Arbeitspapier Marktmacht von Plattformen und Netzwerken. Ergebnisse und Handlungsempfehlungen, Juni 2016

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1 1 Arbeitspapier Marktmacht vn Plattfrmen und Netzwerken Ergebnisse und Handlungsempfehlungen, Juni 2016 Hintergrund Das Internet und die Digitalisierung verändern wirtschaftliches Handeln auf vielfältige Weise. In vielen Wirtschaftsbereichen tragen sie zu einer deutlichen Verbreiterung des Angebts, zu neuartigen Prdukten und Geschäftsmdellen und zu einer dynamischen Entwicklung vn Märkten und Wettbewerb bei. Die Wettbewerbsplitik und die kartellbehördliche Praxis werden durch neue digitale Prdukte und Geschäftsmdelle und die besnderen Eigenschaften digitaler Märkte vr neue Aufgaben gestellt. Viele Fälle weisen heute einen Bezug zum Internet auf. Grße US- Internetunternehmen wie Ggle, Facebk und Amazn sind bundes- und eurpaweit mit hher Präsenz tätig. An ihren Verhaltensweisen und Strategien im Wettbewerb entzündet sich eine intensive Diskussin über deren Zulässigkeit, Schädlichkeit der Regulierungsbedürftigkeit. Vielfach wird Besrgnis über vermeintlich marktmächtige Stellungen vn Unternehmen auf digitalen Märkten geäußert. Die grundlegenden Zusammenhänge und die Kmplexität der Geschäftsmdelle und wirtschaftlichen Beziehungen auf diesen Märkten sind vn Wettbewerbsbehörden und Gerichten bei der wettbewerbsrechtlichen Beurteilung knkreter Fälle zu berücksichtigen. Vr diesem Hintergrund ist im Bundeskartellamt Anfang 2015 ein Think Tank gegründet wrden, in dem sich Juristen und Öknmen intensiv mit der öknmischen Frschung zu Plattfrmen und Netzwerken und deren Übertragbarkeit auf die kartellrechtliche Fallpraxis auseinandersetzen. Er sll die bestehenden Prüfknzepte weiterentwickeln und neue Prüfknzepte entwickeln, damit Fälle auf digitalen Märkten schnell und effizient analysiert und beurteilt werden können. Im Vrdergrund stehen dabei Internet-Plattfrmen und Netzwerke, als diejenigen Geschäftsmdelle, die auf digitalen Märkten besnders häufig anzutreffen sind. Das nun vrgelegte Arbeitspapier stellt die Ergebnisse der bisherigen Arbeit des Think Tanks dar und widmet sind der Marktabgrenzung und der Marktmachtbestimmung im Bereich digitaler Plattfrmen. Marktabgrenzung digitaler Plattfrmen und Netzwerke In digitalen Märkten sind mehrseitige Plattfrmen und Netzwerke allgegenwärtig. Plattfrmen sind, anders als herkömmliche einseitige Märkte, dadurch gekennzeichnet, dass sie die direkte Interaktin zwischen zwei Nutzergruppen ermöglichen beispielsweise zwischen Käufern und Verkäufern, zwischen Zuschauern und Werbetreibenden der zwischen Austausch suchenden Nutzern vn Dating-Plattfrmen und dass zwischen diesen Nutzergruppen indirekte Netzwerkeffekte bestehen.

