Thüringer Memos. Gewachsen, aber gefährdet: Eine wirtschaftliche Zwischenbilanz der Deutschen Einheit für Mitteldeutschland und Thüringen, anno 2013.

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1 Thüringer Memos Herausgegeben vom Thüringer Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Technologie. Gewachsen, aber gefährdet: Eine wirtschaftliche Zwischenbilanz der Deutschen Einheit für Mitteldeutschland und Thüringen, anno Prof. Dr. Dr. h.c. Karl-Heinz Paqué Thüringer Memos. Ausgabe 02

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3 Inhalt Einleitung Wirtschaftliche Entwicklungen Strukturelle Ursachen Politische Ziele Neue Herausforderungen Politische Optionen Fazit Verwendete Literatur

4 Schaubildverzeichnis Schaubild 1: Entwicklung der Bauwirtschaft ( )... 5 Schaubild 2: Entwicklung der Industrie ( )... 6 Schaubild 3: Jährliches Wachstum der Industrie ( )... 7 Schaubild 4: Arbeitsproduktivität im Osten ( )... 8 Schaubild 5: Entwicklung der Landwirtschaft ( )... 8 Schaubild 6: Arbeitskosten im Osten ( )... 9 Schaubild 7: Arbeitsmarkt in Ost und West ( bzw ) Schaubild 8: Produktionsniveau in der Gesamtwirtschaft ( ) Schaubild 9: Produktionsniveau in der Gesamtwirtschaft A ( ) Schaubild 10: Produktionsniveau in der Gesamtwirtschaft B ( ) Schaubild 11: Produktionsniveau im verarbeitenden Gewerbe ( ) Schaubild 12: Arbeitsproduktivität in der Gesamtwirtschaft (2012) Schaubild 13: Arbeitsproduktivität in der Gesamtwirtschaft ( ) Schaubild 14: Arbeitsproduktivität im verarbeitenden Gewerbe ( ) Schaubild 15: Bruttowertschöpfung des verarbeitenden Gewerbes ( ) Schaubild 16: Erwerbstätige des verarbeitenden Gewerbes ( ) Schaubild 17: F&E-Ausgaben der privaten Wirtschaft (2011) Schaubild 18: F&E-Personal der privaten Wirtschaft (2011) Schaubild 19: Patentanmeldungen ( ) Schaubild 20: Personal nach Betriebsgrößenklassen im verarbeitenden Gewerbe (2012) Schaubild 21: Personal in Großunternehmen der Länder (2012) Schaubild 22: Exportquoten in Ost und West ( ) Schaubild 23: Exportquoten der Länder (2012) Schaubild 24: Binnenwanderung zwischen Ost und West ( ) Schaubild 25: Leistungsbilanzdefizit Ostdeutschlands ( ) Schaubild 26: Steuerdeckungsquoten ( ) Schaubild 27: Arbeitsproduktivität im verarbeitenden Gewerbe (2010) Schaubild 28: Monatliche Bruttolöhne im verarbeitenden Gewerbe (2007) Schaubild 29: F&E-Ausgaben im internationalen Vergleich (2011) Schaubild 30: Anteil der Industrie an der gesamtwirtschaftlichen Wertschöpfung (2010)

5 Einleitung 1 Der vorliegende Beitrag zieht eine volkswirtschaftliche Zwischenbilanz der Deutschen Einheit. Dies geschieht 24 Jahre nach dem Fall der Berliner Mauer, 23 Jahre nach der politischen Wiedervereinigung des Landes und 19 Jahre nachdem die Treuhandanstalt, also die staatliche Holding des postsozialistischen Kapitalbestands der ehemaligen DDR, ihre Arbeit zur Privatisierung und Sanierung der ostdeutschen Wirtschaft für beendet erklärte. Es geht dabei im Kern um drei Fragen: Wo steht der Osten heute im Vergleich zum Westen und zu den benachbarten Ländern Mitteleuropas, die das gleiche Schicksal der Transformation teilten und inzwischen Mitglieder der Europäischen Union sind? Wo liegen im Unterschied zur Vergangenheit der beiden letzten Jahrzehnte die Herausforderungen der Zukunft? Wie sind diese, wenn überhaupt, politisch und wirtschaftlich zu bewältigen. Dem Verfasser ist das Thema seit langer Zeit vertraut. Seine ersten Veröffentlichungen dazu legte er in den 1990er Jahren vor. In einer mehrjährigen politischen Tätigkeit in Mitteldeutschland, insbesondere als Finanzminister des Landes Sachsen-Anhalt 2002 bis 2006, hatte er umfassend Gelegenheit, den Aufbau Ost auch praktisch zu begleiten und in bescheidenem Rahmen mitzugestalten. Wieder akademisch tätig, veröffentlichte er 20 Jahre nach dem Mauerfall im Herbst 2009 in Buchform eine Bestandsaufnahme des Aufbaus Ost. Der Titel: Die Bilanz - Eine wirtschaftliche Analyse der Deutschen Einheit (Carl Hanser Verlag München 2009). Der vorliegende Beitrag ist eine Art aktualisierte Untersuchung einiger wichtiger Aspekte, die dieses Buch in den Blick nimmt. Insofern gibt es, was die analytischen Linien und zentralen Botschaften betrifft, natürlich eine Kontinuität zu dieser viel umfassenderen Publikation. Allerdings gibt es auch wesentliche Unterschiede und Akzentverschiebungen. Diese betreffen vor allem zwei Punkte: zum einen die Entwicklungen der letzten fünf Jahre (grob gesprochen, seit der Weltfinanzkrise 2008), die doch wichtige neue Erkenntnisse gebracht haben, gerade auch mit Blick auf die verschiedenen Dimensionen der Ost/West-Konvergenz bzw. deren Ausbleiben; zum anderen die besondere Rolle des mitteldeutschen Raumes, zu dem im Wesentlichen die drei Länder Thüringen, Sachsen und Sachsen- Anhalt gehören und der sich immer mehr als eine stabile wirtschaftliche Einheit herausschält, mit ähnlichen Strukturdaten sowie gut vergleichbaren Chancen und Risiken der Entwicklung. Thüringen findet sich dabei in vielerlei Hinsicht mittendrin. Wirtschaftsgeographisch liegt es nicht nur in der Mitte Deutschlands, sondern auch im Zentrum Mitteldeutschlands zwischen den sächsisch geprägten Ballungsräumen Leipzig/Halle, Dresden und Chemnitz im Osten und den nördlichen Regionen Sachsen-Anhalts, die eher in der landwirtschaftlichen Tradition Preußens stehen. Wirtschaftsstrukturell nimmt es eine ähnliche Mittelposition ein mit Industrie- und Dienstleistungsbranchen, die selbst nach den (quantitativ bescheidenen) Maßstäben des Ostens betont mittelständisch ausfallen und die ihre Schwerpunkte zumeist in mittelgroßen Städten haben. Insofern ist Thüringen in der öffentlichen Wahrnehmung durchaus zu Recht eine Art prototypisches Land für den Osten geworden: nicht behaftet mit den ausgeprägten Strukturproblemen Sachsen-Anhalts mit seinen Alt-Industrien, nicht geplagt von der Belastung urbaner Sozialkonflikte wie der Großraum Berlin, nicht geprägt durch eine 1 Mein Dank gilt Kathrin Meyer-Pinger für die Vorbereitung des statistischen Materials. Ich danke auch Herrn Dr. William Brunton von der Zentralen Datenstelle der Länderfinanzminister für freundliche Unterstützung. 3

