Vermerk zur Reichweite der Einsichtnahme in Bebauungspläne nach HmbTG

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1 Vermerk zur Reichweite der Einsichtnahme in Bebauungspläne nach HmbTG Fallbeispiel: Ein Bezirksamt bereitet einen Bebauungsplan vor. Die Öffentlichkeit ist noch nicht beteiligt worden. Darf der Entwurf auf Antrag zugänglich gemacht werden? Grundsätzlich besteht ein Anspruch auf Zugang zu behördlichen Informationen nach 1 Abs. 2 HmbTG. Dieser Anspruch richtet sich auch auf Informationen, die der Vorbereitung eines Bebauungsplans dienen. Dem könnte jedoch entgegenstehen, dass die Weitergabe der den Bebauungsplan vorbereitenden Dokumente durch 15 HmbTG ausgeschlossen oder durch 9 Abs. 1 HmbTG beschränkt ist oder diese Informationen gemäß 6 Abs. 2 Nr. 1 HmbTG von der Informationspflicht auszunehmen sind. Hintergrund der möglichen Ausnahme vom Informationszugang sind die bauplanungsrechtlichen Verfahrensvorschriften. Auch diese sehen die Beteiligung der Öffentlichkeit bereits im Vorfeld der Letztentscheidung über den Bebauungsplan vor ( 3, 4a BauGB). Zweck der Öffentlichkeitsbeteiligung ist es insbesondere, die von der Planung berührten Belange vollständig zu ermitteln und zutreffend zu bewerten (vgl. 4a Abs. 1 BauGB). Sie trägt dem bauplanungsrechtlichen Gebot der Ermittlung, Bewertung und Abwägung der öffentlichen und privaten Belange Rechnung ( 1 Abs. 7, 2 Abs. 3 BauGB; vgl. BVerwG NVwZ 2003, 206) und gewährleistet so die materielle Rechtmäßigkeit von Bauleitplänen (vgl. BeckOK/Kersten, 3 BauGB Rn. 3). Nach 3 Abs. 1 S. 1 BauGB ist die Öffentlichkeit möglichst frühzeitig über die allgemeinen Ziele und Zwecke der Planung, unterschiedliche in Betracht kommende Lösungen und die voraussichtlichen Auswirkungen der Planung zu unterrichten. Es handelt sich damit um eine gesetzlich vorgesehene Öffentlichkeitsbeteiligung, die in zeitlicher Hinsicht keine konkreten Vorgaben macht (möglichst frühzeitig (S. 1); von ihr kann abgesehen werden (S. 2)) und deren Informationsumfang inhaltlich auf die allgemeinen Ziele und Zwecke der Planung und ihre Auswirkungen begrenzt ist.

2 Im weiteren Verlauf des Bauleitplanungsverfahrens sind die Entwürfe der Bebauungspläne gemäß 3 Abs. 2 BauGB öffentlich auszulegen. Auch in diesem Verfahrensstadium ist der Unterrichtungsumfang nicht unbegrenzt (Abs. 2 S. 1). Der Informationsanspruch nach 1 Abs. 2 HmbTG ist dagegen weder in zeitlicher noch inhaltlicher Hinsicht beschränkt. Es stellt sich daher die Frage, in welchem Verhältnis das bauplanungsrechtliche Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung zu den Informationsrechten nach dem HmbTG steht. Zum einen können die Vorschriften der 3, 4a BauGB vorrangige Spezialgesetze i.s.v. 15 HmbTG darstellen oder ein Verbot zur anderweitigen Informationsweitergabe i.s.v. 9 Abs. 1 HmbTG enthalten. Zum anderen können die Behörden angesichts des Entscheidungsprozesses, den das BauGB zeichnet, nach 6 Abs. 2 Nr. 1 HmbTG gehalten sein ( sollen ), Informationszugang nicht in einem Maß zu gewähren, das über dasjenige des bauplanungsrechtlichen Verfahrens hinausgeht. 