Vergabepraxis im Gesundheitswesen

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1 Handlungsleitfaden Vergabepraxis im Gesundheitswesen Vergaberecht kompakt Verfahrensablauf Fallbeispiele und Formulare inkl. CD-ROM

2 Impressum Herausgeber: IKK-Bundesverband TechnologiePark Bergisch Gladbach IKK-Bundesverband, September 2005 Nachdruck, auch auszugsweise, nur mit Genehmigung des IKK-Bundesverbands Redaktion: IKK-Bundesverband Abteilung Verträge Referat Hilfsmittel und Medizinprodukte Carla Grienberger, / carla.grienberger@bv.ikk.de Gestaltung: IKK-Bundesverband Abteilung Marketing Renate Klodwig, / renate.klodwig@bv.ikk.de Realisierung: Wende Verlag Moderne Medien Postfach , Frechen info@wende-verlag.de 2

3 Vergabepraxis im Gesundheitswesen Vergaberecht kompakt Verfahrensablauf Fallbeispiele und Formulare Autorin: Carla Grienberger IKK-Bundesverband Bergisch Gladbach Co-Autoren: Rainer Schütze Peter Hartmann Jörg Hackstein Rechtsanwälte, Lünen

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5 Vorwort Die Grundidee von Ausschreibungen besteht darin, durch eine aufgerufene Konkurrenz für bedarfsnotwendige Leistungen wirtschaftliche Angebote zu erhalten. Die Anbieter stehen dabei im Wettbewerb um Versorgungsaufträge. Die von ihnen abzugebenden Angebote sollen Markttransparenz schaffen und den Preiswettbewerb stimulieren. Mit dieser Intention hat der Gesetzgeber den Ausschreibungswettbewerb auch für bestimmte Gesundheitsleistungen im Sozialgesetz festgeschrieben. Werden Ausschreibungsmodelle allerdings in das vielschichtige System der Hilfsmittelversorgung transformiert, so ist rasch erkennbar, dass eine reibungslose Übertragung nicht ohne weiteres möglich ist. Die einzuhaltenden Vergaberechtsbestimmungen zeichnen sich durch eine Fülle unübersichtlicher und uneinheitlicher Detailvorschriften aus. Darüber hinaus stehen sie mit dem Sozialrecht stellenweise nicht im Einklang. Zu beachten ist auch, dass Hilfsmittelversorgungen häufig mit handwerklichen Tätigkeiten oder weiteren Dienstleistungen verbunden sind. Persönliches Vertrauen hat hier einen hohen Stellenwert. Aus diesem Grunde müssen die Ausschreibungsunterlagen unter Berücksichtigung der verschiedenen Hilfsmittelarten erstellt werden, um einen individuellen und praktisch durchführbaren Versorgungsvertrag zu gestalten. Die rechtlichen Aspekte und Umsetzungsschwierigkeiten bei öffentlichen Ausschreibungen von Gesundheitsleistungen sind in dem Handlungsleitfaden aufgegriffen und tragfähigen sowie praktischen Lösungsmöglichkeiten zugeführt worden. Dieser hat zum Ziel, den rechtssystematischen Zusammenhang und die Grundsätze des Vergabeverfahrens zu verdeutlichen, Beispiele und Hinweise für die Vergabepraxis aufzuzeigen und praktikable Bewertungsmethoden vorzustellen. Zur vergaberechtskonformen Abwicklung von Hilfsmittelausschreibungen sind Formblätter hinterlegt, die sich am Beschaffungsablauf orientieren und eine vollständige Vergabemanagement-Lösung schaffen. Sie decken sowohl den komplexen internen Prozess der Vergabevorbereitung und Dokumentation wie auch die Vertragsbedingungen und die gesamte Vertragskommunikation mit den potentiellen Leistungserbringern sowie den Schriftverkehr mit den Behörden ab. Angesichts verschiedener Auswahl- und Freitextfelder verbleibt ein ausreichender Gestaltungsspielraum für eine auf den Einzelfall abgestimmte Ausschreibung. Die Formblätter werden auch in elektronischer Form zur unmittelbaren Weiterverarbeitung am Rechner bereitgehalten. Der Ausschreibungsleitfaden bildet eine solide Grundlage für einen fairen Wettbewerb im Hilfsmittelbereich. Er stellt in erster Linie eine umfassende Arbeitshilfe für die Krankenkassen bei der Anwendung des Vergaberechts zum Abschluss von Versorgungsverträgen dar. Darüber hinaus bietet er aber auch Leistungserbringern, die sich um öffentliche Aufträge bewerben, die Möglichkeit, sich mit der Rechtsmaterie und den Grundsätzen von Ausschreibungsverfahren vertraut zu machen. Ausgewogene Verdingungsunterlagen, vernünftig ausgestaltete Verfahren und ein vorausschauendes Vertragsmanagement schaffen schließlich Zufriedenheit für eine partnerschaftliche Zusammenarbeit zwischen Krankenkassen und Leistungserbringern und Verständnis für das Vergaberecht. Bergisch Gladbach, im September 2005 Rolf Stuppardt Vorsitzender des Vorstandes des IKK-Bundesverbandes 5