6 großflächige Ausdünnung eines weiten agrarischen Flächenlandes wie Mecklenburg-Vorpommern, aber auch nicht so stark begünstigt wie Sachsen von den technologischen Chancen, die größere Ballungsräume auch der mittelständischen Wirtschaft bieten. Kurzum: Kaum ein Land fügt sich so nahtlos in eine Art wirtschaftliche Durchschnittsbetrachtung des Ostens ein wie eben Thüringen. Eine Zwischenbilanz muss deshalb zwingend den Osten als Ganzes in den Blick nehmen und kann sich nicht in wirtschaftspolitischen Einzelfragen des Landes selbst verlieren. Ähnlich wie Hessen im Westen ist Thüringen im Osten zu sehr eine zentral gelegene Querschnittsregion, deren Lage nur aus der Gesamtsicht interpretierbar ist. Genau diese Strategie wird in diesem Beitrag verfolgt. Der Beitrag gliedert sich in fünf Teile. Nach dieser kurzen Einleitung folgt als Teil 1 eine zusammenfassende Würdigung der volkswirtschaftlichen Entwicklung Ostdeutschlands von 1990 bis zum aktuellen Rand. Es geht dabei um die genannten drei mitteldeutschen Flächenländer Thüringen, Sachsen und Sachsen-Anhalt und um die zwei nordostdeutschen Flächenländer Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern sowie sehr wichtig zum Gesamtverständnis der Probleme der Deutschen Einheit um die Hauptstadt Berlin, bis 1989 geteilt, seither mit großem Abstand die bevölkerungsreichste Stadt Ostdeutschlands. Teil 2 sucht nach Gründen für die spezifisch ostdeutsche Entwicklung und versucht diese, soweit möglich, mit statistischem Material zu untermauern. Die volkswirtschaftlichen Fakten aus Teil 1 und 2 erlauben es zu prüfen, inwieweit die beiden großen politischen Ziele der deutschen Einheit Stopp der Ost/West-Massenwanderung und Selbstfinanzierung des Ostens inzwischen nachhaltig erreicht oder zumindest näher gerückt sind. Dies geschieht in Teil 3. Darauf aufbauend werden die zentralen verbleibenden und neuen Herausforderungen der Deutschen Einheit in Teil 4 identifiziert und formuliert. In Teil 5 werden daraus politische Schlussfolgerungen gezogen. Dies geschieht allen voran für Mitteldeutschland mit besonderem Blick auf Thüringen, aber auch für die Bundespolitik mit Schwerpunkt auf die Reform des Finanzföderalismus und die Förderpolitik sowie schließlich für das, was man eine neue Berlinpolitik nennen könnte mit Blick auf die Rolle des Wachstums der größten Stadt des Ostens. Es bleiben dabei auch Fragen offen, und es werden neue ketzerische Fragen gestellt. Dies gilt vor allem mit Blick auf die Lenkbarkeit regionaler Wachstumsprozesse und die begrenzten Möglichkeiten, historische Flurschäden und Pfadabhängigkeiten zu beseitigen bzw. zu korrigieren. Eine Warnung vorweg: Ein Beitrag von etwa 28 Textseiten kann nicht mehr liefern als einen gedanklichen Holzschnitt als Anregung und Startpunkt für weitergehende Analysen. Genau dies versucht dieser Beitrag zu leisten, nicht mehr, aber auch nicht weniger. 4

7 1 Wirtschaftliche Entwicklungen Mit etwas Mut zur Vereinfachung lässt sich die Strukturgeschichte der ostdeutschen Wirtschaft seit der Wiedervereinigung in drei Phasen unterteilen: eine erste, recht kurze Phase (1990 bis 1993/4), in der die ostdeutsche Industrie gemeint ist damit vor allem: das verarbeitende Gewerbe zusammenbrach und gleichzeitig die Bauwirtschaft massiv expandierte und damit den physischen Aufbau Ost einleitete; eine zweite, etwa 15jährige Phase (1994 bis 2008/9), in der sich eine kontinuierliche Re- Industrialisierung des Ostens vollzog und die Bauwirtschaft auf ein einigermaßen normales Niveau der Produktion zurückschrumpfte ; und schließlich eine dritte Phase, die mit der Weltfinanzkrise 2008/9 einsetzte und, wie wir sehen werden, die Re-Industrialisierung des Ostens zu einem vorübergehenden Halt brachte. Die Schaubilder 1 bis 3 machen diese drei Entwicklungsphasen deutlich. Schaubild 1 zeigt das zeitliche Profil des Aufbaus Ost am Aufstieg und Niedergang der Bauwirtschaft im Osten (hier ohne Berlin) 2 im Vergleich zum Westen, jeweils als Anteil der Bauwirtschaft an der gesamtwirtschaftlichen Wertschöpfung der Region. Nachdem die ostdeutsche Bauwirtschaft in den frühen und mittleren 1990er Jahren eine massive Expansion erlebt hatte ihr Anteil an der regionalen Bruttowertschöpfung betrug zeitweise fast 17 Prozent (im Vergleich zu sechs Prozent im Westen), kam es anschließend zu einer drastischen Konsolidierung, die im Ergebnis schon Mitte der 2000er Jahre abgeschlossen war. Seither liegt der Anteil der Bauwirtschaft an der Bruttowertschöpfung im Osten zwar immer noch über dem im Westen, aber der Abstand ist nicht groß und über die Zeit konstant. Eine deutliche Veränderung am aktuellen Rand lässt sich kaum mehr ausmachen. Schaubild 1: Entwicklung der Bauwirtschaft ( )* 2 Hier und im Folgenden wird stets Berlin ausgeklammert, da sonst gerade für die Frühzeit der Entwicklung (und damit insgesamt für die Dynamik der langfristigen Veränderung) ein verzerrtes Bild entstünde. Der Grund: Das frühere Westberlin durchlief in den 1990er Jahren keine industrielle Krise, die vergleichbar wäre mit dem Ausmaß der Krise in den neuen Ländern (und Ostberlin). Genau deshalb käme rein quantitativ der Industrie (und der gesamten Wirtschaft) Westberlins in den 1990er Jahren ein übermäßig großes Gewicht zu. Geht es in der weiteren Analyse dieses Beitrags um den aktuellen Stand der ostdeutschen Wirtschaft, wird dagegen stets Berlin dem Osten zugeschlagen, da die Stadt aus regionalökonomischer Sicht inzwischen längst zum modernen Ostdeutschland gehört. 5

8 Schaubild 2 zeigt die Entwicklung der Bruttowertschöpfung des verarbeitenden Gewerbes in den neuen Ländern als Anteil an der gesamtdeutschen Bruttowertschöpfung von 1991 bis Die Botschaft ist eindeutig: Der Tiefpunkt wurde mit 3,5 Prozent 1992 erreicht, nachdem es schon 1990 und 1991 zu einem überaus dramatischen Einbruch gekommen war, der allerdings in der Graphik wegen fehlender vergleichbarer Statistiken für das Jahr 1990 nicht abgebildet ist. Ab 1992 gibt es dann einen recht kontinuierlichen Anstieg bis 9,4 Prozent in den Jahren 2008 und Am aktuellen Rand, also in der Erholungsphase nach der Weltfinanzkrise, zeichnet sich allerdings ein leichtes Sinken ab, das uns noch beschäftigen wird. Prima facie jedenfalls sieht es aus, als sei in jüngster Zeit ein erster Plafond erreicht und eine weitere Steigerung über 10 Prozent nicht in Sicht. Schaubild 2: Entwicklung der Industrie ( )* Qualitativ ähnlich, wenn auch erkennbar verzögert, sieht es beim ostdeutschen Anteil der Erwerbstätigen im verarbeitenden Gewerbe aus (auch Schaubild 2): Der Tiefpunkt des Einbruchs wurde 1993 erreicht, und zwar mit 10,8 Prozent; dem folgte zunächst eine Phase der Stagnation bis zur Jahrtausendwende, in der lediglich die Wertschöpfung, noch nicht aber die Beschäftigung anstieg; danach folgte ein moderater, aber kontinuierlicher Anstieg, der allerdings ab 2011 bei 12,4 Prozent zum Stillstand kam. 6

9 Schaubild 3: Jährliches Wachstum der Industrie ( )* Ein Blick auf die jährlichen Veränderungsraten der industriellen Bruttowertschöpfung (Schaubild 3) bestätigt den Eindruck eines erreichten Plafonds der Re-Industrialisierung in allerjüngster Zeit: von 1993 bis 2007 nahm die industrielle Produktion im Osten stets stärker zu als im Westen, und zwar im Wesentlichen unabhängig von der Konjunkturlage, die sich in den verschiedenen Zacken der Kurven widerspiegelt. Der überaus scharfe Konjunktureinbruch 2009 brachte in dieser Hinsicht eine (temporäre?) Wende: Während die Größenordnung des Einbruchs in West und Ost ähnlich war, fiel die anschließende Erholung im Westen dynamischer aus als im Osten. Dafür gibt es nachvollziehbare konjunkturelle Gründe, wie Brautzsch et al. (2013) in ihrem aktuellen Konjunkturbericht zu Ostdeutschland ausführen: Die noch immer stärkere Weltmarktorientierung der westdeutschen im Vergleich zur ostdeutschen Industrie könnte dafür sorgen, dass der Westen weniger unter der schwierigen Wirtschaftslage in den südlichen Ländern des Euroraumes leidet und entsprechend stärker von der relativ stabilen Lage in den schnell wachsenden Märkten der großen Schwellenländer wie China, Indien, Indonesien und Brasilien profitiert. Bemerkenswert ist jedenfalls, dass die jüngste Entwicklung auch den Prozess der Konvergenz der industriellen Arbeitsproduktivität zwischen West und Ost nicht unberührt gelassen hat. Schaubild 4 belegt dies. Von den frühen 1990er Jahren bis 2008 nahm die industrielle Wertschöpfung pro Erwerbstätigen im Verhältnis Ost zu West deutlich zu, von gerade mal 19 Prozent (1991) über 68,5 Prozent (2000) bis auf 77,7 Prozent (2007) und 77,3 Prozent (2008). Seither allerdings entwickelte sie sich signifikant zurück offenbar als Konsequenz einer dynamischeren Erholung der Industrie im Westen, die sich stärker in der Wertschöpfung als in der Beschäftigung niederschlug. Es handelt sich dabei um ein industriespezifisches Phänomen, denn gesamtwirtschaftlich ist nichts Dergleichen zu beobachten: 7

