STELLUNGNAHME 16/3806 A07

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1 16 STELLUNGNAHME 16/3806 A07 Öffentliche Anhörung Haushalts- und Finanzausschuss Antrag der Fraktion der FDP, Drucksache 16/9597 Mündige Bürger nicht immer mehr bevormunden und unter Generalverdacht stellen Keine rigide Höchstgrenze für Zahlungen mit Bargeld einführen Antrag der Fraktion der PIRATEN, Drucksache 16/11217 (Neudruck) Bargeld Freiheit Privatsphäre Punkt! Wehret der schleichenden Abschaffung des Bargelds und einem weiteren Schritt hin zum Überwachungsstaat Düsseldorf, den 3. Mai 2016 Deutsches Steuerzahlerinstitut des Bundes der Steuerzahler e. V., Schriftliche Stellungnahme

2 2 I. Ausgangslage Laut Medienberichten plant das Bundesfinanzministerium (BMF) eine Obergrenze für Bargeldgeschäfte in Höhe von Euro in Deutschland einzuführen. Diese Initiative begründet das BMF damit, dass es in den meisten mittel- und südeuropäischen Ländern bereits Höchstgrenzen für Bargeldzahlungen gibt. Dieser Umstand könne dazu führen, dass Deutschland zunehmend Zielland krimineller Finanztransaktionen mit Bargeld werde. Auch auf europäischer Ebene gehen die Bemühungen in eine deutliche Richtung. Am 12. Februar 2016 hat der EU-Finanzministerrat (ECOFIN) die EU-Kommission aufgefordert, die Notwendigkeit einer einheitlichen Grenze für Bargeldzahlungen in der EU zu prüfen. Die Ergebnisse dieser Prüfung werden bis zum 1. Mai 2016 erwartet. II. Zielsetzung einer Begrenzung des Bargeldverkehrs Ziel der geplanten Barzahlungsbegrenzung ist, organisierte Kriminalität, Steuerbetrug und Geldwäsche künftig wirkungsvoller zu bekämpfen. Das Deutsche Steuerzahlerinstitut des Bundes der Steuerzahler e. V. hält die Begrenzung des Bargeldverkehrs auf eine Obergrenze von Euro pro Transaktion aus mehreren Gründen für unverhältnismäßig und für nicht geeignet, um die oben genannten Ziele zu erreichen. In Deutschland gibt es mit dem Gesetz über das Aufspüren von Gewinnen aus schweren Straftaten bereits eine rechtliche Rahmenregelung, um Geldwäsche zu vermeiden. Adressat dieser Vorschrift sind Finanzintermediäre (z. B. Versicherungen, Banken, Finanzdienstleister, Spielbanken), aber auch Wirtschaftsprüfer. Diese sind im Falle der Durchführung einer außerhalb einer bestehenden Geschäftsbeziehung anfallenden Transaktion im Wert von Euro oder mehr [auch als Summe mehrerer Transaktionen] verpflichtet, folgende Sorgfaltspflichten zu erfüllen: Identifizierung des Vertragspartners, Einholung von Informationen über den Zweck und die angestrebte Art der Geschäftsbeziehung, Einholung von Informationen hinsichtlich der wirtschaftlichen Berechtigung des Vertragspartners (Einschließlich Eigentums- und Kontrollstruktur), Kontinuierliche Überwachung der Geschäftsbeziehung. Auch auf Ebene der EU gibt es mit der Verordnung (EG) Nr. 1889/2005 über die Überwachung von Barmitteln, die in die Gemeinschaft oder aus der Gemeinschaft verbracht werden eine bereits seit Juni 2007 geltende Vorschrift, die ein EU-weites Konzept zur Überwachung der Ein- und Ausfuhr von Barmitteln vorsieht. Damit sind bereits die politischen und rechtlichen