6 Inhaltsverzeichnis Vorwort 5 Besondere Hinweise 10 Erläuterungen der Anhänge 11 I Allgemeine Grundsätze für die Vergabe von Versorgungsverträgen 1. Rechtliche Rahmenbedingungen Regelungssystematik und Zielsetzung des 127 SGB V Verhältnis zwischen Verbandsverträgen, Festbeträgen und Einzelverträgen Festbeträge und Verbandsverträge Zulässigkeit von Einzelverträgen bei Festbeträgen Berechnung der Durchschnittspreise nach 127 Abs. 3 SGB V Bedeutung der gesetzlichen Informationspflichten Ausschreibungsverpflichtung Zustandekommen der Einzelverträge Fortbestand von bestehenden Verträgen Vertragsanpassung bei der Begrenzung der Leistungspflicht auf den Festbetrag oder Durchschnittspreis Festbetragsregelung gemäß 36 SGB V Durchschnittspreis gemäß 127 Abs. 2 SGB V Operationalität und verfassungsrechtliche Auslegung Anpassungsmöglichkeit im Vertrag bei der Festsetzung von Festbeträgen Leistungserbringung zum Vertragspreis bei der Durchschnittspreisbildung Anzuwendendes Vergaberecht bei der Durchführung von Ausschreibungen Rechtssystematik und Rechtscharakter Anwendung des Vergaberechts auf Ausschreibungen durch die Krankenkassen Anwendungsvoraussetzungen für nationales Vergaberecht Anwendungsvoraussetzungen für europäisches Vergaberecht Fazit zur Anwendung des Vergaberechts Besonderheiten bei der Auftragsvergabe über Medizinprodukte Rechtssystematischer Zusammenhang des Vergaberechts Allgemeine Grundlagen Auftragsart und Vertragsform Kassenübergreifende Zusammenarbeit und Mitwirkung von Sachverständigen Schwellenwert Schätzung des Auftragswertes Bedarfs- und Wertermittlung durch rückschauende Betrachtung Öffentliche Markterhebungen Schwellenwertberechnung Abweichung des geschätzten vom tatsächlichen Auftragswert Vergabeverfahren/Vergabearten (Verfahrensschritt 5) Öffentliche Ausschreibung/Offenes Verfahren Beschränkte Ausschreibung/Nichtoffenes Verfahren Freihändige Vergabe/Verhandlungsverfahren Erkundung des Bewerberkreises Verfahrensauswahl Chancengleichheit im Wettbewerb Gleichbehandlungsgrundsatz und Diskriminierungsverbot Gleichbehandlung von Unternehmen aus Mitgliedstaaten der EU und Drittländern 58 6

