Große Anfrage. der Abgeordneten Ralf Niedmers, Barbara Ahrons, Thies Goldberg, Henning Tants, Kai Voet van Vormizeele und Fraktion (CDU) vom

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1 BÜRGERSCHAFT DER FREIEN UND HANSESTADT HAMBURG Drucksache 18/ Wahlperiode Große Anfrage der Abgeordneten Ralf Niedmers, Barbara Ahrons, Thies Goldberg, Henning Tants, Kai Voet van Vormizeele und Fraktion (CDU) vom und Antwort des Senats Betr.: Bundesweit einheitliche Steuerverwaltungssoftware/Projekt FISCUS" Derzeit wird beim Bund und in den Bundesländern unterschiedliche Steuerverwaltungssoftware eingesetzt, die häufig veraltet ist und so die Handlungsfähigkeit des deutschen Fiskus beeinträchtigt. Jährliche Steuerausfälle in Millionenhöhe sind die Folge. Vor diesem Hintergrund ist die Einführung einer bundesweit einheitlichen Steuerverwaltungssoftware dringend erforderlich. Vor mehr als zehn Jahren wurde daher das Projekt FISCUS" vom Bund und den Ländern ins Leben gerufen, um eine einheitliche Steuersoftware zu entwickeln. Presseberichten zufolge kostete dieses Projekt bislang mehr als eine Milliarde Euro und stand bereits mehrfach vor dem Scheitern. Ende 2001 verabschiedete sich Bundesland Bayern aus dem Projekt und gründete alternativ zu FISCUS" den Programmierverbund EOSS". Nach Einschätzungen des Bundesministeriums für Finanzen gefährdet die Abspaltung Bayerns die Umsetzung des Projekts FISCUS". Wie jüngst den Medien zu entnehmen war, wurde von Seiten der Bundesländer NRW, Hessen, Baden Württemberg und Niedersachsen im Rahmen der Föderalismuskommission wieder verstärkt an ein einer gemeinsamen Lösung mit Bayern gearbeitet, um das Projekt FISCUS" nicht endgültig scheitern zu lassen. Dies vorausgeschickt fragen wir den Senat: Nach dem Finanzverwaltungsgesetzes (FVG) bestimmen die obersten Landesfinanzbehörden zwar Art, Umfang und Organisation des ADV-Einsatzes, haben dabei aber zur Gewährleistung gleicher Programmergebnisse und eines ausgewogenen Leistungsstandes Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen (BMF) zu erzielen. Die Automation in der hamburgischen Steuerverwaltung kann danach nicht losgelöst vom Bund und den anderen Bundesländern betrieben werden. Trotz der intensiven Bemühungen von Bund und Ländern ist die zur Unterstützung des Besteuerungsverfahrens in den Ländern eingesetzte Software bislang nur zu einem geringen Teil bundeseinheitlich. Auf der Grundlage eines 1995 in Kraft getretenen Verwaltungsabkommens zwischen Bund und Ländern wurde das Projekt FISCUS (= Föderales, integriertes, standardisiertes, computerunterstütztes Steuersystem) mit dem Ziel gestartet, binnen maximal zehn Jahren das gesamte automatisierte Besteuerungsverfahren gemäß der Vorgabe der Finanzministerkonferenz (FMK) unter Federführung des BMF neu zu konzipieren und von den Ländern arbeitsteilig programmieren zu lassen (FISCUS Altprojekt). Ende 1999 wurde deutlich, dass sowohl die Bereitstellung erster steuerfachlicher Pro-

2 Drucksache 18/955 Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg 18. Wahlperiode dukte in 2000 als auch die flächendeckende Versorgung der Länder mit einem neuen und einheitlichen Gesamtverfahren (unter weitgehender Ablösung der Altverfahren) bis 2006 nicht erreichbar sein würden. Eine Projektfortsetzung in bisheriger Weise wäre mit mehrjährigen Terminüberschreitungen, im schlechtesten Fall mit dem vollständigen Scheitern des Projekts verbunden gewesen. Es galt daher, kurzfristig die erfolgskritischen Einflussfaktoren, wie