10 Schaubild 4: Arbeitsproduktivität im Osten ( )* Schaubild 5: Entwicklung der Landwirtschaft ( )* 8

11 Wie Schaubild 4 zeigt, stagniert die Wertschöpfung pro Erwerbstätigen gesamtwirtschaftlich unverändert bei rund 75 Prozent des Westniveaus. Auch in der Land- und Forstwirtschaft, dem anderen weltmarktorientierten Sektor der ostdeutschen Wirtschaft, zeigt sich kaum eine Veränderung (Schaubild 5). Dort ist seit Mitte der 1990er Jahre längst die Ost/West-Konvergenz erreicht, nach neuer Datenlage 3 sogar ein Vorsprung der Arbeitsproduktivität im Osten um ca. 20 Prozent, der zwar im Zeitablauf den üblichen Ernteschwankungen unterworfen ist, aber keinen erkennbaren Trend mehr aufweist, auch nicht im Nachgang zur Weltfinanzkrise. Inwieweit sich die neuste Entwicklung in der Industrie auf die Wettbewerbsfähigkeit der ostdeutschen Industriestandorte auswirkt, muss vorläufig offen bleiben. Tatsache ist, dass das industrielle Lohngefälle Ost zu West auch nach der Weltfinanzkrise weitgehend unverändert geblieben ist (Schaubild 6). Schaubild 6: Arbeitskosten im Osten ( )* So liegt der Bruttolohn je Arbeitnehmer weiterhin bei etwa 67 Prozent des westdeutschen Niveaus (und dies immerhin schon seit 14 Jahren!). Durch den jüngsten Abfall der Arbeitsproduktivität Ost zu 3 Eine jüngste Revision der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen sorgte für eine Korrektur der Wertschöpfung pro Erwerbstätigen in der Landwirtschaft im Verhältnis Ost zu West um etwa 20 Prozent zugunsten des Ostens. Dies dürfte im Wesentlichen auf persistente Unterschiede in der Betriebsgrößenstruktur zurückzuführen sein, die insbesondere zwischen der relativ kleinteiligen süddeutschen und der großflächigen nordostdeutschen Landwirtschaft zu Buche schlagen. 9

12 West bedeutet dies, dass die Lohnstückkosten Ost zu West leicht gestiegen sind. Sie liegen allerdings immer noch deutlich unter 100 Prozent und indizieren damit weiterhin, dass Ostdeutschland im Vergleich zum Westen (und allemal im innereuropäischen Vergleich) ein Industriestandort bleibt, der von der Lohnkostenseite her sehr attraktiv ist. Auch am Arbeitsmarkt sind keinerlei negative Folgen der jüngsten Produktivitätsdelle auszumachen. Die im innereuropäischen Vergleich sehr gute Bilanz der deutschen Wirtschaft seit der Weltfinanzkrise hat sich nicht nur im Westen, sondern auch im Osten in einer Fortsetzung der positiven Trends am Arbeitsmarkt niedergeschlagen (Schaubild 7). So sank die Arbeitslosenquote seit 2005 im Westen von rund 11 auf 7 Prozent, im Osten von 21 auf gut 12 Prozent. 4 Eine ähnlich günstige Entwicklung gab es bei den Erwerbsquoten, die in Ost und West deutlich (und weitgehend parallel) anstiegen (siehe wieder Schaubild 7). Schaubild 7: Arbeitsmarkt in Ost und West ( bzw ) In jüngster Zeit wird dieses generell günstige Bild der industriellen Wettbewerbsfähigkeit lediglich eingetrübt durch eine zunehmende Schere der Energiekosten zwischen West und Ost, und zwar zu Lasten des Ostens. So zeigen aktuelle Untersuchungen, dass aus einer Reihe struktureller Gründe die ostdeutschen Flächenländer 15 bis 20 Prozent höhere Stromnetzgebühren aufweisen als die meisten 4 Die Arbeitslosenquote ist aus Gründen der intertemporalen Vergleichbarkeit hier definiert als Anteil der Arbeitslosen an der Zahl der (abhängigen) Erwerbspersonen. Die seit einigen Jahren international übliche Definition als Anteil der Arbeitslosen an der gesamten Zahl der Erwerbspersonen sorgt aktuell für Arbeitslosenquoten, die in West und Ost mehr als ein Prozentpunkt niedriger ausfallen als die hier ausgewiesenen. 10

13 westdeutschen und dies bei insgesamt deutschlandweit hohen Energiekosten infolge der beschlossenen Energiewende. 5 Ob sich dies langfristig als schwerwiegender Standortnachteil herausstellt, bleibt abzuwarten. jedenfalls ist es auf absehbare Zeit das einzige Segment auf der direkt messbaren betriebswirtschaftlichen Kostenseite, bei dem der Osten systematische Nachteile hinnehmen muss. Soweit ein erster Blick auf die ostdeutsche Wirtschaft bzw. deren Industrie als Ganzes. Eine weitere regionale Auffächerung der Statistik zeigt, dass die Parallelen zwischen den ostdeutschen Ländern die Unterschiede bei weitem überwiegen. Dies hat der Verfasser schon 2009 auf der Grundlage der damals vorhandenen Statistiken nachgewiesen. 6 Es bestätigt sich im Wesentlichen, wenn auch nicht in jedem Detail, auch unter Maßgabe der neuesten Entwicklungen bis zum aktuellen Rand Es folgen einige zentrale volkswirtschaftliche Eckdaten auf Aggregationsebene der Länder. Schaubild 8: Produktionsniveau in der Gesamtwirtschaft ( )* Schaubild 8 zeigt die gesamtwirtschaftliche Bruttowertschöpfung der ostdeutschen Länder zu konstanten Preisen im Zeitraum 1991 bis 2012, normiert auf das jeweilige Startniveau (1991=100). Dabei werden zunächst Berlin und Brandenburg zusammengefasst, da es sich bei realitätsnaher Betrachtung um einen Wirtschaftsraum und nicht zwei gedanklich trennbare Wirtschaftsräume handelt. Das Bild zeigt für vier der fünf Regionen einen zunächst steilen und dann abgeflachten Produktionsanstieg, wobei Thüringen und Sachsen insgesamt erkennbar schneller wuchsen als Mecklenburg- Vorpommern und Sachsen-Anhalt. Lediglich Berlin/Brandenburg fällt deutlich ab. In allen fünf Regionen zeigt sich in dem gesamtwirtschaftlich extrem schwierigen Jahr 2009 ein Knick nach unten, der im 5 Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 28. August 2013, S. 9 ( Ostdeutschland Verlierer der Energiewende ). 6 Paqué (2009), insbesondere Abschnitt

14 mitteldeutschen Raum am stärksten ausfällt, aber gerade dort anschließend auch am dynamischsten überwunden wird. Insgesamt spricht das Bild für eine Entwicklung, bei der Thüringen und Sachsen die dynamischsten Regionen sind. Diese naheliegende Schlussfolgerung gilt in der öffentlichen Meinung als eine Art stilisiertes Faktum, das nicht weiter hinterfragt wird. Dem Süden Ostdeutschlands wird allgemein mehr Dynamik zugesprochen als dem Norden (einschließlich Berlin). Diese Schlussfolgerung muss allerdings mit Vorsicht interpretiert werden, bezieht sie sich doch auf die Nettobilanz des gesamten Zeitraums seit den frühen 1990er Jahren. Sie ist quantitativ in starkem Maße von der frühen Entwicklung der 1990er Jahre geprägt. Anders formuliert: Thüringen und Sachsen hatten in der Transformation den besten Start, aber die frühe Dynamik übersetzte sich nicht, was das Wachstum betrifft, in eine dauerhafte Führungsrolle. Schaubild 9 verdeutlicht dies, indem es die Entwicklung auf den Zeitraum 2004 bis 2012 beschränkt (2004=100). Schaubild 9: Produktionsniveau in der Gesamtwirtschaft A ( )* Das Ergebnis: Nicht Sachsen und Thüringen führen die Regionen an, sondern Berlin/Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern. Schaubild 10, das zusätzlich zwischen Berlin und Brandenburg differenziert, deutet dabei auf eine positive (!) Sonderrolle Berlins in jüngerer Zeit. Offenbar ist es das Wachstum Berlins, das seit 2004 herausragt, während die übrigen ostdeutschen Länder in der Entwicklung dahinter und dabei recht nahe beieinander liegen. 12