7 2.5.3 Grundsätzliches Verbot der Beschränkung des Wettbewerbs auf ortsansässige Leistungsanbieter und Vorrang des Allgemeininteresses Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit Beteiligung kleiner und mittlerer Unternehmen Beteiligung von Arbeits- und Bewerber- bzw. Bietergemeinschaften Bevorzugte Bewerber Gesamtheit der Voraussetzungen für Leistungserbringung von Hilfsmitteln Voraussetzungen der gewerblichen und handwerklichen Betätigung Eignungskriterien im Vergabeverfahren Nachweis der Fachkunde Nachweis der Leistungsfähigkeit Nachweis der Zuverlässigkeit Möglichkeiten der Nachweisforderung unter Berücksichtigung der Zulassungsempfehlungen nach 126 SGB V Ausschluss von Unternehmen vom Vergabeverfahren Zertifizierte Qualitätsmanagementsysteme Zuschlagskriterium des wirtschaftlichsten Angebots Ermittlung des wirtschaftlichsten Angebots Wirtschaftlichkeitskriterien im Vergaberecht Wirtschaftlichkeitskriterien in der Hilfsmittelversorgung Bekanntmachung der Wirtschaftlichkeitskriterien Vergabe in Losen (Aufteilung der Gesamtleistung) [Verfahrensschritt 6] Aufteilung in Lose Verschiedene Arten von Losen Mengenlose/Teillose/Lose nach Leistungsart Gebietslose Fachlose Gemischte Lose Verfahrensfristen Verordnung (EWG, Euratom) zur Festlegung der Regeln für Fristen Fristen bei nationalen Vergabeverfahren Anforderung der Verdingungsunterlagen Auskunftserteilung Bewerbungsfrist (Einsendefrist für die Teilnahmeanträge) Versand bzw. Abgabe der Verdingungsunterlagen durch die Krankenkasse (Verfahrensschritt 9) Angebotsfrist (Einsendefrist für die Angebote) und Öffnung der Angebote Zuschlags- und Bindefrist Rücknahme von Angeboten Mitteilung an nicht berücksichtigte Bieter Aufhebung der Ausschreibung Rückgabe von Angebotsunterlagen zu nicht berücksichtigten Angeboten Übersicht der Fristen bei nationalen Vergabeverfahren Fristen bei europaweiten Vergabeverfahren Fristen beim Offenen Verfahren Anforderung der Verdingungsunterlagen Angebotsfrist Auskunftserteilung Fristen beim Nichtoffenen Verfahren und Verhandlungsverfahren Bewerbungsfrist (Einsendefrist für die Teilnahmeanträge) Angebotsfrist (Einsendefrist für die Angebote) Auskunftserteilung Mitteilung an nicht berücksichtigte Bewerber oder Bieter Mitteilung über vergebene Aufträge Verzicht auf die Ausschreibung Übermittlung der jährlichen statistischen Information an die EG-Kommission Übersicht der Fristen bei europaweiten Verfahren 106 7

