Verselbstständigung von Prüfbüros in den Prüfbezirken der Deutschen Rentenversicherung

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1 Verselbstständigung von Prüfbüros in den Prüfbezirken der Deutschen Rentenversicherung 1. Die strengen organisatorischen Maßstäbe, die sonst gemäß 6 Abs. 1 und 2 BPersVG für die Personalratsfähigkeit von Dienststellen zu beachten sind, sind für die Nebenstellen oder Teile einer Dienststelle im Rahmen einer Verselbstständigung Sinn des 6 Abs. 3 BPersVG gerade nicht anzulegen. 2. Nach 6 Abs. 3 Satz 1 BPersVG müssen nur zwei Voraussetzungen erfüllt sein, nämlich zum einen eine räumlich weite Entfernung von der zentralen Dienststelle (der Hauptdienststelle) und zum anderen ein Verselbstständigungsbeschluss der Beschäftigten der Nebenstelle. Personalvertretungsrechtlich relevante Befugnisse des Leiters der Nebenstelle sind nicht erforderlich. 3. In atypischen Fällen setzt sich der Grundsatz ortsnaher Betreuung durch. (Leitsätze der Schriftleitung) VGH Bayern, Beschluss v P Zum Sachverhalt Der Dienststellenleiter der Deutschen Rentenversicherung Bund in Berlin (Antragsteller) hält die Wahlen der Personalräte in den Prüfbezirken 10, 14 und 20 des Außendienstes der Abteilung Prüfdienst der Deutschen Rentenversicherung Bund für ungültig. Die Wahlen zu den Personalvertretungen der zentralen Dienststelle und zu den Dienststellen, die gemäß 6 Abs. 3 BPersVG als selbstständige Dienststellen gelten fanden in der Zeit vom 12. bis 18. März 2008 statt. Die Wahl des Personalrats des Prüfbezirks 10 (Oberbayern) der Deutschen Rentenversicherung - Abteilung Prüfdienst (Beteiligter) fand in der Zeit vom 1. bis 3. April 2008 durch Briefwahl statt. Bereits im Dezember 2007 hatte die Mehrheit der wahlberechtigten Beschäftigten des Prüfbezirks 10 die Verselbstständigung beschlossen. Daraufhin hatte der Wahlvorstand in seinem Wahlausschreiben vom 4. Februar 2008 die Beschäftigten des Prüfbezirks 10 nicht in das Wählerverzeichnis für die Wahl zur Personalvertretung der zentralen Dienststelle aufgenommen. Der Außendienst der Abteilung Prüfdienst (Abteilung 23) der Deutschen Rentenversicherung Bund besteht aus 21 Prüfbezirken. Zu jedem der Prüfbezirke gehört ein Prüfbüro, das von einem Prüfdienstleiter geführt wird, der ein oder zwei Vertreter hat. In dem Prüfbüro des jeweiligen Prüfbezirks werden die büromäßig anfallenden Arbeiten durch einen Zuarbeiter oder eine Zuarbeiterin ausgeführt. Zum weiteren Leitungskreis eines Prüfbezirks gehören der Leiter eines Qualitätssicherungsteams, der Leiter eines Teams für Prüfungen nach 107 SGB IV sowie ein Multiplikator für EDV-Angelegenheiten. Zu den Prüfbezirken gehören jeweils zwischen 38 und 92 Prüfer und Prüferinnen, die nach dem im Außendienst der Abteilung geltenden Dienst/Wohnsitzprinzip in ihrem Wohnbereich jeweils auch ein Dienstbüro haben. Das Prüfbüro dient u. a. für dienstliche Besprechungen der Beschäftigten des Prüfbezirks, Fortbildungen und Vortragsveranstaltungen. Die Prüfaufgaben werden von einem Beauftragten im Außendienst Prüfplanung an die jeweiligen Prüferinnen und Prüfer eines Prüfbezirks