15 Schaubild 10: Produktionsniveau in der Gesamtwirtschaft B ( )* Dies gilt selbst dann, wenn man nicht die Gesamtwirtschaft, sondern das verarbeitende Gewerbe betrachtet (Schaubild 11): Auch im industriellen Wachstum prescht Berlin neuerdings vor, wenn auch der Abstand ein wenig kleiner ausfällt als bei gesamtwirtschaftlicher Betrachtung. Schaubild 11: Produktionsniveau im verarbeitenden Gewerbe ( )* 13

16 Sieht man von der Besonderheit Berlins ab, auf die wir noch zu sprechen kommen werden, dominieren also weiterhin die strukturellen Gemeinsamkeiten der ostdeutschen Länder, und nicht ihre Unterschiede. Auch ein Blick auf die Arbeitsproduktivität, gemessen als Bruttowertschöpfung pro Erwerbstätigen im Jahr 2012, macht dies deutlich (Schaubild 12). Die Arbeitsproduktivität in den fünf ostdeutschen Flächenländern liegt zwischen 75 und 85 Prozent des gesamtdeutschen Durchschnittsniveaus, wobei die Unterschiede wohl im Wesentlichen durch die Spezifika der regionalen Industriestruktur bedingt sind. Schaubild 12: Arbeitsproduktivität in der Gesamtwirtschaft (2012)* So liegen Brandenburg und Sachsen-Anhalt vorne beide als Standorte kapitalintensiver Chemieund Grundstoffindustrien, hinten liegen Thüringen und Sachsen mit Schwerpunkten in Feinmechanik und Fahrzeugbau. Gleichwohl liegt der Club der ostdeutschen Länder unverändert am unteren Rand der Skala aller 16 Länder, und zwar auch noch deutlich hinter den am stärksten agrarisch orientierten westlichen Flächenländern Schleswig-Holstein, Niedersachsen und Rheinland-Pfalz. Es gibt also ein unverändert systematisches West/Ost-Produktivitätsproblem, das alle ostdeutschen Regionen durchzieht. Wie stark die Gemeinsamkeit ist, zeigt sich auch in der zeitlichen Entwicklung der Arbeitsproduktivität relativ zum Westen (Schaubild 13): Gemeinsames scharfes Aufholen in den 1990er Jahren und moderater Anstieg danach, mit annähernder Stagnation des Rückstands zum Westen in jüngster Zeit. In 14

17 allen Ländern findet sich mithin die Stilistik der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung der Arbeitsproduktivität, wie sie sich in Schaubild 4 darstellte. Schaubild 13: Arbeitsproduktivität in der Gesamtwirtschaft ( )* Es ist überaus bemerkenswert, dass sich auch das jüngste leichte Ost/West-Zurückfallen der Arbeitsproduktivität im verarbeitenden Gewerbe nach der Weltfinanzkrise überall im Osten zeigt (Schaubild 14): Während die westdeutschen Länder nach 2010 ihre Niveaus halten oder noch leicht erhöhen, sinken alle fünf ostdeutschen Länder zumindest zeitweise leicht ab. Kurzum: Alle Indizien sprechen dafür, dass auch in der allerjüngsten Entwicklung gemeinsame Strukturmerkmale die Ergebnisse bestimmen und nicht länderspezifische Entwicklungen, seien sie nun positiv oder negativ. 15

18 Schaubild 14: Arbeitsproduktivität im verarbeitenden Gewerbe ( )* 16

19 2 Strukturelle Ursachen Über zwei Jahrzehnte nach der deutschen Wiedervereinigung ist heute völlig unstrittig, dass der physische Aufbau Ost im Wesentlichen abgeschlossen ist. Dies hat weitreichende Konsequenzen für die Diagnose der strukturellen Gründe, warum die ostdeutsche Wirtschaft und vor allem die ostdeutsche Industrie noch immer einen (persistenten) Rückstand in der Arbeitsproduktivität gegenüber dem Westen aufweist. Es bedeutet nämlich, dass Rückstände in der Infrastruktur, in der Modernität des Kapitalstocks, in der Qualität der Verwaltung und in anderen physischen Engpässen der Entwicklung nicht mehr nachweisbar sind. Sie kommen deshalb zur Erklärung des beobachteten Rückstands auch nicht in Frage. 7 Die Suche nach objektivierbaren Gründen muss sich deshalb auf jene normalen Bereiche konzentrieren, die in der Regionalökonomik zur Erklärung von Produktivitätsunterschieden geographischer Einheiten eine wichtige Rolle spielen. Die zentrale Frage ist also: Gibt es stabile strukturelle Charakteristika der ostdeutschen Wirtschaft, die sich im Zuge des industriellen Zusammenbruchs und der darauf folgenden Re-Industrialisierung herausgebildet haben und den heutigen persistenten Rückstand erklären können und zwar im Wesentlichen für das gesamte Territorium der früheren DDR? Es ist naheliegend, das Augenmerk dabei auf die Struktur der Industrie zu lenken. Sie hat strategische Bedeutung, weil andere Sektoren der Wirtschaft nicht annähernd eine solch differenzierte weltmarktorientierte Produktpalette vorweisen können. Ganz offensichtlich ist dies für die Land- und Forstwirtschaft. Sie beliefert den Weltmarkt im Wesentlichen mit standardisierten Produkten, die nach Einführung modernster Technologie und eines erneuerten Kapitalbestands bei vergleichbaren Böden mit ähnlicher Produktivität wie im Westen erstellt werden. Tatsächlich weist die ostdeutsche Land- und Forstwirtschaft seit ihrer zügigen Restrukturierung in der ersten Hälfte der 1990er Jahre keinen Produktivitätsrückstand zum Westen auf, sondern sogar einen Vorsprung (siehe Schaubild 5) bedingt wohl vor allem durch effiziente Betriebsgrößen mit hoher Nutzfläche pro Erwerbstätigen, also einer hohen Bodenintensität der Produktion. Bei fast identischer Produktqualität bewertet der Weltmarkt die ost- und westdeutschen Produkte im Wesentlichen gleich. Einen Grund für einen Vorsprung des Westens, was die Wertschöpfung pro Erwerbstätigen betrifft, gibt es nicht. Im großen, aber sehr heterogenen Dienstleistungssektor ist die Lage komplizierter. Es ist dabei sinnvoll, zwischen weltmarktorientierten und lokalen Dienstleistungen zu unterscheiden. Erstere ähneln der Industrie, weil sie grundsätzlich global differenzierte Leistungen anbieten, die sich nicht an der regionalen Nachfrage orientieren. Ihre Preise werden im Weltmarkt bestimmt und nicht im Binnenmarkt. Es geht also, genau wie in der Industrie, um handelbare Güter. Anders ist die Lage bei lokalen Dienstleistungen, deren Wert maßgeblich davon beeinflusst wird, wie hoch die Einkommen in der Region sind. Diese wiederum speisen sich aus der Arbeitsproduktivität, die sich aus der Wertschöpfung in den weltmarktorientierten Sektoren der Wirtschaft ergibt. Der Wert dieser Dienstleistungen ist also, ökonomisch gesprochen, endogen, es geht um nicht-handelbare Dienstleistungen: Ihr Preis ist dort hoch, wo die Nachfrage für sie groß ist, und zwar gerade infolge der hohen Produktivität in 7 Dazu ausführlich Paqué (2009), Kapitel 3. 17