8 II Vorbereitung und Durchführung von Vergabeverfahren 1. Vergabegrundsätze Ablauf der Vergabeverfahren (Verfahrensschritte) Durchführung von Vergabeverfahren Bedarfsplanung (Verfahrensschritt 1) Veröffentlichung einer Vorinformation (Verfahrensschritt 2) Termin- und Durchführungsplanung (Verfahrensschritt 3) Festlegung der Zuständigkeiten und Organisation Zeitplanung Beispiel einer Termin- und Durchführungsplanung im Offenen Verfahren Dokumentation des Vergabeverfahrens (Verfahrensschritt 4) Bekanntmachungen (Verfahrensschritt 8) Bekanntmachungsmedien bei nationalen Vergaben Inhalt der Bekanntmachungen Ausfüllhinweise zur Vergabebekanntmachung bei Öffentlicher Ausschreibung Beispiel einer Bekanntmachung bei Öffentlicher Ausschreibung Ausfüllhinweise zur Vergabebekanntmachung bei Beschränkter Ausschreibung oder Freihändiger Vergabe mit Teilnahmewettbewerb Bekanntmachungen bei europaweiten Vergaben Die Veröffentlichung im Supplement zum Amtsblatt der EG Fehler in der Bekanntmachung Nomenklaturen für das öffentliche Auftragswesen Ausfüllhinweise zur Bekanntmachung bei europaweiten Verfahren Beispiel einer Bekanntmachung bei europaweiten Verfahren Allgemeine Grundsätze zu den Vergabeunterlagen Umfang und Strukturierung der Vergabeunterlagen (Verfahrensschritt 7) Verantwortung bei Erstellung der Vergabeunterlagen Auskunfts- und Aufklärungspflicht der Krankenkasse (Verfahrensschritt 10) Ausschluss von ungewöhnlichen Anforderungen und von Nebenangeboten Sicherheitsleistungen und Kautionen Anschreiben (Aufforderung zur Abgabe eines Angebots) Hinweise zur Erstellung eines Anschreibens Beispiel für ein Anschreiben Bewerbungsbedingungen Angebotsvordruck und vorformulierte Erklärungen Verdingungsunterlagen Kosten für die Verdingungsunterlagen Leistungsbeschreibung Gemeinsame technische Vorschriften bei europaweiten Verfahren Technische Leistungsbeschreibung durch Zugriff auf das Hilfsmittel-Informationssystem Sonstige Anforderungen in der Leistungsbeschreibung Beispiel einer Leistungsbeschreibung Vertragsbedingungen Berücksichtigung der Dienstleistungen (Nebenleistungen) Beispiel für Vertragsbedingungen 218 8

9 III Abschluss des Verfahrens: Eignungsprüfung Angebotswertung Informationspflichten 1. Verfahren nach Angebotseingang Sammlung (Eingang und Aufbewahrung) der Angebote (Verfahrensschritt 11) Verhandlung zur Öffnung der Angebote Öffnungstermin (Verfahrensschritt 12) Terminierung und Zuständigkeit Feststellung des ordnungsgemäßen Angebotseingangs Öffnung und Kennzeichnung der Angebote Niederschrift über die Öffnung der Angebote Beispiel für die Eintragung der Preise und Kosten in die Niederschrift/Bieterliste Prüfung der Angebote (Verfahrensschritt 13) Formale Angebotsprüfung Sachliche Angebotsprüfung Aufklärungsverhandlungen (Verfahrensschritt 14) Wertung der Angebote (Verfahrensschritt 15) Formale Wertung der Angebote (Wertungsphase 1) Beurteilung der Eignung der Bieter (Wertungsphase 2) Prüfung der Angemessenheit der Preise (Wertungsphase 3) Auswahl des wirtschaftlichsten Angebots (Wertungsphase 4) Behandlung von Preisnachlässen Methodisches Vorgehen bei der Auswahl des wirtschaftlichsten Angebots Bildung von Vergleichsgrößen bei den Wirtschaftlichkeitskriterien Kriteriengewichtung und Erstellung einer Bewertungsmatrix Durchführung einer Angebotswertung Dokumentation der Vergabeentscheidung Beendigung des Vergabeverfahrens Erteilung des Zuschlags und Zustandekommen des Vertrags (Verfahrensschritt 16) Ausfertigen einer Vertragsurkunde Informations- und Meldepflichten (Verfahrensschritt 17) Informationspflicht gegenüber Bietern bei nationalen Vergabeverfahren Informationspflicht gegenüber Bewerbern oder Bietern bei europaweiten Vergabeverfahren Mitteilung über vergebene Aufträge an das Amt für amtliche Veröffentlichungen der EG inkl. Ausfüllhinweise Berichtspflicht gegenüber der EG-Kommission Bekanntgabe statistischer Informationen Rückgabe von Unterlagen (Verfahrensschritt 17) Aufhebung der Ausschreibung (Verfahrensschritt 18) Dokumentations- und Informationspflicht über die Aufhebung einer Ausschreibung Zulässigkeit eines neuen Vergabeverfahrens 278 9

