen" ist ebenso wenig auf Dauer angelegt wie das Unterkommen in Herbergen jeder Art. OVG Lüneburg, Ferienwohnung in Sondergebiet Der Begriff des Wohnens ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts durch eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit, Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises sowie Freiwilligkeit des Aufenthalts gekennzeichnet. Seite 6 von 7 Seiten

7 Gemeint ist damit die Nutzungsform des selbstbestimmt geführten privaten Lebens "in den eigenen vier Wänden", die auf eine gewisse Dauer angelegt ist und keinem anderen in der Baunutzungsverordnung vorgesehenen Nutzungszweck verschrieben ist, insbesondere keinem Erwerbszweck dient. Darunter fallen Ferienwohnungen nicht; bei ihnen fehlt es jedenfalls (typischerweise) an der auf Dauer angelegten Häuslichkeit. _._ Seite 7 von 7 Seiten