6 Abs. 2 Nr. 1 HmbTG sieht eine Ausnahme von der Informationspflicht vor, soweit und solange durch die vorzeitige Bekanntgabe der Informationen der Erfolg der Entscheidungen der bevorstehender Maßnahmen vereitelt würde. Die Vorschrift schützt den Entscheidungsfindungsprozess der Behörde und stellt es in deren Ermessen, entscheidungsvorbereitende Informationen im Vorfeld der Entscheidung herauszugeben. Das Ermessen der Behörde ist jedoch nur eröffnet, soweit der Erfolg von Entscheidungen oder bevorstehenden Maßnahmen durch die vorzeitige Bekanntgabe vereitelt würde. Ob dies der Fall ist, lässt sich wiederum nur vor dem Hintergrund des bauplanungsrechtlichen Verfahrens ermitteln. Gegebenenfalls sehen die Vorschriften des Verfahrens zur Bauleitplanung nämlich abschließende Regelungen zur Bürgerbeteiligung vor und stellen damit ein Verbot der Informationsweitergabe nach 9 Abs. 1 HmbTG dar. In diesem Fall wäre für eine Ermessensentscheidung der Behörde aufgrund von 6 Abs. 2 HmbTG kein Raum. Es stellt sich daher zunächst die Frage, ob die im BauGB vorgesehene Beteiligung der Öffentlichkeit abschließend ist und Sperrwirkung gegenüber dem HmbTG entfaltet (vgl. 9 Abs. 1, 15 HmbTG). Dafür spricht, dass im Rahmen der Bauleitplanung komplexe Entscheidungen getroffen werden, bei denen eine Reihe unterschiedlicher Belange zu berücksichtigen und in Einklang zu bringen sind. Die Entscheidung legt das BauGB dabei in die Hand der Gemeinde ( 2 Abs. 1 S. 1 BauGB, Art. 28 Abs. 2 GG). Die Öffentlichkeit ist in diesem Verfahren nur zu beteiligen, um die 2

3 abwägungserheblichen Belange zusammenzuführen. Das ergibt sich aus 4a Abs. 1 BauGB. Zudem stellt das im BauGB skizzierte Verfahren der Bauleitplanung einen in sich geschlossenen Vorgang dar, der durch die Weitergabe von Informationen an Einzelne empfindlich gestört werden kann. Zwar sieht 3 Abs. 1 BauGB eine frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit vor. Diese soll nach dem Gesetz jedoch nur in begrenztem Umfang erfolgen. Zudem liegt der Zweck der frühzeitigen Beteiligung nach dem BauGB darin, einen Dialog zwischen Verwaltung und Öffentlichkeit zu ermöglichen. Um diesem Zweck gerecht zu werden, darf die Öffentlichkeit jedoch auch nicht zu früh beteiligt werden. Vielmehr müssen die Planungen ein dialogfähiges Stadium erreicht haben (vgl. BeckOK/Kersten, 3 BauGB Rn.32). Wann das der Fall ist, liegt in der Hand der Gemeinde, die die Planungshoheit genießt. Die Herausgabe umfassender Informationen an Einzelne bereits vor der Beteiligung der Öffentlichkeit nach dem BauGB birgt zudem die Gefahr, sog. pressure groups Vorschub zu leisten. Sie könnten mit im Voraus erlangten Informationen die grundsätzlich breit angelegte Beteiligung der Öffentlichkeit im Vorfeld erheblich beeinflussen. Strategische Überlegungen der planenden Behörden zur effektiven Beteiligung einer breiten Öffentlichkeit zu einem sinnvollen Zeitpunkt könnten so konterkariert werden. Es ist daher denkbar, dass Auskunftsansprüche nach dem HmbTG zur verfassungsrechtlich verankerten Planungshoheit der Gemeinde (Art. 28 Abs. 2 HmbTG) in einem unauflöslichen Widerspruch stehen und zurücktreten müssen. Diese Betrachtung ist jedoch nicht