20 anderen Teilen der Wirtschaft. Klassische Beispiele dafür sind Friseur- und Handwerksleistungen sowie die Bewertung lokaler Immobilien und die damit verbundenen Bau-, Makler- und Finanzdienste. 8 Die beiden Varianten von Dienstleistungen handelbare und nicht-handelbare sind als Elemente des volkswirtschaftlichen Wachstums unterschiedlich zu betrachten: Handelbare Dienstleistungen einmal etabliert sind wie die Industrie in der Regel eigenständige Standbeine einer regionalen Wirtschaftsstruktur. Beispiele liegen auf der Hand: der Fernhandel des Hafens Hamburg, die Finanzdienstleistungen der Bankenmetropole Frankfurt am Main, die Versicherungsleistungen des Zentrums der Assekuranz Köln, die Publikationsleistungen der Verlagsstadt München oder der Pressestadt Hamburg. Nicht-handelbare Dienstleistungen sind es dagegen nicht, denn ihre Wertschöpfung steht und fällt mit der Wertproduktivität in jenen Sektoren, die das weltmarktverankerte Rückgrat der regionalen Wirtschaft darstellen. Eine Schwäche nicht-handelbarer Dienstleistungen ist deshalb in der Regel nicht Ursache, sondern Folge eines anderweitigen Mangels an Wertschöpfung. Für die ostdeutsche Wirtschaft heißt dies konkret: Die tiefere Ursache des ostdeutschen Rückstands muss im Bereich handelbarer Güter gesucht werden, seien sie nun industrielle Produkte oder Dienstleistungen. Was letztere betrifft, ist die Schwäche ganz offensichtlich und auf absehbare Zeit irreversibel. So gab es in den Jahrzehnten vor der deutschen Teilung im Osten Deutschlands zwei große urbane Dienstleistungszentren: die Reichshauptstadt Berlin u. a. als Bankenmetropole und Leipzig als internationale Messe- und Handelsstadt. Beide urbanen Großräume konnten als Dienstleistungszentren nach der Wiedervereinigung nicht annähernd an die frühere Bedeutung anknüpfen, weil offenbar die Zentripetalkräfte in den betroffenen Sektoren enorm stark sind und eine regionale Konzentration auf einmal etablierte Zentren befördern. Dies liegt vor allem an typischen Ballungseffekten durch hochspezialisierte Arbeitsmärkte, Zulieferleistungen sowie lokalen Informationsverdichtungen. 9 Tatsächlich käme heute kaum ein Beobachter der deutschen Einheit auf den Gedanken, zum Beispiel eine Rückverlagerung der Bankenzentralen von Frankfurt am Main nach Berlin zu fordern, nachdem im Rhein/Main-Ballungsgebiet längst eine gut funktionierende Arbeitsteilung im Finanzbereich entstanden ist. Sieht man von der Modernisierung der Leipziger Messe ab, so beschränken sich denn auch die Bemühungen in Richtung handelbarer Dienstleistungen auf jene Bereiche, die ihrer Natur nach nur eine begrenzte Reichweite haben (z. B. regionale Messezentren) oder zur Industrie komplementär sind, also letztlich die industrielle Regeneration unterstützen und abrunden. 10 Es ist deshalb tatsächlich sinnvoll, das Kernproblem der ostdeutschen Wirtschaft im verbleibenden industriellen Rückstand zu orten. In zwei zentralen Merkmalen unterscheidet sich die ostdeutsche von der westdeutschen Industrie (hier und im Folgenden verstanden als das verarbeitende Gewerbe). 8 Dies ist die zentrale Aussage der sog. Balassa-Samuelson-Theorie (Balassa 1964, Samuelson 1964). Sie besagt, dass sich in einer Welt mit sektoraler Konkurrenz um Arbeitskräfte der Fortschritt der (physischen) Arbeitsproduktivität im Sektor der handelbaren Güter auf den Sektor der nicht-handelbaren Güter überträgt, und zwar in Form einer Preiserhöhung der betreffenden Güter, die eine entsprechende Lohnerhöhung ermöglicht. Somit steigt die Wertproduktivität der Arbeit in beiden Sektoren: im handelbaren Sektor via Produktivitätssteigerung, im nicht-handelbaren Sektor via Preissteigerung. Dies ist u. a. der Grund, dass lokale Dienstleistungen typischerweise in hochentwickelten Regionen relativ teuer, in weniger entwickelten Regionen aber relativ billig sind. 9 Theoretische Überlegungen zur Wirkung regionaler externer Effekte liefern die theoretische Basis für diese Beobachtung (u. a. Krugman (1991)). 10 Dazu im Einzelnen Paqué (2009), Kapitel 4. 18

21 Erstens ist sie noch immer zu klein, trotz im Wesentlichen gelungener Re-Industrialisierung des Ostens. Schaubild 15 zeigt für den Zeitraum 1991 bis 2012 den Anteil des verarbeitenden Gewerbes an der gesamten Bruttowertschöpfung jeweils in Ost und West, Schaubild 16 die entsprechenden Anteile der Erwerbstätigen. Schaubild 15: Bruttowertschöpfung des verarbeitenden Gewerbes ( )* Schaubild 16: Erwerbstätige des verarbeitenden Gewerbes ( )* 19

22 Das Bild ist eindeutig: Fortschritt ja, aber völlige Konvergenz nein. Im Bild gesprochen: Der Produktivitätsmotor verarbeitendes Gewerbe ist im Osten noch immer kleiner als im Westen. Bedenkt man, dass Mitteldeutschland und Berlin vor 1945 zu den industriellen Zentren des Deutschen Reiches gehörten, zeigt sich hier sehr deutlich ein noch immer nachwirkender Flurschaden der sozialistischen Zeit und der anschließenden Aufräumarbeiten. 11 Das zweite Merkmal ist der persistente Rückstand der Industrie in der Arbeitsproduktivität, wie er aus Schaubild 4 abzulesen ist. Er liegt in der Größenordnung von 20 bis 30 Prozent, je nach Zeitpunkt, Region und Methodik der Messung 12. Die zentrale strategische Frage ist deshalb: Wo genau liegen die Gründe für diesen persistenten Rückstand? Die plausibelste schlagworthafte Antwort lautet: Die ostdeutsche Industrie hat noch immer zu einem beträchtlichen Teil den Charakter einer verlängerten Werkbank, auch mehr als zwei Jahrzehnte nach der deutschen Wiedervereinigung. Was im Zuge der Re-Industrialisierung aufgebaut wurde, sind moderne und effiziente Produktionsstätten; was an wettbewerbsfähigen Gütern produziert wird, hat aber noch nicht den Innovationsgehalt und die globale Marktdurchdringung, die etablierte Unternehmen im Westen aufweisen. Es ist sehr schwierig, diese Antwort wissenschaftlich präzise zu untermauern. Der Grund liegt in deren qualitativer Natur, die sich jeder einfachen Quantifizierung entzieht: Produktpaletten, die in hohem Maße differenziert sind, lassen sich nicht einfach in Bereiche zerlegen, die einen hohen vs. niedrigen Innovationsgehalt oder eine hohe vs. niedrige Attraktivität für den Weltmarkt belegen. Stattdessen lassen sich bestenfalls einige Charakteristika der ostdeutschen im Vergleich zur westdeutschen Wirtschaft aufzeigen, die auf die geschilderte strukturelle Schwäche hindeuten. Wir wählen im Folgenden drei Charakteristika aus: (i) den Grad der industriellen Forschung und Entwicklung, (ii) die Betriebsgröße sowie (iii) die Exportorientierung. Forschung & Entwicklung (F&E) Es ist seit langem bekannt, dass die F&E-Aktivität ostdeutscher Unternehmen im Durchschnitt deutlich geringer ist als die westdeutscher Unternehmen. So betrugen laut Statistischem Bundesamt die F&E- Ausgaben der Privatwirtschaft 2011 im Westen 1,9 Prozent, im Osten (einschließlich Berlin) gerade mal 1,0 Prozent der Bruttowertschöpfung (ohne Berlin: 0,9 Prozent). Im Westen wird also gemessen an der wirtschaftlichen Leistung in etwa das Doppelte in die Suche nach innovativen Produkten und Prozessen investiert als im Osten. Bemerkenswert ist dabei, dass sich an dieser Relation in den letzten Jahren kaum etwas geändert hat, der Osten also keineswegs systematisch gegenüber dem Westen aufholt, allerdings auch nicht zurückfällt. Was den Anteil des F&E-Personals an den Erwerbstätigen betrifft, ist das Bild ganz ähnlich: rund 0,8 Prozent im Westen und 0,4 Prozent im Osten. Noch akzentuierter ist der Unterschied, schaut man auf das Niveau des volkswirtschaftlichen For- 11 Dazu ausführlich Paqué (2009), Kapitel Wir verzichten an dieser Stelle und im Folgenden ausdrücklich auf eine präzisere Quantifizierung des Rückstands und beschränken uns auf die nachweisbare grobe Größenordnung. Wir tun dies aus drei Gründen: (i) Der Rückstand hängt von der Messung ab, ist z. B. pro Arbeitsstunde höher als pro Erwerbstätigen (dazu Schaubild 4), da die Arbeitszeit im verarbeitenden Gewerbe im Osten höher ist als im Westen. (ii) Er variiert, wie Schaubild 12 zeigt, je nach Industriestruktur zwischen den ostdeutschen Ländern. (iii) Er hat sich in jüngster Zeit (nach 2008) aus den im Text behandelten Gründen wieder relativ stark verändert (Schaubild 4). 20