2 2 Bei indirekten Netzwerkeffekten hängt der Nutzen der Plattfrmleistung für eine Nutzergruppe vn der Größe und Zusammensetzung der anderen Nutzergruppe ab. Sie sind psitiv, wenn der Nutzen einer Plattfrm für einen Teilnehmer ums größer ist, je mehr ptenzielle Interessenten ein Teilnehmer erreichen kann. Grundsätzlich ist auch denkbar, dass auf einem Markt negative indirekte Netzwerkeffekte bestehen, indem der Nutzen einer Nutzergruppe mit dem Wachstum der anderen Nutzergruppe sinkt. Die Netzwerkeffekte können beidseitig der einseitig sein. Es lassen sich grundsätzlich (1) s genannte Matching-Plattfrmen und (2) s genannte Aufmerksamkeitsplattfrmen (z.b. Werbeplattfrmen) unterscheiden. Bei Matching-Plattfrmen ist die Vermittlung einer spezifischen Interaktin gerade das Prdukt der Plattfrm, s dass zwingend beide Seiten benötigt werden und beidseitige indirekte Netzwerkeffekte entstehen (z.b. Immbilienplattfrmen, Dating-Plattfrmen). Bei Aufmerksamkeitsplattfrmen, die insbesndere durch Werbefinanzierung einer Plattfrmseite gekennzeichnet sind, wird die Aufmerksamkeit der Nutzer an Werbetreibende mit der Flge eines Werbekntakts vermittelt. Es kmmt in der Regel nur zu einseitigen psitiven Netzwerkeffekten zugunsten der Werbetreibenden der Nutzen der Plattfrm steigt für einen Werbetreibenden mit der Zahl der Werbekntakte / Nutzer. Mit Blick auf die Nutzer können auch negative einseitige Netzwerkeffekte auftreten, indem der Nutzen der Plattfrm sinkt, wenn etwa auf einer Plattfrm aus Nutzersicht zu viel Werbung geschaltet wird. Netzwerke zeichnen sich dadurch aus, dass sie die Interaktin innerhalb ein und derselben Nutzergruppe ermöglichen beispielsweise den Austausch innerhalb eines szialen Netzwerkes. Netzwerke sind durch s genannte direkte Netzwerkeffekte gekennzeichnet. Dies bedeutet, dass der Nutzen eines Netzwerkes für einen Nutzer (psitiv der negativ) abhängt vn der Anzahl der Nutzer, die das Netzwerk ebenfalls nutzen. Die bisherigen Knzepte und Instrumente zur Marktabgrenzung auf herkömmlichen Märkten lassen sich aus Sicht des Bundeskartellamtes für die Anwendung auf digitale Plattfrmen und Netzwerke anpassen. Allerdings zeichnet es viele in jüngerer Zeit etablierte digitale Plattfrmen und Netzwerke aus, dass Leistungen für eine Nutzerseite ft unentgeltlich angebten werden. Dies hat für die Kartellrechtsanwendung zwei Flgen: Erstens ist es für die öknmische Analyse und die kartellrechtliche Beurteilung vn digitalen Plattfrmen ft ntwendig, auch die nicht-mnetäre Nutzerseite einzubeziehen, um die Interdependenz der beiden Plattfrmseiten angemessen berücksichtigen zu können. Nach bisheriger (natinaler) Rechtsprechung sind jedch nichtmnetäre Nutzungsbeziehungen generell nicht als Markt angesehen wrden. Diese Betrachtungsweise wird insbesndere den Besnderheiten der Internetöknmie nicht mehr gerecht. Zweitens zeigen Beispiele aus der digitalen Öknmie, dass in manchen Fallknstellatinen innvative Start-ups, die ihre Prdukte unentgeltlich anbieten der nch geringe Umsätze erzielen, durch grße, etablierte Unternehmen übernmmen werden können, hne dass eine Kntrlle durch die Kartellbehörden stattfindet. Grund dafür ist, dass die Fusinskntrlle bislang nur Zusammenschlüsse vn Unternehmen erfasst, deren Umsätze einen bestimmten Schwellenwert überschreiten. Das ist bei Start-ups häufig nch nicht der Fall. Dennch können ihre Geschäftsideen durch ihr hhes Marktptenzial eine grße wirtschaftliche Bedeutung für den Erwerber haben.