3 3 Schritte zur besseren Bekämpfung von Geldwäsche, Terrorfinanzierung und anderen illegalen Aktivitäten vollzogen worden. So muss jede natürliche Person, die in die Gemeinschaft einreist oder aus der Gemeinschaft ausreist und Barmittel in Höhe von Euro oder mehr mit sich führt, den Betrag bei den zuständigen Behörden des Mitgliedstaats, über den sie in die Gemeinschaft einreist oder aus der Gemeinschaft ausreist, anmelden. Eine darüber hinausgehende Begrenzung des innergemeinschaftlichen Bargeldverkehrs ist nicht geeignet, um die organisierte Kriminalität und Geldwäsche wirksam zu begrenzen. So schätzt der Experte für Wirtschaftskriminalität Professor Friedrich Schneider von der Universität Linz, dass die Schwarzarbeit bei einem Bargeld-Limit von Euro maximal um ein Prozent zurückgehen könne. Selbst ein totales Bargeldverbot hätte nur einen Rückgang der Schwarzarbeit von zwei bis drei Prozent zur Folge. Derzeit liegt der Anteil der Schattenwirtschaft in Deutschland bei schätzungsweise 11 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP 2015: Mrd. Euro). Der Umfang der Schattenwirtschaft hat in Deutschland seit 2009 kontinuierlich abgenommen. Eine Bargeldobergrenze würde zudem nicht an den Ursachen der Schattenwirtschaft (hohe Arbeitslosigkeit, hohe Steuerlast, Regulierungen etc.) ansetzen, sondern lediglich die Symptome bekämpfen. Illegale Transaktionen werden nicht nur mit Bargeld abgewickelt und der größte Teil der über Bargeld abgewickelten Transaktionen findet im legalen Bereich statt. Ob die Begrenzung des Bargeldverkehrs in den anderen europäischen Ländern überhaupt erforderlich ist, ist unklar, denn bislang fehlt es an einer wissenschaftlich fundierten Evaluation dieser Maßnahmen einschließlich der dadurch verursachten Verwaltungs- und Kontrollkosten. Wenn der Anteil elektronischer Zahlungen steigt, werden kriminelle Attacken auf die elektronische Zahlungsinfrastruktur lohnenswerter, sodass auch in diesen Bereichen zusätzliche Schutzmaßnahmen erforderlich sind, die die Transaktionskosten des bargeldlosen Verkehrs entsprechend erhöhen. Als Indiz eines fragwürdigen Zusammenhangs zwischen Bargeld-Limit und Schattenwirtschaft könnte der Korruptions-Wahrnehmungsindex der Nichtregierungsorganisation Transparency International herangezogen werden. Der Korruptions-Wahrnehmungsindex 2015 umfasst 168 Länder und Territorien. Dem Index zufolge werden Dänemark, Finnland und Schweden als am wenigsten korrupte Länder wahrgenommen. Unter den zehn Besten rangieren zudem die Niederlande, Norwegen und Deutschland. In keinem dieser Länder gibt es derzeit eine gesetzlich vorgeschriebene Höchstgrenze für Bargeldzahlungen. Im Unterschied dazu rangieren Länder wie Frankreich, Spanien oder Portugal, die bereits über eine niedrige Bargeld-Schwelle verfügen, auf hinteren Plätzen. In Frankreich etwa wurde das Bargeld-Limit Mitte letzten Jahres von Euro auf Euro gesenkt. Dennoch steht das Land derzeit auf der Korruptionsskala sogar noch schlechter da als 2012, als es noch keine strenge Bargeldgrenze gab. Eine ähnliche Entwicklung zeichnete sich auch in Spanien ab. Auch wenn der Korruptions-Wahrnehmungsindex keine empirisch fundierte Kausalanalyse ersetzt, ergeben sich bezüglich der Erforderlichkeit von Bargeld-Limits doch zumindest Zweifel.

