Hintergrundpapier verfasst in Vorbereitung auf die Teilnahme von Bürgermeister und Senator Michael Müller am Habitat III-Prozess

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1 Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt Berlin Hintergrundpapier verfasst in Vorbereitung auf die Teilnahme von Bürgermeister und Senator Michael Müller am Habitat III-Prozess Global Task Force of Local and Regional Governments for Post-2015 Development Agenda Towards Habitat III High-Visibility Event of Local and Regional Authorities Round Table 1: Sustainable Development Goals and Habitat III 15 and 16 September 2014 and Preparatory Committee for the United Nations Conference on Housing and Sustainable Urban Development (Habitat III) First Session 17 and 18 September 2014 at the United Nations Headquarters New York Wohnungswesen und Stadtentwicklung als Aufgaben im System der Vereinten Nationen Das System der Vereinten Nationen Die 1945 gegründete zwischenstaatliche Organisation der Vereinten Nationen (VN bzw. UN) mit ihren heute 193 Mitgliedstaaten widmet sich gemäß ihres Gründungsdokument (der Charta) der Sicherung von Frieden, Sicherheit und Entwicklung in der Welt. Hauptorgane sind die Generalversammlung (mit der jährlichen Vollversammlung Ende September in New York), der Weltsicherheitsrat, der Wirtschafts- und Sozialrat ECOSOC sowie der Internationale Gerichtshof. Hinzu kommt eine Reihe von Nebenorganen wie der Menschenrechtsrat, das Umweltprogramm oder der Weltsiedlungsgipfel. Unterstützt werden die politischen Organe vom Sekretariat als dem UN-Verwaltungsorgan unter Leitung des derzeitigen Generalsekretärs Ban Ki-moon und den zusätzlichen Agenturen für die UN-Fonds, Programme sowie Sonderorganisationen. Bei letzteren handelt es sich um rechtlich, organisatorisch und finanziell selbstständige Organisationen 1

2 wie die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) oder die Weltbankgruppe (WB). Diese werden wegen ihrer eigenen Steuerungsstrukturen mitunter als von den VN unabhängig wahrgenommen, werden in ihrer Zusammenarbeit aber von ECOSOC koordiniert. Die Zahl der Mitarbeiter im VN-System wird auf weltweit geschätzt, wobei diese Zahl mit den internationalen Friedenseinsätzen stark schwankt. Mit entspricht sie in etwa der Zahl der städtischen Bediensteten in New York City. Der Aufbau der VN entspricht nach wie vor eher den globalen Machtverhältnissen bei Ende des II. Weltkriegs (mit den Siegermächten als den bis heute einzigen Vetostaaten im Weltsicherheitsrat) als der Situation zu Beginn des 21. Jahrhunderts. Das VN-System als Mosaik von Organen, Sekretariat, Fonds, Programmen und Sonderorganisationen folgt keinem klaren Generalplan, sondern entwickelte sich in den vergangenen 69 Jahren nach jeweils aktuellem Bedarf und gemäß politischen Kompromissen. Eine maßgebliche Reform des VN-Systems gilt als notwendig, scheitert bisher jedoch stets an den unterschiedlichen Positionen der Mitgliedstaaten. Die verfahrene Situation macht selbst Teilreformen fast unmöglich, während die Aufgaben und Erwartungen an das VN-System weiter steigen. Bis sich die Rahmenbedingungen verbessern, bleibt den Mitgliedstaaten und Institutionen im VN-System nur die Möglichkeit, innerhalb (und manchmal auch außerhalb) des VN-Systems nach möglichst optimalen Lösungen für die Probleme in der Welt zu suchen. Die Vereinten Nationen und ihre Städte Städte sind wichtig für die Umsetzung von VN-Zielen, aber sind nur indirekt über ihre nationalen Regierungen im System der VN vertreten Als die Vereinten Nationen (VN bzw. UN) im Jahre 1945 als zwischenstaatlicher Zusammenschluss gegründet wurden, sprach niemand von Aufgaben in den Bereichen Wohnungswesen oder Stadtentwicklung. Auch spielten Städte allenfalls als Austragungsorte von Konferenzen oder als Sitz von UN-Institutionen eine Rolle. Dahinter steht das in der Charta verankerte Prinzip der Souveränität der Staaten, denen die Regelung interner Angelegenheiten vorbehalten bleibt, aber auch die allgemeine Erwartung, dass Fragen des Wohnungs- und Siedlungswesen ohnehin am besten auf der lokalen und nationalen Ebene