vergeben. Soweit sich aufgrund der Prüfungen Nachforderungen bis zu einem Betrag von 5.000,- Euro ergeben, ist die Prüferin oder der Prüfer befugt, selbst einen entsprechenden Bescheid zu erlassen. Bei höheren Nachforderungsbeträgen muss der Bescheid durch den Prüfdienstleiter freigegeben werden. Bei Beträgen über ,- Euro liegt die Befugnis zum Erlass des Bescheids beim Innendienst. Der Antragsteller beantragte am 4. April 2008 beim Verwaltungsgericht Berlin, die Wahlen der Personalräte in den Prüfbezirken 10, 14 und 20 des Außendienstes der Abteilung Prüfdienst der Deutschen Rentenversicherung Bund für ungültig zu erklären. Zur Begründung wurde ausgeführt, die aufgrund der Verselbstständigungsbeschlüsse durchgeführten Wahlen zu den örtlichen Personalräten in den Prüfbezirken 10, 14 und 20 seien ungültig. Eine Verselbstständigung der Prüfbezirke des Außendienstes sei rechtswidrig, weil die den Prüfbezirken zugeordneten Beschäftigten aufgrund der individuellen Dienstsitze an ihren Wohnorten und der engen Zusammenarbeit zwischen dem Innen- und dem Außendienst bei der Erfüllung der Aufgaben nicht einer Verwaltungseinheit angehörten, die als Nebenstelle oder als Teil einer Dienststelle anzusehen sei.

2 Das Verwaltungsgericht Berlin verwies mit Beschluss vom 27. Mai 2008 das Verfahren bezüglich des Prüfbezirks 10 (Oberbayern) und des Prüfbezirks 20 (Tübingen, Schwaben) an das Verwaltungsgericht München. Das Verfahren hinsichtlich des Prüfbezirks 10 führte das Verwaltungsgericht München unter dem Az. M 14 P fort. Mit Beschluss vom 13. Juli 2009 verwarf es den Wahlanfechtungsantrag. Die Wahlanfechtung gemäß 25 BPersVG ermögliche die Korrektur einer fehlerhaften Personalratswahl, die unter Verstoß gegen wesentliche Wahlvorschriften durchgeführt worden sei. Das Begehren des Antragstellers, die Ungültigkeit der Wahl in drei einzelnen Prüfbezirken wegen der rechtswidrigen Verselbstständigung feststellen zu lassen, sei unzulässig. Denn im Falle der Annullierung der Personalratswahl im Prüfbezirk 10 könne im Hinblick auf die Bestandskraft der Wahlen zu den übrigen Personalvertretungen der zentralen Dienststelle ein ordnungsgemäßer Zustand nicht erreicht werden. Der Antragsteller hätte die Anfechtung auf alle Wahlen zu den Personalvertretungen erstrecken müssen. Der Antragsteller verfolgt mit der Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts sein Begehren weiter. Er trägt zur Begründung vor: Die isolierte Wahlanfechtung sei zulässig, weil die Ungültigkeit der Wahlen zu den örtlichen Personalräten der Prüfbezirke nicht die Änderung oder Beeinflussung der Wahlen bei der zentralen Dienststelle zur Folge hätten haben können (wird ausgeführt). Die Wahlen seien ungültig, weil die Voraussetzungen nach 6 Abs. 3 BPersVG für die Verselbstständigung der jeweiligen Prüfbüros nicht vorlägen. Die Prüfbüros könnten weder als Teile einer Dienststelle noch als Nebenstelle im Sinn dieser Vorschrift angesehen werden, weil die in einem Prüfbezirk tätigen Beschäftigten nicht in einer Verwaltungseinheit zusammenarbeiten würden. Sowohl der Leiter des Prüfbüros als auch die Zuarbeiterin oder