z. B. bundesweite, arbeitsteilige Entwicklung, fachliche und technische Komplexität, Nutzung moderner, z. T. noch nicht marktgängiger Werkzeuge und Methoden zu eliminieren oder durch Neuausrichtung zu kompensieren. Die FMK hat am 26. Oktober 2000 mit dem Ziel der Neuausrichtung des Projekts die Gründung der fiscus GmbH als zentrale Entwicklungs- und Pflegestelle für die Software der Steuerverwaltung in Bund und Ländern beschlossen. Die fiscus GmbH ist im Dezember 2000 in Bonn gegründet worden und hat ihre operative Geschäftstätigkeit am 1. April 2001 aufgenommen. Die Neuausrichtung dokumentiert sich u. a. durch folgende Ansätze der fiscus GmbH zur Zukunftsorientierung als modernes IT- Systemhaus: Konzentration auf die Entwicklung und Pflege steuerfachlicher Anwendungen sowie auf die Erbringung von Beratungsleistungen, Verlagerung der technischen Entwicklungen bzw. der Erprobung und des Erwerbs von Technikkomponenten auf einen strategischen IT-Partner, termin- und budgetgerechte Bereitstellung qualitativ hochwertiger und praxisgerechter Anwendungen, Verwendung erprobter Techniken und Methoden, die ihre Zukunftsfähigkeit u. a. auch am Markt bewiesen haben, Reduzierung der Komplexität auf jeder Ebene (u. a. Technik, Anwendungen, Geschäftsprozesse), Einbeziehung bestehender Lösungen, sofern sinnvoll und machbar. Gesellschafter sind der Bund und die Länder, ausgenommen Bayern. Die fiscus GmbH sollte eine den Software-Entwicklungsabteilungen der Länder vergleichbare Rolle wahrnehmen und Software konzipieren, realisieren sowie pflegen. Es war vorgesehen, rein informationstechnisches (IT-) Personal am Arbeitsmarkt und steuerfachlich vorgebildetes Personal aus den Ländern zu gewinnen. Nachdem die Aufbauphase der fiscus GmbH einen gewissen Abschluss gefunden hatte, wurde vom Aufsichtsrat der Gesellschaft ein sogenannter management audit veranlasst, d. h. eine Begutachtung der personellen und organisatorischen Strukturen der Gesellschaft durch externe Sachverständige. Daran anschließend wurde durch ein weiteres externes Unternehmen auch das gewählte IT-Konzept auf seine Leistungsfähigkeit untersucht. Als Ergebnis dieser Untersuchung erwies sich aus Sicht des Aufsichtsrats die gewählte IT-Architektur durchaus als tragfähig. Es stellte sich aber auch als Ausfluss der praktischen Erfahrungen Niedersachsens als Pilotland für das FISCUS-Projekt Erhebung heraus, dass es nicht gelungen war und wohl auch nicht gelingen wird, die fiscus GmbH mit dem erforderlichen steuerfachlichen knowhow auszustatten. Diese Erkenntnis führte zu dem Vorschlag, die fiscus GmbH neu auszurichten und zu konsolidieren. Sie soll sich bis auf Weiteres auf die Realisierung von Programmen insbesondere im Bereich Erhebung konzentrieren, während die fachliche Konzeption bei den jeweiligen Pilotländern liegt. Ziel ist also, die GmbH nicht mehr als IT-Systemhaus mit umfassendem Produkt- und Dienstleistungsangebot, sondern ihren derzeitigen Möglichkeiten entsprechend als IT-Dienstleister einzusetzen, der aufgrund gezielter Beauftragungen tätig wird. 2