gelöst werden können und somit keiner internationalen Intervention bedürfen. Entsprechend gibt es auch keine organisierte Stimme von Städten, wie sie etwa mit dem Städtetag in der Bundesrepublik oder dem Ausschuss der Regionen in der Europäischen Union existieren. Im Tagesgeschäft der Vereinten Nationen bedurfte es jedoch von Beginn an Regelungen, um den VN ein Wirken innerhalb der Mitgliedstaaten zu erlauben. Schon die Ansiedlung des UN-Hauptquartiers in New York bedurfte eines Rahmenvertrags (Host Country Agreements / HCA) mit dem Gastland USA und auf der Basis des HCA weiterer Vereinbarungen zwischen den VN und der Stadt New York. Inzwischen gibt es weltweit eine hohe Zahl an Verträgen der VN, ihren Fonds, Programmen und Sonderorganisationen mit den Mitgliedstaaten. Dabei wird häufig auch die Kooperation mit Städten ausdrücklich vereinbart. Da letztlich jedes Handeln der VN auch lokal ist, könnte das System der VN seine Aufgaben ohne lokale Verankerung gar nicht erfüllen. Jedoch blieb es dabei, dass Städten und Gemeinden keine organisierte Stimme im System der VN zugestanden wurde. Steigender Bedarf nach internationaler Kooperation in den Bereichen Wohnungs- und Siedlungswesen seit den 70er Jahren HABITAT I Zu Beginn der 1970er Jahre hatten sich mangelnde Wohnungsversorgung, Wohnungsnot und die Verslumung ganzer Stadtviertel zu einem weltweiten Problem entwickelt, dem viele Staaten nicht mehr Herr wurden. So begann ein Dialog auch zwischen den Staaten und schließlich berief die UN-Generalversammlung einen ersten Weltsiedlungsgipfel (HABITAT I) ein, der vom 31. Mai bis 11. Juni 1976 in Vancouver (Kanada) stattfand. 2

3 Die von den Mitgliedstaaten verabschiedete Vancouver-Erklärung enthält eine Aktionsplanung mit 68 Empfehlungen zur Verbesserung nationaler Planung im Wohnungsund Siedlungswesen. Die Erklärung hatte für die Mitgliedstaaten keinen rechtlich bindenden Charakter und es bliebe den Mitgliedstaaten überlassen, inwiefern sie die Deklaration umsetzte. Dennoch, allein weil die Weltgemeinschaft erstmals zu Fragen des Wohnungsund Siedlungswesens gemeinsame Empfehlungen formulierte, wurde die Erklärung von Vancouver zu einen wichtigen Referenzdokument und der weiteren internationalen und nationalen Debatte. Zudem wurde zwei Jahre nach Vancouver das United Nations Centre for Human Settlements (UN-Zentrum für Wohnungswesen, HABITAT) als Koordinator für den Bereich des Wohnungswesens innerhalb des VN-Systems eingerichtet. Bis zum Jahr 1998 ist es stetig gewachsen und betreute zuletzt 238 Programme und Projekte in 86 Staaten. Im Jahre 1987 wurde zudem ein Ausschuss für Wohnungswesen (Committee on Human Settlements, UNCHS) als ständiger Ausschuss des Wirtschafts- und Sozialrates ECOSOC gegründet. Sekretariat des UNCHS wurde das UN-Zentrum für Wohnungswesen HABITAT. Die Vereinten Nationen entdecken Urbanisierung als internationale Herausforderung HABITAT II In den 90er Jahren wurden Urbanisierung und ihre Auswirkungen zwar nach wie vor kaum von der internationalen Gemeinschaft als gemeinsame Herausforderung betrachtet, aber die Migration von Menschen in Städte und Gemeinden sowie das natürliche Wachstums der städtischen Bevölkerung galten als große Herausforderung. In diesem Umfeld veranstalteten die VN zwanzig Jahre nach der Konferenz von Vancouver vom Juni 1996 einen zweiten Weltsiedlungsgipfel (HABITAT II) in der türkischen Metropole Istanbul. Auf dieser Konferenz entstanden die Deklaration von Istanbul und die Habitat Agenda, die von 171 Teilnehmerstaaten angenommen wurde und bis heute das Grundlagendokument für das Engagement der VN in den Bereichen Wohnungs- und Siedlungswesen darstellt. Die Agenda umfasst die vier Kapitel Präambel, Ziele und Prinzipien, Bedarfe (Commitments), Globaler Aktionsplan. Die Bedarfe umfassen: A. Adäquate Unterkunft für alle (Adequate shelter for all) B. Nachhaltige menschliche Siedlungen (Sustainable human settlements) C. Befähigung und Teilnahme (Enablement and participation) D. Gleichbehandlung der Geschlechter (Gender equality) E. Finanzierung von Obdach und menschlichen Siedlungen (Financing shelter and