der Zuarbeiter und die Vertreter des Prüfbüroleiters hielten sich nur zeitweise im Prüfbüro auf. Das gelte ebenso für die Mitglieder der Teams zur Bekämpfung der Schwarzarbeit und zur Qualitätssicherung sowie für die Multiplikatoren und die Ad-hoc-Prüfer/innen. Deren Dienstsitz sei nicht das Prüfbüro sondern der jeweilige Wohnort, an dem sie auch ihr Büro eingerichtet hätten. Deshalb seien die Beschäftigten des Außendienstes der Abteilung 23 auch nicht Beschäftigte einer verselbstständigten Verwaltungseinheit, sondern es handle sich um Beschäftigte der zur zentralen Dienststelle gehörenden Abteilung 23. Die Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen seien eng mit dem Innendienst der Abteilung 23 verbunden. Sie seien nicht in das Prüfbüro, sondern in die zentrale Dienststelle organisatorisch eingegliedert. Überdies könnten die Beschäftigten der Prüfbüros von einem örtlichen Personalrat kaum besser vertreten werden als vom Personalrat der zentralen Dienststelle, weil die Beauftragten im Außendienst ihren Dienstsitz an unterschiedlichen Orten hätten. Hinzu komme, dass den Prüfdienstleitern keine personalvertretungsrechtlich bedeutsamen Befugnisse zustünden. Seit 2007 würde der Innendienst auch umfangreiche Vorarbeiten für die Betriebsprüfung durchführen. Auch würden Widersprüche und Klagen nahezu vollständig im Innendienst abgewickelt. Sonderurlaub und unbezahlter Urlaub seien z.b. immer direkt im Innendienst zu beantragen. Alle sonstigen Anträge, die das Arbeits- und Dienstverhältnis der Beschäftigten der Prüfbüros betreffen würden, würden nur über die Prüfdienstleitung eingereicht und dann mit einem Sichtvermerk versehen an den Innendienst weitergegeben werden. Informationsveranstaltungen fänden zwar aus organisationstechnischen Gründen in den jeweiligen Prüfbezirken statt, um die Anfahrtswege für die Kunden so gering wie möglich zu halten. Erarbeitet würden die Vorträge aber allein im Innendienst. Seit 2007 sei die Besetzung des Prüfbüros auf die Zuarbeiterin oder dem Zuarbeiter und meist einen weiteren Prüfer beschränkt. Die zeitweise im Prüfbüro eingesetzten Prüfer würden dabei regelmäßig wechseln. Der Prüfdienstleiter sowie der Stellvertreter kämen soweit möglich einmal in der Woche in das Prüfbüro, um die Dienstpost zu sichten. Der Beteiligte beantragt, die Beschwerde des Antragstellers zurückzuweisen. Zur Begründung führt er aus: Zum einen könnten Wahlen zu den Personalvertretungen der verselbstständigten Prüfbezirke nicht isoliert angefochten werden und hilfsweise - zum anderen lägen die gesetzlichen Voraussetzungen für die Verselbstständigung der Prüfbezirke vor. Im Prüfbezirk 10 sei eine organisatorische Einheit geschaffen worden. Die Prüfdienstleiterin und deren Vertreter hätten zwar auch ein Büro zu Hause, führten jedoch ihre Leitungs- und Überwachungsfunktionen ganz überwiegend vom zentralen Büro in München aus durch. Hier würden u. a. auch Einsatzpläne erstellt und Urlaubsanträge bearbeitet. Wegen der Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten und die Niederschrift über die mündliche Anhörung am 30. November 2010 Bezug genommen.