3 Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg 18. Wahlperiode Drucksache 18/955 Die FMK ist am 9. Juli 2004 diesem Vorschlag gefolgt und hat folgendes beschlossen: Es wird bekräftigt, in einem abgestimmten neuen Verfahren einheitliche Software für das Besteuerungsverfahren gemeinsam entwickeln, beschaffen und einsetzen zu wollen. Hierzu bestimmen und verantworten allein die Länder die Strategie und Architektur der Informationstechnik der Steuerverwaltungen. Die Länder Niedersachsen und Bayern werden beauftragt, gemeinsam ein neu es, in allen Ländern einsetzbares Erhebungsverfahren eigenverantwortlich zu entwickeln. Dabei sollen die beim Projekt EOSS (Evolutionär orientierte Steuer software) angewandte Vorgehensweise sowie die bereits geleisteten Vorarbeiten der Länder im Projekt FISCUS als Basis dienen. Die fiscus GmbH wird hierbei im Rahmen ihrer neuen Aufgabenzuordnung (Software-Dienstleistung) in die Realisierung der Programme einbezogen. Das Land Bayern wird beauftragt, gemeinsam mit Nordrhein-Westfalen und Baden- Württemberg die Altverfahren für die Steuerfestsetzung im Bereich der Veranlagungssteuern zu vereinheitlichen. Ab 30. Juni 2005 wird die Steuerungsfunktion für die Strategie und Architektur der Informationstechnik der Steuerverwaltungen durch die Länder Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen unter Mitwirkung des Bundes einvernehmlich bestimmt und verantwortet. In die Erarbeitung der steuerlichen Fachkonzepte und die Abnahme der Programme bleiben alle Länder einbezogen. Dies vorausgeschickt, beantwortet der Senat die Fragen wie folgt: 1. Wie ist der aktuelle Entwicklungs- und Organisationsstand des Projekts FISCUS"? Zum Organisationsstand: Die Maßnahmen zur Neuausrichtung und Konsolidierung der fiscus GmbH werden zurzeit intensiv vorangetrieben. Hierzu gehören u. a.: Organisationsstruktur, Geschäftsfelder, Budget und Personalressource auf die voraussichtliche künftige Auftragslage auszurichten und am Leistungsvermögen zu orientieren (Die Rückführung verwaltungsinterner Mitarbeiter von rd. 270 auf 165 sowie die Reduzierung der Anzahl externer Mitarbeiter von rd. 70 auf 5 wird nachdrücklich betrieben und soll in 2005 beendet werden. Das bisherige für die GmbH verfügbare Gesamtbudget von 42,8 Mio. Euro soll schrittweise auf rd. 24 Mio. Euro abgesenkt werden. Die Konsolidierungsmaßnahmen sollen insgesamt bis 2006 abgeschlossen werden), Korrekturmaßnahmen für die Umsetzung des IT-Konzepts und die Verbesserung der Performanz der Software durchzuführen, Entwicklung, Pflege und Rollout der Software im Rahmen der Beauftragungen umzusetzen. Auf der Auftraggeberseite erfolgen ebenfalls intensive Aktivitäten: Fortführung der Pilotierungen, Planungen und Vorbereitungsmaßnahmen für den Produktionseinsatz von FIS- CUS-Produkten, Neuausrichtung der Pilotländer aufgrund ihres erweiterten Aufgaben-, Kompetenzund Verantwortungsspektrums, Planungen der Länder Niedersachsen und Bayern für die Entwicklung eines neuen Erhebungsverfahrens unter Einbeziehung anderer Länder und der fiscus GmbH, 3

4 Drucksache 18/955 Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg 18. Wahlperiode Entwurf der Organisationsstruktur über die neue Form der Länderzusammenarbeit im IT-Bereich unter Berücksichtigung der FISCUS-Belange (Wahrnehmung projektbezogener und projektübergreifender Verantwortung einschließlich der Beschreibung von Aufgaben, Rollen und Entscheidungskompetenzen). Zum Entwicklungsstand: Das Verfahren Stammdaten (Verwaltung von Grundinformations- und Adressdaten) wurde in einem ersten Release fertiggestellt. Seine Nutzung durch weitere FISCUS- Verfahren ist vorgesehen. Zielvorstellung ist auch die Weiterentwicklung des Produkts Stammdaten zum Zwecke der Ablösung des bisherigen Grundinformationsdienstes. Das länderübergreifende Verfahren zur Online-Stammdaten-Abfrage ( OSA ) wurde in einer ersten Version bereitgestellt und befindet sich zur Zeit