23 schungsoutputs, grob gemessen als Anzahl der Patente pro Millionen Einwohner. Hier lag der Westen 2012 bei 661, der Osten nur bei 198. Stärker als bei der Arbeitsproduktivität zeigt sich bei der F&E-Aktivität eine Streuung zwischen den ostdeutschen Ländern. Schaubild 17 belegt dies für die F&E-Ausgaben: Berlin, Sachsen und Thüringen liegen deutlich über, Sachsen-Anhalt, Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern deutlich unter ein Prozent. Schaubild 17: F&E-Ausgaben der privaten Wirtschaft (2011)* ** Schaubild 18 belegt Analoges für das F&E-Personal mit der gleichen Reihung der Länder. Die forschungsstarken ostdeutschen Länder können sich dabei quantitativ durchaus schon mit den forschungsschwächeren westdeutschen Flächenländern messen. So erreichen Thüringen und Sachsen bei F&E-Ausgaben und F&E-Personal in etwa die Größenordnung Nordrhein-Westfalens. Sie lassen dabei das Saarland und Schleswig-Holstein hinter sich, ebenso wie die Hanse-Stadtstaaten Bremen und Hamburg, die allerdings eine gänzlich andere Wirtschaftsstruktur aufweisen, mit einer viel stärkeren Orientierung auf Handel und Dienstleistungen. 21

24 Schaubild 18: F&E-Personal der privaten Wirtschaft (2011)* ** Zu beachten ist im Übrigen, dass sowohl zwischen West und Ost als auch innerhalb beider Gruppen der Zusammenhang zwischen F&E-Orientierung (Schaubilder 17 und 18) und der Arbeitsproduktivität (siehe Schaubild 12) alles andere als strikt ausfällt. Dies gilt allemal für den Osten: Jene beiden Länder Brandenburg und Sachsen-Anhalt, die aufgrund ihrer Branchenstruktur mit einem Schwerpunkt bei kapitalintensiven Industrien (z. B. die Chemie) eine überdurchschnittliche Arbeitsproduktivität aufweisen, hinken bei F&E hinterher; umgekehrt gilt, dass die relativ produktivitätsschwachen Länder (Sachsen und Thüringen) bei F&E ostdeutsche Spitzenpositionen einnehmen. Dahinter steht durchaus eine ökonomische Logik: In kapitalintensiven Industrien ist typischerweise nicht nur die Produktion, sondern auch die F&E sehr aufwendig und an große, bereits vorhandene Versuchsanlagen gebunden. Genau dies kann dazu führen, dass es dort für selbständige ostdeutsche Newcomer oder auch für ostdeutsche Produktionsstätten innerhalb eines Konzernverbundes sehr schwierig ist, überhaupt eigenständige Forschung im nennenswerten Umfang zu betreiben. In weniger kapitalintensiven Branchen ist die Einstiegshürde niedriger. 22

25 Tatsächlich mag genau hier in der Zukunft ein struktureller Vorteil für Sachsen und Thüringen liegen. Wenn F&E tatsächlich auf lange Sicht eine große Bedeutung für die künftige Innovationskraft der ansässigen Industrie zukommt, dann haben Sachsen und Thüringen zweifellos einen günstigeren Startpunkt als Brandenburg und Sachsen-Anhalt sowie das ohnehin weniger stark industrialisierte Mecklenburg-Vorpommern. Einstweilen schlägt sich dies allerdings weder in höherer Arbeitsproduktivität (Schaubild 12) noch in einer nachhaltig dynamischeren Wirtschaftsentwicklung (Schaubilder 10 und 11) nieder. Deutlich zu erkennen ist es aber im Forschungsoutput (Schaubild 19): Was Patente pro Millionen Einwohner betrifft, liegen Sachsen und Thüringen seit einigen Jahren unter den ostdeutschen Flächenländern klar vorne gewissermaßen auf halbem Weg zum Westen. Schaubild 19: Patentanmeldungen ( )* Betriebsgrößen Seit langem zeichnet sich ab, dass die Re-Industrialisierung Ostdeutschlands in einer Größenstruktur der Betriebe mündet, die sich von der westdeutschen deutlich unterscheidet. Zentrales Charakteristikum ist dabei die Dominanz kleiner Einheiten (Schaubild 20). So waren im Jahr 2012 im Westen die Hälfte aller sozialversicherungspflichtig Beschäftigten im verarbeitenden Gewerbe in Betrieben mit mindestens 250 Beschäftigten tätig, im Osten waren es nur 29 Prozent. Bei den Betrieben über 500 Beschäftigten fiel der Unterschied noch krasser aus: 36 vs. 17 Prozent. Klar ist: Die Größe ist kein 23

26 Indikator für die wirtschaftliche Leistungskraft eines Betriebes und schon gar nicht in einer Wirtschaft wie der deutschen, die für ihre lange und stolze Tradition mittelständischer Innovationsstärke gerühmt wird. Gleichwohl ist es realistisch anzunehmen, dass es Betrieben in den unteren Größenklassen doch deutlich schwerer fällt, die Fixkosten einer umfangreichen Forschungstätigkeit zu tragen und gegebenenfalls auch hohe versunkene Kosten in Kauf zu nehmen, um überhaupt in die Nähe marktreifer Innovationen zu kommen. Der größere Mittelstand mit über 250 Beschäftigten ist in dieser Hinsicht klar im Vorteil, von Großunternehmen ganz zu schweigen. Schaubild 20: Personal nach Betriebsgrößenklassen im verarbeitenden Gewerbe (2012)* Was die Größenstruktur betrifft, zeigt sich übrigens keine allzu starke Differenzierung innerhalb des Ostens ein weiteres Indiz für die allgemeine Dominanz von Strukturähnlichkeiten. Schaubild 21 zeigt den Anteil der Unternehmen im verarbeitenden Gewerbe mit 250 Mitarbeitern und mehr in allen 16 Bundesländern: Die ostdeutschen Flächenländer liegen dabei eng beieinander, und zwar zwischen 26 Prozent für Mecklenburg-Vorpommern und 32 Prozent für Brandenburg. Die westdeutschen Flächenländer finden sich im Spektrum von 38 Prozent (Schleswig-Holstein) und 68 Prozent (Saarland). Die Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg fallen naturgemäß aus der jeweiligen Struktur heraus, bedingt durch Sonderfaktoren wie etwa die Handelsorientierung bei den Handelsstädten. 24

27 Schaubild 21: Personal in Großunternehmen der Länder (2012)* Exportorientierung Die Integration der ostdeutschen Industrie in die weltwirtschaftliche Arbeitsteilung hat in den letzten zwei Jahrzehnten enorme Fortschritte gemacht. So hat sich, wie Schaubild 22 zeigt, die gesamtwirtschaftliche Exportquote des Ostens von den frühen 1990er Jahren bis heute drastisch erhöht, von gerade mal sechs Prozent (1993) auf zuletzt 24 Prozent (2012). Sie näherte sich dabei der des Westens an, erreichte sie aber bis heute nicht, da auch die westdeutsche Exportquote im Trend zunahm, von rund 20 Prozent Mitte der 1990er Jahre auf 36 Prozent heute. Völlig verschwunden ist der West/Ost-Abstand also nicht. Das Bild ist dabei regional differenziert (Schaubild 23): Der mitteldeutsche Raum mit den drei Ländern Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen liegt deutlich vor dem Nordosten mit Berlin/Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern. Bemerkenswert ist, dass Mitteldeutschland in seiner Exportorientierung schon die nordwestdeutschen Flächenländer erreicht hat und eigentlich nur noch gegenüber dem exportstarken Süden zurückhinkt. Rein quantitativ ist der strukturelle Rückstand also bei weitem nicht so gravierend wie bei der Forschungsintensität und der Betriebsgröße. 25