3 Aus den Gründen Die zulässige Beschwerde des Antragstellers ist unbegründet. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts ist im Ergebnis zutreffend. Die Wahlanfechtung hat keinen Erfolg, weil die Voraussetzungen des 6 Abs. 3 Satz 1 BPersVG für die Verselbstständigung der Prüfbezirke/Prüfbüros gegeben sind. 1. Der Senat folgt nicht der Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die Wahlanfechtung schon deshalb unzulässig ist, weil im Fall der Ungültigerklärung der Wahlen zu den Personalräten in den Prüfbezirken das Wahlergebnis zu den Personalvertretungen der zentralen Dienststelle geändert oder beeinflusst werden könnte. Soweit ein Verstoß gegen wesentliche Wahlvorschriften vorliegt, genügt für den Erfolg der Wahlanfechtung zwar schon die Möglichkeit einer Änderung oder Beeinflussung des Wahlergebnisses, ohne dass es der Feststellung einer tatsächlich erfolgten Änderung oder Beeinflussung bedarf. Eine nur denkbare Möglichkeit genügt jedoch dann nicht, die Anfechtung zu begründen, wenn sie nach der Lebenserfahrung vernünftigerweise nicht in Betracht zu ziehen ist. Abstrakt nicht auszuschließende, nach der Lebenserfahrung aber unwahrscheinliche Kausalverläufe bleiben unberücksichtigt, wenn für ihren Eintritt keine tatsächlichen Anhaltspunkte bestehen (vgl. BVerwG vom Az. 6 A 1.06 Buchholz 272 GleichstellungsR Nr. 3 RdNr. 45 m.w.n; BVerwG vom Az. 6 P 17.02). Für den Fall, dass die Prüfbüros nicht verselbstständigt worden wären, hätten die Beschäftigten der Prüfbezirke für die Personalvertretungen der zentralen Dienststelle gewählt werden können (passives Wahlrecht). Würde damit die Möglichkeit der Wahlbeeinflussung bejaht werden, hätte das zur Folge, dass bereits die fehlerhafte Nichtzulassung eines einzigen Wahlberechtigten genügte, die Wahlanfechtung zu begründen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich der Senat anschließt, ist dies jedoch überzogen. Vielmehr hat die Wahlanfechtung nur dann Erfolg, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass ein ausgeschlossener Beschäftigter nicht nur von seinem aktiven Wahlrecht hätte Gebrauch machen, sondern auch kandidieren wollen (vgl. BVerwG vom PersV 2009, 138, >juris> RdNr. 21). Dafür gibt es im vorliegenden Fall keine Anhaltspunkte. Hinsichtlich des aktiven Wahlrechts hätte sich bei Berücksichtigung der Wahlberechtigten der Prüfbezirke in der Gruppe der Beamten ein Sitz für eine der Listen ergeben können, die in der Gruppe der Beamten keinen Sitz erhalten haben, falls alle 182 wahlberechtigten Beamten aus den drei Prüfbezirken an der Wahl teilgenommen und für eine dieser Listen gestimmt hätten. Ein derartiges Wahlergebnis dürfte nach der Lebenserfahrung aber ein unwahrscheinlicher Kausalverlauf sein. Gleiches gilt für die Annahme des Beteiligten, dass sich auch im Arbeitnehmerbereich bei Berücksichtigung der Wahlberechtigten der Prüfbezirke, wegen des Abstands der Liste SOK-Liste Mohr zur Liste AUB die Unabhängigen eine Änderung hätte ergeben können. Letztlich können diese Fragen jedoch dahingestellt bleiben, weil die Beschäftigten der Prüfbüros zu Recht die Verselbstständigung beschlossen haben und deshalb nicht gegen Wahlvorschriften verstoßen wurde. 