in zwei Ländern in der Testanwendung. Dabei wird das Verfahren Stammdaten bereits genutzt. Hamburg plant ebenso wie andere Länder den zeitnahen Einsatz des Produkts OSA im Produktionsbetrieb, da hiermit auch ein weiterer wichtiger Schritt zur Bekämpfung des Umsatzsteuer-Betrugs mit dezidierter Software-Unterstützung vollzogen werden kann. Zielvorstellung ist es zudem, auf OSA -Basis den Datenaustausch zwischen den Ländern weiter zu entwickeln. Das Verfahren BuStra (Unterstützung der Bußgeld- und Strafsachenstellen und der Steuerfahndung) wird derzeit mit einer ersten produktionsreifen Version im Pilotland Schleswig-Holstein erprobt. Auch insoweit haben Hamburg und andere Länder ein vorrangiges Interesse an einem baldigen Produkteinsatz, da hiermit erstmalig eine gezielte Unterstützung der Sachbearbeitung in den genannten komplexen Arbeitsbereichen mit akzeptablem Leistungsumfang möglich sein wird. Für das Verfahren Erhebung befindet sich die erste Version zur Zeit im Pilotland Niedersachsen in der Testphase. Für eine zweite Version ist die Grobkonzeption fertiggestellt. Das weitere Procedere wird derzeit unter Einbeziehung Bayerns entsprechend dem FMK-Beschluss vom 9. Juli 2004 abgestimmt. 2. Wie hoch sind die bisherigen Kosten für das Projekt, und in welchem Verhältnis sind sie zwischen den Beteiligten aufgeteilt worden? Die bisherigen Gesamtkosten der Entwicklung für FISCUS sind vom BMF ermittelt und in die nachfolgende Tabelle entsprechend eingestellt worden : für die Zeit: Gesamtaufwendungen Anteil Hamburgs *) bis zur Gründung der fiscus GmbH für seit Gründung der fiscus GmbH für (einschl.) T T T T (bis ) *) Der Anteil Hamburgs spiegelt die tatsächlich abgeflossenen Haushaltsmittel wider. 3. Welche zukünftigen Kosten können derzeit für FISCUS" abgeschätzt werden? Nach bisherigem Planungsstand war für die fiscus GmbH ein Gesamtbudget von 43,7 Mio. Euro in 2005 sowie 44,6 Mio. Euro in 2006 vorgesehen. Der Anteil Hamburgs hieran beträgt Euro in 2005 sowie Euro in 2006 und ist im Haushaltsplan-Entwurf 2005/2006 entsprechend eingeplant. Die beschriebene Neuausrichtung der fiscus GmbH und der Auftraggeberseite hat finanzielle Folgewirkungen. Ab 2005 ist ein Projektgesamtbudget bereitzustellen, aus dem zum einen das abgesenkte Budget der fiscus GmbH und zum anderen die Aufwendungen der Länder für die jeweilige Pilotlandfunktion zu finanzieren sind. Für 2005 ist dem Bund von den Pilotländern Hessen, Niedersachsen und Schleswig- Holstein ein Finanzbedarf von 5,7 Mio. Euro und von der fiscus GmbH ein im Zuge der Konsolidierung bereits reduzierter Finanzbedarf von 34,1 Mio. Euro aufgegeben 4

5 Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg 18. Wahlperiode Drucksache 18/955 worden. Der zur Zeit angemeldete Gesamtbedarf von insgesamt 39,8 Mio. Euro liegt somit unter der nach bisheriger Planung vorgesehenen Größenordnung. Für 2006 geht der Bund nach den bisherigen Planungsunterlagen von einem Projektmittelbedarf in Höhe von 37,5 Mio. Euro aus. Hierin enthalten ist ein weiter reduzierter Ansatz für die fiscus GmbH von 24 Mio. Euro. Dieses Zahlenwerk ist jedoch nicht konsolidiert, da insbesondere der Mittelbedarf der Pilotländer noch nicht im Einzelnen beziffert ist. Für den Zeitraum ab 2007 ist darüber hinaus ein neues Kostenerstattungsverfahren geplant, das der Bund, alle Länder (d. h. nicht nur die FISCUS-Zahlerländer) und die fiscus GmbH einvernehmlich konzipieren müssen. 