10 5. Subjektives Recht auf Einhaltung der Bestimmungen über das Vergabeverfahren Nachprüfung durch die Vergabekammern Zuständige Vergabekammern bei Ausschreibungen durch die Krankenkassen Anspruch auf Ersatz des Vertrauensschadens gegenüber den Auftraggebern Schadensersatzansprüche gegen Antragsteller bzw. Beschwerdeführer Kosten des Nachprüfungsverfahrens ( 128, 129 GWB) 281 Anhang I: Formulare und Textvorschläge 283 Anhang II: Dokumente und Arbeitshilfen 455 Anhang III: Auszug der wesentlichen einschlägigen Rechtsgrundlagen Glossar Literaturverzeichnis Abkürzungsverzeichnis 610 Besondere Hinweise: Der Leitfaden entbindet nicht von der Verpflichtung, wegen ihres Ausnahmecharakters unerwähnte oder unkommentierte vergaberechtliche Vorschriften zu beachten und ggf. weitere gesetzliche Bestimmungen, Entscheidungen oder Richtlinien heranzuziehen. Im Interesse der Lesbarkeit werden im Folgenden generische Maskulina (maskuline Substantive als Oberbegriffe) verwendet, auch wenn sie sich gleichermaßen auf weibliche und männliche Personen beziehen (z.b. die Bieter, obwohl es sich um Bieter und Bieterinnen handelt). Dies soll als verallgemeinernde Darstellungsweise und geschlechtsneutraler Gebrauch der Substantive zu verstehen sein und in keiner Weise diskriminierend aufgefasst werden. 10

11 Anhang I: Formulare und Textvorschläge Diesem Handlungsleitfaden sind in elektronischer Form Gestaltungsmuster und Formulierungsvorschläge zur Erstellung von Angebotsunterlagen, für den Schriftwechsel mit Behörden und Bietern sowie zur Dokumentation der getroffenen Maßnahmen und Feststellungen im Vergabeverfahren beigefügt. Die Formulare können in elektronischer Form über Dialogfelder, die kurze Kommentierungen enthalten, anwenderfreundlich ausgefüllt werden. In Auslegung der einschlägigen vergabe- und vertragsrechtlichen Bestimmungen wird hiermit ein Lösungsweg für die praktische Umsetzung des Ausschreibungsgebots beim Abschluss von Hilfsmittelversorgungsverträgen aufgezeigt. Evtl. strukturelle, kassen- oder versorgungsspezifische Besonderheiten sind trotz der Anwendung der Formulare zu berücksichtigen und ggf. individuell in den Unterlagen zu ergänzen. Auf der CD-ROM ist ein Ablaufplan vorangestellt, der einen gezielten Rückgriff auf die Formulare ermöglicht und klarstellt, in welcher Phase des Vergabeverfahrens die einzelnen Formulare benötigt werden. Mit dem Symbol wird in den verschiedenen Kapiteln dieses Handlungsleitfadens auf vorhandene Dateien bzw. Dokumente hingewiesen, die im Anhang I auch abgedruckt sind. (1) Anschreiben an die Aufsichtsbehörden (2) Veröffentlichung einer Vorinformation (3) Termin- und Durchführungspläne für verschiedene Vergabearten (Formular für die Vergabeakte) (4) Vergabevermerk inkl. Vermerk über die Sammlung eingegangener Angebote (Formular für die Vergabeakte) (5) Anschreiben zur Veröffentlichung einer Vergabebekanntmachung bei nationalen Verfahren (6) Vergabebekanntmachung bei Öffentlicher Ausschreibung (7) Vergabebekanntmachung bei Beschränkter Ausschreibung oder Freihändiger Vergabe mit Teilnahmewettbewerb (8) Anschreiben zur Veröffentlichung einer Vergabebekanntmachung bei europaweiten Verfahren (9) Vergabebekanntmachung bei europaweiten Verfahren (10) Angebotskennzettel (11) Aufforderung zur Abgabe eines Angebots (Anschreiben) (12) Bewerbungsbedingungen (13) Angebotsvordruck (14) Erklärung über besondere Tatbestände gemäß 7 Nr. 5 VOL/A (15) Erklärung über die institutionelle Struktur/Betriebsausstattung (Personalstruktur und räumliche/technische Ausstattung) (16) Empfangsbestätigung an die Bieter (17) Aufforderung zur Erläuterung von Unterpreisangeboten 11