28 Schaubild 22: Exportquoten in Ost und West ( )* Schaubild 23: Exportquoten der Länder (2012)* 26

29 Allerdings mag es durchaus noch qualitative Rückstände geben, die sich hinter den Zahlen verbergen. Zwei davon sind von besonderer Bedeutung 13 : Zum einen konzentriert sich im Osten der Auslandsumsatz (wie auch der industrielle Umsatz insgesamt) stärker auf Vorleistungsgüter und weniger auf Investitionsgüter als im Westen. Die bisherige Erfahrung lehrt aber, dass die globalen Märkte für Investitionsgüter im Trend stärker expandieren als die für Vorleistungen. Sollte sich dieser Trend fortsetzen, würde er zu einem dauerhaften strukturellen Nachteil für den Osten. Zum anderen konzentrieren sich die ostdeutschen Exporte stärker als die westdeutschen auf den Euroraum. Darin sehen Brautzsch et al. (2013) zu Recht einen der zentralen Gründe, warum sich die westdeutsche Industrie nach der Weltfinanzkrise 2008/9 dynamischer entwickelte als die ostdeutsche, denn die großen Exportmärkte in Übersee von den USA über China, Indien, Indonesien und Brasilien erholten sich erheblich schneller als die Exportmärkte im Euroraum. Sollte also die Krise im Euroraum fortdauern, träfe dies den Osten härter als den Westen. Ähnliches gilt, sollte sich, was wahrscheinlich ist, die weltwirtschaftliche Dynamik in der Zukunft weiterhin auf die schnell wachsenden großen Entwicklungsund Schwellenländer konzentrieren. Fazit: Das strukturelle Bild der ostdeutschen Wirtschaft ist weiterhin von signifikanten Nachteilen geprägt, die den Rückstand der Arbeitsproduktivität im Vergleich zum Westen erklären. Dies gilt mit Differenzierungen für den gesamten Osten. Es sind seit den frühen 1990er Jahren große Fortschritte gemacht worden, aber von Angleichung an die Verhältnisse des Westens kann nicht die Rede sein. Dabei ist zu bedenken: strukturelle Bilder dieser Art sind langfristiger Natur. Sie sind über die Zeit außerordentlich stabil. Es geht also um grundlegende Herausforderungen, die uns noch über lange Zeit in der Zukunft beschäftigen werden. 13 Siehe Brautzsch et al. (2013), Tabellen 9, 10 und 11, denen die folgenden statistischen Angaben entnommen sind. 27

30 3 Politische Ziele Nachhaltige Wirtschaftskraft wie auch immer gemessen ist für jede Gesellschaft eine notwendige Bedingung dafür, dass ihre Bürger auf Dauer ein Leben in Wohlstand und mit Lebensqualität führen können. Darüber hinaus ist sie ein Mittel, um andere wichtige politische Ziele zu erreichen. Seit der Wiedervereinigung sind dies für den Osten Deutschlands vor allem zwei grundlegende Ziele gewesen: (1) das Verhindern einer übermäßigen Abwanderung von Ost nach West und (2) die Minderung der finanziellen Abhängigkeit des Ostens vom Westen. In beiderlei Hinsicht wurden in den letzten beiden Jahrzehnten beachtliche Fortschritte erzielt, die ohne Weiteres das Prädikat historisch verdienen. Die Nachhaltigkeit der Fortschritte hängt allerdings davon ab, ob die verbleibenden Herausforderungen erkannt, angenommen und zumindest auf lange Sicht bewältigt werden können. Besonders augenfällig ist der Erfolg bei der Entwicklung der innerdeutschen Wanderung (Schaubild 24): Seit 2002 ging der jährliche Ost/West-Wanderungsstrom gemessen an der Nettobilanz im Trend zurück und erreichte ab 2011 eine Dimension unter , was weitgehend als unschädlich angesehen werden kann. Dies ist umso bemerkenswerter, als sich das erste Abebben der Wanderungsbewegung in den 1990er Jahren nur zum Teil als nachhaltig erwies: Der physische Aufbau Ost sorgte damals zunächst für einen Bauboom, der trotz steigender Arbeitslosigkeit viele Menschen von der Abwanderung abhielt; als dieser aber in der zweiten Hälfte der 1990er spürbar nachließ, kam es ab etwa 1998 zu einer neuerlichen Abwanderungswelle, die allerdings nie wieder die Größenordnung der frühen Jahre nach Mauerfall und Wiedervereinigung erreichte. Da die Entwicklung seit 2002 vor allem mit der Wirkung der Re-Industrialisierung des Ostens zusammenhängt und nicht mit einem vorübergehenden Boom in der Bauwirtschaft (o. ä.), ist sie von weit größerer Nachhaltigkeit. Sehr beachtlich ist dabei auch die regionale Differenzierung der Wanderungsbewegungen innerhalb des Ostens: Die vier Flächenländer Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen verlieren in jüngster Zeit noch immer Einwohner, während der Sogeffekt des Großraums Berlin dafür sorgt, dass Berlin/Brandenburg zusammen deutliche Wanderungsgewinne aufweisen. Dies war keineswegs immer so: In den frühen 1990er Jahren und nach Auslaufen des Baubooms verloren alle Regionen stark am meisten die drei mitteldeutschen Länder, aber auch Berlin/Brandenburg. Offenbar sorgt die neue Wachstumsdynamik Berlins, die wir aus Schaubild 10 kennen, für den Osten als Ganzes für eine Stabilisierung ein wichtiger Trend, auf den wir noch zurückkommen werden. 28

31 Schaubild 24: Binnenwanderung zwischen Ost und West ( )* Auch beim zweiten großen Ziel, der Erhöhung des Grads der Selbstfinanzierung des Ostens, gab es beachtliche Fortschritte. Kalkuliert man aus der Statistik der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen einen Leistungsbilanzsaldo des Ostens, definiert analog zu außenwirtschaftlichen Bilanzen als Differenz zwischen Verbrauch und Wertschöpfung im Inland (Schaubild 25), so zeigt sich von Mitte der 1990er Jahre bis 2008 eine kontinuierliche Abnahme im Trend, und zwar sowohl absolut als auch als Anteil des Bruttoinlandsprodukts. 29

32 Schaubild 25: Leistungsbilanzdefizit Ostdeutschlands ( ) Das auch heute noch vorhandene Defizit erklärt sich im Wesentlichen aus den Transfers innerhalb der Renten- und Sozialsysteme sowie durch Ströme von Pendlern, die im Westen arbeiten und dort zur Wertschöpfung beitragen, aber im Osten wohnen und dort ihr Einkommen verbrauchen. 14 Es handelt sich also um eine Art natürliches Defizit, das wahrscheinlich langfristig abschmilzt, soweit die Arbeitslosigkeit weiter sinkt und die heute lebende Rentnergeneration sich schrittweise verkleinert. Bemerkenswert und durchaus beunruhigend ist allerdings am aktuellen Rand der leichte, aber signifikante Anstieg des Defizits der Leistungsbilanz. Es liegt nahe zu vermuten, dass dieser nicht auf einen wieder ansteigenden Verbrauch, sondern auf den konjunkturellen Einbruch zurückzuführen ist, da im Jahr 2009 das Bruttoinlandsprodukt in Deutschland real um 5,1 Prozent abnahm. Es bleibt abzuwarten, wie sich die danach einsetzende Erholung bis zum aktuellen Rand in den Jahren ab 2010 auswirkt; für diese liegen noch keine vollständigen Daten vor. Insgesamt lässt sich aber feststellen, dass die kontinuierliche Erholung der ostdeutschen Wirtschaft zusammen mit Konsumzurückhaltung, Investitionsrückgang sowie Konsolidierung der Staatsfinanzen im Osten die anfänglich riesige Lücke zwischen Verbrauch und Produktion weitgehend geschlossen hat. 14 Dazu im Detail Paqué (2009), Abschnitt

33 Dies heißt allerdings nicht, dass nicht doch in einzelnen Sektoren der Wirtschaft ein großer Ausgleichsbedarf fortbesteht. Dies gilt insbesondere für den Staat. Dies lässt sich an der Entwicklung der sog. Steuerdeckungsquoten für Ost und West sowie die 16 Bundesländer ermessen (Schaubild 26): Schaubild 26: Steuerdeckungsquoten ( ) 31