4. Welche Risiken und Schwierigkeiten stehen nach Einschätzung des Senats den Chancen einer modifizierten Fortführung des Projekts FISCUS" gegenüber? Risiken und Schwierigkeiten werden insbesondere in folgenden Bereichen gesehen : Ein Ziel der Neuausrichtung und Konsolidierung der fiscus GmbH ist das Bestreben, ihr eine angemessene Basis für die Erbringung von überzeugenden Leistungsnachweisen zu geben. Mit der Chance, die Leistungsfähigkeit eher beweisen zu können als in der Start Up-Phase, gehen jedoch einige Unwägbarkeiten einher, die sich durchaus als Risikofaktoren erweisen können : Das Leistungsvermögen der in der GmbH verbleibenden Personalressource ist nicht einschätzbar. Die Auftragslage ist nur teilweise absehbar. Über Art und Umfang der Beauftragung für das Kernverfahren Erhebung muss noch zwischen Niedersachsen und Bayern Einvernehmen hergestellt werden. Eine beratende Beteiligung der GmbH an der künftig in der Länderverantwortung liegenden IT-Steuerung ist aufgrund vorhandener Kompetenz grundsätzlich möglich, jedoch noch nicht absehbar. Über das künftige Verfahren zur Erteilung von Deckungszusagen sowie über deren Höhe besteht noch keine Klarheit. Die Land Hessen hat sowohl in der FMK als auch in der Gesellschafterversammlung seine Absicht erklärt, mit Wirkung ab 2007 die Gesellschafterstellung bei der fiscus GmbH zu beenden. Die Bereitschaft des BMF, auch künftig einen deutlich überproportionalen Finanzierungsanteil zu leisten, kann angesichts der gestiegenen Länderverantwortung nicht als sicher unterstellt werden. Die Position der neuen Länder und des Saarlandes ist unklar. Die Zahlungsverpflichtungen für die neuen Länder und das Saarland sind ab 1. Januar 2002 entfallen bis zur Einsatzfähigkeit der Programme der Kernverfahren in diesen Ländern. Die dadurch entstandene Deckungslücke wird je zur Hälfte vom Bund und den verbleibenden noch zahlungspflichtigen Ländern getragen. Die Feststellung der Software-Einsatzfähigkeit und damit des Wiederauflebens der Zahlungsverpflichtung erscheint bereits aus heutiger Sicht als streitanfällig. In den IT-Bereichen der Ländersteuerverwaltungen herrscht fast durchgängig Ressourcenknappheit. Die von der fiscus GmbH erwarteten Entlastungseffekte sind aus den dargestellten Gründen noch nicht eingetreten. Vor diesem Hintergrund zeichnen sich auch für die Wahrnehmung des erweiterte Aufgaben-, Kompetenz- und Verantwortungsspektrum durch die Auftraggeberseite Risikofaktoren ab : Das modifizierte Pilotland-Konzept hat Mehrbelastungen für die Pilotländer und die ggf. zuarbeitenden Länder (Hamburg wird z. B. im Bereich Erhebung intensive Zuarbeit leisten) zur Folge. 5

6 Drucksache 18/955 Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg 18. Wahlperiode Die Übernahme der zentralen Verantwortung für IT-Steuerung und IT-Architektur durch die fünf großen Länder ist für diese und die zuarbeitenden Länder und Gremien mit erheblichen Belastungen verbunden. Die von der FMK initiierte engere Zusammenarbeit von FISCUS und EOSS muss ausgestaltet und gelebt werden. 