human settlements) F. Internationale Kooperation (International cooperation) G. Abschätzung des Fortschritts (Assessing progress) Der Globale Aktionsplan umfasst fünf große Handlungsfelder: A. Einleitung B. Adäquate Unterkunft (Adequate shelter for all) für alle, z.b. Obdach-Politik oder Verletzliche Gruppen und Menschen mit speziellen Bedürfnissen C. Nachhaltige menschliche Siedlungsentwicklung in einer sich verstädternden Welt (Sustainable human settlements development in an urbanizing world), z.b. Nachhaltige Energienutzung, Nachhaltige Transport- und Kommunikationssysteme D. Schaffung von Kapazitäten und institutionelle Entwicklung (Capacity-building and institutional development), z. B. Planung und Management von Metropolen E. Internationale Kooperation und Koordination (International cooperation and coordination), z. B. Technologietransfer und Informationsaustausch 3

4 F. Umsetzung und Weiterverfolgung (Implementation and follow-up of the) der HABITAT Agenda, z.b. auf nationaler oder internationaler Ebene. Zur Verbesserung der Rahmenbedingungen für die Implementierung der Habitat Agenda wurden 2002 der Ausschuss und das Zentrum für Wohnungswesen (UNCHS bzw. HABITAT) als eine Unterorganisation der Generalversammlung zusammengelegt. Der neue Name lautet seither United Nations Human Settlements Programme (UNHSP) und wird kurz als UN-HABITAT bezeichnet. Sitz von UN-HABITAT ist Nairobi, Kenia. Auf dem Weg zu einer neuen Urbanen Agenda HABITAT III Seit Habitat II sind nun erneut fast 20 Jahre vergangen und die Herausforderung ist weiter gewachsen. Mit dem neuen Jahrtausend ist das Zeitalter der Städte angebrochen. Zum ersten Mal in der Menschheitsgeschichte lebt die Mehrheit der Weltbevölkerung in Städten. Das BMZ beschreibt die Entwicklung und damit zusammenhängende Herausforderung wie folgt: Während der natürliche Bevölkerungsanstieg in früheren Jahrhunderten vor allem auf dem Land stattfand, ist er heute hauptsächlich in den Städten zu verzeichnen. Mitte des 20. Jahrhunderts lebten 30 Prozent der Menschen in den urbanen Zentren der Welt stieg ihr Anteil erstmals auf über 50 Prozent Tendenz steigend. Bis 2050 werden es mehr als zwei Drittel sein. (...) Im Jahr 2020 wird es voraussichtlich 27 Megacities auf der Welt geben, also Städte mit mehr als zehn Millionen Einwohnern. Davon werden nur vier außerhalb von Entwicklungsländern liegen. In ihrem Schatten findet tausendfach das dynamische Wachstum der Klein- und Mittelstädte unter fünf Millionen Einwohnern statt. Dieser Urbanisierungstrend verlangt angepasste und nachhaltige Siedlungskonzepte. ( Vorbereitungsprozess für Habitat III Für das Jahr 2016 und damit in dem sich etablierenden 20 Jahresrhythmus hat die UN- Generalversammlung mit ihrer Resolution 66/207 vom Dezember 2011 den dritten Weltsiedlungsgipfel (HABITAT III) anberaumt und mit der Resolution 67/216 vom Dezember 2012 näher erläutert. Der Austragungsort der Konferenz steht noch nicht fest. Unter den informell gehandelten Kandidaten befindet sich auch Berlin. Zum Generalsekretär der Habitat III-Konferenz wurde der Untergeneralsekretär von UN- Habitat Jan Clos ernannt. Er ist auch für das Konferenzsekretariat (Habitat III Secretariat) verantwortlich, das derzeit von UN-Habitat aufgebaut wird. Die Mitgliedstaaten organisieren ihre Vorbereitungen von Habitat III im Rahmen von drei Vorbereitungskonferenzen (PrepCom), von denen die erste am 17. Und 18. September 2014 in New York stattfindet. Zusätzlich hat die Generalversammlung Vorbereitungsprozesse in den einzelnen Mitgliedstaaten angeregt. Seitens des Habitat III-Sekretariats wird derzeit eine Auswertung der Habitat II-Umsetzung durchgeführt. Formal wird damit ein Bogen zur letzten Habitat-Konferenz im Jahr 1996 geschlagen. Inhaltlich ist dieser Bericht als wichtiger Ausgangspunkt für die Habitat III- Verhandlungen anzusehen, denn darin aufgelistete Erfolge und Defizite aus den vergangenen zwanzig Jahren werden dann in der Regel in Vorschläge und Forderungen für neue inhaltliche, strukturelle und finanzielle Rahmenbedingungen für Wohnungswesen und Stadtentwicklung auf den verschiedenen politischen Ebene übersetzt werden. Der weitere Habitat III-Prozess besteht dann aus Verhandlungen über die konkrete Ausgestaltung einer neuen globalen Urban Agenda. 4