zwingend. Gegen den abschließenden Charakter der baurechtlichen Vorgaben und für eine parallele Anwendung der Regelungen des HmbTG spricht nämlich die unkonkrete und lediglich fragmentarische Regelung der Öffentlichkeitsbeteiligung im BauGB. Sie stellen lediglich Mindestbeteiligungserfordernisse auf, die durch andere Regelungen mit gleicher Zielsetzung flankiert werden. Der Öffentlichkeitsbeteiligung kommen nämlich über die in 4a Abs. 1 BauGB bezeichnete Ermittlung und Bewertung der abwägungserheblichen Belange hinaus ( insbesondere ) weitere Funktionen zu (vgl. BeckOK/Kersten, 3 BauGB Rn.2-9). Durch die Öffentlichkeitsbeteiligung werden Beteiligungsrechte der Bürger gesichert und die Verwaltung einer demokratischen Kontrolle unterzogen (Demokratieprinzip, Art. 20 Abs. 1, 28 Abs. 1 S. 1 GG). Zudem wird das Verwaltungshandeln transparent gemacht und Grundrechtsschutz durch Verfahren und angesichts der gerichtlich nicht voll überprüfbaren Planungs- und Abwägungsentscheidung Rechtsschutz gewährleistet (Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3, 28 Abs. 1 S.). Darüber hinaus beruhen die Regelungen zur Öffentlichkeitsbeteiligung auf europäischen Richtlinien (RL 2001/42/EG und 2003/35/EG), die das Ziel einer frühzeitigen und effektiven Möglichkeit zur Stellung- und Einflussnahme verfolgen. Nicht zuletzt sind die Regelungen des 3 BauGB mit Blick auf die Aarhus-Konvention völkerrechtskonform so aus- 3

4 zulegen und anzuwenden, dass die Bürger möglichst weitgehend und effektiv in der Bauleitplanung beteiligt werden (vgl. zum Ganzen BeckOK/Kersten, 3 BauGB Rn. 2-9). Vor diesem Hintergrund stellt sich die im BauGB niedergelegte Öffentlichkeitsbeteiligung gerade nicht als abschließend dar. Weil die Auskunftsansprüche des HmbTG genau diese Funktionen verfolgen und erfüllen, kann die Konzeption der Bürgerbeteiligung nach dem BauGB diese Ansprüche im Ergebnis auch nicht verdrängen. Dem stehen auch nicht die Argumente der gemeindlichen Planungshoheit und der Gefahr der Einflussnahme von sog. pressure groups entgegen. Die verfassungsrechtlichen Funktionen der Transparenz und demokratischen Teilhabe, die sowohl in 3 Abs. 1 BauGB als auch in den Ansprüchen aus 1 Abs. 2 HmbTG angelegt sind, überwiegen; nicht zuletzt, weil ein Widerspruch zur gesetzgeberischen Konzeption des Bauleitplanverfahrens angesichts der rudimentären Kodifizierung in 3, 4a BauGB nicht zu erkennen ist. Positiv ausgedrückt können die nebeneinanderstehenden Beteiligungsrechte (BauGB) und Informationsansprüche (HmbTG) die Behörden dazu motivieren, das zwingend geltende Gebot der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung ( 3 Abs. 1 BauGB, ist frühzeitig zu unterrichten ) in größerem Maße ernst zu nehmen und ihr zur Durchsetzung zu verhelfen. Im Ergebnis werden die Ansprüche nach dem HmbTG daher nicht durch Vorschriften des BauGB verdrängt ( 15 HmbTG). Die Verfahrensvorgaben des BauGB stellen zudem kein Verbot i.s.v. 9 Abs. 1 HmbTG dar. In der Folge findet 6 Abs. 2 Nr. 1 HmbTG Anwendung. Die Behörde ist nach dieser Vorschrift jedoch nur ermächtigt, Informationen zurückzuhalten, soweit und solange durch die Weitergabe der