4 4 Darüber hinaus teilt das Deutsche Steuerzahlerinstitut die Meinung des Deutschen Richterbundes, dass die Einschränkung des Bargeldverkehrs nicht dazu führen wird, Geldwäsche zu verhindern, sondern dass diese dann nur auf elektronische Zahlungswege verlagert werden. Wie Carl-Ludwig Thiele von der Deutschen Bundesbank zurecht argumentiert, wäre eine Begrenzung des Bargeldverkehrs auch relativ einfach durch einen Rückgriff auf Fremdwährungen oder alternative Tauschmittel zu umgehen. Professor Hanno Beck et al argumentieren in einem Mitte 2015 erschienenen Artikel im Wirtschaftsdienst, dass eine Reglementierung des Bargelds zu verschiedenen Ausweichreaktionen führen kann, etwa die vermehrte Nutzung ausländischer Währungen, Nutzung von Warengeld (Sammlermünzen, Wertgegenstände wie Gemälde), Nutzung von Investmentprodukten mit verbrieften Anteilen, Nutzung von künstlich geschaffenen Cyber-Währungen wie Bitcoin. III. Auswirkung einer Begrenzung des Bargeldverkehrs (Bar-)Geld erfüllt mehrere Funktionen. Es ist Zahlungsmittel und erleichtert den Warenaustausch, es ist Recheneinheit und fungiert als Wertmaßstab und es ist ein Wertaufbewahrungsmittel. Eine Beschränkung des Bargeldverkehrs führt gleichermaßen zu einer Beschränkung dieser Geldfunktionen. Eine Obergrenze für die Bezahlung mit Bargeld schränkt die Funktion des (Bar-)Gelds als Zahlungs- und Tauschmittel erheblich ein. Eine solche Reglementierung stellt einen starken Eingriff in die Vertragsfreiheit der Unternehmen dar. Ein Unternehmer muss selbst entscheiden können, welche Zahlungsmodalitäten er einer bestimmten Leistung zugrunde legt. Eine Bargeldobergrenze hätte den Effekt, dass Unternehmen fortan gezwungen wären, ab einer bestimmten Preisgrenze auf eine elektronische Zahlungsweise zu bestehen. In Deutschland wäre eine Begrenzung des Barzahlungsverkehrs vor allem deswegen so gravierend, weil die Barzahlung in Deutschland ein sehr beliebtes Zahlungsmittel ist. Das Zahlungsverhalten der Deutschen wird regelmäßig von der Bundesbank untersucht. Eine diesbezügliche Studie aus dem Jahr 2014 kommt zu dem Ergebnis, dass Bargeld in 79 Prozent aller Transaktionen am Verkaufsort verwendet wird. Mit der Girocard wird nur in 15,3 Prozent aller Transaktionen bezahlt, per Kreditkarte, Überweisung oder Lastschrift noch deutlich seltener. Im Unterschied dazu liegt der Bargeldanteil beispielsweise in Großbritannien oder in den Niederlanden jeweils nur bei rund 50 Prozent. Das Zahlungsverhalten der Deutschen weist im europäischen Vergleich also gewisse Besonderheiten auf. Die Deutschen präferieren bei der Bezahlung vor allem deswegen nach wie vor das Bargeld, weil sie so ihre Ausgaben besser im Blick haben. Zudem kann Bargeld auch ohne technische Infrastruktur eingesetzt werden, es bietet sich also zum Beispiel auch dann an, wenn die Internetverbindung ausgefallen ist oder kein Strom zur Verfügung steht. Das geht aus einer Umfrage der Bundesbank aus dem

5 5 Jahr 2014 hervor. Entsprechend der Nachfrage wächst die Bargeldmenge in Deutschland jährlich um etwa sechs Prozent. Vor diesem Hintergrund würde eine Barzahlungsobergrenze die Deutschen besonders hart treffen. Es wäre dann nicht mehr möglich beispielsweise eine Gartenlaube oder einen Gebrauchtwagen bar zu bezahlen. (Bar-)Geld erfüllt aber noch eine andere Funktion, nämlich die der Wertaufbewahrung. Gelderwerb und Geldausgabe können zeitlich auseinanderfallen, das heißt die Konsumentscheidung wird mittels Sparen in die Zukunft verlagert. Das ist auf unterschiedliche Art und Weise möglich, zum Beispiel, indem klassischerweise das Sparschwein gefüllt oder aber eine bestimmte Summe Geld zeitlich befristet anderen überlassen wird. Auf der Bank erhält der Sparer dafür in der Regel Zinsen. Die Zinssätze sind aktuell aber so niedrig, dass es sich kaum noch lohnt, Geld auf dem Sparkonto zu parken. Diese