3 3 Slche Übernahmen können unter Umständen auch zu einer gesamtwirtschaftlich unerwünschten Behinderung wirksamen Wettbewerbs führen. Marktmachtbestimmung bei digitalen Plattfrmen Grundsätzlich ist auch bei Plattfrmen und Netzwerken für die Feststellung vn Marktmacht maßgeblich, b dem Unternehmen ein vm Wettbewerb nicht hinreichend kntrllierter Verhaltensspielraum zur Verfügung steht. Im Vrdergrund der Marktmachtprüfung müssen dabei auch im Hinblick auf die verbreitete Kstenls-Kultur im Internet nicht ntwendigerweise der Preiswettbewerb und damit ein möglicher Preiserhöhungsspielraum stehen. Insbesndere der Innvatinswettbewerb hat im Internet neben dem Preiswettbewerb eine eigenständige und ft gewichtige Bedeutung. Viele digitale Geschäftsmdelle sind einer hhen Innvatinsdynamik ausgesetzt. Gleichzeitig unterliegen digitale Märkte generell einer gewissen Knzentratinsneigung. Bei der Feststellung vn Marktmacht sllte der abslute Marktanteil bei der Gesamtbetrachtung jedch nicht in den Vrdergrund gestellt werden. Wie bei herkömmlichen Märkten auch, ist hier weiterhin eine einzelfallbezgene Prüfung nötig. Um den Besnderheiten vn digitalen Plattfrmen und Netzwerken Rechnung zu tragen und um den im knkreten Fall bestehenden Innvatinswettbewerb angemessen zu berücksichtigen, sllten aus Sicht des Bundeskartellamtes neben den herkömmlichen Marktmachtfaktren weitere Faktren in eine Gesamtbetrachtung einbezgen werden. (a) Netzwerkeffekte Neue Nutzer entscheiden sich vrzugsweise für Plattfrmen der Netzwerke, die bereits über einer größere Nutzerzahl verfügen. Daher können Netzwerkeffekte auf einem Markt eine Selbstverstärkungstendenz haben. Diese Selbstverstärkungstendenz kann letztlich sgar zur Mnplisierung eines Marktes führen. Allerdings können Netzwerkeffekte auch die Einführung vn Innvatinen und damit das Wachstum kleinerer der neuer Wettbewerber befördern. Die Wirkung bei der Marktmachtprüfung ist daher ambivalent. Darüber hinaus können Netzwerkeffekte auf Seiten der Nutzer Wechselksten erhöhen und auf Seiten ptenzieller Wettbewerber Marktzutrittsschranken verursachen. Sie können damit dazu führen, dass Marktzutritte weniger wahrscheinlich werden der Nutzer seltener zu anderen Anbietern wechseln und insweit marktmachtsteigernd wirken. (b) Größenvrteile der Plattfrm der des Netzwerks Wie auch in herkömmlichen Märkten können Größenvrteile eines etablierten Anbieters die Marktzutritte neuer, kleinerer Anbieter erschweren. Bei digitalen Plattfrmen und Netzwerken sind Größenvrteile ft besnders ausgeprägt, da die Einrichtung und der Betrieb einer Plattfrm der eines Netzwerks ft erhebliche Fixksten verursachen, aber nur geringe variable Ksten. Hinzu kmmen Spezialisierung und Lernprzesse durch den Betrieb, die kleinere und neue Anbieter nch nicht haben. (c) Nutzungsfrmen der Marktgegenseite und der Differenzierungsgrad Nutzer können sich auf eine einzige Plattfrm der ein einziges Netzwerk beschränken ( single-hming ) der mehrere Plattfrmen der Netzwerke parallel nutzen ( multi-hming ). Die Nutzungsfrm kann eine Rlle spielen für den Selbstverstärkungseffekt und damit die Gefahr der Mnplisierung auf

4 4 einem Markt. Multi-hming kann dem Selbstverstärkungseffekt einer Plattfrm entgegenwirken, da Nutzer eine Plattfrm leichter wechseln können und dadurch Marktzutrittsschranken gesenkt werden. Beim single-hming ist die Gefahr der Mnplisierung eines Marktes größer, da die Wechselksten und Marktzutrittsschranken höher sind. In der Praxis ist das Nutzerverhalten allerdings überaus vielfältig und muss im Einzelfall auf seine Wirkung hin überprüft werden. Multi-hming hängt regelmäßig mit dem Grad der Differenzierung einer Plattfrm der eines Netzwerkes zusammen, der die Hetergenität des Bedarfs und des Angebts im Markt widerspiegelt. Je unterschiedlicher die auf einem Markt anzutreffenden Plattfrmen sind, je höher als der Grad der Differenzierung ist, dest höher ist die Tendenz zum Multi-Hming und dest weniger ausgeprägt ist die Mnplisierungstendenz. (d) Zugang zu Daten Kunden- und Nutzerdaten, aber auch die Daten Dritter sind eine wertvlle Infrmatinsquelle für Unternehmen. Durch die Digitalisierung und vr allem das Internet erreichen die Möglichkeiten