12 (18) Bewertungsmatrix (19) Anschreiben an die Bieter zwecks Verlängerung der Zuschlagsfrist (20) Zuschlagserklärung gemäß 28 VOL/A (21) Vorläufige Erklärung über die Zuschlagserteilung bei europaweiten Vergabeverfahren (22) Auskunft für Bieter über die Ablehnung der Angebote gemäß 27 VOL/A bei nationalen Vergabeverfahren (23) Auskunft für Bieter über nicht berücksichtigte Angebote gemäß 13 VgV bei europaweiten Verfahren (24) Auskunft für Bieter über nicht berücksichtigte Angebote gemäß 13 VgV i.v.m. 27a VOL/A bei europaweiten Verfahren (25) Auskunft für Bewerber über nicht berücksichtigte Bewerbungen gemäß 27a VOL/A bei europaweiten Verfahren (26) Mitteilung über vergebene Aufträge an das Amt für amtliche Veröffentlichungen der EG gemäß 28a VOL/A (27) Mitteilung an die EG-Kommission gemäß 30a Nr. 1 VOL/A (28) Bekanntgabe statistischer Informationen an die zuständige Stelle gemäß 30a Nr. 2 VOL/A (29) Rückgabe von Unterlagen oder Mustern gemäß 27 Nr. 7 VOL/A (30) Mitteilung der Bieter oder Bewerber über die Aufhebung der Ausschreibung gemäß 26 Nr. 4 bzw. 26a VOL/A (31) Mitteilung über den Verzicht auf die Vergabe an das Amt für amtliche Veröffentlichungen der EG gemäß 26a VOL/A (RP) Programm zur Berechnung von Punktzahlen im Rahmen der Angebotswertung Anhang II: Dokumente und Arbeitshilfen Die folgenden Dokumente sind diesem Handlungsleitfaden beigefügt. In den zugrunde liegenden Kapiteln wird mit dem Symbol auf die Fundstelle im Anhang hingewiesen. (1) Anschriften der Auftragsberatungsstellen (2) Branchenerhebungen (3) Postleitzahlensystematik (4) Anschriften von amtlichen Veröffentlichungsblättern (5) Zuordnung der Hilfsmittelpositionsnummern zur CPV-Codierung (6) Liste der NUTS-Codes Deutschland (7) Erstellen einer Leistungsbeschreibung durch Zugriff auf das Hilfsmittel-Informationssystem (8) Herleitung der Formel zur Angebotswertung und Berechnungen (9) Anschriften der Vergabekammern und Vergabesenate 12

13 Anhang III: Auszug der wesentlichen einschlägigen Rechtsgrundlagen Folgende Regelwerke sind auszugsweise im Anhang III enthalten. Weitere wichtige Rechtsquellen sind lediglich unter Bekanntgabe ihrer Fundstellen genannt: (1) Sozialgesetzbuch - Fünftes Buch (SGB V) (2) Verordnung über das Haushaltswesen in der Sozialversicherung (SVHV) (3) Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) (4) Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) - 4. Teil (5) Vergabeverordnung (VgV) (6) Verdingungsordnung für Leistungen - Teil A (VOL/A) (7) Verdingungsordnung für Leistungen - Teil B (VOL/B) (8) Verordnung über die für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten der Europäischen Union oder eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz geltenden Voraussetzungen der Eintragung in die Handwerksrolle (EU/EWR-Handwerk-Verordnung) (9) Zulassungsempfehlungen nach 126 SGB V 13