5. Ist der Senat der Auffassung, dass das Projekt FISCUS" durch die Haltung Bayerns und damit durch die des Programmierverbundes EOSS nachhaltig gefährdet wird? a) Wenn ja, wie begründet der Senat seine Auffassung? b) Wenn nein, warum nicht? Die zuständige Behörde sieht FISCUS durch die Haltung Bayerns und des Programmierverbundes EOSS zurzeit nicht als gefährdet an. Bayern sieht seine Interessen durch die Neuausrichtung der fiscus GmbH als IT-Dienstleister und die Verlagerung der jeweiligen Projektgesamtverantwortung auf die Pilotländer berücksichtigt. Die bereits angelaufenen Abstimmungen lassen erwarten, dass Bayern sich aktiv, konstruktiv und in federführender Rolle beteiligen wird an der Vereinheitlichung bestehender Software und der Schaffung einheitlicher neuer Software mit dem Ziel, sie in allen Ländern einzusetzen. Damit entfallen Parallelentwicklungen in verschiedenen Programmierverbünden und in den bisher mit eigenen Verfahren arbeitenden Ländern Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein. Freiwerdende Kapazitäten kommen der Neuentwicklung und der Vereinheitlichung zugute. 6. Inwieweit und in welcher Form setzt sich der Senat für die Fortführung des Projektes FISCUS" ein, und werden hierfür auch finanzielle Mittel der Freien und Hansestadt Hamburg zur Verfügung gestellt? Hamburg hat in den zuständigen Bund/Länder-Gremien die Neuausrichtung und Konsolidierung der fiscus GmbH sowie die Projektfortführung auf dieser Basis mit initiiert und nachdrücklich vertreten. Maßgeblich hierfür waren und sind die folgenden erkennbaren Vorteile: Organisation und Personal der GmbH werden auf die geänderten Anforderungen zurückgeführt. Frei werdende Mittel werden für die Abgeltung der Arbeiten der Pilotländer und weiterer Mitwirkender eingesetzt. Die konsolidierte GmbH wird adäquat, d. h. gem. ihrer Fähigkeiten und Personalstärke beschäftigt. Der Einsatz des IT-Dienstleisters fiscus GmbH bietet Kontinuität u. a. hinsichtlich des Entwicklungsvorgehens und der Nutzung bereits erstellter Softwarekomponenten. Bisherige erhebliche Projektinvestitionen wirken langfristig weiter. Das Ziel der Herstellung einheitlicher Software ist weiterhin erreichbar. Ebenso wie die übrigen Zahlerländer im Projekt hat sich Hamburg vertraglich verpflichtet, anteilig zur Kostentragung von FISCUS beizutragen. In Aufsichtsrat und Gesellschafterversammlung der fiscus GmbH hat sich Hamburg für die Erfüllung dieser Verträge eingesetzt, um die Erstellung der einheitlichen neuen Software zielgerichtet und nachhaltig voranzubringen. Daneben setzt sich Hamburg im Verbund mit den übrigen norddeutschen Ländern für eine Vereinheitlichung der Altverfahren als Vorstufe für eine Neuentwicklung ein, die wiederum nach erfolgreicher Konsolidierung der GmbH und zu gegebener Zeit auf FISCUS-Basis realisiert werden kann. Dieser Ansatz wird mittlerweile von allen Ländern unterstützt. 6

7 Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg 18. Wahlperiode Drucksache 18/ Welche Angaben zum Zeitplan und zu den zu erwartenden Kosten liegen dem Senat für eine zukünftige Umsetzung des Projekts vor? Die FMK hat am 9. Juli 2004 einen Strategiewechsel beschlossen (siehe Vorbemerkung). Zurzeit finden laufend Beratungen zwischen Bund und Ländern zur Konkretisierung des weiteren Vorgehens statt. Die Zeitplanung für die Umsetzung hängt von den Ergebnissen dieser Beratungen ab. Hinsichtlich der Zeitplanung für die Einführung der einzelnen Produkte in den Ländern führt der Bund derzeit eine Umfrage durch, um einen Überblick und eine Grundlage für eine konkrete Einführungsplanung zu gewinnen. In der Tendenz zeichnet sich ab, dass eine Reihe von Ländern (auch Hamburg) für das Jahr 2005 den Einsatz der Produkte OSA und BuStra plant. Für das Produkt Erhebung sieht das Pilotland Niedersachsen den Einsatz im Jahr 2006 in einer Version vor, die den Ersatz des laufenden Erhebungsverfahrens ermöglicht. Hinsichtlich der zu erwartenden Kosten für die zukünftige Projektumsetzung siehe Antwort zu 3. 7