der Datengewinnung und Datennutzung eine neue Dimensin. Viele digitale Prdukte beruhen überdies im Kern auf Daten. Wenn slche Daten Bestandteil der Vrprdukt eines digitalen Prdukts sind, kann eine exklusive Herrschaft über bestimmte Daten eine Marktzutrittsschranke für Wettbewerber sein. Dies gilt insbesndere dann, wenn auf dem betrffenen Markt indirekte wechselseitige Netzwerkeffekte wirken. Datenherrschaft allein ist kein Indiz für Marktmacht, kann jedch in der Gesamtbetrachtung aller Umstände eine wichtige Rlle spielen. Im Einzelfall ist zu prüfen, um welche Daten es sich im Einzelnen handelt, welche Bedeutung sie im Wettbewerb auf dem Markt haben, b diese duplizierbar sind und welche Möglichkeiten ein Unternehmen hat, Daten aus verschiedenen Datenquellen zusammenzuführen und zu kmmerzialisieren. Im Hinblick auf den Zusammenhang zwischen Datenzugang und Marktmacht hat das Bundeskartellamt gemeinsam mit der französischen Wettbewerbsbehörde theretische Grundsatzarbeit geleistet und ein gemeinsames Papier zu Big Data erarbeitet. Zudem untersucht das Bundeskartellamt den Umgang mit Daten bei dem szialen Netzwerk Facebk. (e) Innvatinsptenzial auf digitalen Märkten Viele digitale Märkte sind vn einer grßen Dynamik und einer Vielzahl an Innvatinen geprägt. Innvative Prdukte und Dienste können innerhalb kurzer Zeit neue Internetmärkte schaffen und etablieren. Ebens können Internetdienste auch schnell an Bedeutung verlieren. Dabei spielen die weltweite Vernetzung und Erreichbarkeit, aber auch die hhe Innvatinsgeschwindigkeit des Internets eine zentrale Rlle. Allerdings ist das Innvatinsptenzial eines digitalen Marktes in jedem Einzelfall zu prüfen. Marktbeherrschung vn digitalen Plattfrmen und Netzwerken bei erheblichen Marktpsitinen der gar Mnplen kann nicht mit dem einfachen Hinweis verneint werden, dass deren Psitin durch die Innvatinskraft und die disruptiven Veränderungen des Internets angreifbar ist.

5 5 Handlungsempfehlungen Das Bundeskartellamt hält das bestehende kartellrechtliche Instrumentarium für die wettbewerbliche Analyse und Beurteilung digitaler Plattfrmen und Netzwerke grundsätzlich für geeignet. Lediglich in wenigen Bereichen erscheint es gebten, die bestehenden kartellrechtlichen Regelungen zu ergänzen der zu präzisieren. Entsprechende Ergänzungs- und Präzisierungsvrschläge finden sich auch im Grünbuch Digitale Plattfrmen, das das Bundeswirtschaftsministerium Ende Mai 2016 vrgestellt hat ( Klarstellung, dass auch nicht-mnetäre Austauschbeziehungen Markteigenschaft haben können Derzeit bestehen rechtliche Unsicherheiten darüber, dass auch nicht-mnetäre Austauschbeziehungen als Markt im Sinne des GWB angesehen werden können. Um diese Unsicherheiten auszuräumen, erscheint aus Sicht des Bundeskartellamtes eine gesetzliche Klarstellung gebten. Ergänzung der Aufgreifschwellen in der Fusinskntrlle Es besteht die Gefahr, dass der Erwerb innvativer Start-ups mit einem hhen Marktptenzial durch grße, etablierte Unternehmen der Kntrlle der Kartellbehörden entzgen bleibt. Aus Sicht des Bundeskartellamtes erscheint es daher gebten, die Fusinskntrlle auf Fälle auszuweiten, bei denen der Transaktinswert einer Übernahme (etwa der Kaufpreis) besnders hch ist. Auf diese Weise können auch Fälle erfasst werden, bei denen ein beteiligtes Unternehmen keine der nur geringe Umsätze generiert, bei denen jedch zugleich das wettbewerbliche Ptential eines Unternehmens und die Marktbedeutung des Zusammenschlusses besnders grß sind. Präzisierung der Marktmachtkriterien Um den öknmischen Besnderheiten digitaler Plattfrmen und Netzwerke bei der Beurteilung vn Marktmacht Rechnung zu tragen, erscheint aus Sicht der Bundeskartellamtes eine Präzisierung der Marktmachtkriterien gebten. S sllte gesetzlich klargestellt werden, dass bei der Bewertung der Marktstellung eines Unternehmens, das eine Plattfrm der ein Netzwerk betreibt, in besnderer Weise die Faktren (a) direkte und indirekte Netzwerkeffekte, (b) Größenvrteile, (c) die vrherrschende Nutzungsfrm und der Differenzierungsgrad auf dem Markt, (d) der Zugang zu Daten und (e) das Innvatinsptenzial digitaler Märkte zu berücksichtigen sind.

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