5 Die Habitat III-Konferenz im Jahr 2016 besteht im Kern aus zwei Elementen: einer voraussichtlich eine Woche bis zehn Tage dauernden Weltkonferenz von Bürgermeistern, Regierungs- und Nichtregierungsorganisationen mit einer Vielzahl von Veranstaltungen und voraussichtlich Teilnehmern (Assembly of Local Authorities). Den eigentlichen Kern bildet jedoch ein Politisches Segment, bei dem v.a. die nationalen Regierungen der Mitgliedstaaten im Zentrum stehen, denn nur diese haben das politische Mandat neue Resolutionen zu formulieren und zu verabschieden. Die Habitat III-Konferenz dürfte noch vor der Sommerpause 2016 stattfinden, um dann die dort vereinbarte Urban Agenda und ggf. weitere Beschlüsse durch die UN-Generalversammlung im Herbst 2016 formal beschließen. Politische Ziele von METROPOLIS und UCLG Generell sprechen sich Interessenvertretungen von Städten dafür aus, dass Städten eine eigene Stimme im VN-System gegeben wird und das Politiken und Ressourcen im Sinne des Subsidiaritätsprinzips weiter dezentralisiert werden. Was dies konkret bedeutet, ist jedoch noch nicht ausformuliert und zwischen den ohnehin nur teilweise organisierten Städten nicht abgestimmt. Die ist ein Nachteil, weil die erste PrepCom kurz bevor steht. Allerdings bietet diese Situation auch Gestaltungsspielräume für engagierte Städte. Grundsätzlich werden von ULG und METROPOLIS die folgenden Eckpunkte für die politische Diskussion empfohlen: 1. Die Mitgliedstaaten der vereinten Nationen werden auf ihrem Gipfel 2015 globale Nachhaltige Entwicklungsziele (SDGs) für die Zeit bis 2030 beschließen. Habitat III als einer der ersten globalen Konferenzen nach dem Gipfel sollte die Aufgabe zufallen, wichtige Implementierungsmechanismen für die neuen Nachhaltigkeitsziele festzulegen. Dies ist umso wichtiger als für die Erreichung viele Ziele die Entwicklungen in Städten bestimmend sein werden. 2. UCLG und die Global Task Force (die sich am 15. und 16. September in New York trifft) sehen die Vertretung der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften als ihr natürliches Mandat an. (Allerdings ist hierzu anzumerken, dass nicht alle lokalen und regionalen Gebietskörperschaften Mitglied in UCLG und der Global Task Force sind, das es auch andere Interessenvertretungen von Städten gibt und das die Legitimität des natürlichen Mandats wohl nicht von allen Städten und Mitgliedstaaten geteilt wird. Nach wie vor gibt es keine organisierte und repräsentative Stimme der Städte.) 3. Zukünftige Governance-Mechanismen könnten und sollten die Stimme lokaler und regionaler Gebietskörperschaften im VN-System verbessern. Solche Mechanismen sollten im Habitat III-Prozess formuliert und auf der Konferenz vereinbart werden. 4. Städte sollten in Ergänzung zu der von den Mitgliedstaaten zu beschließenden Urban Agenda ihre eigene Agenda Global Agenda of Local and Regional Governments formulieren, um die Vertretung eigener Positionen und Ziele sicherzustellen. 5. Das Wissen und die Erfahrung von Städten sollten die Grundlage der Global Agenda of Local and Regional Governments werden und somit erlauben, das lokale und regionale Gebietskörperschaften zu Gestaltern der nachhaltigen Entwicklung werden. Neben diesen politischen Zielen sollte Berlin auch konkrete fachliche Instrumente des Wohnungswesens und der Stadtentwicklung für die Urban Agenda vorschlagen. Dazu könnten gehören: a) längerfristige Standortentwicklungspläne für Wohnen, ähnlich unserem StEP Wohnen (als integrierte Planung, die Infrastruktur- und Freiflächenentwicklung sowie ÖPNV- Anbindung einbeziehen muss) b) Instrumente zur Flächenmobilisierung, wie z. B. Ausweisung von 5

6 Entwicklungsbereichen (die in dem Interview nur ganz knapp thematisiert sind) c) Aktive Bodenpolitik der Kommunen d) Städtische Wohnungsbaugesellschaften und Genossenschaften als wichtige Akteure e) Wohnungsbauförderung f) Ordnungsrechtliche Instrumente, wie u.a. die Zweckentfremdungsregelung 6