34 Die Steuerdeckungsquote gibt an, wie hoch der Anteil der Ausgaben 15 der betreffenden geographischen Einheit ist, der durch eigene Steuereinnahmen abgedeckt ist. 16 Schaubild 26 macht zweierlei deutlich: Die Steuerdeckungsquote des Ostens ist zwar im Zeitraum relativ zum Westen gestiegen, liegt aber auch heute noch deutlich niedriger als im Westen im Jahr 2013 bei 55,5 Prozent gegenüber 74,1 Prozent. Es geht also noch immer um eine gewaltige Lücke von fast 20 Prozentpunkten in der Staatsfinanzierung. Dies gilt übrigens der Größenordnung nach für alle ostdeutschen Länder, unabhängig davon, wie gut oder schlecht die aktuelle Finanzlage ist, wenn man sie an der Höhe des laufenden Staatsdefizits misst. So liegt Sachsen 2013 bei 58,8 Prozent und Thüringen nur wenig darunter bei 57,5 Prozent, obwohl Sachsen seit langem einen annähernd ausgeglichenen Landeshaushalt und einen sehr niedrigen Schuldenstand aufweist. Der Grund ist einfach: Die Steuerdeckungsquote wird im Wesentlichen durch die Wirtschaftskraft und damit die Steuereinnahmen bestimmt und nicht durch die jeweiligen Salden des Staatshaushalts. Dies ist auch für die westdeutschen Flächenländer erkennbar, unter denen die industriellen Kernregionen Deutschlands (Baden- Württemberg, Bayern, Hessen und Nordrhein-Westfalen) tendenziell hohe Steuerdeckungsquoten aufweisen, trotz sehr unterschiedlicher Ausgangslagen ihrer Landeshaushalte. Fazit: Es bleibt trotz aller Fortschritte ein großes strukturelles Problem der Staatsfinanzierung in Ostdeutschland; und dieses ist nicht Reflex eines systematischen finanzpolitischen Fehlverhaltens, sondern unmittelbare Konsequenz der noch immer vorhandenen Wirtschafts-, Produktivitäts- und Einkommenslücke zwischen Ost und West. Oder anders formuliert: Die Wirtschaft als Ganzes lebt in Ostdeutschland nicht wirklich strukturell über ihre Verhältnisse, wie das inzwischen nur noch moderate Defizit in der Leistungsbilanz zeigt. Der Staat tut es aber, und zwar nicht, weil er übermäßig viel ausgibt, sondern weil die Steuerbasis noch immer unzureichend ausfällt als Reflex der Ost/West-Lücke in der Wirtschaftskraft. Es versteht sich von selbst, dass hier im Ergebnis eine der zentralen politischen Herausforderungen für die Zukunft liegt. Wir werden darauf zurückkommen. Aus alledem wird klar, dass die Stärkung der Wirtschaftskraft durch Wachstum für den Osten Deutschlands ein zentrales Problem bleiben wird, trotz aller Fortschritte, die in den letzten beiden Jahrzehnten erzielt wurden. Bei realistischer Betrachtung kann dies nicht überraschen, zumal auch andere postsozialistische Länder auf ihrem Weg zu Wirtschaftskraft und Wohlstand noch lange nicht dort sind, wo die Bevölkerung sie nach dem Fall des Eisernen Vorhangs hin wünschte. Um die Dimension des Problems zu verstehen, ist es nützlich, ein vergleichendes Schlaglicht auf den Stand der Dinge in den benachbarten EU-Ländern des Ostens zu werfen über zwei Jahrzehnte nach dem Beginn der post- 15 Genau genommen handelt es sich um die bereinigten Ausgaben definiert als die Summe der Ausgaben der laufenden Rechnung und der Kapitalrechnung. Dabei resultieren die Ausgaben der laufenden Rechnung aus der Summation der Personalausgaben, dem laufenden Sachaufwand, den Zinsausgaben sowie den laufenden Zuweisungen und Zuschüssen abzüglich der Zahlungen von gleicher Ebene. Die Kapitalausgaben ergeben sich hingegen aus der Summe der Sachinvestitionen, der Vermögensübertragungen, der Darlehen, dem Erwerb von Beteiligungen und Tilgungsausgaben abzüglich der Zahlungen von gleicher Ebene. 16 Man beachte: Die Steuerdeckungsquote berücksichtigt alle Steuereinnahmen, die einem Land nach der herrschenden Gesetzeslage zustehen. Sie lässt Einnahmen aus dem Finanzausgleich (horizontal und vertikal) sowie aus sonstigen Zuweisungen des Bundes unberücksichtigt. Sie ist insofern ein grundsätzlich geeignetes Maß zur Ermittlung der Eigenfinanzierungskraft eines Landes. Gesetzliche Änderungen der Steuerverteilung (und andere Reformen) können allerdings die Höhe der Steuerdeckungsquote beeinflussen, so geschehen in Schaubild 26 in den Jahren 2001 (nach unten), 2007 (nach oben) und 2019 (nach unten). Der intertemporale Vergleich ist insofern eingeschränkt. 32

35 sozialistischen Transformation. Die Schaubilder 27 bis 30 tun genau dies für die fünf Länder Polen, Tschechien, die Slowakei, Ungarn und Slowenien, jeweils im Vergleich zu Deutschland. Schaubild 27: Arbeitsproduktivität im verarbeitenden Gewerbe (2010)* Schaubild 27 zeigt die Arbeitsproduktivität im verarbeitenden Gewerbe im Jahr 2010 gemessen als Bruttowertschöpfung pro Erwerbstätigen als Prozentsatz des deutschen Niveaus. Es zeigt sich, dass Polen 31, Ungarn 36, Tschechien 38, die Slowakei 41 und Slowenien 51 Prozent des deutschen Durchschnittsniveaus erreicht haben, im Vergleich zu Ostdeutschland mit 75 und Westdeutschland mit 103 Prozent. Der Weg zu deutschen Verhältnissen ist also noch sehr weit, und zwar nicht nur gegenüber dem Westen des Landes, sondern auch gegenüber dem Osten. Ähnlich sieht es bei den Bruttolöhnen aus (Schaubild 28): Ein Industriearbeiter in Westdeutschland verdient im Monat noch immer mehr als viermal so viel wie in den genannten Ländern, in Ostdeutschland etwa dreimal so viel. Von Konvergenz kann noch nicht die Rede sein. Lediglich in Slowenien kommen Arbeitsproduktivität und Löhne ein Stück näher an das deutsche Niveau heran, aber selbst dort verbleibt eine große Lücke nicht nur zu West-, sondern auch zu Ostdeutschland. Dabei ist zu bedenken, dass wirtschaftshistorisch gesehen Slowenien niemals Teil der sowjetisch dominierten Planwirtschaft des Ostblocks war, sondern ein Teil von Titos Jugoslawien, mit ineffizienter Arbeitsverwaltung, aber doch mit einer gewissen Offenheit zur marktwirtschaftlichen Welt der westlichen Nachbarn, vor allem zu Österreich. 33

36 Schaubild 28: Monatliche Bruttolöhne im verarbeitenden Gewerbe (2007) Auch die Gründe für den Rückstand bei den postsozialistischen Nachbarn Mitteleuropas sind ähnlich wie in Ostdeutschland gegenüber dem Westen. Vor allem fehlt es an einer starken F&E-Orientierung wie Schaubild 29 zeigt: Schaubild 29: F&E-Ausgaben im internationalen Vergleich (2011)* 34

37 Die F&E-Ausgaben liegen im internationalen Vergleich für Polen, die Slowakei, Tschechien und Ungarn weit, bei Slowenien allerdings nur minimal unter deutschem Niveau. Auch die Industrie im postsozialistischen Mitteleuropa ist somit, schlagworthaft gesprochen, noch immer eine verlängerte Werkbank des Westens, trotz beachtlicher ausländischer Direktinvestitionen und eigenständiger Modernisierungen, die in den betreffenden Ländern stattgefunden haben (und zwar ohne extern unterstütztem Aufbau Ost ). Der evolutionäre Weg in Mitteleuropa hat also auf entsprechend niedrigerem Niveau nach zwei Dekaden der Transformation strukturell zu ganz ähnlichen Ergebnissen geführt wie der revolutionäre Weg in Ostdeutschland, der dort nötig war, um Massenabwanderungen zu verhindern. 17 Verblieben ist in den mitteleuropäischen Ländern zwar eine erheblich größere Industrie, die als Anteil der gesamtwirtschaftlichen Wertschöpfung einen größeren Anteil von 25 bis 29 Prozent ausmacht als in West- und Ostdeutschland, wo es 23 bzw. 18 Prozent sind (siehe Schaubild 30). Dafür allerdings bleibt ein umso größeres Problem der Produktivitätslücke zum Westen als permanente Herausforderung für die Zukunft. Schaubild 30: Anteil der Industrie an der gesamtwirtschaftlichen Wertschöpfung (2010)* Aus alledem folgt eindeutig: Wenn in Ostdeutschland heute die großen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Ziele der Deutschen Einheit noch immer nicht erreicht sind, dann ist dies keineswegs einem missratenen deutschen Sonderweg der Politik zuzuschreiben, wie dies gelegentlich auch heute noch von namhaften Ökonomen behauptet wird. 18 Vielmehr ist das Bild, das sich heute abzeichnet, das Ergebnis dessen, was man den langfristigen Flurschaden der sozialistischen Planwirtschaft nennen könnte. 19 Er besteht im Kern in einem verbleibenden Leistungsrückstand der Industrie, vor 17 Dazu Paqué (2009), Kapitel Zu nennen ist vor allem Hans-Werner Sinn, zuletzt dezidiert Sinn & Sinn (2009). 19 Paqué (2009), Abschnitt

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