2. a) Die Voraussetzungen für die Verselbstständigung der Prüfbezirke nach 6 Abs. 3 Satz 1 BPersVG sind gegeben. Nach dieser Vorschrift gelten Nebenstellen und Teile einer Dienststelle, die räumlich weit von dieser entfernt liegen, als selbstständige Dienststellen, wenn die Mehrheit ihrer wahlberechtigten Beschäftigten dies in geheimer Abstimmung beschließt. In diesen Dienststellen werden dann gemäß 12 Abs. 1 BPersVG Personalräte gebildet, wenn darin wenigsten fünf Wahlberechtigte beschäftigt sind. Die Dienststelleneigenschaft nach 6 Abs. 1 und 2 BPersVG verlangt grundsätzlich, dass der Leiter der Einrichtung bei den für eine Beteiligung der Personalvertretung in Betracht kommenden personellen, sozialen, organisatorischen und sonstigen innerdienstlichen Angelegenheiten einen eigenen Entscheidungs- und Handlungsspielraum hat. Nur dann kann er dem Personalrat als verantwortlicher Partner gegenübertreten und dieser eigenständig Gespräche und Verhandlungen mit ihm führen. Die Dienststelleneigenschaft ist zu verneinen, wenn der Leiter der Einrichtung hinsichtlich der Mehrzahl der bedeutsamen Maßnahmen als verantwortlicher Partner einer Personalvertretung ausscheidet, weil er insoweit nicht selbstständig handeln darf (BVerwG vom a.a.o.). Für die Möglichkeit der Verselbstständigung von Nebenstellen oder Teilen einer Dienststelle gelten diese Voraussetzungen nicht. Nach 6 Abs. 3 Satz 1 BPersVG müssen nur zwei Voraussetzungen erfüllt sein, damit Nebenstellen oder Teile einer Dienststelle als selbstständige Dienststellen gelten. Es sind deren

4 räumlich weite Entfernung von der zentralen Dienststelle (der Hauptdienststelle) und der Verselbstständigungsbeschluss der Beschäftigten. Die strengen organisatorischen Maßstäbe, die sonst gemäß 6 Abs. 1 und 2 BPersVG für die Personalratsfähigkeit von Dienststellen zu beachten sind (BVerwG vom BVerwGE 88, 233/235), sind für die Nebenstellen oder Teile einer Dienststelle im Sinn des 6 Abs. 3 BPersVG gerade nicht anzulegen (vgl. BVerwG vom a.a.o., <juris> RdNr. 33). Der wirksame Verselbstständigungsbeschluss hat auch nicht zur Voraussetzung, dass der Leiter der Nebenstelle personalvertretungsrechtlich relevante Befugnisse hat (vgl. BVerwG vom Az. 6 P 12/89 <juris> RdNrn. 15,16; BVerwG vom ZfPR online 2010 Nrn. 11, = PersR 2010, 494, <juris> RdNr. 14). Dafür bieten weder der Wortlaut des 6 Abs. 3 BPersVG noch Sinn und Zweck des Bundespersonalvertretungsgesetzes Anhaltspunkte. In atypischen Fällen setzt sich der Grundsatz ortsnaher Betreuung durch (BVerwG vom a.a.o., <juris> RdNr. 39). So kann es zwar sein, dass ein Außenstellenmitarbeiter nur in der Hauptdienststelle Vorgesetzte hat. Damit sind Beteiligungsprobleme aber nicht verbunden. Bei ortsbezogenen Maßnahmen des Außenstellenleiters etwa dem Erlass von Unfallverhütungsregeln ist der Außenstellenpersonalrat zur Beteiligung berufen. Wird die Entscheidung dagegen in der Hauptdienststelle getroffen, so ist stets der Gesamtpersonalrat ( 55, 82 Abs. 2 und 3 BPersVG) zu beteiligen, der dem Personalrat der Außenstelle Gelegenheit zur Stellungnahme gibt. b) Nach diesen Grundsätzen sind die gesetzlichen Voraussetzungen des 6 Abs. 3 Satz 1 BPersVG für die Verselbstständigung der Prüfbezirke als Teile einer Dienststelle oder Nebenstelle erfüllt. Der unbestimmte Rechtsbegriff der räumlich weiten Entfernung, der nach objektiven Maßstäben der uneingeschränkten richterlichen Nachprüfung unterliegt, ist im vorliegenden Fall im Verhältnis der zentralen Dienststelle in Berlin zu den Prüfbezirken in Oberbayern und