Situation wird sich noch verschärfen, wenn die Banken ihre Negativzinsen an die Kunden weitergeben. Zeitungsberichten zufolge erwägt zum Beispiel die Sparkasse Oberhausen, vermögende Kunden aufgrund des andauernden Zinstiefs über Strafzinsen zur Kasse zu bitten. Und es ist auch nur eine logische Konsequenz, dass weitere Geschäftsbanken den negativen Satz der Einlagefazilität (derzeit -0,4 %) an ihre Kunden weitergeben. Eine Einschränkung des Barzahlungsverkehrs würde die Durchschlagkraft der Niedrigzinspolitik deutlich erhöhen. Negativzinsen wirken wie eine Sparsteuer und treffen jeden, der Geld auf der Bank zurückgelegt hat. Dieses Instrument ist umso wirkungsvoller, wenn die Bargeldhortung und der Bargeldverkehr strenger reglementiert werden, zum Beispiel durch eine Barzahlungsobergrenze. Bei der Nutzung von Bargeld kann der Zinssatz nicht unter null gesenkt werden, da der Geldwert aufgedruckt ist. Eine Einschränkung des Bargeldverkehrs verringert die Wahlmöglichkeiten der Unternehmen und Konsumenten mit dem Ziel, die Menge des Buchgeldes zu erhöhen und mit Negativzinsen zu belegen. Nach Berechnungen der Ostbayerischen Technischen Hochschule Regensburg und der Deutschen Bundesbank führt die Niedrigzinspolitik der EZB bei den deutschen Sparern bereits heute schon zu einem jährlich geschätzten Zinsverlust von 70 Mrd. Euro. Diesen Verlust müssen die Sparer zusätzlich zu den Belastungen der Abgeltungsteuer und der Inflation tragen. Negative Guthabenzinsen würden nicht nur zu einer Maximierung des Zinsverlusts, sondern darüber hinaus auch zu einer Teilenteignung des Ersparten führen. IV. Schlussfolgerungen Eine Begrenzung des Barzahlungsverkehrs in Deutschland, sei es auf nationaler oder auf europäischer Ebene, erscheint unverhältnismäßig, um die Schattenwirtschaft und Geldwäschekriminalität in Deutschland wirksam zu bekämpfen. Eine dahingehende Reglementierung stellt alle Bürger unter Generalverdacht und würde mit einem starken Eingriff in die Verbraucherfreiheit und Privatautonomie einhergehen. Bargeldzahlungen sind gelebter Datenschutz. Insofern verstoßen Barzahlungsobergrenzen gegen das Recht auf informationelle Selbstbestim-

6 6 mung. Jeder soll selbst entscheiden können, ob zum Beispiel Medikamenteneinkäufe, Kinderwunschtherapien oder Suchtberatungen bei der Bank dokumentiert werden oder nicht. Auch wenn derartige Leistungen derzeit noch nicht vom Euro-Limit erfasst werden, würde eine Barzahlungsbegrenzung bereits den Weg für eine sukzessive Herabsetzung ebnen. So zeigt ein Blick in andere Länder, dass häufig zunächst ein Barzahlungslimit festgesetzt und dieses in der Folgezeit immer weiter herabgesetzt wurde. Barzahlungen schützen also die Privatsphäre der Bevölkerung. Dass davon auch weniger rechtschaffende Personen profitieren, ist kein Grund dafür, die ehrlichen Bürger immer stärker zu durchleuchten und die Informationsfülle der Banken entsprechend zu erhöhen. Auch aus Sicht der Unternehmen ist es ein klarer Angriff in die Freiheitsrechte, wenn Zahlungsmodalitäten staatlich vorgegeben werden. Unternehmen sollen selbst entscheiden dürfen, über welchen Zahlungsweg eine Transaktion abgewickelt wird. Während der Großteil der älteren Bevölkerung eher zurückhaltend sein dürfte, wenn es um die Anwendung elektronischer Zahlungsverfahren geht (Smartphone, Kreditkarte, PayPal), tendiert die jüngere Bevölkerung eher zum kontaktlosen Bezahlverfahren. Die Unternehmen sollen diese Tendenzen erkennen und im Rahmen ihrer unternehmerischen Freiheit flexibel darauf reagieren können. Aus Sicht des Deutschen Steuerzahlerinstituts gehört es jedenfalls nicht zu den Aufgaben des Staates, den Zahlungsverkehr über eine Barzahlungsbegrenzung zu reglementieren. Im Ergebnis empfiehlt das Deutsche Steuerzahlerinstitut, von einer Begrenzung des freien Bargeldverkehrs und einer rigiden Höchstgrenze abzusehen.