Entscheidungserfolg oder bevorstehende Maßnahmen vereitelt würden. Die Voraussetzungen dafür sind hoch. Eine Vereitelung liegt nämlich nur vor, wenn die Entscheidung bei Offenbarung der Information voraussichtlich überhaupt nicht oder mit anderem Inhalt oder wesentlich später zustande käme (vgl. Schoch, IFG, 4 Rn. 24; 6 Abs. 2 Nr. 1 HmbTG ist überwiegend wortgleich mit 4 IFG Bund). All diese Merkmale sind bei der frühzeitigen Einsichtnahme in bauplanungsrechtliche Akten jedoch in der Regel nicht berührt. Zum einen soll eine Entscheidung erst aufgrund der noch durchzuführenden Öffentlichkeitsbeteiligung vorbereitet werden. Zum anderen führt die Auskunftserteilung nicht zu einer Verzögerung des bauplanungsrechtlichen Verfahrens, da diese Vorgänge rechtlich vollständig unabhängig voneinander sind. Führt die Informationsherausgabe faktisch zu einer Verzögerung des Beteiligungsprozesses durch verstärkte Teilhabe von Einzelpersonen im bauplanungsrechtlichen Beteiligungsverfahren, so ist dies eine wünschenswerte und den Gesetzeszwecken entsprechende Folge. Entsprechende Befürchtungen berechtigen die Behörde jedoch nicht, Informationsbegehren aus diesem Grund 4

5 abzulehnen. Allein in seltenen Einzelfällen mag eine frühe Auskunftserteilung zur Vereitelung von avisierten Maßnahmen oder auch der anstehenden Planungsentscheidung führen. Nur in diesen Fällen steht die Verweigerung der Auskunft im Ermessen der Behörde nach 6 Abs. 2 Nr. 1 HmbTG. Nach 3 Nr. 3 Buchst. b IFG Bund sind Ansprüche auf Informationszugang ausgeschlossen, wenn und solange die Beratungen von Behörden beeinträchtigt werden. Diese Vorschrift kann im Einzelfall und abhängig von den konkreten Verhältnissen des jeweiligen Sachbereichs dazu führen, dass auch nach Abschluss des laufenden Verfahrens die Vertraulichkeit innerbehördlicher Beratungen einen Informationsanspruch ausschließen (vgl. BVerwG, Beschl. v B 14/11). Eine 3 Nr. 3 Buchst. b IFG Bund vergleichbare Regelung enthält das HmbTG jedoch nicht. 6 Abs. 2 Nr.1 HmbTG ist vielmehr an 4 Abs. 1 IFG Bund angelehnt. Der durch diese Vorschrift gewährleistete Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses entfällt jedoch nach Abschluss des Verwaltungsverfahrens (vgl. BVerwG, ebd. Rz. 5; Schoch, IFG, 2009, 4 Rn. 31). Der Schutz öffentlicher Belange nach dem IFG Bund (vgl. 3 Nr. 3 Buchst. b IFG Bund) reicht daher weiter als nach dem HmbTG. Im Anwendungsbereich des HmbTG wird die Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden daher nichtüber 6 Abs. 2 HmbTG hinaus geschützt. Vielmehr sind nach 6 Abs. 2 Nr. 2 HmbTG Beratungen nur geschützt, sofern spezialgesetzliche Vertraulichkeitsvorschriften diesen Schutz konkret vorsehen. Im Ergebnis besteht daher im Beispielsfall ein Auskunftsanspruch hinsichtlich von bauplanungsrechtlichen Vorbereitungen nach 1 Abs. 2 HmbTG. Dieses Ergebnis ist praktisch handhabbar und mit Blick auf die verfassungsrechtliche Verankerung der gesetzlichen Regelungen des BauGB und HmbTG sowie hinsichtlich der Entwicklung hin zu einer effektiven Bürgerbeteiligung bei raumbedeutsamen Verfahren eine gerechte Lösung. 5

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