Tübingen, Schwaben mit den Prüfbüros in München und Augsburg erfüllt. Auch hat die Mehrheit der Beschäftigten in den Prüfbezirken unstrittig die Verselbstständigung beschlossen. Die Mindestbedingungen personalvertretungsrechtlicher Tätigkeit sind bei den Prüfbezirken erfüllt. In jedem der Prüfbezirke wurde ein Prüfbüro eingerichtet, das von einem Prüfdienstleiter oder seinem Vertreter geführt wird. Dieser Prüfdienstleiter ist als Dienststellenleiter der Verhandlungspartner des örtlichen Personalrats. Aufgrund der Aufgaben der Prüfbezirke können sich (z.b.) allgemeine Aufgaben der Personalvertretung in den Prüfbezirken etwa über Anregungen und Beschwerden von Beschäftigten und Verhandlungen mit dem Leiter der Dienststelle zu deren Erledigung ( 68 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG) ergeben. Auch finden in den Prüfbüros einmal pro Monat Einsatzbesprechungen aller Prüfer mit dem Prüfdienstleiter und den Mitgliedern des weiteren Leitungskreises eines Prüfbezirks sowie den Personalratsmitgliedern statt. Die enge Zusammenarbeit der Beschäftigten des Prüfbezirks mit der zentralen Dienststelle ändert nichts an der Zulässigkeit der Verselbstständigung. Der Innendienst führt z. B. zwar die Vorermittlungen für die Arbeitsaufträge in den Prüfbezirken durch. Die konkrete Aufteilung der zu prüfenden Arbeitgeber erfolgt jedoch durch den zum Leitungsgremium des Prüfbezirks gehörenden Multiplikator. Im Rahmen der Prüfaufträge zu erlassende Bescheide bis 5.000,- Euro erfolgen durch die Prüfer selbst, während Bescheide ab 5.000,- Euro bis zu einer bestimmten Grenze grundsätzlich durch den Prüfdienstleiter erlassen werden. Der Prüfdienstleiter und sein Stellvertreter kommen soweit möglich einmal in der Woche in das Prüfbüro, um die Dienstpost zu sichten. Darüber hinaus ist das Prüfbüro mit der Zuarbeiterin, dem Zuarbeiter und meist einem weiteren Prüfer besetzt. Neben der Nutzung des Prüfbüros für Besprechungen der Prüfdienstleitung und Einsatzbesprechungen wird es einmal monatlich für Informationsveranstaltungen für Arbeitgeber und Steuerberater genutzt. Auch daraus kann sich regelmäßiger Besprechungsbedarf zwischen dem Prüfdienstleiter und dem Außenstellenpersonalrat ergeben. Dass die Beschäftigten der Prüfbüros, wie der Antragsteller vorträgt, ihren Dienstsitz am jeweiligen Wohnsitz haben, hat beamtenrechtliche Bedeutung, z.b. für Reisekostenerstattungen, aber nicht für die Frage der Zulässigkeit eines Verselbstständigungsbeschlusses. Wegen der weiten Entfernung der zentralen Dienststelle in Berlin von dem Sitz der Prüfbüros in München und Augsburg erfüllt die Verselbstständigung der Prüfbüros im Übrigen auch den Zweck der Verselbstständigung, wonach durch die räumliche Nähe zwischen Personalrat und Beschäftigten nicht nur die Kontaktmöglichkeiten untereinander verbessert werden, sondern auch eine gute und ausreichende Betreuung der Beschäftigten gewährleistet werden soll. Dass es jedem Mitarbeiter in der

5 Vergangenheit frei stand, sich mit seinen Problemen an den Personalrat der zentralen Dienststelle in Berlin im Rahmen einer telefonischen Kontaktaufnahme oder per zu wenden, spricht entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht gegen die Vorteile einer ortsnahen Betreuung der Beschäftigten aufgrund der Verselbstständigung einer Nebenstelle.

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